www.bip.gov.pl

Wyszukaj w Biuletynie:
Autor: Administrator

Opublikował: Administrator
Opracowano: 21 kwietnia 2016 r.
Opublikowano: 21 kwietnia 2016 r.
Zmodyfikowano: 21 kwietnia 2016 r.

Informacja o działalności

Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu

za okres od dnia 1 stycznia do dnia 31 grudnia 2015 roku

 

CZĘŚĆ I

OGÓLNA INFORMACJA O DZIAŁALNOŚCI KOLEGIUM

 

  1. Podstawy prawne i zakres działania Kolegium

Podstawę prawną działania Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu (dalej: Kolegium) stanowi ustawa z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1659) oraz rozporządzenia uzupełniające przepisy tej ustawy. Zgodnie z wyżej wymienioną ustawą, samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości samorządu terytorialnego, właściwymi do rozpatrywania odwołań od decyzji, zażaleń na postanowienia, żądań wznowienia postępowania lub stwierdzania nieważności decyzji w trybie uregulowanym przez przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23), dalej w Informacji jako: „k.p.a.”, oraz ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.), dalej w Informacji jako: „o.p.”. Kolegium orzeka również w innych sprawach na zasadach określonych w odrębnych ustawach.

Obszar właściwości miejscowej Kolegium obejmuje, zgodnie z rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. Nr 198, poz. 1925), powiaty: milicki, oleśnicki, oławski, strzeliński, średzki, trzebnicki, wołowski, wrocławski wraz z gminami objętymi tym obszarem oraz miasto na prawach powiatu - Wrocław.

Rozstrzygając sprawy indywidualne w składach trzyosobowych, członkowie Kolegium związani są wyłącznie przepisami powszechnie obowiązującego prawa.

Kolegium jest państwową jednostką budżetową.

 

  1. Obsada kadrowa Kolegium

2.1. Kolegium składa się z 47 członków: 17 etatowych i 30 pozaetatowych (na 30 mandatów).

Liczba członków etatowych posiadających wykształcenie:

wyższe prawnicze: 16

wyższe administracyjne: 1

Liczba członków pozaetatowych posiadających wykształcenie:

wyższe prawnicze: 22

wyższe administracyjne: 6

wyższe inne: 2

       

Wśród członków Kolegium 3 osoby miały tytuł naukowy doktora habilitowanego, 6 osób tytuł naukowy doktora, 7 osób ukończyło aplikację radcowską, a 3 ukończyło aplikację sędziowską.

2.2. Biuro Kolegium licząc z Głównym Księgowym, składało się z 13 osób, z których wszystkie miały wyższe wykształcenie. W skład Biura wchodzą:

- Kierownik Biura,

- Główny Księgowy,

- pracownik służby informatycznej,

- 8 starszych inspektorów, 3 inspektorów.

 

  1. Lokal i wyposażenie Kolegium

Siedziba Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu mieści się w siedzibie Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego we Wrocławiu, przy pl. Powstańców Warszawy nr 1, w pomieszczeniach użyczonych Kolegium przez Wojewodę Dolnośląskiego. Wyposażenie Kolegium w pomieszczenia pracownicze było wystarczające na koniec 2015 r. Stan wyposażenia Kolegium w sprzęt biurowy i elektroniczny (komputery) ocenić należy jako zadowalający, przy obecnym zakresie zadań Kolegium.

 

CZĘŚĆ II

WPŁYW SPRAW

 Liczba spraw ujętych w ewidencji ogółem w roku objętym informacją:           5422

w tym spraw:

1.1. pozostałych w ewidencji z okresu poprzedniego (łącznie sprawy administracyjne i sprawy z zakresu opłat za użytkowanie nieruchomości gruntowych:      559 

1.2. wpływ spraw w roku objętym informacją:    4863

 

  1. Rodzaje spraw, które wpłynęły w roku objętym informacją:

 

2.1. Liczba spraw administracyjnych ogółem:        3684

Lp.

Określenie rodzaju sprawy

Liczba spraw

1.

objęte proceduralnie przepisami Ordynacji podatkowej

816

2.

działalność gospodarcza

4 

3.

planowanie i zagospodarowanie przestrzenne

310

4.

pomoc społeczna, świadczenia rodzinne, świadczenia z funduszu alimentacyjnego, oświata (stypendia, pomoc materialna itd.), dodatki mieszkaniowe, sprawy socjalne

1129   

5.

gospodarka nieruchomościami (bez opłat za wieczyste użytkowanie), przekształcanie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, prawo geodezyjne i kartograficzne

228 

6.

ochrona środowiska, ochrona przyrody i ochrona zwierząt, odpady i utrzymanie porządku i czystości w gminach

215

7.

prawo wodne

22

8.

rolnictwo, leśnictwo, rybactwo śródlądowe, łowiectwo

27

9.

handel, sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych

140

10.

prawo o ruchu drogowym, drogi publiczne, transport drogowy

370

11.

prawo górnicze i geologiczne

9

12.

egzekucja administracyjna

78

13.

inne, pozostałe, w tym skargi i wnioski rozpatrywane w trybie Działu VIII k.p.a.

336

 

2.2. Liczba spraw podlegających rozpatrzeniu w trybie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 2012 r. poz. 270, z późn. zm.), dalej w Informacji jako: „p.p.s.a.”:                                                                                     492

2.3. Liczba spraw z zakresu aktualizacji opłat za użytkowanie wieczyste:                                                                                       687

 

2.4. Liczba postanowień sygnalizacyjnych:                   0

 

CZĘŚĆ III

ZAŁATWIANIE SPRAW ADMINISTRACYJNYCH

1. Liczba spraw załatwionych ogółem w roku objętym informacją:  4189

Lp.

Określenie rodzaju rozstrzygnięcia

Liczba spraw

1.

akty wydane przez Kolegium jako organ II instancji,

w tym: akty wydane przez Kolegium w trybie art. 127 § 3 k.p.a. oraz jako organ II instancji zgodnie z art. 221 o.p.: 172

2489

 

2.

akty wydane przez Kolegium jako organ I instancji:

766

3.

postanowienia wydane przez Kolegium w wyniku rozpatrzenia zażaleń na bezczynność organu,

w tym: uznające zażalenia za uzasadnione: 39

82

4.

akty wydane przez Kolegium po rozpatrzeniu w trybie p.p.s.a.

427

5.

pozostałe:

425

1.1. Szczegółowe omówienie sposobu załatwienia sprawy przez Kolegium jako organ II instancji:

Lp.

Określenie rodzaju rozstrzygnięcia

Liczba spraw

1.

decyzje utrzymujące w mocy zaskarżone decyzje (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art.233 § 1 pkt 1 o.p.):

1000

2.

decyzje uchylające decyzje organu I instancji i orzekające co do istoty sprawy oraz uchylające decyzje organu I instancji i umarzające postępowanie (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 233 § 1 pkt 2a o.p.):

332

3.

decyzje uchylające decyzje organu I instancji i przekazujące sprawy do ponownego rozpatrzenia (art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 233 § 2 o.p.):

838

4.

decyzje umarzające postępowanie odwoławcze (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz art. 233 § 1 pkt 3 o.p.):

47

5.

pozostałe

272 

1.2. Szczegółowe omówienie sposobu załatwienia sprawy przez Kolegium jako organ I instancji:

Lp.

Określenie rodzaju rozstrzygnięcia

Liczba spraw

1.

postanowienia o wznowieniu postępowania i wyznaczeniu organu właściwego do jego przeprowadzenia (art.150 § 2 k.p.a. oraz art. 244 § 2 o.p.):

0

2.

postanowienia o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a. oraz art. 242 § 3 o.p.):

5

3.

decyzje i postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji (art. 61a k.p.a. oraz art. 165a § 3 o.p.):

29

4.

decyzje stwierdzające nieważność decyzji organu I instancji oraz decyzje stwierdzające wydanie decyzji przez organ I instancji z naruszeniem prawa (art. 56 - 158 k.p.a. oraz art. 247 - 251 o.p.):

109

5.

decyzje o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 158 § 1 k.p.a. oraz art. 248 § 3 o.p.):

19

6.

decyzje odmawiające uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania (art. 151 k.p.a. oraz art. 245 o.p.):

1

7.

decyzje uchylające i rozstrzygające o istocie sprawy oraz decyzje stwierdzające wydanie decyzji przez organ I instancji z naruszeniem prawa wydane po wznowieniu postępowania(art. 151 k.p.a. oraz art. 245 o.p.)

0

8

decyzje umarzające postępowanie prowadzone w I instancji przez Kolegium (art. 105 § 1 k.pa. oraz art. 208 o.p.)

4

9.

pozostałe

599

 

  1. Liczba spraw administracyjnych pozostałych do załatwienia przez Kolegium w roku objętym Informacją:                            357

 

CZĘŚĆ IV 

ZAŁATWIANIE SPRAW Z ZAKRESU OPŁAT ZA UŻYTKOWANIE WIECZYSTE NIERUCHOMOŚCI GRUNTOWYCH

 

  1. Liczba spraw z zakresu opłat za użytkowanie wieczyste załatwionych w roku objętym informacją ogółem:                                                                                544

w tym ugody - 0

 

  1. Liczba wniesionych sprzeciwów od orzeczeń Kolegium: 59

 

  1. Liczba spraw pozostałych do załatwienia przez Kolegium: 332

 

CZĘŚĆ V

SKARGI DO SĄDU ADMINISTRACYJNEGO

 

  1. Sprawy prowadzone przez Kolegium w trybie p.p.s.a.:

Liczba spraw w roku objętym informacją ogółem:                                  427

w tym :

1.1. Liczba skarg na decyzje i postanowienia Kolegium skierowanych do WSA w roku objętym informacją, ogółem:                                                                                  399

- wskaźnik „zaskarżalności”:                                                   16,03%

 

1.2. Liczba skarg na bezczynność Kolegium skierowana do WSA w roku objętym informacją, ogółem:                                                                 2

 

1.3. Liczba skarg uwzględnionych przez Kolegium we własnym zakresie w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a., ogółem:                                                      2

 

1.4. Liczba skarg kasacyjnych na orzeczenia WSA (w tym zażaleń na postanowienia) skierowanych przez Kolegium w roku objętym informacją do Naczelnego Sądu Administracyjnego, ogółem:                           23

 

1.5. Liczba innych spraw prowadzonych przez Kolegium w trybie określonym przepisami p.p.s.a., skierowanych do WSA, ogółem:                    0

 

  1. Skargi na akty i czynności Kolegium rozpatrzone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny prawomocnymi orzeczeniami w roku objętym informacją

 

Liczba orzeczeń WSA w roku objętym informacją ogółem:      418

w tym :

Lp.

Rodzaj rozstrzygnięcia

Liczba spraw

1.

Skargi na decyzje i postanowienia rozpoznane przez Sąd

w tym: uwzględnienie skargi: 39 

383

2.

Skargi na bezczynność Kolegium rozpoznane przez Sąd

w tym: uznające skargi za uzasadnione: 0

35

 

INFORMACJE DODATKOWE I WNIOSKI

  1. Wybrane problemy z orzecznictwa Kolegium

 

SPRAWY NORMOWANE PRZEPISAMI ORDYNACJI PODATKOWEJ

 

  1. Uwagi ogólne

1.1. W zakresie normowanym przepisami ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 849, z późn. zm.), Kolegium obciążone było głównie sprawami podatku od nieruchomości oraz - choć w mniejszym stopniu -  podatku od środków transportowych. Stosunkowo licznie orzekało Kolegium na gruncie  ustawy z dnia 15 listo­pada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 1381, z późn. zm.), dalej jako „u.p.r.”, w tym głównie w sprawach łącznego zobowiązania podatkowego. Incydentalnie, choć w niełatwych sprawach Kolegium podejmowało rozstrzygnięcia z zastosowaniem przepisów ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. z 2015 r. poz. 783, z późn. zm.) oraz ustawy z dnia 10 marca 2006 r. o zwrocie podatku akcyzowego zawartego w cenie oleju napędowego wykorzystywanego do produkcji rolnej (Dz. U z 2015 r. poz. 1340).

Podkreślenia wymaga dobra jakość postępowań organów podatkowych pierwszej instancji. Przy tym, co też wymaga uwypuklenia, straciły aktualność uwagi z lat ubiegłych odnośnie do stanu przekazywanych Kolegium akt oraz nieodnoszenia się do argumentów podnoszonych w środkach zaskarżenia, zgodnie z wymogami art. 227 o.p. Kasacyjne rozstrzygnięcia Kolegium motywowane były głównie nieprawidłową interpretacją lub nieprawidłowym zastosowaniem przepisów prawa materialnego, a w mniejszym stopniu uchybieniami proceduralnymi, spośród których w szczególności wskazać trzeba przyjmowanie niekompletnych lub nieprawidłowo wypełnionych, sformalizowanych wniosków, zwłaszcza przy określaniu rodzaju oczekiwanej pomocy publicznej w postaci uznaniowej ulgi podatkowej oraz stosowanie niewłaściwego trybu weryfikacji decyzji ostatecznej przy zmianach geodezyjnych oznaczeń (kwalifikacji) gruntów podlegających opodatkowaniu (art. 254 o.p., zamiast trybu wznowienia postępowania).

W kwestiach materialnoprawnych istotne wątpliwości interpretacyjne związane były z opodatkowaniem gruntów rolnych w kontekście wprowadzonych od dnia 1 stycznia 2014 r. zmian do  rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa  z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2015 r. poz. 542). Chodzi głównie o poszerzoną kwalifikację użytków rolnych, przy braku przeliczników (w ha przeliczeniowych) dla rowów, gruntów rolnych zabudowanych, gruntów zadrzewionych i zakrzewionych na użytkach rolnych. Brak tych przeliczników oraz niekonsekwentnie zmieniona dekretacja powodowały trudności przy dokonywaniu wymiaru podatku rolnego.

W tymże podatku zwracało uwagę wadliwe kwalifikowanie wniosków podatników oznaczanych jako wnioski „o umorzenie”, ale z powołaniem na skutki klęski żywiołowej na danym terenie: zamiast rozpatrywania takich wniosków na gruncie art. 13c u.p.r. organy podatkowe przyjmowały jako właściwy tryb postępowania związany z przyznaniem ulgi uznaniowej na zasadach art. 67a o.p. 

W zakresie podatku od nieruchomości, a ściślej – budowli, problemem występującym zawłaszcza z końcem 2015 r. było dążenie organów podatkowych do przerwania biegu przedawnienia i/lub zawieszenia postępowań podatkowych prowadzonych wobec podatnika o zasięgu ogólnokrajowym w związku z oczekiwaniem na rozstrzygnięcie Sądu Okręgowego w Warszawie, czy umowa sprzedaży zawarta w 2009 r. pomiędzy tym podatnikiem, a inną spółką istnieje. Wyrok ten, ze względu na zasięg działania podatnika i charakter umowy mającej wpływ na podstawę opodatkowania, może mieć istotne znaczenie dla wymiaru podatku od nieruchomości w każdej z gmin, w których ww. podatnik posiada przedmioty podlegające opodatkowaniu. Kolegium stanęło jednak na stanowisku, że wystąpienie z opisanym powództwem przez jeden organ podatkowy, nie wywołuje skutków oczekiwanych przez organy podatkowe, które z takim powództwem nie wystąpiły. 

Jeśli chodzi o ulgi w spłacie to tak jak w roku poprzednim, przeważająca część wniosków dotyczyła umorzenia zaległości w podatku od nieruchomości bądź umorzenia odsetek od takich zaległości. W mniejszym zakresie podatnicy zwracali się o rozłożenie należności na raty bądź o odroczenie terminu płatności podatku lub zaległości podatkowej. O ulgę w podatku od nieruchomości częściej ubiegali się przedsiębiorcy niż osoby fizyczne nieprowadzące działalności gospodarczej.

1.2. Udzielanie ulg w spłacie niepodatkowych należności budżetowych następuje na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 885, z późn. zm.), dalej jako: „u.f.p.”. W myśl art. 64 ust. 1 u.f.p. właściwy organ, na wniosek zobowiązanego, może udzielać określonych w art. 55 u.f.p. ulg w spłacie zobowiązań z tytułu należności, o których mowa w art. 60. W przepisie tym chodzi o możliwość umarzania niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym w całości albo w części lub odraczania albo rozkładania ich na raty. W myśl art. 67 u.f.p., do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych tą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego  i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa. Ustawa o finansach publicznych nie ustala kryteriów (przesłanek) stosowania ulg w spłacie niepodatkowych należności publicznoprawnych. Dlatego, kierując się przytoczonym wyżej odesłaniem z art. 67 u.f.p., sięgnąć trzeba do - stosowanego odpowiednio - art. 67a § 1 o.p., co oznacza, że owymi kryteriami (przesłankami) są: ważny interes zobowiązanego lub/i interes publiczny.

W 2015 r. przeważająca część wniosków dotyczyła umorzenia należności z tytułu opłaty dodatkowej za nieuiszczenie opłaty w strefie płatnego parkowania. Pozostałe sprawy dotyczyły wniosków o udzielenie ulgi w spłacie należności z następujących tytułów: mandatów karnych, kar pieniężnych (np. za usunięcie drzewa bez wymaganego zezwolenia, za zajęcie pasa ruchu drogowego), opłaty jednorazowej, opłaty adiacenckiej, opłaty za pobyt w izbie wytrzeźwień oraz nienależnie pobranego dodatku mieszkaniowego.

Na podstawie także ustawy o finansach publicznych Kolegium orzekało też w sprawach zwrotu dotacji udzielonej z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w przypadkach wykorzystania jej przez beneficjenta niezgodnie z przeznaczeniem, pobrania jej nienależnie lub w nadmiernej wysokości (art. 252 u.f.p.). Dotyczyło to dotacji udzielanych na realizację zadań publicznych wynikających z: ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2014 r. poz. 1118, z późn. zm.), ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2014 r. poz. 1446) oraz ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2015 r. poz. 2156, z późn. zm.). W stosunku do roku ubiegłego wzrosła liczba spraw dotyczących zwrotu dopłat do biletów ulgowych, wypłacanych przewoźnikom wykonującym krajowe autobusowe przewozy pasażerskie, z tytułu stosowania obowiązujących ustawowych ulg w przewozach pasażerskich na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego (Dz.U. z 2012 r. poz. 1138, z późn. zm.). W większości spraw wydane decyzje zobowiązywały beneficjentów do zwrotu otrzymanych dotacji z uwagi na ich wykorzystanie niezgodnie z przeznaczeniem lub w nadmiernej wysokości. Z uwagi na skomplikowany charakter tych spraw zarówno pod względem merytorycznym, jak i procesowym, Kolegium w większości przypadków podjęło rozstrzygnięcia kasacyjne i kasacyjno-reformatoryjne.

1.3. Odrębnie (niżej, w części „Ochrona środowiska, ochrona przyrody i ochrona zwierząt, odpady, utrzymanie porządku i czystości w gminach”) omówiona zostanie problematyka opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi (do których Ordynację podatkową również stosuje się).

 

  1. Omówienie wybranych rozstrzygnięć

 

Zwolnienia i ulgi w podatku rolnym z tytułu nabycia gruntów na powiększenie gospodarstwa rolnego w przypadku użytkowania gruntów przez inny podmiot niż podatnik

Podatniczka wystąpiła o zwolnienie z podatku rolnego oraz zastosowanie ulgi z tytułu nabycia w dniu umową sprzedaży gruntów, na powiększenie posiadanego gospodarstwa rolnego. We wniosku wskazała, że grunty zostały nabyte od osoby fizycznej niebędącej dla niej krewną ani powinowatą. Organ podatkowy pierwszej instancji odmówił wnioskowanych zwolnienia i ulg, uzasadniając to tym, że podatniczka nie korzysta z nabytych gruntów, które są użytkowane przez inny podmiot (na podstawie umowy dzierżawy). Dopiero z chwilą przejęcia gruntów podatniczka nabędzie prawo do oczekiwanego zwolnienia, którego przedmiotem są grunty a nie podatnik. Kolegium, po analizie akt sprawy i obowiązujących przepisów prawa uchyliło zaskarżoną odwołaniem decyzję odmowną i orzekło zgodnie z wnioskiem strony.

Kolegium stwierdziło, że spełnione zostały przesłanki z art. 12 ust. 1 pkt 4 lit. a) i ust. 4 i 5 u.p.r.: 1) cel, dla którego podatniczka nabyła grunt (utworzenie nowego lub powiększenie już istniejącego gospodarstwa rolnego), 2) powierzchnia nowo utworzonego lub powiększonego gospodarstwa (nieprzekraczająca 100 ha), 3) sposób objęcia gruntów (trwałe zagospodarowanie), 4) sposób (forma prawna) nabycia gruntów (umowa sprzedaży), 5) nieposiadanie gruntów przez nabywcę w trwałym zagospodarowaniu przed nabyciem umową sprzedaży, 6) nabycie od niewykluczonego ustawowo kręgu indywidualnych właścicieli.

Kolegium nie podzieliło argumentacji organu pierwszej instancji. Wnioskodawczyni spełniła wszystkie warunki uprawniające do zwolnienia i ulg na mocy ww. przepisów.  Z żadnego przepisu ustawy o podatku rolnym nie wynika, że działalność rolniczą na nabytym gruncie musi prowadzić podatnik – nabywca. W sensie prawnym podatniczka, nabywając grunt umową sprzedaży stała się jego właścicielką, a przez ten fakt powiększyła swoje gospodarstwo rolne.

 

Przerwanie biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego w podatku od nieruchomości wobec wystąpienia z powództwem o ustalenie (art. 70 § 6 pkt 3 o.p.)

Załatwiając sprawę podatkową organ pierwszej instancji przyjął, że nastąpiło  przerwanie biegu przedawnienia zobowiązania podatkowego podatnika o ogólnokrajowym zasięgu działania, a to wobec wniesienia m. in. przez Prezydenta W. powództwa do  Sądu Okręgowego w Warszawie o ustalenie czy umowa sprzedaży zawarta w 2009 r. pomiędzy tym podatnikiem, a inną spółką istnieje. Organ podatkowy sam z takim powództwem nie występował, jednak przyjął, że powództwo już wniesione jest wystarczające. Kolegium uznało, że wykładnia organu pierwszej instancji nie jest trafna.

Podstawą wystąpienia z powództwem, o którym wyżej mowa, do sądu powszechnego  jest art. 1891 Kodeksu postępowania cywilnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 101, z późn. zm.), dalej jako: „K.p.c.” Przepis ten stanowi, że uprawnienie, do ustalenia istnienia lub nieistnienia stosunku prawnego lub prawa przysługuje również, w toku prowadzonego postępowania, organowi podatkowemu lub organowi kontroli skarbowej, jeżeli ustalenie istnienia lub nieistnienia stosunku prawnego lub prawa jest niezbędne dla oceny skutków podatkowych. Przewidziane w tym przepisie powództwo o ustalenie może wytoczyć jedynie organ podatkowy lub organ kontroli skarbowej i tylko w toku prowadzonego postępowania podatkowego lub kontrolnego, jeżeli żądane ustalenie jest niezbędne do oceny skutków podatkowych (tak: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 18 stycznia 2013 r., IV CSK 322/12, LEX nr 1318439; postanowienie Sądu Apelacyjnego w Łodzi z dnia 17 czerwca 2014 r., I ACa 1563/13, LEX nr 1496469).  Wprowadzenie w art. 70 § 6 pkt 3 o.p. przesłanki zawieszenia biegu terminu przedawnienia ma ścisły związek z art. 199a § 3 o.p. Przepis ten stanowi, że „jeżeli z dowodów zgromadzonych w toku postępowania, w szczególności zeznań strony, chyba że strona odmawia składania zeznań, wynikają wątpliwości co do istnienia lub nieistnienia stosunku prawnego lub prawa, z którym związane są skutki podatkowe, organ podatkowy występuje do sądu powszechnego o ustalenie istnienia lub nieistnienia tego stosunku prawnego lub prawa”. Instytucja ta służy zatem ustaleniu stanu faktycznego istotnego dla wymiaru konkretnego zobowiązania podatkowego. Przesłanką wystąpienia do sądu powszechnego jest stwierdzenie wątpliwości co do istnienia lub nieistnienia stosunku prawnego lub prawa, z którym związane są skutki podatkowe, a jej celem - wprowadzenie sądowej gwarancji ochrony interesów podatnika. Organ podatkowy, konkretyzując stosunki z zakresu prawa podatkowego, w zakresie, w jakim stosunki cywilnoprawne mają znaczenie dla stosunków podatkowych, występuje z powództwem do sądu, gdy z zebranego materiału dowodowego wynikają wątpliwości dla oceny skutków podatkowych. W postępowaniu sądowym ustalane są fakty składające się na hipotezę normy prawnej stosowanej przez organ podatkowy lub organ kontroli skarbowej. Natomiast postępowanie prowadzone na podstawie art. 199a o.p. jest jednym z instrumentów ochrony interesów państwa w zapewnieniu odpowiedniego poziomu wpływów z danin publicznych. Innymi słowy, celem postępowania jest ochrona interesów fiskalnych państwa, której realizacja stanowi przejaw władczej formy działania państwa (tak wyrok NSA z dnia 17 listopada 2010 r., II FSK 957/09; LEX nr 745983).  Wobec powyższego  należy stwierdzić, że postępowanie o ustalenie istnienia lub nieistnienia stosunku prawnego lub prawa ma charakter incydentalny wobec postępowania prowadzonego przez organ podatkowy, w którym organ rozpatruje  sprawę z zakresu prawa podatkowego.  Zatem skutek w postaci zawieszenia biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego na podstawie art. 70 § 6 pkt 3 o.p. należy wiązać jedynie z konkretnym zobowiązaniem podatkowym będącym przedmiotem postępowania, w toku którego konkretny organ podatkowy wystąpił do sądu powszechnego z powództwem o ustalenie istnienia lub nieistnienia stosunku prawnego lub prawa. 

 Ponadto na stanowisko Kolegium, że wniesienie ww. pozwu przez Prezydenta Wrocławia nie ma skutku zawieszającego bieg terminu przedawnienia erga omnes, wpłynęło także rozumienie pojęcia „organ podatkowy”, użytego w przepisie art. 199a, w związku z art. 70 § 6 pkt 3 o.p. Pojęcie „organ podatkowy”, który występuje do sądu należy rozumieć dwojako. Po pierwsze - to wskazanie w art. 13 o.p. wójta, burmistrza, prezydenta miasta jako organu podatkowego . Jest to wyznaczenie kompetencyjne polegające na tym, że na podstawie norm prawa powszechnie obowiązującego dotyczącego właściwości miejscowej można ustalić,  kto w konkretnej sprawie winien być wierzycielem – organem podatkowym właściwym do wymierzenia danego podatku. Po drugie natomiast - bycie organem właściwym do załatwienia skonkretyzowanej indywidualnej sprawy z zakresu prawa podatkowego. W przypadku wypełnienia się hipotezy normy prawa materialnego organ wyznaczony przez przepisy  kompetencyjne do stosownych czynności podejmuje je w  konkretnym przypadku – wszczyna i prowadzi postępowanie podatkowe. Zdaniem Kolegium ustawodawca użył w art. 199a o.p. pojęcia „organ podatkowy” w drugim znaczeniu -  jako organ podatkowy prowadzący konkretne postępowanie podatkowe, w którym wystąpiła okoliczność wymagająca stanowiska sądu powszechnego i organ ten ze stosownym powództwem wystąpił. Inny organ podatkowy (w rozumieniu art. 13 o.p.), który z takim powództwem nie wystąpił, chociażby miał interes prawny w tym jaki zapadnie wyrok, nie może być uważany za organ, prowadzący postępowanie podatkowe, w którym zaistniała okoliczność określona w art. 70 § 6 pkt 3 o.p., skoro nie wystąpił do sądu ze stosownym powództwem.

 Kolegium zwróciło także zwrócić uwagę, że w związku z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 lipca 2012 r. (P 30/11) za standard konstytucyjny przepisów prawa podatkowego, dotyczących przerwania/zawieszenia biegu terminu przedawnienia, uznana została okoliczność powiadomienia podatnika o fakcie, że bieg terminu przedawnienia został zawieszony lub przerwany. Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyroku stwierdził: „Art. 70 § 6 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (…), w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 58 ustawy z dnia 12 września 2002 r. o zmianie ustawy Ordynacja podatkowa oraz o zmianie niektórych innych ustaw (…), w zakresie, w jakim wywołuje skutek w postaci zawieszenia biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego w związku z wszczęciem postępowania karnego lub postępowania w sprawie o przestępstwo skarbowe lub wykroczenie skarbowe, o którym to postępowaniu podatnik nie został poinformowany najpóźniej z upływem terminu wskazanego w art. 70 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa, jest niezgodny z zasadą ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.” Konsekwencją tego wyroku było wprowadzenie do Ordynacji podatkowej przepisu art. 70c nakazującego powiadamianie podatnika o wszczęciu postępowania karnego skarbowego i skutku tego faktu wobec przedawnienia.

Przepisy Ordynacji podatkowej w zakresie przesłanek przerwania, zawieszenia biegu terminu przedawnienia, poza postępowaniem karnym skarbowym, nie regulują zasad powiadamiania podatnika o wystąpieniu okoliczności powodujących przerwanie lub zawieszenie biegu terminu przedawnienia. O wystąpieniu takiej okoliczności podatnik dowiaduje się na mocy innych czynności a w przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 70 § 6 pkt 2 o.p.)  sam tę okoliczność stwarza.  W przypadku wniesienia powództwa, o którym mowa w art. 1891 K.p.c. podatnik dowiaduje się o wystąpieniu przesłanki zawieszenia biegu terminu przedawnienia określonej w art. 70 § 6 pkt 3 o.p. z odpisu powództwa przesłanego przez sąd, w którym je złożono. Podkreślić trzeba, że z tego powiadomienia  wynika, że tylko konkretny organ podatkowy, w toku konkretnego postępowania, w zakresie ściśle określonego zobowiązania podatkowego wniósł powództwo, które zwiesza bieg terminu przedawnienia.

 

Zwrot podatku akcyzowego zawartego w cenie oleju napędowego wykorzystywanego do produkcji rolnej

Organ pierwszej instancji odmówił rolnikowi zwrotu podatku akcyzowego zawartego w cenie oleju napędowego wykorzystywanego do produkcji rolnej, wywodząc że zwrot podatku akcyzowego należy się podatnikom, którzy są właścicielami lub współwłaścicielami gruntów zgodnie z ewidencją gruntów i budynków na dzień 1 lutego danego roku. Wnioskodawca nabył natomiast grunty rolne po tej dacie, co wyklucza przyznanie zwrotu podatku akcyzowego. Kolegium uchyliło zaskarżoną odwołaniem decyzję i orzekło co do istoty sprawy, zgodnie z wnioskiem.

Materię rozpatrywanej sprawy regulują przepisy wymienionej wcześniej ustawy o zwrocie podatku akcyzowego zawartego w cenie oleju napędowego wykorzystywanego do produkcji rolnej (Dz.U. Nr 52, poz. 379, z późn. zm. – w dacie orzekania przez Kolegium), dalej jako: „u.z.p.a.” Po przytoczeniu i dokonaniu analizy przepisów art. 1, art. 2, art. 3, art. 4 i  art. 6 u.z.p.a. Kolegium skonkludowało, że aby mógł nastąpić zwrot podatku akcyzowego, wnioskodawca musi spełnić łącznie następujące przesłanki: 1) być producentem rolnym w rozumieniu ustawy, 2) złożyć w stosownym terminie, na odpowiednim formularzu, wypełniony wniosek, skierowany do wójta, burmistrza (prezydenta), 3) do wniosku dołączyć wymagane załączniki, przede wszystkim faktury VAT, dokumentujące zakup oleju napędowego w okresie 6 miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku, o oznaczonym ustawowo kodzie CN.

Istotą rozpatrywanej przez Kolegium sprawy było ustalenie spełnienia przez wnioskodawcę dwóch z ww. przesłanek, a mianowicie: posiadania statusu producenta rolnego, który to status – zdaniem organu pierwszej instancji – Wnioskujący winien posiadać na dzień 1 lutego, zgodnie z regulacją art. 4 ust. 2 u.z.p.a., a także nabycia oleju napędowego o oznaczonym kodzie CN, mieszczącym się w grupie kodów objętych zwrotem podatku akcyzowego w rozumieniu ww. ustawy. Poza sporem pozostawało natomiast dopełnienie warunków wymienionych powyżej w pkt. 2.

Odnosząc się do pierwszego z poruszonych zagadnień Kolegium zwróciło uwagę, że producentem rolnym w myśl jest osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, będąca posiadaczem gospodarstwa rolnego w rozumieniu przepisów o podatku rolnym. Stosownie do art. 2 ust. 1 u.p.r., za gospodarstwo rolne uważa się obszar gruntów, o których mowa w art. 1 (tj. grunty sklasyfikowane w ewidencji gruntów i budynków jako użytki rolne lub jako grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych), o łącznej powierzchni przekraczającej 1 ha lub 1 ha przeliczeniowy, stanowiących własność lub znajdujących się w posiadaniu osoby fizycznej, osoby prawnej albo jednostki organizacyjnej, w tym spółki, nieposiadającej osobowości prawnej. Ze wskazanych przepisów można wyprowadzić wniosek, że podmiot ubiegający się o zwrot podatku akcyzowego musi posiadać status producenta rolnego w odniesieniu do objętych podaniem gruntów w momencie składania takiego wniosku. Z regulacji ustawy o zwrocie podatku akcyzowego zawartego w cenie oleju napędowego wykorzystywanego do produkcji rolnej nie wynika natomiast, aby taki status był dodatkowo konieczny na dzień 1 lutego danego roku, do którego to terminu nawiązuje przepis art. 4 ust. 2 u.z.p.a. Dokonując wykładni tego przepisu, co potwierdza zarówno orzecznictwo sądowe, jak i poglądy literatury prawniczej, należy przyjąć, iż użyty w nim zwrot „określonej w ewidencji gruntów i budynków, według stanu na dzień 1 lutego danego roku” odnosi się wyłącznie do rodzaju (użytki rolne) i powierzchni gruntów. Przemawia za tym po pierwsze wykładnia literalna. Ustawodawca użył bowiem w liczbie pojedynczej wyrazu „określonej”, co sugeruje odniesienie do „użytków rolnych” oraz „powierzchni”. Gdyby użyto zwrotu „określonych”, wówczas należałoby to powiązać nie tylko z „powierzchnią użytków rolnych”, ale również ze stanem posiadania lub współposiadania producenta rolnego. Po drugie, omawiany przepis odnosi się wprost do zasad ustalania rocznego limitu do zwrotu podatku akcyzowego. Limit ustala się jako kwotę stanowiącą iloczyn stawki zwrotu podatku na 1 litr oleju napędowego, liczby 86 oraz powierzchni użytków rolnych. Jak widać z powyższej zasady wyliczenia, do limitu przyjmuje się wartości wyrażone określonymi liczbami. W tym miejscu pozostaje natomiast bez znaczenia strona podmiotowa tego de facto matematycznego działania. Za wskazanym rozumieniem omawianego przepisu przemawia także wykładnia autentyczna. W uzasadnieniu do rządowego projektu ustawy wskazano bowiem, że „(…) Powierzchnia użytków rolnych zostanie określona na podstawie ewidencji gruntów i budynków według stanu na dzień 1 kwietnia danego roku (…)”. Projektodawca w ogóle nie nawiązuje do stanu posiadania lub współposiadania producenta rolnego (podmiotu). W ocenie Kolegium, składający wniosek o zwrot podatku akcyzowego wykorzystywanego do produkcji rolnej musi być posiadaczem gospodarstwa rolnego w momencie składania wniosku i powierzchni użytków rolnych, które wykazał we wniosku, a które w ewidencji gruntów i budynków na dzień 1 lutego są wykazane jako użytki rolne. Wykazany w ewidencji gruntów i budynków stan dotyczący powierzchni użytków rolnych określa jedynie, czy na dzień 1 lutego danego roku grunty te były zakwalifikowane jako użytki rolne. Nie jest natomiast istotne, czy w ewidencji gruntów i budynków według stanu na dzień 1 lutego, użytki rolne – których dotyczy wniosek danego producenta rolnego – są wykazane jako będące w posiadaniu tego producenta. Tym samym wnioskodawca nie musi być posiadaczem użytków rolnych na dzień 1 lutego danego roku. Ważne jest natomiast, aby użytki rolne były na ten dzień ujęte w ewidencji jako użytki rolne. W konsekwencji o możliwości zwrotu podatku akcyzowego, jak słusznie podniesiono w odwołaniu, przesądza nie zapis w ewidencji gruntów i budynków według stanu na dzień 1 lutego danego roku odnośnie wykazanego tam podmiotu, lecz faktyczne posiadanie gospodarstwa rolnego przez dany podmiot w momencie składania wniosku (vide: S. Presnarowicz, Komentarz do art. 4 ustawy o zwrocie podatku akcyzowego zawartego w cenie oleju napędowego wykorzystywanego do produkcji rolnej, LEX; wyroki: NSA z dnia 29 października 2010 r., I FSK 1819/09, LEX nr 744442, WSA w Łodzi z dnia 10 czerwca 2009 r., I SA/Łd 32/09, LEX nr 802057). Kolegium zwróciło przy tym uwagę, że podane orzeczenia odnoszą się do uprzednio obowiązującego stanu prawnego, który w art. 4 ust. 2 u.z.p.a. odwoływał się do daty 1 kwietnia danego roku, a nie jak obecnie do 1 lutego. Zaprezentowane w nich stanowisko pozostaje jednak aktualne także w zmienionym stanie prawnym analizowanego zapisu ustawy. Przenosząc powyższe ustalenia na grunt rozpatrywanej sprawy, Kolegium wywiodło ze zgromadzonego materiału dowodowego [z powołaniem § 68 ust. 1 pkt 1 lit. a) i c) rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2015 r. poz. 542)], że grunty będące w posiadaniu rolnika   (grunty orne i łąki trwałe), klasyfikowały się do uznania za gospodarstwo rolne, a rolnik, będąc na dzień złożenia wniosku o zwrot podatku ich posiadaczem, posiadał tym samym status producenta rolnego.

W sprawie dopełniony został również trzeci, obligatoryjny warunek otrzymania zwrotu podatku akcyzowego. Do wniosku rolnik załączył fakturę VAT nr 118/07/P/2014, z dnia 31 lipca 2014 r., dokumentującą nabycie 2700 litrów oleju napędowego o kodzie CN 2710 20 11. Olej został nabyty w dniu 25 lipca 2014 r., tj. w okresie 6 miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku, mieści się on również w grupie olejów napędowych objętych ustawowym zwrotem podatków. Ocena, czy olej nabyty przez dany podmiotów objęty jest zwrotem, wymaga nie tylko zastosowania art. 1 u.z.p.a., ale również art. 1a i odniesienia się do obowiązujących kodów Nomenklatury Scalonej. W art. 1 u.z.p.a. zwrot podatku akcyzowego zawartego w cenie oleju napędowego wykorzystywanego do produkcji rolnej ograniczono do olejów oznaczonych kodem CN 2710 19 41 do 2710 19 49 i CN 3824 90 91. Przy czym w art. 1a tej ustawy zastrzeżono jednocześnie, że oznaczenie oleju napędowego w Nomenklaturze Scalonej (CN) nie powoduje zmian w zakresie zwrotu podatku akcyzowego zawartego w cenie oleju napędowego wykorzystywanego do produkcji rolnej, jeżeli nie zostały określone w niniejszej ustawie. Celem dodania tej regulacji było dostosowanie ustawy do zmian w Nomenklaturze Scalonej wprowadzonych rozporządzeniem Komisji (UE) nr 1006/2011 z dnia 27 września 2011 r., zmieniającym załącznik I do rozporządzenia Rady (EWG) nr 2658/87 z dnia 23 lipca 1987 r. w sprawie nomenklatury taryfowej i statystycznej oraz w sprawie Wspólnej Taryfy Celnej (Dz. Urz. WE L256 z 7 września 1987 r., ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, ze zm.), a także do każdych kolejnych ewentualnych zmian kodów CN. Zgodnie ze znajdującą się na stronie internetowej Ministerstwa Finansów tablicą korelacyjną CN 2011 - CN 2012 zamieszczony na przedłożonej przez Stronę fakturze olej o kodzie CN 2710 20 11 odpowiada kodowi CN 2710 19 41. Z tytułu jego nabycia przysługuje tym samym producentowi rolnemu zwrot podatku akcyzowego.

 

Umorzenie odsetek od zaległej opłaty adiacenckiej – tryb postępowania z wnioskiem złożonym pod rządami ustawy o finansach publicznych z 2005 r.

W rozpatrywanej przez Kolegium sprawie pojawił się problem zastosowania w postępowaniu zainicjowanym  wnioskiem o umorzenie odsetek od zaległej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału nieruchomości, złożonym przez podmiot będący przedsiębiorcą pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104, z późn. zm.), dalej jako: „u.f.p. z 2005 r.”, a niezakończonym decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie aktualnej ustawy, z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, dalej jako: „u.f.p. z 2009 r.” Kolegium stanęło na stanowisku, że taki wniosek winien zostać rozpatrzony na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych oraz obowiązujących w tym zakresie przepisów aktów prawa miejscowego.

Z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego Trybunał Konstytucyjny wyprowadził jedną z najważniejszych zasad pochodnych, a mianowicie zasadę ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa (zob. orzeczenie z dnia 30 listopada 1988 r., K 1/88, OTK z 1988 r. nr 1, poz. 6). Funkcja gwarancyjna tej zasady polega na zapewnieniu jednostce pewności sytuacji prawnej, a także stabilności jej praw i uprawnień oraz obowiązków. Istotne znaczenie ma tu także uregulowanie sytuacji prawnej jednostki w sytuacji zmiany przepisów prawa przez przepisy przejściowe w celu zabezpieczenia interesów w toku i ochrony praw nabytych. W polskim porządku prawnym obowiązuje zasada działania nowego prawa wprost. Jeżeli jednak, ze względu na ochronę interesów w toku lub inną zasadę, z której wynika potrzeba ochrony praw podmiotów, zachodzi konieczność przesądzenia, że sprawy/postępowania wszczęte w czasie obowiązywania przepisów dotychczasowych są kontynuowane pod rządami nowych przepisów, ustawodawca może wprowadzić przepisy przejściowe odnoszące się do konkretnych postępowań, stanów prawnych lub czynności, które zaistniały pod rządami starych przepisów. O tym, czy przepis może być nadal stosowany decyduje treść normy międzyczasowej. Normą taką w rozpatrywanej przez Kolegium sprawie był art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241, z późn. zm.). Przepis ten stanowi, że do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, o których mowa w art. 60 ustawy wymienionej w art. 1 (czyli ustawy o finansach publicznych z 2009 r.), wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. W przepisie tym zawarto więc normę intertemporalną, wedle której do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych stosuje się przepisy dotychczasowe. Oznacza to, że przepisy ustawy o finansach publicznych z dnia 30 czerwca 2005 r. nadal mają zastosowanie do określonej kategorii spraw, w tym spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, w których postępowania wszczęto, ale ich nie zakończono decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 r.  Decyzjami ostatecznymi są decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 16 § 1 k.p.a.). Nie ulega też wątpliwości, że do niepodatkowych należności budżetowych, o których mowa w przepisie art. 60 u.f.p. z 2009 r. zalicza się opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału nieruchomości. Niepodatkowe należności budżetowe to bowiem należności, niebędące podatkami i opłatami, stanowiące dochód budżetu państwa lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wynikające ze stosunków publicznoprawnych (art. 3 pkt 8 o.p.). Ich podstawą są przepisy powszechnie obowiązującego prawa, a cechą charakterystyczną podporządkowanie w granicach wyznaczonych prawem objętych nimi jednostek organom wyposażonym we władztwo publiczne (L. Lipiec-Warzecha, Ustawa o finansach publicznych. Komentarz. ABC, 2011). Opłata adiacencka stanowi niewątpliwie dochód budżetu gminy i nie jest przy tym podatkiem ani opłatą w rozumieniu ustaw podatkowych. Ma ona zatem wszystkie cechy niepodatkowej należności budżetowej (L. Etel, Renta planistyczna i opłata adiacencka jako niepodatkowe należności budżetowe, PPLiFS.2010.6.9).

Jak wynikało z akt sprawy postępowanie o umorzenie odsetek od zaległej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału nieruchomości zostało wszczęte ww. wnioskiem z dnia 7 maja 2009 r. Organ pierwszej instancji orzekł po raz pierwszy w tej sprawie decyzją z dnia 10 sierpnia 2009 r., jednak prawidłowe doręczenie tej decyzji stronie nastąpiło dopiero w dniu 9 stycznia 2014 r. Tym samym sprawa zainicjowana ww. wnioskiem z dnia 7 maja 2009 r. nie została zakończona na dzień 1 stycznia 2010 r. Decyzja w dacie jej doręczenia stronie wchodzi do obrotu prawnego jako akt administracyjny załatwiający konkretną sprawę indywidualnego podmiotu (wniosek z art. 110 k.p.a.). Powyższe oznacza, że zastosowanie w opisanej sprawie miały przepisy ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych.

W omawianej sprawie pojawił się również problem związany z możliwością złożenia przez stronę postępowania odwołania od decyzji odmawiającej umorzenia niepodatkowych należności o charakterze publicznoprawnym w sytuacji, gdy przepisy obowiązującego w tym zakresie prawa miejscowego nie przewidują takiej możliwości. Stosownie do art. 43 ust. 1 u.f.p. z 2005 r., w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem dłużnika lub interesem publicznym należności pieniężne, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej, przypadające jednostce samorządu terytorialnego lub jej jednostkom organizacyjnym mogą być umarzane, a ich spłata odraczana lub rozkładana na raty, na zasadach określonych przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, z zastrzeżeniem ust. 3. W myśl ust. 2 tego artykułu, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określi szczegółowe zasady, sposób i tryb udzielania ulg, o których mowa w ust. 1, oraz wskaże organ lub osobę do tego uprawnioną. Działając na podstawie ww. delegacji, Rada Gminy  podjęła uchwałę w sprawie szczegółowych zasad trybu umarzania wierzytelności jednostek organizacyjnych gminy z tytułu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy Ordynacja podatkowa, udzielania innych ulg w spłacaniu tych należności oraz wskazania organów do tego uprawnionych. Uchwała ta obejmuje zarówno należności o charakterze cywilnoprawnym, jak i publicznoprawnym, do których zalicza się opłatę adiacencką. W myśl § 9 ust. 2 tej uchwały, decyzja w przedmiocie umorzenia jest ostateczna i nie podlega zaskarżeniu. Zdaniem Kolegium treść tego przepisu jest jednak contra legem. W sposób nieuzasadniony wyłącza on bowiem prawo do złożenia odwołania od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, które to uprawnienie zagwarantowane zostało stronie postępowania zarówno w art. 78 Konstytucji RP, jak i w art. 15 k.p.a. Z przepisów tych wynika jedna z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. zasada dwuinstancyjności postępowania. Odstąpienie od tej zasady, jej ograniczenie lub wyłączenie bądź wprowadzenie innego środka ochrony prawnej może nastąpić tylko w drodze ustawy, a jako wyjątek od zasady musi być wyraźne i jednoznaczne. Ewentualne wątpliwości co do takiego wyjątku powinny być wyjaśniane na rzecz realizacji zasady, a nie rozszerzenia wyjątku. Jest to w takich sytuacjach jedna z podstawowych reguł interpretacji przepisów w toku stosowania prawa, prezentowana powszechnie w doktrynie i w orzecznictwie (uchwała SN z dnia 1 grudnia 1994 r., III AZP 8/94, OSNP 1997, nr 7, poz. 82, oraz wyrok SN z dnia 9 grudnia 1999 r., III RN 19/00, OSNAPiUS 2000, nr 10, poz. 378; i OSP 2000, z. 11, poz. 174). Wyjątki te nie mogą prowadzić do naruszenia norm konstytucyjnych. Ponadto nie mogą powodować przekreślenia samej zasady ogólnej, która na gruncie zwykłego ustawodawstwa stałaby się de facto wyjątkiem od wprowadzanej w różnych regulacjach procesowych reguły postępowania jednoinstancyjnego. Zgodnie z art. 78 Konstytucji RP każda strona ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Należy zatem uznać, że odstępstwo od reguły wyznaczonej w tym przepisie w każdym razie powinno być podyktowane szczególnymi okolicznościami oraz odpowiadać zasadzie proporcjonalności (wyrok TK z dnia 6 grudnia 2011 r., SK 3/11, OTK-A 2011, nr 10, poz. 113, Dz. U. z 2011 r. Nr 272, poz. 1613). Powyższe oznacza, że Strona nie może ponosić negatywnych konsekwencji w związku z treścią § 9 ww. uchwały Rady Gminy. Skoro w systemie prawnym istnieją normy wzajemnie się wykluczające, tu: art. 78 Konstytucji RP, art. 15 k.p.a. oraz § 9 ust. 2 powołanej uchwały, o jest oczywiste, że w myśl zasady lex superior derogat legi inferiori, odwołanie było dopuszczalne.

 

Tryb dochodzenia zwrotu dopłat do biletów ulgowych

W postępowaniach organów obu instancji w przedmiocie zwrotu dotacji do biletów ulgowych Strona zarzucała naruszenie przepisu art. 8a ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego, w związku z art. 105 k.p.a. utrzymując, że rozstrzygnięcie takiej sprawy nie może następować w formie decyzji administracyjnej, bowiem „roszczenie” w zakresie dopłat do biletów ulgowych, jako wynikające z umowy o charakterze cywilnoprawnym, może być dochodzone wyłącznie przed sądem powszechnym, a postępowanie administracyjne winno zostać umorzone. Kolegium nie podzieliło tego stanowiska.

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniło, że zgodnie z art. 126 u.f.p. dotacje są to podlegające szczególnym zasadom rozliczania środki z budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz z państwowych funduszy celowych przeznaczone na podstawie tej ustawy, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych, na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych. Z treści tego przepisu wynika, że środki publiczne uznawane są za dotacje, gdy spełniają łącznie trzy warunki, a mianowicie: 1. są wypłacane z budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu terytorialnego lub państwowych funduszy celowych, 2. podlegają szczególnym zasadom rozliczania, oraz 3. przeznaczone są na podstawie ustawy o finansach publicznych, innej ustawy lub umowy międzynarodowej na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych. Bez wpływu na zakwalifikowanie danych środków publicznych jako dotacji pozostaje to, w jaki sposób zostały nazwane w ustawie bądź umowie, tj. czy figurują tam pod nazwą „dotacja”, „dopłata”, czy „refundacja”. Jeśli bowiem środki finansowe posiadają wszystkie z wymienionych powyżej cech, to stanowią dotacje w rozumieniu ustawy o finansach publicznych, a w konsekwencji – w warunkach braku odmiennych regulacji prawnych – podlegają reżimowi ich zwrotu, określonemu w tej ustawie.

Rozpatrywana sprawa dotyczyła zwrotu dopłat do biletów ulgowych, które wypłacane są przewoźnikom wykonującym krajowe autobusowe przewozy pasażerskie, z tytułu stosowania obowiązujących ustawowych ulg w przewozach pasażerskich. Podstawą wypłaty tych środków są przepisy wymienionej wyżej ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego, dalej jako: „u.u.p.u.” Jak stanowi art. 8a ust. 1 u.u.p.u., koszty związane z finansowaniem ustawowych uprawnień do bezpłatnych lub ulgowych przejazdów pokrywane są z budżetu państwa. Zgodnie natomiast z art. 8a ust. 2 samorządy województw, z zastrzeżeniem ust. 2a, przekazują przewoźnikom wykonującym krajowe autobusowe przewozy pasażerskie dopłaty do tych przewozów z tytułu stosowania obowiązujących ustawowych ulg w przewozach pasażerskich, z zastrzeżeniem ust. 4. W myśl z kolei art. 8a ust. 4 u.u.p.u., uprawnienie do otrzymywania dopłat, o których mowa w ust. 2, nabywa przewoźnik, który:  1) posiada zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym, wydane zgodnie z przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 1414, z późn. zm.), 2) stosuje kasy rejestrujące posiadające pozytywną opinię ministra właściwego do spraw finansów publicznych, które umożliwiają określenie kwoty dopłat do przewozów w podziale na poszczególne kategorie ulg ustawowych, 3) zawarł umowę z samorządem województwa określającą zasady przekazywania przewoźnikom dopłat. W ocenie Kolegium, z powyższych regulacji wynika, że dopłaty do biletów ulgowych stanowią dotację celową. Są to środki publiczne, które wypłacane są z budżetu państwa i przeznaczone na podstawie ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego dla przewoźników wykonującym krajowe autobusowe przewozy pasażerskie, stosujących obowiązujące ustawowe ulgi w przewozach pasażerskich. Środki te, jako dotacja, podlegają również szczególnym regułom w zakresie rozliczenia.

Przekazanie pewnej kwoty środków publicznych określonemu podmiotowi w celu realizacji zadań publicznych może nastąpić – tak jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie – na podstawie umowy zawartej z beneficjentem dotacji. Zdaniem Kolegium, z przywołanych wyżej przepisów wynika, że zawarcie umowy nie oznacza jednak, że wszelkie stosunki pomiędzy podmiotami tej umowy będą regulowane przez przepisy prawa prywatnego. W ugruntowanym orzecznictwie NSA podkreśla się bowiem, że w takim przypadku przekazane środki nie tracą swego publicznoprawnego charakteru (przykładowo: wyrok z dnia 24 czerwca 2002 r., FPS 6/02, ONSA 2003/1, poz. 8). Wydatkowanie dotacji podlega rygorom wydatkowania środków budżetowych i fakt zawarcia umowy określającej zasady i cele przyznania i wydatkowania dotacji tego charakteru nie zmienia. Kontrola wydatkowania dotacji celowej i stwierdzenie obowiązku zwrotu środków wykorzystywanych niezgodnie z przeznaczeniem następuje w postępowaniu administracyjnym w oparciu o stosowne przepisy ustawy o finansach publicznych. Środki przekazane przedsiębiorstwu w drodze umowy cywilnoprawnej z dysponentem części budżetowej nie tracą publicznego charakteru i dla dochodzenia ich zwrotu nie jest właściwa droga procesu cywilnego (por. wyrok SN z dnia 13 lutego 2003 r., III RN 11/02, OSNP 2004/5/72). Kolegium zauważyło przy tym dodatkowo, że - w stanowiącej podstawę wypłat dotacji - umowie zawartej przez stronę, w § 7 ust. 2 zastrzeżono, że w zakresie nieuregulowanym umową stosuje się przepisy ustawy o finansach publicznych. W tym kontekście, w ocenie Kolegium, nie znajduje uzasadnienia stanowisko strony o braku podstaw prawnych do orzekania o obowiązku zwrotu dopłat do biletów ulgowych w formie decyzji administracyjnej, z uwagi na brak posiadania przez te środki publiczne znamion dotacji i ich wyłącznie cywilnoprawny charakter, mający wynikać z faktu zawarcia umowy przez przewoźnika z organem jednostki samorządu terytorialnego. W konsekwencji, za również błędną Kolegium uznało argumentację odwołania jakoby organ administracji publicznej posiadał przymiot strony w postępowaniu o zwrot dotacji (vide wyroki WSA w Krakowie z dnia 4 lutego 2014 r., I SA/Kr 1927/13 i z dnia 20 marca 2012 r., I SA/Kr 23/12, CBOSA).

 

PLANOWANIE I ZAGOSPODAROWANIE PRZESTRZENNE

  1. Uwagi ogólne

Pozostaje aktualna uwaga ogólna zawarta w Informacji za 2014 r., że wieloletni okres obowiązywania ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199, z późn. zm.), dalej jako: „u.p.z.p.”, powoduje, iż organy obu instancji z coraz większą biegłością posługują się rozwiązaniami przewidzianymi przez ten akt prawny.

Trzeba jednak dostrzec, że rok 2015 był rokiem nadzwyczaj licznych i jednocześnie istotnych zmian w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego, wynikających przede wszystkim z:

- uchwalonej w dniu 9 października 2015 r., a obowiązującej od dnia 18 listopada 2015 r. ustawy o rewitalizacji (Dz. U. z 2015 r. poz. 1777),

- ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz.U. 2015 r. poz. 774), zwanej potocznie „ustawą krajobrazową”, która weszła w życie 11 września 2015 r.,

- licznych zmian wprowadzonych do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2015 r. poz. 469 z późn. zm.), dalej jako: „u.p.b.”, w szczególności ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 443), zmieniającej tę ustawę z dniem 28 czerwca 2015 r.

Ocena, czy wszystkie wprowadzone, liczne zmiany, pozwolą na sprawne stosowanie przepisów z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego, będzie możliwa dopiero w przyszłości, aczkolwiek nawet już wstępna analiza dokonanych zmian i wprowadzonych nowych rozwiązań legislacyjnych pozwala stwierdzić, że ich wykładnia będzie procesem skomplikowanym.

Niezależnie od powyższego podkreślić trzeba, że rozstrzygnięcia wydane w powyższym zakresie przez Kolegium, na które wniesiono skargę do sądu administracyjnego, znajdowały - w przeważającej większości - akceptację sądu administracyjnego.

Warto wskazać, że w orzecznictwie Kolegium stale wzrasta liczba decyzji utrzymywanych w mocy, w szczególności decyzji ustalających warunki zabudowy. Podyktowane było to w szczególności wykształconą już linią orzeczniczą, jak również znacznym podniesieniem poziomu orzeczniczego organów pierwszej instancji.

W sprawach z zakresu opłat jednorazowych (art. 36 i 37 u.p.z.p.) ciągle istotne problemy orzecznicze sprawia ocena operatów szacunkowych stanowiących podstawę decyzji. Ocenę tę utrudnia brak obowiązujących standardów zawodowych w rozumieniu art. 4 pkt 14 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774, z późn. zm.), dalej jako: „u.g.n.”, które regulowałyby szczegółowe zasady szacowania nieruchomości. Kolegium w sprawach tego typu dokonuje oceny operatów przez pryzmat wymagań procesu administracyjnego. Skoro bowiem operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego jest opinią biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. (w sprawach tego typu wymagane są wiadomości specjalne), to operat, jako opinia biegłego, musi być wiarygodny w świetle wymagań wyznaczonych zasadą swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a. Kolegium zwracało wielokrotnie uwagę, że organ administracji publicznej musi dowód z operatu szacunkowego ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80, w zw. z art. 7 k.p.a.). Z pozycji wymagań wyznaczonych zasadą swobodnej oceny dowodów nie można bagatelizować m. in. uwag i zastrzeżeń do operatu szacunkowego sformułowanych przez stronę. W tym bowiem przypadku rzetelnego odniesienia się do merytorycznych uwag wniesionych przez stronę wymaga dodatkowo zasada przekonywania (art. 11 k.p.a.) i budzenia zaufania do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.).

W sprawach opłat jednorazowych dotyczących jednocześnie kilku nieruchomości zauważalna była skłonność organów pierwszej instancji do wymierzania jednej, łącznej opłaty. Kolegium w tego typu sprawach uchylało decyzje pierwszej instancji wskazując na niedopuszczalność formułowania orzeczeń ustalających opłatę jednorazową w łącznej wysokości. Kolegium podkreślało przy tym, że w postępowaniu administracyjnym zasadą jest, że organ administracji publicznej obowiązany jest przeprowadzić tyle oddzielnych postępowań i zakończyć je tyloma odrębnymi decyzjami, ile spraw administracyjnych jest przed nim zawisłych. Wynika to z ich ściśle indywidualnego charakteru - każda sprawa składa się bowiem z odmiennych, jedynie jej właściwych elementów przedmiotowych oraz podmiotowych. Do tych pierwszych należy treść uprawnienia, którego przyznania żąda strona albo treść obowiązku, który ma zostać na nią nałożony z urzędu, podstawa prawna przyznania uprawnienia lub nałożenia obowiązku oraz stan faktyczny sprawy. W ujęciu podmiotowym natomiast elementem identyfikującym sprawę indywidualną jest jednostka, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo która żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 k.p.a.), bądź - w przypadku wielości stron - grupa jednostek legitymujących się interesem prawnym. Opisane elementy wyznaczają zakres przedmiotowy i podmiotowy sprawy, stanowiąc kryterium jej prawnego wyodrębnienia. W razie tożsamości wszelkich elementów będziemy mieć do czynienia z jedną sprawą administracyjną, a brak tożsamości w obrębie któregokolwiek z wyznaczników (różne stany faktyczne, różne podstawy prawne, prawa lub obowiązki o różnej treści, inny krąg stron) prowadzić będzie do wyodrębnienia dwóch lub większej ilości spraw. W przypadku zatem, gdy obowiązek poniesienia opłaty jednorazowej ciąży na określonej osobie w związku z czynnościami dotyczącymi kilku należących do niej nieruchomości (np. zbycie więcej niż jednej nieruchomości), to w sensie procesowym i materialnoprawnym wystąpi stan wielości spraw administracyjnych wymagających osobnego rozstrzygnięcia. Odnosząc się zaś do procesowej możliwości łączenia w jednym postępowaniu kilku spraw administracyjnych (art. 62 k.p.a.) Kolegium podkreślało, że połączenie spraw do prowadzenia w jednym postępowaniu nie upoważnia organu do ich łącznego rozstrzygnięcia w jednej decyzji administracyjnej, ustalającej opłatę jednorazową w łącznej wysokości. Przepis z art. 62 k.p.a. możliwości takiej nie daje. Pomimo opisanego połączenia organ winien bowiem, z uwagi na samodzielność i odrębność spraw administracyjnych, skutkującą między innymi możliwością zaskarżenia w toku instancji wszystkich lub tylko niektórych rozstrzygnięć, kształtujących sytuację prawną strony lub stron w różny sposób, orzec - w każdej z nich - odrębną decyzją.

 

  1. Omówienie wybranych rozstrzygnięć

 

Działalność browaru rzemieślniczego jako działalność produkcyjna

Omawiane tu rozstrzygnięcie, obrazujące problemy związane z wykładnią przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wobec regulacji zawartej w art. 71 ust. 2 pkt 4 u.p.b., powstało na tle następującego stanu faktycznego: Zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 4 u.p.b., zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Do zgłoszenia należy dołączyć zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (przepis ten zacytowano w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania rozstrzygnięcia Kolegium). Inwestor wystąpił o wydanie zaświadczenia stwierdzającego, że zmiana sposobu użytkowania części gospodarczej budynku (dobudówki) oraz części garażowej w budynku mieszkalnym na działalność rzemieślniczą - warsztat rzemieślniczy o profilu wyrób rzemieślniczy piwa - jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ lokalizacyjny odmówił wydania wnioskowanego zaświadczenia wskazując, że teren potencjalnego  zainwestowania położony jest na obszarze dla którego miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje możliwości zmiany sposobu użytkowania części gospodarczej budynku oraz części garażowej w budynku mieszkalnym na działalność rzemieślniczą – wyrób rzemieślniczy piwa. W zażaleniu Inwestor podnosił, że warsztat rzemieślniczy jest działalnością usługową w rozumieniu ustawy Prawo budowlane (kategoria XVIII załącznika do tej ustawy). Ponadto działalność polegająca na rzemieślniczym wytwarzaniu na małą skalę (do 50 t rocznie) ekologicznego piwa jest inwestycją niewymienioną w rozporządzeniu w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397, z późn. zm.). Kolegium utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy, a za takim rozstrzygnięciem przemawiały następujące argumenty:

Dla działki objętej planowaną inwestycją obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Działka położona jest na terenie oznaczonym symbolem MN, dla którego cześć tekstowa planu (§ 4 ust. 1) przewiduje - jako funkcję wiodącą - zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zabudowę zagrodową. Za zgodne z planem uznaje się ponadto m. in.: lokalizację usług nieuciążliwych wbudowanych i wolno stojących. W kontekście takich ustaleń planu istotne było przesądzenie czy produkcja piwa mieści się w pojęciu usług nieuciążliwych. Inwestor konsekwentnie sygnalizował, że inwestycja będzie polegała na rzemieślniczym wyrobie piwa, co mieści w pojęciu usług. Stanowisko to nie uzyskało aprobaty organu odwoławczego.

Po pierwsze, należy odróżniać pojęcia „usługi” i „produkcja”. Co prawda, plan miejscowy nie definiuje żadnego z tych pojęć, jednak trudno produkcję utożsamiać z usługami. Należy bowiem dostrzec, że według rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 października 2008 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Wyrobów i Usług (Dz.U. z 2015 r. poz. 1676), pod pojęciem usług rozumie się: 1) wszelkie czynności świadczone na rzecz jednostek gospodarczych prowadzących działalność o charakterze produkcyjnym, tzn. usługi dla celów produkcji nietworzące bezpośrednio nowych dóbr materialnych, 2) wszelkie czynności świadczone na rzecz jednostek gospodarki narodowej oraz na rzecz ludności, przeznaczone dla celów konsumpcji indywidualnej, zbiorowej i ogólnospołecznej. Pojęcie usług nie obejmuje czynności związanych z wytwarzaniem wyrobów (włączając półfabrykaty, elementy, części, obróbkę elementów) z materiałów własnych przedsiębiorstwa na zlecenie innych jednostek gospodarki narodowej, przeznaczonych do celów produkcyjnych lub do dalszej odsprzedaży oraz z reguły nie obejmuje wytwarzania wyrobów na indywidualne zamówienie ludności z materiałów własnych wykonawcy (załącznik nr 1 - zasady metodyczne Polskiej Klasyfikacji Wyrobów i Usług, pkt 4). Wytwarzanie jakichkolwiek wyrobów co do zasady jest produkcją, a nie usługą. Takie normatywne ujęcie usług wpisuje się w językową wykładnię pojęć usług i produkcji. Pojęcie „usługa” należy bowiem rozumieć jako zaspokajanie niematerialnych potrzeb ludności. Co do zasady, działalność usługowa jest działalnością niemającą charakteru materialnego. Z całą pewnością należy stwierdzić, że w pojęciu usług nie mieści się bezpośrednia produkcja dóbr materialnych. „Produkcja” zmierza bowiem do wytwarzania dóbr materialnych. Zresztą zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2015 r. poz. 584, z późn. zm.) działalnością gospodarczą jest zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodowa, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły. Jak widać sam ustawodawca w ramach działalności gospodarczej odróżnia pojęcie działalności wytwórczej i działalności usługowej. Wytwarzanie piwa nie jest usługą, lecz produkcją. Co jeszcze istotne, pojęcia: „usługi” i „produkcja” należy rozpatrywać w kontekście przepisów planowania i zagospodarowania przestrzennego, a nie tylko w płaszczyźnie ekonomicznej. W rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) w załączniku nr 1 – „Podstawowe barwne oznaczenia graficzne i literowe dotyczące przeznaczenia terenów, które należy stosować na projekcie rysunku planu miejscowego (wzór)”, wyraźnie odróżniono tereny usług i produkcji. Te pierwsze oznaczane są symbolem U – tereny zabudowy usługowej, te drugie zaś symbolem P – tereny obiektów produkcyjnych składów i magazynów. Analogicznie rozwiązania zostały przyjęte w sprawach zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z § 2 pkt 1 lit. b) i d) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589), ustalenia dotyczące rodzaju zabudowy zapisuje się, stosując w szczególności następujące nazewnictwo: b) zabudowa usługowa i d) zabudowa produkcyjna. Bezspornie zatem prawodawca rozróżnia pojęcia „usługi” i „produkcja”. Stosując dyrektywy wykładni systemowej bezwzględnie należy przyjąć, że dwóm różnym zwrotom nie należy nadawać tego samego znaczenia (zakaz wykładni synonimicznej). W konsekwencji w pojęciu „usługi” nie mieści się produkcja. Te uwarunkowania prawne zostały zresztą bardzo czytelnie przeniesione do planu miejscowego. Otóż lokalny prawodawca wyodrębnił w planie miejscowym tereny oznaczone symbolem U/P oraz symbolem P/U. Dla terenów oznaczonych symbolem U/P za funkcję podstawową uznano aktywność gospodarczą, z wykluczeniem inwestycji uciążliwych. Za zgodne z funkcją wiodącą terenu uznano również lokalizację obiektów działalności gospodarczej o charakterze usługowym. Dodatkowo dopuszczono m. in. lokalizację obiektów produkcyjnych z wykluczeniem inwestycji uciążliwych, b)  lokalizację towarzyszących obiektów pomocniczych oraz urządzeń i sieci infrastruktury technicznej, c)  lokalizację komunikacji wewnętrznej (§ 4 ust. 6 pkt 1 – 3). Z kolei dla terenów oznaczonych symbolem P/U przewidziano aktywność gospodarczą z dopuszczeniem inwestycji uciążliwych. Za zgodne z funkcją wiodącą terenu uznano: a)  lokalizację obiektów działalności gospodarczej o charakterze przemysłowym, b)  lokalizację obiektów działalności gospodarczej o charakterze usługowym. Lokalny prawodawca dość konsekwentnie operuje tymi dwoma pojęciami: produkcji i usług nadając im zupełnie inne znaczenie i charakter. 

W kontekście powyższego nie można było uznać, że działalność rzemieślnicza jest zawsze działalnością usługową. Pojęcie działalności rzemieślniczej jest bowiem wiązane przede wszystkim z jej rozmiarem a nie rodzajem. Zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 22 marca 1989 r. o rzemiośle (Dz. U. z 2015 r. poz.1182), rzemiosłem jest zawodowe wykonywanie działalności gospodarczej przez osobę fizyczną, z udziałem kwalifikowanej pracy własnej, w imieniu własnym tej osoby i na jej rachunek, przy zatrudnieniu do 50 pracowników - zwaną dalej rzemieślnikiem. Jak wyżej wskazywano, działalność gospodarcza może polegać -– stosownie do art. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej - na wytwarzaniu lub/i usługach. Przy takiej legalnej definicji rzemiosła nie sposób twierdzić, że każda działalność rzemieślnicza mieści się w pojęciu usług. Oceny tej nie zmienia załącznik do ustawy Prawo budowlane: „Kategorie obiektów budowlanych”. Do kategorii XVII obiektów budowlanych zaliczono budynki handlu, gastronomii i usług, jak: sklepy, centra handlowe, domy towarowe, hale targowe, restauracje, bary, kasyna, dyskoteki, warsztaty rzemieślnicze, stacje obsługi pojazdów, myjnie samochodowe, garaże powyżej dwóch stanowisk, budynki dworców. Warsztaty rzemieślnicze są w kategorii XVIII budynków o ile wykonują działalność usługową, co nie oznacza, że każda działalność rzemieślnicza jest działalnością usługową.

Niezależnie od powyższego, nawet gdyby hipotetycznie przyjąć, że wytwarzanie piwa do 50 t rocznie mieści się w pojęciu usług, to w żaden sposób nie można by kwalifikować ich jako nieuciążliwych. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie definiuje usług nieuciążliwych. W § 2 pkt 6 zdefiniowano jedynie pojęcie „inwestycji uciążliwych”, przez które należy rozumieć inwestycje zaliczone do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r. poz. 1232, z późn. zm.). Z kolei pojęcie usług nieuciążliwych używane jest w planie miejscowym tylko raz. Przy takiej konstrukcji norm planu nie można pojęcia „usług nieuciążliwych” ujmować w kategoriach pojęcia „inwestycji uciążliwych”, przyjmując że są to wszystkie inwestycje niewymienione w ww. rozporządzeniu w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Pojęcie usług nieuciążliwych należy więc pojmować w kategoriach języka potocznego. Przy takiej kwalifikacji nie można przyjąć, że produkcja rocznie do 100 tys. butelek piwa będzie nieuciążliwa. Taka produkcja wiąże się z potrzebą dość dużego zaplecza magazynowego, wzmożoną logistyką związaną z dostawą surowców i odbioru produktu finalnego. Choć zamierzona inwestycja nie należy do inwestycji mogących znacząco potencjalnie oddziaływać na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 99 rozporządzenia), to jednak wiąże się z dużą uciążliwością dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Przesłanki odmowy uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

Zarządca dróg wojewódzkich odmówił uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla centrum miasta. Jednocześnie  w postanowieniu wskazano następujące  warunki uzgodnienia projektu planu miejscowego: „• w § 6. pkt 2 lit. j) tekstu uchwały – doprecyzować należy ustalenie dopuszczające montaż na elewacjach obiektów reklamowych w formie neonów (…), wprowadzając dodatkowo zapis następującej treści: »(…) - zgodnie z przepisami odrębnymi«; • w § 7. pkt 2 - Tabela 3 tekstu uchwały - doprecyzować należy ustalenie dopuszczające lokalizację tymczasowych obiektów usługowo-handlowych zintegrowanymi z wiatami przystankowymi na terenie przestrzeni publicznej, oznaczonym na rysunku planu symbolem: KD/G.1 (droga wojewódzka) - wprowadzając dodatkowo zapis następującej treści: »(…) - zgodnie z przepisami odrębnymi«; • w § 11. - Tabela 21 tekstu uchwały - zmienić należy istniejące ustalenie dotyczące szerokości w liniach rozgraniczających terenu drogi publicznej klasy głównej, oznaczonego na rysunku planu symbolem: KD/G.1 (droga wojewódzka), na zapis następującej treści: »szerokość w liniach rozgraniczających w dotychczasowej szerokości pasa drogowego, zgodnie ze stanem własności«; • na rysunku planu (załącznik nr 1 do uchwały) - dokonać należy korekty linii rozgraniczających drogi wojewódzkiej nr 366, oznaczonej w projekcie planu symbolem: KD/G.1, zgodnie z istniejącym stanem władania oraz według dotychczasowej szerokości pasa drogowego; • w § 11. Tekstu uchwały - korekty wymaga ilość przywołanych tabel (5-19), w których określono wymagania w zakresie przeznaczenia terenów, linii rozgraniczających tereny i różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz kształtowania zabudowy i zasad oraz warunków zagospodarowania terenów; • wskazane jest zachowanie poprawnej kolejności podpunktów w tekście uchwały, odnoszących się do terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem: ZP.1 do ZP.10 - powielono ppkt 3,4 i 5 w pkt 2 Tabeli 18  § 11.” W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że w obowiązującym. planie zagospodarowania przestrzennego województwa dolnośląskiego – perspektywa 2020 oraz w aktualnej Wieloletniej Prognozie Finansowej Samorządu Województwa, nie zostało ujęte zadanie polegające na poszerzeniu drogi wojewódzkiej. Z tego względu Województwo nie posiada zarezerwowanych środków finansowych na realizację przedsięwzięcia. W zażaleniu Gmina domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia, wywodząc, że celem planu jest określenie zasad rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Podkreślała, że obecnie w liniach rozgraniczających drogi znajduje się pas terenu stanowiący własność zarządcy drogi, obejmujący jezdnię drogi oraz część chodników, miejscami do pełnej ich szerokości. Pozostała część chodników, warunkująca ich ciągłość, jest własnością Gminy. Przyjęcie granic drogi wojewódzkiej wg stanu władania pozbawi ją częściowo chodnika i prowadzić będzie do dezintegracji funkcjonalnej. Chodnik byłby częściowo położony w pasie drogowym, a częściowo poza nim. Część elementów wyposażenia drogi znajdzie się poza pasem drogowym. Dodatkowo podkreśliła, że w poprzednio obowiązujących planach miejscowych droga wojewódzka obejmowała cały pas drogowy. Kolegium uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Za takim rozstrzygnięciem przemawiały, w ocenie Kolegium, następujące argumenty:

Gmina zakwestionowała przede wszystkim warunki związane z liniami rozgraniczającymi drogi wojewódzkiej, oznaczonej na rysunku planu KD/G.1. Organ uzgadniający domagał się, aby w § 11 w tabeli 21 zapisano: „szerokość w liniach rozgraniczających w dotychczasowej szerokości pasa drogowego, zgodnie ze stanem własności”. Kolegium oceniło, że wprowadzenie takiego zapisu jest wadliwe, nie tylko w aspekcie formalno-prawnym, ale także materialnym. W stanie faktycznym sprawy zapis ten mógł być też wewnętrznie sprzeczny.

Zarządca dróg wojewódzkich ma prawo kształtować szerokość terenów przeznaczonych pod wojewódzkie drogi publiczne. Należy zauważyć, że opisana droga wojewódzka jest drogą istniejącą. Jeżeli jednak droga ta nie spełnia kryteriów § 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430, z późn. zm.), to nie ma bezwzględnego obowiązku wprowadzenia w miejscowym planie  linii rozgraniczających drogi w takich szerokościach, aby wymagane parametry techniczne dla odpowiedniej klasy drogi zostały spełnione. Z przeznaczeniem terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod budowę dróg publicznych ustawa wiąże określone skutki prawne. Stosownie do art. 98 ust. 1  u.g.n., działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Wprowadzenie zatem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego linii rozgraniczających tereny przeznaczone pod drogi publiczne z uwzględnieniem minimalnych parametrów technicznych, oznaczałoby konieczność zapłaty odpowiedniego odszkodowania w przypadku podziału nieruchomości. W konsekwencji, zarządca drogi zobligowany byłby do realizacji każdej inwestycji drogowej objętej planem miejscowym, a przynajmniej utrzymaniem rezerwy finansowej na wypłacenie odpowiedniego odszkodowania. Takiego jednak zamiaru ustawodawcy nie sposób wyinterpretować z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Otóż należy zauważyć, że zgodnie z art. 44 ust. 1 u.p.z.p., ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego województwa wprowadza się do planu miejscowego po uprzednim uzgodnieniu terminu realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym i warunków wprowadzenia ich do planu miejscowego. Nie ma zatem automatyzmu we wprowadzeniu ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego województwa do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Ustawa wymaga bowiem, aby zadania celu publicznego, przewidziane w planie zagospodarowania przestrzennego województwa, zostały uwzględnione w miejscowych planach dopiero po uzgodnieniu terminu ich realizacji. Skoro nawet zadania określone w planie zagospodarowania przestrzennego województwa dla wprowadzenia ich do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymagają uzgodnienia terminu ich realizacji i warunków prowadzenia ich do planu, to tym bardziej potencjalne (niezaplanowane) inwestycje ponadlokalne mogą być przedmiotem kształtowania przez organ uzgadniający. W tym zakresie zarządca dróg wojewódzkich może więc odmówić uzgodnienia miejscowego planu przewidującego realizację inwestycji finansowanej przez województwo. Tym bardziej, że wprowadzenie poszerzenia drogi wojewódzkiej wiązałoby się w praktyce z obowiązkiem bezwzględnej rezerwacji środków finansowych na ten cel. Co jeszcze istotne, wprowadzenie linii rozgraniczających tereny KD/G.1 w szerokościach obecnego wykorzystania drogi wojewódzkiej nie przesądza o niemożliwości realizacji inwestycji w przyszłości. Lokalizacja drogi może być bowiem przeprowadzona niezależnie od ustaleń planu, w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2015 r. poz. 2031, z późn. zm.). Może to mieć oczywiście w przyszłości negatywne konsekwencje w postaci zagospodarowania terenów potrzebnych pod poszerzenie drogi w sposób znacznie podnoszący ich wartość ekonomiczną. Nie jest to jednak kwestia, które decydowałaby o normatywnym obowiązku wprowadzenia do planu miejscowego inwestycji polegającej na poszerzeniu istniejących dróg wojewódzkich.           Problematykę tę dostrzegł WSA w Olsztynie, w wyroku z dnia 2 lutego 2010 r., I SA/Ol 1035/09, wskazując: „Z brzmienia art. 44 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (…) wynika, że wprowadzenie ustaleń dotyczących inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym do planu miejscowego nie odbywa się automatycznie, w wyniku ich uchwalenia w planie wojewódzkim i przeniesienia do studium gminnego. Inwestycje te mogą zostać wprowadzone do planu miejscowego wyłącznie po spełnieniu przesłanek ustawowych wymienionych w tym przepisie. Poprzez regulację art. 44 ustawodawca wprowadza wyjątek od zasady zgodności planów miejscowych ze studium gminnym w zakresie inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym. Pomimo bowiem ustalenia ich w studium, nie mogą zostać wprowadzone do planu miejscowego, jeżeli nieznany jest termin ich realizacji, a inwestor nie dysponuje środkami finansowymi umożliwiającymi podjęcie zobowiązań finansowych związanych ze skutkami prawnymi uchwalenia planu miejscowego.” Powyższego wywodu nie zmieniają uwarunkowania normatywne wynikające z rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim odpowiadać powinny drogi publiczne i ich usytuowanie. Stosownie do § 2 powołanego rozporządzenia, jego przepisy stosuje się przy projektowaniu, wykonywaniu dróg publicznych i związanych z nimi urządzeń budowlanych, a także ich odbudowie, rozbudowie, przebudowie oraz przy remontach objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie zaś z § 5 rozporządzenia, usytuowanie drogi oznacza w  rozporządzeniu umieszczenie jej elementów w pasie terenu wyznaczonym liniami rozgraniczającymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w trybie określonym w przepisach o zagospodarowaniu przestrzennym. Sam fakt, że rozporządzenie stosuje się także do przebudowy i rozbudowy drogi nie oznacza jeszcze obowiązku dokonania przebudowy drogi i wprowadzenia do planu miejscowego ustaleń gwarantujących zachowanie szerokości drogi wynikających z § 7 rozporządzenia.

Reasumując dotychczasowe wywody Kolegium stwierdziło, że zarządca dróg wojewódzkich, uzgadniając projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma możliwość narzucenia szerokości linii rozgraniczających tereny dróg wojewódzkich. Co więcej, dla istniejących dróg wojewódzkich linie rozgraniczające, mogą zostać utrzymane w dotychczasowym stanie, nawet w sytuacjach, gdy parametry drogi nie odpowiadają warunkom określonym w § 7 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim odpowiadać powinny drogi publiczne i ich usytuowanie. To zarządca drogi, poprzez kompetencję do uzgodnienia projektu planu, decyduje o ewentualnych inwestycjach drogowych.

Kolegium dostrzegło jednak, że w realiach tej konkretnej sprawy przytoczone zasady mogą doznawać modyfikacji. Jest tak dlatego, że z dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego wynikało, iż pas drogowy wykracza poza nieruchomości będące własnością województwa. Stan faktyczny wymaga zatem dogłębnej analizy jeszcze innych przepisów. Zgodnie z art. 2a ust. 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460, z późn. zm.), drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Z powołanego przepisu wynika, że nieruchomości znajdujące się pod drogą danej kategorii winny stanowić własność właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Innymi słowy, postulowany przez ustawodawcę stan prawny powinien zmierzać do jednolitości podmiotowej prawa własności nieruchomości, na których znajduje się droga. Z kolei w myśl art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, droga to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Z kolei pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1). Częścią drogi, a tym samym pasa drogowego, jest również jezdnia, jako część drogi przeznaczoną do ruchu pojazdów oraz chodnik jako część drogi przeznaczoną do ruchu pieszych (art. 4 pkt. 5 i 6). Ze stanu faktycznego sprawy wynikało, że część gruntów pod drogą wojewódzką stanowi nieruchomości niebędące własnością województwa. Na tych nieruchomościach zlokalizowane są chodniki. Oznacza to, że linie rozgraniczające tereny KD/G.1 (droga wojewódzka) zaproponowane w projekcie planu, dotyczą całej drogi na objętym projektem planu odcinku, wraz z chodnikami. Skoro ustawa o drogach publicznych wprost definiuje drogę i zalicza do niej chodniki, to wyłączenie istniejących chodników z terenu KD/G.1, może budzić uzasadnione wątpliwości. Słusznie przy tym Gmina zwracała uwagę, że w dotychczas obowiązującym planie miejscowym chodniki były włączone do terenu KD/G.1 – drogi wojewódzkiej. Ten aspekt także wymagał wyjaśnienia przez zarządcę dróg wojewódzkich. Istotne było tu też zbadanie ewidencji gruntów i budynków, celem ustalenia przeznaczeń nieruchomości znajdujących się pod częścią drogi - chodnikami. W kontekście powyższego zarzuty zażalenia były częściowo uzasadnione. Trudno bowiem domagać się, aby część drogi wyłączyć poza tereny oznaczone w projekcie planu symbolem KD/G.1, tym bardziej, że mamy do czynienia z istniejącymi elementami drogi. Takie działanie może budzić poważne zastrzeżenia co do zgodności działań zarządcy dróg wojewódzkich z przepisami ustawy o drogach publicznych.

W świetle powyższego, także samo sformułowanie warunku: „szerokość w liniach rozgraniczających w dotychczasowej szerokości pasa drogowego, zgodnie ze stanem własności” budziło zastrzeżenia. Po pierwsze, plan miejscowy nie jest aktem prawnym przesądzającym o prawach rzeczowych. Nie powinien więc zawierać ustaleń odnoszących się do praw rzeczowych lub w jakikolwiek sposób warunkujących przeznaczenie terenu od stanu praw rzeczowych. Zarządca dróg może domagać się wprowadzenia linii rozgraniczających tereny KD/G.1 o określonych szerokościach. Linie rozgraniczające tereny w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego muszą być jednak na tyle konkretne, aby przy wykładni planu nie było wątpliwości co do zakresu przeznaczenia terenu. Wystarczające jest zatem wskazanie, które działki lub ich części wchodzą w skład terenu KDG, bez odnoszenia ich do stanu prawnego. Oznaczenie linii rozgraniczających na rysunku planu w zupełności wypełnia kompetencje zarządcy dróg w tym zakresie. W rozpatrywanej przez Kolegium sprawie było to tym bardziej uzasadnione, że prawo własności drogi i jej elementów jest najprawdopodobniej zróżnicowane.  Komentowany warunek może być zatem wewnętrznie sprzeczny. Z jednej strony, zarządca żąda wprowadzenia linii rozgraniczających zgodnie z dotychczasowym pasem drogowym, a przecież chodnik stanowi część pasa drogowego. Z drugiej zaś strony, żąda ograniczenia linii rozgraniczających KD/G.1 - do stanu własności, a przecież część elementów drogi nie stanowi własności województwa. Konsekwentnie Kolegium odniosło się do warunku czwartego w kolejności: „dokonać należy korekty linii rozgraniczających drogi wojewódzkiej (…), zgodnie z istniejącym stanem władania oraz według dotychczasowej szerokości pasa drogowego”. Po pierwsze, pojęcie „władanie” jest kategorią bliżej jurydycznie niezdefiniowaną. Po drugie nie jest wiadomo, o czyje władanie tu chodzi i czy łączy się ono z tytułem prawnym do gruntu, czy jedynie z posiadaniem. Z tego  względu, żądanie poprowadzenia linii rozgraniczających z dotychczasowym władaniem jest nieprawidłowe. Również sformułowany wyżej zarzut dotyczący wewnętrznej sprzeczności warunku w relacji: „pas drogowy”  - „stan władania”, jest i tym razem aktualny.

Zdaniem Kolegium, także pozostałe warunki uzgodnienia budziły istotne wątpliwości. Zgodnie z art. 17 pkt 6 lit. b) tiret trzecie u.p.z.p., uzgodnienie projektu planu następuje z właściwym zarządcą drogi, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę. Z kolei jak wynika z art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Niewątpliwie uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze, na którym znajduje się przedmiotowa droga wojewódzka, wymaga od organów planistycznych dokonania uzgodnienia z zarządcą dróg wojewódzkich. Co prawda, ustawodawca wprost nie określił kryteriów normatywnych, jakimi winien kierować się zarządca dokonując uzgodnienia, ale pośrednio, na podstawie powołanych przepisów można wskazać, że uzgadniając projekt planu zobligowany jest uwzględnić wpływ zagospodarowania terenów przylegających do drogi na bezpieczeństwo ruchu drogowego, samej drogi oraz możliwości prawnych realizacji zaplanowanych inwestycji drogowych. Co jednak istotne, wszystkie uwarunkowania objęte postanowieniem w sprawie uzgodnienia projektu planu (w tym wskazującym warunki uzgodnienia) muszą znajdować podstawę w obowiązujących przepisach prawa. Podkreśla to WSA w Warszawie w wyroku z dnia 6 października 2008 r., IV SA/Wa 837/2008 (LexPolonica nr 1988854): „Odmowa uzgodnienia projektowanej zmiany planu miejscowego w przedłożeniu określonym przez organy gminy, w trybie art. 17 pkt 7 lit. d) ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest dopuszczalna tylko wtedy, gdy jest uzasadniona obowiązującymi przepisami prawa. Rolą organu uzgadniającego jest więc wykazanie, do naruszenia jakiego przepisu prawa doszło na skutek dokonania planowanej zmiany planu.” W kontekście powyższego dalsze warunki ujęte w zaskarżonym postanowieniu - piąty i szósty, wykraczały poza kompetencję zarządcy dróg. Oczywiście zarządca może wskazać na uchybienia związane z zasadami techniki prawodawczej, ale jeżeli są one nieznaczne i nie dotyczą postanowień związanych z drogą określonej kategorii, to nie mogą być podstawą negatywnego uzgodnienia.

Natomiast w zakresie warunków pierwszego i drugiego, Kolegium dostrzegło jedynie, że plan miejscowy, jako akt prawa miejscowego wcale nie znosi, ani nie zastępuje przepisów zawartych w aktach prawnych wyższej rangi – w tym w szczególności ustawy. Z tego względu dodawanie zapisów „zgodnie z przepisami odrębnymi” nie ma większej wartości normatywnej. Przewidziana w planie możliwość lokalizacji urządzeń reklamowych wcale nie oznacza, że takie urządzenia będą mogły być realizowane jako np. niezgodne z przepisami ustawy o drogach publicznych.

 

Osoba uprawniona do wystąpienia z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy zagrodowej

Inwestorka wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę zabudowy siedliskowej, tj. budowę budynku mieszkalnego, budynku socjalnego, budynku produkcyjno-szkoleniowego, dwóch budynków gospodarczych, piwnicy/ziemianki, kurnika, komory śmietnikowej, szamba, studni wierconej, ogrodzenia oraz postawienie zbiornika gazu płynnego. Organ pierwszej instancji umorzył postępowanie w sprawie, wywodząc, że inwestor występujący z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy powinien legitymować się statusem rolnika. Status ten należało ustalać na podstawie przepisów, obowiązującej w czasie wydawania decyzji, ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. z 2012 r. poz. 803). Organ stwierdził, że - co prawda - wnioskodawczyni posiada gospodarstwo rolne o powierzchni 12,17 ha na terenie gminy, jednak nie spełnia warunku zamieszkiwania od co najmniej 5 lat w gminie, na obszarze której jest położona jedna z nieruchomości rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, bowiem zamieszkuje ona w miejscowości w innej gminie, położonej w odległości ok. 40 km od gruntów rolnych, wchodzących w skład jej gospodarstwa. W odwołaniu Inwestorka podniosła, że od 6 lat osobiście prowadzi gospodarstwo rolne, jednak nie jest w stanie uzyskać pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy, a tym samym nie może zrealizować na wchodzących w skład tego gospodarstwa gruntach jakiejkolwiek zabudowy. W konsekwencji, nie jest w stanie spełnić stawianego przez organ pierwszej instancji warunku zamieszkiwania na terenie gminy, w której prowadzi gospodarstwo rolne. Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji co do wyjątkowego charakteru inwestycji realizowanych w ramach zabudowy zagrodowej. Określenie rodzaju planowanej zabudowy, jako zabudowy zagrodowej, ma bowiem doniosłe skutki dla zakresu prowadzonego postępowania lokalizacyjnego. Po pierwsze, regulacja prawna zawarta w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. zwalnia od stosowania art. 61 ust. 1 pkt 1, wyrażającego tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, jeśli tylko powierzchnia gospodarstwa rolnego, w ramach którego ma być realizowane projektowane zamierzenie inwestycyjne, jest wyższa od średniej powierzchni gospodarstw rolnych w danej gminie. Tym samym, w odniesieniu do zabudowy zagrodowej zniesiony zostaje obowiązek przeprowadzania analizy urbanistycznej. Po drugie, w myśl art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 909, z późn. zm.), grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu nie tracą charakteru gruntów rolnych. Jak wynika z powołanych regulacji prawnych, uzasadnieniem dla wprowadzenia w odniesieniu do zabudowy zagrodowej odstępstw od zwykłej procedury lokalizacyjnej jest specyfika zabudowy związanej z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, która to zabudowa powiązana musi być przede wszystkim z usytuowaniem gruntów rolnych. Ponieważ grunty takie charakteryzują się często znacznymi rozmiarami, bądź dużym rozproszeniem, to niemożliwe w wielu przypadkach staje się odnoszenie do zabudowy lokalizowanej na takich gruntach wymagań dotyczących podstawowych parametrów urbanistycznych, wynikających z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Innymi słowy przyjąć należy, że w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. uwzględnił priorytet specyfiki prowadzenia działalności rolniczej nad wymaganiami ładu przestrzennego. Jednocześnie jednak należy podkreślić ewidentnie wyjątkowy charakter regulacji prawnej dotyczącej zabudowy zagrodowej. Biorąc pod uwagę szczególną ochronę, jakiej na gruncie polskiego prawodawstwa podlegają grunty rolne, uznanie, że lokalizacja na nich określonej zabudowy nie koliduje z funkcją tych gruntów, ma niezaprzeczalnie wyjątkowy charakter, co w konsekwencji powoduje (w myśl reguły exceptiones non sunt extentendae), że wyjątku takiego nie wolno interpretować rozszerzająco. Kolegium zauważyło przy tym, że doniosłość rozstrzygnięcia prawodawczego zawartego w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. nie została powiązana z jakością zastosowanej w nim techniki legislacyjnej, bowiem przepis ten ma zdawkowy i ogólnikowy charakter, nie rozstrzygając wprost szeregu powstających na jego tle wątpliwości. Nie oznacza to jednak, że nie należy dążyć do usunięcia tych wątpliwości poprzez zastosowanie powszechnie akceptowanych dyrektyw wykładni.

Podstawową kwestią jest w związku z tym ustalenie samego znaczenia terminu „zabudowa zagrodowa”. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażony został pogląd, że jedynej, prawnej definicji zabudowy zagrodowej, zawartej w § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422, z późn. zm.), nie można uznać za definicję legalną tego terminu (tak m. in. wyrok NSA z dnia 23 sierpnia 2007 r., II OSK 1118/06). Wobec podniesionych w orzecznictwie wątpliwości konieczne staje się ustalenie znaczenia ww. terminu” w oparciu o wskazania wynikające z domniemania języka potocznego, jako podstawowej dyrektywy wykładni językowej. Stąd, poprzez odwołanie się do słownikowych znaczeń analizowanego terminu, sądy przyjmują, że przez zabudowę zagrodową należy rozumieć „zespół budynków obejmujący wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położony w obrębie jednego podwórza” (wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2008 r., II OSK 1536/07), czy „ogół zabudowań z domem mieszkalnym (wiejskim), znajdujących się na podwórzu należącym do jednego rolnika” (wyrok NSA z dnia 23 sierpnia 2007 r., II OSK 1118/06). Podobne znaczenie przypisuje się alternatywnie używanemu w języku prawniczym określeniu „zabudowa siedliskowa”, rozumiejąc przez to „miejsce o charakterze kameralnym czy prywatnym, w którym posadowiony jest dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie i w którym koncentrują się czynności życiowe rolnika i jego rodziny i zaspokajane elementarne potrzeby życiowe” (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 października 2009 r., II SA/Wr 215/09). Jak łatwo zauważyć, wszystkie definicje terminu „zabudowa zagrodowa” akcentują takie oto elementy tego rodzaju zamierzenia inwestycyjnego: przymiot inwestora może przysługiwać wyłącznie rolnikowi, zaś planowana zabudowa musi obejmować zarówno dom mieszkalny, służący zaspakajaniu potrzeb mieszkaniowych rolnika i jego rodziny, jak również zabudowania gospodarcze, pozostające w związku z prowadzonym gospodarstwem rolnym.

W rozpatrywanej przez Kolegium sprawie zasadnicza wątpliwość dotyczyła sposobu rozumienia terminu „rolnik”. Organ lokalizacyjny przyjął, że znaczenie tego terminu należy ustalać w oparciu o definicję zawartą w 6 ust. 1 ustawie o kształtowaniu ustroju rolnego, której odpowiednikiem jest art. 4 ust. 1 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. poz. 1433). Zdaniem Kolegium, ustawa ta rzeczywiście powinna zostać uwzględniona przy ustalaniu podstawowych elementów, związanych z doprecyzowywaniem pojęcia zabudowy zagrodowej. Pamiętać jednak należy o dwóch kwestiach. Po pierwsze, ustawa ta może mieć tylko odpowiednie zastosowanie do postępowania w sprawie warunków zabudowy, bowiem w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym brak jest jakiegokolwiek bezpośredniego odesłania do przepisów tej właśnie ustawy. Po drugie, należy uwzględnić fakt, że nie jest to jedyna definicja rolnika na gruncie polskiego prawa. Zgodnie z art. 6 pkt. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2015 r. poz. 704, z późn. zm.), przez rolnika rozumie się pełnoletnią osobę fizyczną, zamieszkującą i prowadzącą na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, osobiście i na własny rachunek, działalność rolniczą w pozostającym w jej posiadaniu gospodarstwie rolnym, w tym również w ramach grupy producentów rolnych, a także osobę, która przeznaczyła grunty prowadzonego przez siebie gospodarstwa rolnego do zalesienia. Z kolei w art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2015 r. poz. 1551) „rolnik” został zdefiniowany przez odesłanie do art. 2 lit. a) rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE L 30 z 31.01.2009, str. 16, z późn. zm.). W przywołanym art. 2 lit. a) rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 „rolnik” oznacza osobę fizyczną lub prawną lub grupę osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, których gospodarstwo znajduje się na terytorium Wspólnoty, określonym w art. 299 Traktatu, oraz która prowadzi działalność rolniczą. Zauważyć należy, że również definicje zbliżonego znaczeniowo terminu „producent rolny” zarówno w aktach prawa polskiego, jak i wspólnotowego nie zawierają wymogu zamieszkiwania odpowiednich podmiotów w gminie, w której prowadzą działalność rolniczą.

W konsekwencji Kolegium stwierdziło, że ograniczanie na gruncie polskiego porządku prawnego znaczenia terminu „rolnik” do osób, które co najmniej 5 lat zamieszkują w gminie, na obszarze której jest położona jedna z nieruchomości rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, nie znajduje powszechnego potwierdzenia. Wobec tego brak jest podstaw prawnych do stawiania wobec inwestora wnioskującego o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia kwalifikowanego jako zabudowa zagrodowa wymogu co najmniej 5-letniego zamieszkiwania w gminie, w której położona jest jedna z należących do niego nieruchomości rolnych.

Kolegium nie mogło jednak orzec reformatoryjnie. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku  gdy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Stosownie do art. 61 ust. 5, warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Analiza przywołanych przepisów prowadzi do wniosku, że preferowanym przez ustawodawcę sposobem zapewnienia zaopatrzenia terenów inwestycji w wodę jest podłączenie terenu inwestycji do sieci wodociągowej. W orzecznictwie sądów administracyjnych zaakceptowane zostało również stanowisko, że zaopatrzenie terenu inwestycji w wodę może się odbywać poprzez wykonanie przez inwestora własnego ujęcia wody (studni). Jak jednak trafnie słusznie zauważył WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 21 sierpnia 2013 r., II SA/Wr 406/13, „koniecznym jest nie tylko, uzewnętrzniony we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, sam zamiar wybudowania studni, ale przede wszystkim zapewnienie możliwości korzystania z indywidualnego ujęcia wody, czyli innym słowem rzeczywistego, a nie tylko teoretycznego, zaopatrzenia jednorodzinnego budynku mieszkalnego z własnego ujęcia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. W przypadku zatem wskazania we wniosku uzbrojenia działki w indywidualne ujęcie wody niezbędnym jest istnienie na przedmiotowej działce takiego obiektu budowlanego (studni kopanej lub studni wierconej) usytuowanej zgodnie z wymaganiami r.w.t.b. oraz z przepisami dotyczącymi ochrony gruntu, wód i powietrza, bądź też, gdy nie doszło jeszcze do realizacji takiego obiektu budowlanego, legitymowanie się przez inwestora-wnioskodawcę skutecznym zgłoszeniem robót budowlanych polegających na wykonaniu studni (obudowy ujęcia wód podziemnych)”. Odnosząc sformułowane przez Sąd stanowisko do okoliczności rozpatrywanej sprawy, Kolegium zauważyło, że organ nie uzyskał od Inwestorki żadnych dokumentów potwierdzających istnienie na terenie planowanej inwestycji indywidualnego ujęcia wody, bądź wskazujących na formalne podjęcie zamiaru jego wykonania (zgłoszenia robót budowlanych odpowiedniemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej), ani wykonanie badań geologicznych potwierdzających, że wykonanie studni na działkach objętych wnioskiem jest możliwe, czy wykonanie badań sanitarnych potwierdzających, że jakość możliwej do uzyskania z tego ujęcia wody kwalifikuje ją do spożycia przez ludzi.

Udział strony w postępowaniu o ustalenie opłaty jednorazowej

Kolegium uchyliło zaskarżoną odwołaniem decyzję ustalającą opłatę jednorazową i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując, że przepisy postępowania administracyjnego przewidują możliwość szerokiego udziału strony w postępowaniu dowodowym. Strona może wnioskować o przeprowadzenie dowodu (art. 7 i art. 78 k.p.a.), może aktywnie uczestniczyć w każdej czynności dowodowej (art. 79 k.p.a.) i wypowiadać się co do przeprowadzonych dowodów (art. 81 k.p.a.). Będąc podmiotem procesu strona ma z założenia przyczyniać się do ustaleń zgodnych z rzeczywistym stanem rzeczy (art. 7 k.p.a.), zaś organ powinien ze stroną w tym zakresie współdziałać, czego wymagają również zasada budzenia zaufania (art. 8 k.p.a.) oraz informowania strony (art. 11 k.p.a.). W świetle przytoczonych wyżej standardów rzetelnego postępowania niedopuszczalna jest sytuacja, w której strona wnosi merytoryczne uwagi do materiału dowodowego sprawy, zaś organ pozostawia te uwagi poza jakimikolwiek rozważaniami. Pominięcie tych uwag oznacza w konsekwencji naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów. Kolegium zwróciło uwagę, że udzielenie przez biegłego w toku postępowania zdawkowej odpowiedzi  sprowadzającej się właściwie do oświadczenia o podtrzymaniu swoich założeń, stanowiło samo w sobie okoliczność wymagającą od organu dodatkowych czynności wyjaśniających. Strona ma bowiem wyrażone expressis verbis uprawnienie do zadawania biegłym pytań (art. 79 § 2 k.p.a.). Do biegłych zaś stosuje się przecież przepisy o przesłuchaniu świadków (art. 84 § 2 k.p.a.). Nawet zatem w przypadku oględności wyjaśnień udzielonych przez biegłego na piśmie, istnieją procesowe środki, by przeprowadzić rzetelne postępowanie wyjaśniające z udziałem biegłego i strony w kwestii podnoszonych przez stronę okoliczności i ich wpływu na wycenę.

 

  1. Wnioski pod adresem ustawodawcy
  2. Przede wszystkim ponownie sformułować można wnioski wyartykułowane już w latach poprzednich, a mianowicie o dokonanie zmian przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzeń do niej wykonawczych, w celu uniknięcia wątpliwości interpretacyjnych. W szczególności zasadne byłoby dokonanie zmian dotyczących udziału stron i ustalania kręgu stron w postępowaniu lokalizacyjnym: a) wprowadzenie rozwiązań odnośnie do doręczania korespondencji związanej z prowadzonymi postępowaniami o ustalenie warunków zabudowy w sposób analogiczny do przewidzianych w przepisy ustawy Prawo budowlane; uprości to postępowanie lokalizacyjne w przypadku znacznej liczby stron dochodzącej niekiedy nawet do kilkuset podmiotów; b) wprowadzenie rozwiązań obligujących organ administracji do korzystania z danych (w szczególności danych adresowych) zawartych w ewidencji gruntów i budynków [nagminne jest niewypełnianie przez właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości obowiązków wynikających z art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z. 2015 r. poz. 520, z późn. zm.), tj. niezawiadamianie o zmianie adresu, co w konsekwencji prowadzi do sytuacji, w której rozstrzygnięcia organów pierwszej instancji (pod względem merytorycznym prawidłowe) są uchylane, ponieważ nie brały w nim udziału wszystkie podmioty, którym przysługiwał status stron tego postępowania]; c.) ułatwienie procedur związanych z ustanowieniem kuratora dla spadków nieobjętych lub stron nieobecnych.
  3. W świetle zmian legislacyjnych przeprowadzonych w 2015 r., zasadny byłby w pierwszej kolejności postulat przywrócenia poprzedniego brzmienia art. 88f ust. 5 i 6 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r. poz. 469 z późn. zm.), tj. obowiązującego do dnia 31 grudnia 2015 r. Użyte w obecnym brzmieniu powołanych przepisów sformułowanie „można uwzględniać” zamiast dotychczasowego „muszą uwzględniać”, w odniesieniu do granic obszarów, o których mowa w art. 88d ust. 2, przedstawianych na mapach zagrożenia powodziowego oraz mapach ryzyka powodziowego, spowodować będzie istotne wątpliwości interpretacyjne po stronie organów administracji, a dotyczące elementów składowych koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, planu zagospodarowania przestrzennego województwa, czy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a szczególnie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzji o warunkach zabudowy.

 

POMOC SPOŁECZNA, PIECZA ZASTĘPCZA, ŚWIADCZENIA RODZINNE, POMOC OSOBOM UPRAWNIONYM DO ALIMENTÓW, OŚWIATA, DODATKI MIESZKANIOWE, SPRAWY SOCJALNE

  1. Uwagi ogólne

1.1. Zasady udzielania wsparcia osobom i rodzinom znajdującym się w trudnych sytuacjach życiowych, których we własnym zakresie nie są w stanie przezwyciężyć, zawarte zostały w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz.163, z późn. zm.), dalej jako: „u.p.s.”. W 2015 r. nie doszło do istotnych zmian w zakresie unormowań w dziedzinie pomocy społecznej, które miałyby znaczący wpływ na orzecznictwo Kolegium.

Kolegium dostrzegało, że organy pomocy społecznej mają problemy z prawidłowym stosowaniem przepisów dotyczących postępowania administracyjnego i respektowaniem zasad ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego. Dotyczyło to w szczególności postępowań w zakresie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej oraz ustalania i żądania zwrotu nienależnie pobranych świadczeń.

W 2015 r. na terenie kraju miały miejsce zdarzenia atmosferyczne, które spowodowały powstanie szkód i strat w gospodarstwach domowych, w szczególności na terenie mniejszych miejscowości. Na pomoc poszkodowanym osobom i rodzinom z budżetu państwa przeznaczona została określona suma środków finansowych, jednak w związku z tymi zdarzeniami (gradobiciem, wichurami, ulewnymi deszczami) nie zostały wprowadzone żadne nowe regulacje prawne, które ustalałyby sposób udzielania tego rodzaju wsparcia oraz zasady, według których miało to nastąpić. Pomoc, tak jak we wcześniejszych latach, udzielana miała być według reguł opisanych w ustawie o pomocy społecznej. Ustawa ta, w art. 40 przewiduje możliwość udzielenia zasiłku celowego osobom i rodzinom, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego lub klęski żywiołowej, a wsparcie tego rodzaju może być udzielone niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi. Jednak przyznawanie zasiłku na podstawie tego przepisu musiało odbywać się na zasadach określonych w ustawie o pomocy społecznej. Przy orzekaniu w tego typu sprawach należało więc mieć na względzie art. 2 ust. 1 u.p.s., zgodnie z którym pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Tak rozumiana pomoc społeczna, w myśl przepisu art. 3 ust. 1 u.p.s., wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zgodnie natomiast z art. 3 ust. 4 potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Z przytoczonych przepisów wynika, że pomoc społeczna nie ma na celu rozwiązywania wszystkich problemów życiowych jednostki i reguła ta musiała być uwzględniana przy udzielaniu wsparcia osobom, które ucierpiały wskutek zdarzeń atmosferycznych. Celem pomocy społecznej jest bowiem wsparcie osób i rodzin w dążeniach do przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej, w zaspokajaniu niezbędnych potrzeb życiowych. Pod pojęciem  tym należy natomiast rozumieć potrzeby, związane z codziennym funkcjonowaniem każdego człowieka i niezbędne do normalnej, godnej egzystencji. Wsparcie ze środków pomocy społecznej nie jest i nie powinno być zatem ukierunkowane na wyrównywanie, rekompensowanie szkód poniesionych przez jednostkę zarówno majątkowych, jak i osobistych. Świadczenia z pomocy społecznej nie mają bowiem charakteru odszkodowawczego. Celom tym służą inne niż pomoc społeczna systemy świadczeniowe. Użycie przez ustawodawcę w treści art. 40 u.p.s. sformułowania, że zasiłek celowy może być przyznany osobom lub rodzinom, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego należy zatem rozumieć w ten sposób, że celem tego świadczenia jest udzielenie doraźnej pomocy, osobom które poniosły straty na skutek zdarzenia losowego, jeżeli z powodu tych strat nie mogą zaspokajać niezbędnych potrzeb życiowych, a nie jako świadczenie, które te straty ma rekompensować (por. np. wyroki NSA z dnia 18 maja 2012 r., I OSK 77/12 oraz z dnia 19 września 2012 r., I OSK 1293/12). Ponadto, rozmiar poniesionych szkód, także nie powinien być wyłącznym kryterium przyznania zasiłku, lecz kryterium uwzględnianym obok sytuacji osobistej, rodzinnej i majątkowej wnioskującego. Przepisu art. 40 ust. 1 u.p.s. nie można bowiem interpretować w oderwaniu od całokształtu rozwiązań prawnych ustawy o pomocy społecznej. Przewidziany w tym przepisie zasiłek należy do fakultatywnych form pomocy społecznej, co oznacza, że oceny okoliczności uzasadniających przyznanie świadczenia, jak i samo jego przyznanie, a także określenie kwoty zasiłku pozostawiono swobodnej ocenie organu. Z przepisu art. 40 nie wynika zatem indywidualne roszczenie o przyznanie pomocy społecznej w formie zasiłku celowego, w tym zasiłku w określonej kwocie.

Wiele spraw dotyczyło ustalania należności podlegającej zwrotowi z tytułu wydatków ponoszonych zastępczo przez gminę z tytułu opłat za pobyt podopiecznych w domach pomocy społecznej. Trudności w tego typu sprawach powodowały m. in. pojawiające się ostatnio orzeczenia sądów administracyjnych, które w sposób odmiennie od orzecznictwa dotychczasowego traktowały kwestie dotyczące tej odpłatności, a z którymi Kolegium nie mogło się pogodzić. Doprowadziło to do sporządzenia kilku skarg kasacyjnych z tego zakresu. W ocenie Kolegium należy wyraźnie odróżnić podmioty zobowiązane do ponoszenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej (dalej jako: „dps”). Są nimi: mieszkaniec domu, który ponosi odpłatność określoną w art. 61 ust. 2 pkt 1 u.p.s.; małżonek, zstępni przed wstępnymi – zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2; oraz gmina, z której osoba została skierowana do dps.  Kolegium stoi na stanowisku, że nie ma podstaw prawnych do tego, aby odpłatność dla wszystkich tych podmiotów ustalać jedną decyzją administracyjną.

Stosownie do art. 59 ust. 1 u.p.s., decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Zasada kolejności przyjęta w art. 61 ust. 1 u.p.s. oznacza, że w sytuacji, gdy osoba umieszczona w domu pomocy społecznej nie jest w stanie ponosić pełnych kosztów pobytu w placówce, obowiązek wnoszenia opłaty spoczywa na małżonku, w następnej kolejności na zstępnych, w dalszej kolejności na wstępnych, a jeszcze w dalszej – na gminie, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej – w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2. Stosownie natomiast do art. 61 ust. 3 u.p.s., w przypadku niewywiązywania się osób, o których mowa w ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 2a, z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków. Unormowanie art. 61 zostało ukształtowane w taki sposób, by, w myśl zasady subsydiarności, koszt pobytu w domu pomocy społecznej ponosiła w pierwszej kolejności osoba korzystająca z pomocy – mieszkaniec domu, następnie jej krewni – małżonek, zstępni przed wstępnymi, a w pozostałym ewentualnym zakresie, ciężar tej odpłatności został nałożony na gminę, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej, czyli najbliższą jej wspólnotę mieszkańców.

W myśl art. 103 ust. 2 u.p.s., kierownik ośrodka pomocy społecznej ustala w drodze umowy z małżonkiem, zstępnymi przed wstępnymi mieszkańca domu wysokość wnoszonej przez nich opłaty za pobyt tego mieszkańca w domu pomocy społecznej. Umowa – zawierana na podstawie art. 103 ust. 2 jest rodzajem umowy administracyjnej i dotyczy wysokości opłaty, której obowiązek ponoszenia uprzednio kreuje dla zstępnego przepis prawa publicznego. Przepis stanowiący podstawę do jej zawarcia jest przepisem administracyjnym materialnoprawnym. Umowa ta nie jest umową cywilnoprawną,  jest to umowa administracyjna materialnoprawna. W sytuacji uchylania się od tego obowiązku ponoszenia opłaty przez osoby zobowiązane, gmina, która zastępczo poniosła wydatki na ten cel, może zatem dochodzić ich zwrotu na drodze administracyjnej. Wymaga to wydania decyzji na podstawie art. 104 ust. 3, w związku z art. 61 ust. 3 u.p.s. (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2010 r., I OSK 1171/09). Zawarcie umowy, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2, służy jedynie określeniu wysokości opłaty wnoszonej za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, natomiast sam obowiązek uiszczania opłat wynika z mocy ustawy, a nie z umowy. Skoro więc obowiązek członków rodziny osoby umieszczonej w domu pomocy społecznej, polegający na wnoszeniu związanych z tym opłat wynika wprost z ustawy o pomocy społecznej (art. 61 ust. 1 pkt 2), to w sytuacji uchylania się od tego obowiązku przez osoby zobowiązane, gmina, która zastępczo poniosła wydatki, może egzekwować ich zwrot na drodze administracyjnej. Właściwą drogą wyegzekwowania takich należności przez gminę, jest wydanie decyzji na podstawie art. 104 ust. 3, w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.s.

W decyzji wydanej na podstawie art. 104 ust. 3 u.p.s. ustala się wysokość należności podlegającej zwrotowi (opłat wniesionych zastępczo przez gminę) oraz termin jej zwrotu. Wydanie decyzji – na podstawie art. 104 ust. 3 – jest możliwe dopiero w przypadku zastępczego wniesienia opłat przez gminę. Charakter wskazanego wyżej przepisu ma zatem charakter kompensacyjny i ma zastosowanie jedynie wówczas, gdy osoby objęte – z mocy prawa – obowiązkiem opłaty, jej nie ponoszą. Co istotne, obowiązek małżonka, zstępnych i wstępnych, polegający na wnoszeniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej (w art. 61 ust. 3 u.p.s., nazywany też „obowiązkiem opłaty”), wynika wprost z art. 61 ust. 1 pkt 2, nie wymaga zatem konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej. Z kolei zawarcie umowy – na podstawie art. 103 ust. 2 – ma wyłącznie na celu ustalenie wysokości wnoszonej przez nich opłaty za pobyt tego mieszkańca w domu pomocy społecznej. Nie ulega więc wątpliwości, że także przedmiotowa umowa nie kreuje obowiązku opłaty. Wynika z tego, że w tym zakresie (tj. w odniesieniu do podmiotowo-przedmiotowych aspektów analizowanego obowiązku) znajduje zastosowanie mechanizm określany jako bezpośrednie oddziaływanie normy prawnej (zob. J. Zimmermann, Aksjomaty prawa administracyjnego, Warszawa 2013, s. 128-136). Uznać bowiem należy, że obowiązek opłaty powstaje ex lege – aczkolwiek związany z nim stosunek materialny, w pewnym zakresie, jest jeszcze (potem) dookreślany umową (z art. 103 ust. 2) lub asekurowany decyzją (podejmowaną na podstawie art. 104 ust. 3, w związku z art. 61 ust. 3 u.p.s.).

 Podkreślić jeszcze trzeba, że brakuje prawnego umocowania do podejmowania na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.s. decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej dla innych podmiotów niż mieszkaniec domu pomocy społecznej. W przepisie tym jest mowa o „(...) organie właściwym dla tej osoby (...).” Z punktu widzenia reguły wyznaczającej właściwość miejscową ustawodawca nieprzypadkowo użył sformułowania w liczbie pojedynczej, w związku z czym decyzja o skierowaniu do dps i decyzja ustalająca opłatę odnosi się do jednej osoby – mieszkańca domu pomocy społecznej. Zauważyć przy tym trzeba, że ww. decyzja ustalająca dotyczy opłaty (a nie opłat). W tym kontekście należy zwrócić uwagę na to, że w art. 61 ust. 3 jest mowa o „opłatach” wnoszonych zastępczo przez gminę [„w przypadku niewywiązywania się osób, o których mowa w ust. 2 pkt. 1 i 2 (...)].

Trzeba też zauważyć, że w art. 59 ust. 1 u.p.s. jest mowa o „decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej”. Z kolei w art. 61 ust. 2 pkt 2 przesądzono o tym, że opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą (…) małżonek, wstępni przed wstępnymi – zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2. Prawodawca zatem konsekwentnie i systemowo przewiduje stosowanie przedmiotowej umowy, nie wprowadzając przy tym żadnych określeń mogących wskazywać na dobrowolność wykorzystania trybu umownego w stosunku do osób fizycznych innych niż mieszkaniec domu pomocy społecznej. Nie znajduje więc uzasadnienia stanowisko, że w przypadku odmowy zawarcia przez zstępnego umowy, organ wykonawczy gminy wydaje decyzję o ustaleniu opłaty ponoszonej przez zstępnego, tj. stosowania różnych form działania przez organ administracji dla ustalenia opłaty ponoszonej przez zstępnego, zwłaszcza że przedmiotem umowy jest „jedynie” ustalenie wysokości opłaty.

Zaznaczenia też wymaga, że w aktualnym stanie prawnym nie znajduje prawnego umocowania pogląd dopuszczający ustalenie opłaty w stosunku do gminy - na podstawie art. 59 ust. 1, w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 u.p.s. Wynika to wprost z treści art. 61 ust. 3 zd. pierwsze: „W przypadku niewywiązywania się osób, o których mowa w ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 2a, z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej”. Bezspornie zatem warunkiem sine qua non obciążania gminy tego rodzaju obowiązkiem jest uprzednie niewywiązanie się np. zstępnych mieszkańca domu pomocy społecznej z „obowiązku opłaty”. Nie jest więc możliwe ustalenie tej opłaty w momencie, kiedy jeszcze nie doszło do „niewywiązywania się” (a z takim stanem rzeczy mamy przecież do czynienia w momencie podejmowania decyzji na podstawie art. 59 ust. 1). Poza tym, przysługujące gminie prawo dochodzenia zwrotu wydatków dotyczy wydatków poniesionych. Oznacza to, że należności podlegającej zwrotowi nie można ustalić w drodze decyzji na przyszłość, ponieważ charakter wskazanego przepisu ma charakter kompensacyjny i następczy i ma zastosowanie jedynie wówczas, gdy osoby objęte – z mocy prawa – obowiązkiem opłaty, jej nie ponoszą.

Niektóre organy pomocy społecznej także w 2015 r. wadliwie ustalały miejsca zamieszkania podopiecznych (w szczególności dotyczyło to osób ubiegających się o skierowanie do dps). Według art. 59 ust. 1 u.p.s decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Właściwość miejscową gminy ustala się – co do zasady – według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (art. 101 ust. 1). Na konstrukcję pojęcia miejsca zamieszkania składają się dwa elementy: przebywanie w sensie fizycznym w określonej miejscowości (corpus) oraz wola, zamiar stałego pobytu (animus). Łączne występowanie tych składników pozwala wskazać daną miejscowość jako centrum życiowej aktywności osoby, w którym koncentrują się jej interesy osobiste i majątkowe (ośrodek interesów życiowych). Należy jednak podkreślić, że samo przebywanie w danej miejscowości bez zamiaru stałego w niej pobytu, zameldowanie na pobyt stały, nie statuuje miejsca zamieszkania osoby fizycznej. Oba wskazane powyżej elementy muszą występować łącznie. Zatem przy ustalaniu zamiaru nie można poprzestawać tylko na oświadczeniach zainteresowanej osoby, ponieważ sam zamiar stałego pobytu w danej miejscowości nie stanowi o zamieszkaniu, lecz musi być połączony z przebywaniem w danej miejscowości, i to z takim przebywaniem, które ma cechy założenia tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów. Ustalenie miejsca pobytu tak w zakresie przebywania jak i woli stałego pobytu powinno być oparte o kryteria zobiektywizowane. O zamieszkiwaniu w jakiejś miejscowości można mówić więc wówczas, gdy występujące okoliczności pozwalają przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosków, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej (por. postanowienie NSA z dnia 30 marca 2006 r., I OW 265/05, LEX nr 198360). Składnikiem zatem pobytu stałego jest realizowanie w danej miejscowości obiektywnie sprawdzalnej aktywności życiowej (rodzinnej, zawodowej, gospodarczej, czy społecznej). Podkreślenia wymaga także, że zamiar stałego pobytu musi być określony na podstawie obiektywnych, możliwych do stwierdzenia okoliczności. Do wyrażenia zamiaru stałego pobytu wystarczy, że zamiar taki wynika dostatecznie z zachowania człowieka. Sama deklaracja osoby fizycznej, co do jego zamiaru nie ma doniosłości prawnej, jeśli nie znajduje wyrazu w jej faktycznych zachowaniach. O powzięciu zamiaru stałego pobytu świadczą okoliczności, na podstawie których uzasadnione jest ustalenie, że w danej miejscowości koncentruje się w danym czasie centrum życiowe osoby fizycznej, przejawiającej tam aktywność rodzinną i zawodową. Nieistotna dla ustalenia zamiaru stałego pobytu jest natomiast okoliczność, czy osoba fizyczna planuje długotrwałe przebywanie w danej miejscowości (por. t. 13 do art. 25 w Ewa Michniewicz-Broda, Komentarz do art. 25 Kodeksu cywilnego, publ.: baza LEX).

Warto podkreślić, że ustalenie aktualnego miejsca zamieszkania nie wyklucza w przyszłości zmian w tym zakresie. Trafnie stwierdzono w orzecznictwie, że na ocenę, jakie jest aktualne miejsce zamieszkania nie ma wpływu okoliczność, czy dana osoba w przyszłości będzie chciała albo będzie zmuszona zmienić miejsce swego dotychczasowego zamieszkania.

Należy jednocześnie podkreślić, że zadaniem organu właściwego do rozstrzygnięcia sporu o właściwość nie jest dokonywanie ustaleń na okoliczność miejsca zamieszkania wnioskującego o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej. W myśl bowiem przepisu art. 6 k.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie prawa. Wynikająca z tej regulacji ustawowej zasada legalności odnosi się również do ścisłego przestrzegania unormowań dotyczących właściwości organu administracji publicznej. Przepis art. 19 k.p.a., jednocześnie stanowi, że organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Rolą organu prowadzącego postępowanie administracyjne w sprawie  udzielenia pomocy jest zatem dokonanie takich ustaleń dotyczących okoliczności sprawy, aby organ wyższego stopnia mógł rozstrzygnąć spór o właściwość merytorycznie, w oparciu o materiał zgromadzony przez organ wnioskujący. Obowiązek poczynienia ustaleń na okoliczność aktualnego miejsca zamieszkania  osoby wnioskującej ciąży na organie pierwszej instancji i tenże organ jest obowiązany do niezwłocznego przeprowadzenia dowodów w tym zakresie.

Warunkiem udzielenia bezzwrotnego świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej jest spełnienie ustawowego kryterium dochodowego. Kwoty kryterium od października 2015 r. zostały podwyższone.  Istotne jest prawidłowe ustalenie dochodu osoby lub rodziny ubiegającej się o świadczenia. Zgodnie z art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s. dochód osoby lub rodziny pomniejsza się o kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. W ocenie Kolegium przepis ten ma być m.in. zachętą dla osób obciążonych obowiązkiem alimentacyjnym do bieżącego płacenia alimentów na rzecz osób uprawnionych, w związku z czym, dochód dłużników alimentacyjnych o kwotę tych świadczeń jest pomniejszany i nie mają one wpływu na prawo do świadczeń z pomocy społecznej. Zdaniem Kolegium dotyczy to jednak kwot alimentów (bieżących lub zaległych), ale świadczonych na rzecz osoby uprawnionej do alimentów, a nie należności, które dłużnik musi zwrócić organowi właściwemu wierzyciela z tytułu wypłaconych w zastępstwie dłużnika świadczeń z funduszu alimentacyjnego. W ocenie Kolegium od dochodu nie można odliczyć także kwot potrącanych przez organ egzekucyjny na rzecz likwidatora Funduszu Alimentacyjnego, gdyż nie mieszczą się one w pojęciu „innych osób”. W ocenie Kolegium, ustawodawca precyzyjnie sformułował treść art. 8 ust. 3 pkt 3 i gdyby jego intencją było odliczanie od dochodu należności organu wypłacającego świadczenia z funduszu alimentacyjnego, jak też likwidatora Funduszu Alimentacyjnego, to przepis brzmiałby inaczej. Trzeba pamiętać, że celem aktualnie obowiązującej ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (powołanej poniżej) jak i poprzednio obowiązujących, tj. ustawy z dnia 18 lipca 1974 r. o funduszu alimentacyjnym (Dz. U. z 1991 r. Nr 45, poz. 200, z późn. zm.) oraz ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732, z późn. zm.), jest (było) wspieranie jedynie tych osób ubogich, które nie są w stanie samodzielnie zaspokoić swoich potrzeb i nie otrzymują należnego im wsparcia od osób należących do kręgu zobowiązanych wobec nich do alimentacji. W sytuacji, gdy zobowiązani do alimentów nie wywiązują się ze swych obowiązków wobec osób uprawnionych, alimenty są (były) wypłacane – w zastępstwie dłużników - przez Skarb Państwa. W przypadku, gdy za zobowiązanego do alimentacji świadczenia zapłacił Skarb Państwa, to tym samym powstał nowy stosunek o odmiennym charakterze, a mianowicie publicznoprawnym. Kiedy cel zmierzający do zaspokojenia bieżących potrzeb osoby uprawnionej do alimentów został osiągnięty, to tym samym odpadła podstawa, aby odliczać od dochodu zobowiązanego kwoty przeznaczane na cel, który został już zrealizowany. Co więcej, gdyby uznać, że kwoty przeznaczane na spłatę zaległości wobec funduszu alimentacyjnego należy odliczać od dochodu ustalanego w celu otrzymania świadczeń z pomocy społecznej, dochodziłoby do udzielania na koszt Skarbu Państwa podwójnego wsparcia dłużnikom alimentacyjnym: na początku są bowiem wyręczani w spłacie alimentów (te uiścił za nie fundusz alimentacyjny), a następnie, wchodzą do kręgu beneficjentów pomocy społecznej, ponieważ pozwala się im odliczać od dochodu kwoty spłacanego długu.

Zaprezentowane stanowisko znajduje poparcie w literaturze przedmiotu: „Przyjęta przez orzecznictwo interpretacja art. 8 ust. 3 dotycząca odliczania od przychodu alimentów budzi wątpliwości. Prowadzi ona bowiem do sytuacji, w której to organ pomocy społecznej spłaca należności alimentacyjne za osobę zwracającą się z wnioskiem o przyznanie świadczenia. Pominięcie w dochodzie kwoty przeznaczonej na poczet spłaty zobowiązań alimentacyjnych prowadzi de facto do przyznania świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej w wyższej kwocie. Tym samym dłużnik alimentacyjny przerzuca na pomoc społeczną, a więc i podatników, ciężar spłacania swojego zadłużenia.” (vide I. Sierpowska, Komentarz do art. 8 ustawy o pomocy społecznej, LEX 2014, stan na dzień 1 maja 2014 r.). W orzecznictwie występują dwa przeciwstawne stanowiska dotyczące charakteru spłat dokonywanych przez dłużnika alimentacyjnego na rzecz funduszu alimentacyjnego. Co zaś szczególnie istotne, analizowany pogląd z zakresu dorobku nauki prawa administracyjnego ocenia, że stanowisko, wedle którego kwoty potrącane na poczet zaległości wobec funduszu alimentacyjnego, w dalszym ciągu mają charakter kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób w rozumieniu art. 8 ust. 3 pkt 3 i dają podstawę odliczenia ich od przychodu w celu ustalenia kryterium dochodowego - nie uwzględnia jednak kluczowej dla postawionego problemu różnicy obowiązków podlegających egzekucji, tj. prywatnoprawnego zobowiązania na rzecz wierzyciela alimentacyjnego i publicznoprawnego zobowiązania na rzecz funduszu alimentacyjnego.

Zdaniem Kolegium, należności wynikające z obowiązku zwrotu świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego i zaliczki alimentacyjnej nie są alimentami, wobec tego nie podlegają odliczeniu od dochodu na podstawie art. 8 ust. 3 pkt 3.  Alimenty w rozumieniu tego przepisu to świadczenie pieniężne wynikające z realizacji ustawowego obowiązku określonego w art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (dalej jako: „k.r.o.”). Natomiast „osoba”, o której mowa w art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s., to jedna z osób uprawnionych wymienionych w art. 130 i n. k.r.o. Stąd przy odliczeniach od dochodu na podstawie art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s. należy uwzględnić wyłącznie alimenty świadczone na rzecz uprawnionej osoby, a nie instytucji publicznych.

Potwierdzenie zasadności powyższego stanowiska wynika także z art. 28 ust. 1 ustawy o pomocy osobom usprawnionym do alimentów, w którym w wyraźny sposób odróżnia się należności wierzyciela alimentacyjnego od należności z tytułu zaliczki alimentacyjnej i świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Na szczególny charakter zobowiązań alimentacyjnych uwagę zwrócił również NSA (wyrok z dnia 3 lutego 2012 r., I OSK 1433/11). Wskazał, że określając możliwości pomniejszenia przychodu w art. 8 ust. 3 pkt 3, ustawodawca dokonał wyjątku tylko dla jednego rodzaju obligatoryjnego świadczenia prywatnoprawnego - świadczenia alimentacyjnego. Doszedł do przekonania, że realizowana z pierwszeństwem przed innymi prywatnoprawnymi zobowiązaniami funkcja alimentacyjna jest na tyle doniosła, że należy ją uwzględniać, badając jej wpływ na możliwości finansowe osoby, która swój dochód pomniejsza każdorazowo o świadczenie, z jakiego sama z pewnością nie będzie korzystać. Ponadto zawarty w powyższym przepisie wyjątek nie może być interpretowany rozszerzająco.

W 2015 r. pojawiły się też problemy z oceną, czy dana osoba prowadzi osobne czy wspólne z innymi osobami gospodarstwo domowe. Kolegium stoi na stanowisku, że warunkiem prowadzenia jednoosobowego gospodarstwa domowego (w przypadku osób, które nie mieszkają samotnie) jest posiadanie stałego dochodu, z którego dana osoba jest w stanie się utrzymać, albo przynajmniej częściowo zaspokoić swoje potrzeby bytowe. W sytuacji braku jakiegokolwiek dochodu i pozostawanie na utrzymaniu pozostałych członków rodziny, a jednocześnie deklarowanie odrębności gospodarstwa domowego, nie może być przez organ pomocy społecznej uwzględniane. Twierdzenie, że w rodzinie występują konflikty nie oznacza odrębności gospodarstw domowych. Nawet bowiem pomimo konfliktów obowiązek utrzymania członka rodziny spoczywa przede wszystkim na rodzinie (rodzicach, dzieciach, rodzeństwie) z uwagi na obowiązek alimentacyjny wynikający z przepisów k.r.o. (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 11 lutego 2015 r., IV SA/Wr 473/14). Warto również zwrócić uwagę na przypadek, gdy w rodzinie jest osoba ubezwłasnowolniona całkowicie. Nie zasługuje na poparcie pogląd, że osoba pozbawiona zdolności do czynności prawnych może prowadzić odrębne gospodarstwo domowe.

Wiele osób odwoływało się od decyzji dotyczących stosowania ulg w zwrocie wydatków na świadczenia i nienależnie pobranych świadczeń z pomocy społecznej. Artykuł 104 ust. 4 u.p.s. przewiduje w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenia, z tytułu opłat określonych w ustawie oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, możliwość odstąpienia od żądania zwrotu, umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń lub odroczenie terminu płatności albo rozłożenia na raty. Warto w tym kontekście zwrócić uwagę, że ulgi przewidziane w tym przepisie będą mogły być zastosowane dopiero po wydaniu przez właściwy organ decyzji w sprawie zwrotu należności, a nie w trakcie postępowania dotyczącego ustalania kwoty nienależnie pobranych świadczeń. Ponadto, na co niejednokrotnie organy pierwszej instancji nie zwracały uwagi, o tym, jakiego rodzaju ulga powinna być zastosowana finalnie, decyduje strona postępowania. W przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, tylko strona określa przedmiot swego żądania. W razie wątpliwości co do jego zakresu, uszczegółowienie tego przedmiotu należy do strony, a nie do organu administracji (zob. postanowienie NSA z dnia 4 marca 2014 r., II OW 157/13). Niedopuszczalne jest zatem kwalifikowanie wniosku strony niezgodnie z jego treścią lub nawet wbrew woli strony – np. w sytuacji ubiegania się o umorzenie należności podlegającej zwrotowi, orzekanie o uldze w formie rozłożenia na raty. Rolą organu pomocy społecznej, w przypadku wątpliwości lub nieprecyzyjnie sformułowanego wniosku,  jest - stosownie do art. 9 k.p.a., w zw. z art. 100 u.p.s. - właściwe pouczenie strony i spowodowanie, aby swe żądanie uściśliła. Rozstrzygnięcie organu pomocy społecznej (pozytywne lub negatywne) nie powinno poza treść tego żądania wykraczać.

Ciekawy problem pojawił się na tle stosowania art. 96 ust. 1 u.p.s. w sprawie, w której zobowiązano zstępnego do uregulowania zaległości powstałych z tytułu świadczonych usług opiekuńczych, nieuregulowanych w związku ze śmiercią osoby, która z nich korzystała. Zgodnie z art. 50 ust. 1 u.p.s., osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych.  Rada gminy określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi oraz szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również tryb ich pobierania (art. 50 ust. 6). Stosownie do art. 96 ust. 1 u.p.s. obowiązek zwrotu wydatków poniesionych na świadczenia z pomocy społecznej spoczywa na: 1) osobie i rodzinie korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej; 2) spadkobiercy osoby, która korzystała ze świadczeń z pomocy społecznej - z masy spadkowej; 3) małżonku, zstępnych przed wstępnymi osoby korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej - jedynie w przypadku gdy nie dokonano zwrotu wydatków zgodnie z pkt 1 i 2, w wysokości przewidzianej w decyzji dla osoby lub rodziny korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej. Wydatki na usługi, pomoc rzeczową, zasiłki na ekonomiczne usamodzielnienie, zasiłki okresowe i zasiłki celowe przyznane pod warunkiem zwrotu podlegają zwrotowi w części lub całości, jeżeli dochód na osobę w rodzinie osoby zobowiązanej do zwrotu wydatków przekracza kwotę kryterium dochodowego (art. 96 ust. 2). Zgodnie z art. 96 ust. 4 rada gminy określa, w drodze uchwały zasady zwrotu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej, o których mowa w ust. 2, będące w zakresie zadań własnych. Należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej, z tytułu opłat określonych przepisami ustawy oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wysokość należności, o których mowa w ust. 1, podlegających zwrotowi oraz terminy ich zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej (art. 104 ust. 1 i ust. 3). Z art. 96 ust. 1 wynika w szczególności  kto i w jakiej kolejności jest zobowiązany do zwrotu wydatków poniesionych na świadczenia z pomocy społecznej. Zstępni osoby korzystającej ze świadczeń, stanowią odrębną, niezależną od pozostałych, w tym od spadkobierców, kategorię osób zobowiązanych do zwrotu wydatków poniesionych na świadczenia z pomocy społecznej. Spadkobiercami natomiast nie zawsze są członkowie rodziny, a ich odpowiedzialność jest ograniczona do masy spadkowej. Fakt odrzucenia spadku powoduje, że spadkobierca nie może być obciążany obowiązkiem zwrotu wydatków na świadczenia.

Warto odnotować wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 października 2015 r. (SK 19/14). Stwierdzono w nim, że art. 106 ust. 3 u.p.s., w zakresie, w jakim uniemożliwia osobie całkowicie niezdolnej do pracy przyznanie prawa do zasiłku stałego za okres wcześniejszy niż data złożenia wniosku o to świadczenie, w sytuacji, gdy osoba ta nie mogła wcześniej ubiegać się o zasiłek stały z uwagi na przeciągające się postępowanie w sprawie wydania prawomocnego orzeczenia o niepełnosprawności, jest niezgodny z Konstytucją. Trybunał uznał jednak, że w tym przypadku ma miejsce luka aksjologiczna, której usunięcie nie jest możliwe przez samo orzeczenie, ale wymaga interwencji ustawodawcy. Jednocześnie Trybunał postanowił, że zakwestionowany przepis będzie obowiązywał do 31 grudnia 2016 r.

1.2. Zasady i formy wspierania rodziny przeżywającej trudności w wypełnianiu funkcji opiekuńczo – wychowawczych oraz sprawowania pieczy zastępczej, jak też pomocy w usamodzielnianiu jej pełnoletnich wychowanków, reguluje ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2015 r. poz. 332, z późn. zm.), dalej jako: „ustawa o pieczy”.

Znacząca  liczba spraw z tego zakresu w 2015 r. dotyczyła pomocy pieniężnej udzielanej rodzinom zastępczym, ustalenia odpłatność za pobyt dziecka w pieczy zastępczej oraz nienależnie pobranych świadczeń.

Zgodnie z art. 80 ust. 1 pkt 1 ustawy o pieczy, rodzinie zastępczej, na każde umieszczone dziecko, przysługuje świadczenie na pokrycie kosztów jego utrzymania, nie niższe niż kwota 660 zł miesięcznie - w przypadku dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej spokrewnionej. Świadczenie to przyznaje się od dnia faktycznego umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej do dnia faktycznego opuszczenia przez dziecko rodziny zastępczej (art. 87 ust. 1 ustawy). Powyższe przepisy obowiązują od dnia 1 stycznia 2012 r. Wcześniej w tym zakresie odpowiednią regulację prawną zawierała ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362, z późn. zm.), tj. art. 78 ust. 3 i 4 i art. 78a tej ustawy oraz rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 października 2004 r. w sprawie rodzin zastępczych (Dz. U. Nr 233, poz. 2344, z późn. zm.), zastąpione - w dniu 8 lipca 2010 r. – przez rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 4 czerwca 2010 r. w sprawie rodzin zastępczych (Dz. U. Nr 110, poz. 733). Przepisy te, przewidując prawo do pomocy na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej, określały, że świadczenie to wypłaca się od dnia umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej, nie wcześniej jednak niż od miesiąca, w którym został złożony wniosek.

W jednej ze spraw rozpatrywanych przez Kolegium utworzenie rodziny zastępczej oraz umieszczenie w niej dziecka  nastąpiło w 2006 r., a więc pod rządami regulacji zawartej w ustawie o pomocy społecznej, ale wniosek o przyznanie pomocy złożony został w 2015 r. Od dnia 1 stycznia 2012 r. obowiązuje ustawa o pieczy. Zawiera ona przepis art. 226 ust. 1 pkt 1 lit. a), który stanowi, że z dniem wejścia w życie ustawy, działające na podstawie dotychczasowych przepisów: spokrewnione z dzieckiem rodziny zastępcze tworzone przez wstępnych lub rodzeństwo, stają się rodzinami zastępczymi spokrewnionymi, w rozumieniu ustawy. Zgodnie z przepisami art. 226 ust. 5 i 6 ustawy o pieczy, sprawy o wynagrodzenia, dodatki oraz świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka lub osoby przebywającej w rodzinie zastępczej lub placówce opiekuńczo-wychowawczej typu rodzinnego, do których prawo powstało przed dniem wejścia w życie ustawy, podlegają, z zastrzeżeniem ust. 9, rozpatrzeniu na zasadach i w trybie określonych w przepisach dotychczasowych, na wniosek osoby otrzymującej te świadczenia, dodatki i wynagrodzenia. Wniosek, o którym mowa w ust. 5, składa się w terminie 1 miesiąca od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Z powyższego wynika, że tylko w terminie przejściowym, tj. miesiąca od dnia wejścia w życie ustawy o pieczy, możliwe było złożenie wniosku o świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej, który podlegałby rozpatrzeniu na zasadach i w trybie określonych w przepisach dotychczasowych, czyli ustawy o pomocy społecznej. Tymczasem taki wniosek rodzina zastępcza złożyła dopiero w 2015 r. W ocenie Kolegium nie jest możliwe przyznanie prawa do świadczenia dla rodziny zastępczej już od dnia umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej w 2006 r. Wówczas bowiem nie obowiązywał jeszcze przepis art. 87 ust. 1 ustawy o pieczy, zgodnie z którym świadczenia i dodatki przyznaje się od dnia faktycznego umieszczenia dziecka odpowiednio w rodzinie zastępczej lub rodzinnym domu dziecka do dnia faktycznego opuszczenia przez dziecko rodziny zastępczej lub rodzinnego domu dziecka. Innymi słowy, brakuje podstaw dla czynienia odstępstwa od zasady, że prawo nie działa wstecz (lex retro non agit). W myśl przepisów obowiązujących do 1 stycznia 2012 r., świadczenie na utrzymanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej przysługiwało nie wcześniej niż od miesiąca złożenia wniosku, czyli gdyby wniosek złożono przed dniem 1 stycznia 2012 r. to świadczenie mogłoby zostać przyznane od miesiąca, w którym złożyła wniosek. Z powyższych przyczyn nie można uwzględnić żądania, aby pomoc na pokrycie kosztów utrzymania dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej przyznać od dnia jego umieszczenia,  tj. od  2006 r.

Przepis art. 88 ust. 5 ustawy o pieczy stanowi, że w przypadku zmiany przepisów regulujących prawo do świadczeń, dodatków i dofinansowania do wypoczynku, o których mowa w art. 80 ust. 1, art. 81, 83 i 84 oraz w przypadku zmiany sytuacji osobistej rodziny zastępczej, rodziny pomocowej lub prowadzącego rodzinny dom dziecka, a także w przypadku zmiany sytuacji osobistej, dochodowej lub majątkowej umieszczonego dziecka, organ właściwy do wydania decyzji może bez zgody rodziny zastępczej, rodziny pomocowej lub prowadzącego rodzinny dom dziecka zmienić lub uchylić decyzję, przyznająca świadczenia. Zdaniem Kolegium długotrwała nieobecność dziecka umieszczonego w pieczy zastępczej, spowodowana wyjazdem poza granice kraju w celu kontynuowania tam nauki, może być zakwalifikowana jako faktyczne opuszczenie pieczy zastępczej. Jeżeli dziecko przez większość czasu przebywa za granicą i tylko na krótki okres przerw w nauce przebywa u osób  pełniących funkcję rodziny zastępczej, to nie można przyjąć, że przebywa w pieczy zastępczej. Skoro rodzic zastępczy nie wyjechał razem z dzieckiem za granicę, to nie ma do niego zastosowanie art. 42 ust. 4 ustawy o pieczy, który stanowi, że rodzina zastępcza oraz prowadzący rodzinny dom dziecka sprawujący pieczę zastępczą nad dzieckiem mogą czasowo, za zgodą sądu, sprawować pieczę zastępczą nad tym dzieckiem poza terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z art.  87 ustawy o pieczy, świadczenia i dodatki, o których mowa w art. 80 ust. 1 i art. 81, przyznaje się od dnia faktycznego umieszczenia dziecka odpowiednio w rodzinie zastępczej lub rodzinnym domu dziecka do dnia faktycznego opuszczenia przez dziecko rodziny zastępczej lub rodzinnego domu dziecka. W takiej sytuacji są podstawy do wyeliminowania z obrotu decyzji przyznającej pomoc rodzinie zastępczej.

Kolegium zwracało uwagę, że w sprawach dotyczących ustalania odpłatności za pobyt dzieci w pieczy zastępczej organy pierwszej instancji w jednym postępowaniu orzekały zarówno u ustaleniu opłaty, jak też o zastosowaniu lub niezastosowaniu ulgi w formie odstąpienia od ustalenia opłaty. Zgodnie z art. 193 ust. 1 pkt 1 ustawy o pieczy, za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą miesięczną opłatę w wysokości przyznanych świadczeń oraz dodatków, o których mowa w art. 80 ust. 1 i art. 81 – w przypadku umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej spokrewnionej, rodzinie zastępczej zawodowej, rodzinie zastępczej niezawodowej lub rodzinnym domu dziecka. Opłatę, o której mowa w ust. 1, rodzice ponoszą od dnia umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej (art. 193 ust. 1a). Za ponoszenie opłaty, o której mowa w ust. 1, rodzice odpowiadają solidarnie (art. 193 ust. 2). Według art. 194 ust. 1 ustawy o pieczy, opłatę, o której mowa w art. 193 ust. 1, ustala, w drodze decyzji, starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka, placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej albo interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym.  Od opłaty, o której mowa w ust. 1, naliczane są odsetki ustawowe od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym decyzja ustalająca opłatę stała się ostateczna (art. 193 ust. 7a). Rada powiatu określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1 (art. 194 ust. 2). Starosta na wniosek lub z urzędu, uwzględniając uchwałę, o której mowa w ust. 2, może umorzyć w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczyć termin płatności, rozłożyć na raty lub odstąpić od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1 (art. 194 ust. 3 ustawy o pieczy). Trzeba jednak pamiętać, że sprawa ustalenia rodzicom opłaty za pobyt ich dziecka w pieczy zastępczej jest odrębną indywidualną sprawą administracyjną, załatwianą w drodze decyzji administracyjnej. Inną sprawą administracyjną jest sprawa odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Obu tych spraw nie można rozpoznawać i rozstrzygać w jednym postępowaniu administracyjnym i wydawać jednej decyzji załatwiającej obie te sprawy jednocześnie. Dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy ustalenia opłaty konieczne jest uprzednie ostateczne zakończenie postępowania w sprawie odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, a dopiero następnie wydanie rozstrzygnięcia w kwestii ustalenia wysokości opłaty, o ile wydanie takiej decyzji w ogóle będzie konieczne. Odstąpienie od ustalenia opłaty czyni bowiem bezprzedmiotowym postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia opłaty i dlatego postępowanie w sprawie odstąpienia od ustalenia opłaty ma pierwszeństwo przed postępowaniem w sprawie ustalenia opłaty (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 25 kwietnia 2013 r., II SA/Bk 41/13 i wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 września 2014 r., III SA/Kr 410/14).

Warto też zasygnalizować, że stroną postępowania w sprawie ustalenia opłaty są oboje rodzice, chyba że w stosunku do jednego z  nich uprzednio ostatecznie odstąpiono od ustalenia opłaty. Konstrukcja solidarnej odpowiedzialności obojga rodziców za opłatę, o której mowa w art.192 ustawy o pieczy wymaga, aby postępowanie dotyczące ustalenia odpłatności za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, było przeprowadzone z udziałem wszystkich osób, których ono dotyczy, a zatem obojga rodziców (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 marca 2014 r., III SA/Kr 1464/13).

Kolegium zauważyło, że stosownie w art. 194 ust. 3 ustawy o pieczy przewidziano możliwość zastosowania ulgi w odpłatności w formie umorzenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstąpienia od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1. Zastosowanie konkretnej ulgi następuje na podstawie decyzji starosty działającego na wniosek lub z urzędu. Szczegółowe warunki stosowania przewidzianych w art. 194 ust. 3 ulg określa rada powiatu w drodze uchwały (art. 194 ust. 2). W jednej z uchwał rady powiatu przewidziano, że ulgę w postaci odstąpienia od ustalenia opłaty lub umorzenia opłaty w całości lub w części łącznie z odsetkami można zastosować z urzędu lub na wniosek osoby zobowiązanej, jeżeli dochód osoby zobowiązanej nie przekracza progów wskazanych w zawartej w tej uchwale tabeli. W tabeli tej wskazano wysokość procentowego umorzenia opłaty, jak też wysokość procentowego odstąpienia od ustalenia opłaty, która uzależniona została od procentowego przekroczenia kryterium dochodowego określonego w przepisach o pomocy społecznej. Zdaniem Kolegium taki zapis w uchwale  przewidujący możliwość częściowego (procentowego) odstąpienia od ustalenia opłaty jest sprzeczny z art. 194 ust. 2 in fine, w zw. z art. 194 ust. 3 ustawy. Według Uniwersalnego Słownika języka polskiego pod redakcją S. Dubisza (Warszawa 2006, s. 1180) zwrot „odstąpić” oznacza to samo, co: wycofać się, zrezygnować z czegoś, zrzec się czegoś. Zdaniem Kolegium odstąpienie od ustalenia opłaty oznacza definitywną rezygnację z jej ustalenia, a tym samym rezygnację z domagania się ponoszenia odpłatności za pobyt dziecka w pieczy zastępczej w ogóle. W przypadku zastosowania ulgi w formie odstąpienia od ustalenia opłaty organ administracji nie może domagać się od rodzica dziecka, wobec którego ulga ta została zastosowana, uiszczania żadnych kwot. Odstąpienie od ustalenia odpłatności jest najdalej idącą ulgą, jaka może być zastosowana wobec rodzica dziecka przebywającego w pieczy zastępczej. Ewentualne rozstrzygnięcie w zakresie odstąpienia od ustalenia opłaty powinno poprzedzać orzeczenie w przedmiocie ustalenia odpłatności (por. np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 września 2014 r., III SA/Kr 410/14, LEX nr 1513742). Sprawa o odstąpienie od opłaty jest bowiem odrębną, indywidualną sprawą administracyjną, która powinna zakończyć się wydaniem osobnej decyzji. Zdaniem Kolegium, określenie w powołanej uchwale, że ulga w formie odstąpienia od ustalenia opłaty może być zastosowana także w części (procentowo), w zależności od dochodu osiąganego przez osobę zobowiązaną, nie znajduje podstaw prawnych. Trzeba też zauważyć, że częściowe odstąpienie od ustalenia opłaty wobec jednego z rodziców powoduje trudności w ustaleniu opłaty od drugiego z rodziców i może prowadzić do sytuacji, gdy rodzic dziecka przebywającego w pieczy zastępczej dobrze sytuowany materialnie, niejako „skorzysta” na tym, że wobec drugiego z rodziców zostanie zastosowana ulga w postaci częściowego odstąpienia od odpłatności. Kolegium podjęło więc stosowne działania sygnalizujące wskazane w powyższej uchwale nieprawidłowości.

W niektórych przypadkach przebywanie dziecka w rodzinie zastępczej i zachodzące między opiekunami a dzieckiem więzi prowadzą do przysposobienia dziecka przez dotychczasowych rodziców zastępczych. Na tym tle może pojawić się problem, do kiedy należy udzielać rodzinie zstępczej świadczeń na podstawie art. 80 ustawy o pieczy. Z reguły orzeczenia sądów rodzinnych są natychmiast wykonalne, jednak w sprawach dotyczących przysposobienia postanowienie sądu ma charakter konstytutywny i wywołuje skutek od dnia uprawomocnienia się orzeczenia sądu (art. 588 Kodeksu postępowania cywilnego i art. 121 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego). Byt rodziny zastępczej ustaje zatem dopiero z chwilą uprawomocnienia się orzeczenia sądu i do tej chwili pomoc pieniężna rodzinie zastępczej przysługuje (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 29 października 2015 r., II SA/Op 364/15). 

1.3. W ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 114, z późn. zm.), dalej jako: „u.ś.r.”, przewidziane zostały różnego rodzaju świadczenia, których celem jest wspieranie osób i rodzin w zakresie ponoszenia kosztów utrzymania dzieci, jak też pomoc osobom sprawującym opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Przyznanie niektórych świadczeń zostało uzależnione od spełnienia kryterium dochodowego (np. zasiłek rodzinny, specjalny zasiłek opiekuńczy). W systemie tym funkcjonują także świadczenia, których udzielenie jest niezależne od posiadanego dochodu (np. świadczenie pielęgnacyjne, zasiłek pielęgnacyjny).

Niejako „tradycją” już się stało, że ustawa ta - w zasadzie w każdym okresie zasiłkowym – jest nowelizowana i trzeba przyznać, że dokonywane zmiany nie zawsze ułatwiają orzekanie w sprawach z zakresu świadczeń rodzinnych. Na skutek nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 24 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. poz. 1302) zmianie uległ sposób postępowania w sprawach dotyczących przyznawania świadczeń rodzinnych w przypadku, gdy osoba uprawniona do świadczeń lub członek jej rodziny przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Obecnie w sytuacji gdy osoby te przebywają (przebywały) poza granicami RP w dniu wydania decyzji przyznającej świadczenia lub po tym dniu, organ właściwy w przypadku ustalenia, że w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji, uchyla decyzję przyznającą świadczenia od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu innego państwa (art. 23a ust. 5, w zw. z art. 23a ust. 2 u.ś.r.). Stosownie do art. 6 ustawy zmieniającej, powołanej wyżej, postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej świadczenia rodzinne wydanej przez organ właściwy w sprawie, w której mają zastosowanie przepisy o koordynacji wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, ulegały umorzeniu z mocy prawa. Ustawodawca wprowadził więc nietypowy sposób zakończenia postępowania administracyjnego ze skutkiem ex lege, bez konieczności wydawanie decyzji o umorzeniu postępowania.

Z praktyki orzeczniczej Kolegium wynikało, że w 2015 r. nie wszystkie organy pierwszej instancji respektowały stanowisko przedstawione w uchwale NSA z dnia 26 czerwca 2014 r. (I OPS 15/13), zgodnie z którym dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego (art. 10 ust. 1 u.ś.r.) w przypadku korzystania z urlopu wychowawczego w celu sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, przysługuje do zasiłku rodzinnego na każde z tych dzieci. W uzasadnieniu uchwały NSA powołał się na zasady udzielania i charakter prawny urlopu wychowawczego. Urlop wychowawczy, będący odpowiednikiem urlopu określonego w prawie unijnym jako urlop rodzicielski, jest urlopem bezpłatnym. W przypadku, gdy rodzina korzystającego z tego urlopu pracownika osiąga dochody poniżej ustalonego kryterium dochodowego i przysługuje jej z tego tytułu wsparcie ze środków publicznych w postaci zasiłków rodzinnych oraz dodatków do tych zasiłków na zasadach przewidzianych w ustawie o świadczeniach rodzinnych, to osobie uprawnionej przysługuje dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Zwrócono uwagę, że chociaż prawo do jednego urlopu wychowawczego przysługuje bez względu na liczbę dzieci urodzonych podczas jednego porodu, to okoliczność ta nie może przesądzać o interpretacji przepisów dotyczących przyznawania dodatku do zasiłku rodzinnego, skoro opieka jest sprawowana nad więcej niż jednym dzieckiem. W ocenie Sądu nie ma znaczenia, że w art. 10 u.ś.r. wydłużono okres pobierania przedmiotowego dodatku, jeżeli opieka sprawowana jest nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu. Zdaniem Sądu, skoro ustawodawca wyraźnie nie zastrzegł, że osobie uprawnionej wypłaca się tylko jeden dodatek, to takie zastrzeżenie nie może być wyprowadzane z unormowań dotyczących świadczeń rodzinnych. W art. 10 u.ś.r. nie wskazano szczegółowego celu wypłacania dodatku, co wzmacnia – według NSA – argumentację, że wprowadzone w ustawie, finansowane ze środków publicznych świadczenie służące wsparciu rodzin mających na utrzymaniu dzieci, które każdorazowo powiązane jest z zasiłkiem rodzinnym na dane dziecko, przysługuje odrębnie na każde z dzieci spełniających warunki określone w art. 10 ust. 1 u.ś.r. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 264 § 2, w zw. z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako: „p.p.s.a.”) i ma charakter uchwały wyjaśniającej. Jest to uchwała abstrakcyjna podjęta w celu wyjaśnienia przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sadów administracyjnych. Moc tego rodzaju uchwał jest ogólnie wiążąca, co wynika z treści art. 269 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym stanowisko wyrażone w uchwale NSA pośrednio wiąże wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych, dopóki nie nastąpi zmiana tego stanowiska (zob. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2014 r., II FSK 1474/14).

Inny problem pojawił się w związku z podjęciem przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia o uznaniu za niezgodny z Konstytucją art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności (wyrok z dnia 21 października 2014 r., K 38/13). W ocenie Trybunału przesłanka wieku powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, stanowiąca warunek przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, powoduje zróżnicowanie sytuacji prawnej także w gronie opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. Ustawodawca powinien w jednakowy sposób uregulować prawo do świadczenia pielęgnacyjnego opiekunów osób niepełnosprawnych, które nie są dziećmi. Sam Trybunał stwierdził, że orzeczenie o częściowej niekonstytucyjności powołanego wyżej przepisu nie oznacza jednak usunięcia wskazanego w nim kryterium z ustawy. Wyrok Trybunału nie stanowi także podstawy do uchylenia decyzji, które przyznały prawo do świadczenia, ani nie stanowi podstawy do nowego prawa żądania świadczenia przez opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli ich niepełnosprawność powstała po okresie dzieciństwa. Trybunał w wyroku tym stwierdził, że jego wykonanie wymaga podjęcia niezwłocznych działań ustawodawczych prowadzących do przywrócenia równego traktowania opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. Ustawodawca odpowiednich zmian w ustawie o świadczeniach rodzinnych nie wprowadził, w związku z czym Kolegium przy orzekaniu w tego typu sprawach uwzględniało dotychczasowy stan prawny. Kolegium nie akceptowało stanowiska prezentowanego w wyrokach wojewódzkich sądów administracyjnych, zgodnie z którym osoba pozostająca w związku małżeńskim i wychowująca dziecko spoza tego małżeństwa, może być uznana za osobę samotnie wychowującą to dziecko w świetle art. 3 pkt 17a u.ś.r. Należy dostrzec, że definicja osoby samotnie wychowującej dziecko zawarta w tym przepisie jest jednoznaczna na gruncie wykładni językowej i zgodnie z tą definicją o statusie osoby wychowującej dziecko przesądza jej stan cywilny. Nie mamy więc na tle tego przepisu do czynienia z sytuacją, gdy wynikająca z niego norma może być rozumiana w różny sposób i konieczne jest sięgnięcie do wykładni ustawy zgodnej z Konstytucją. W ocenie Kolegium ustawodawca świadomie zawęził krąg osób, które można uznać za samotnie wychowujące dziecko, gdyż zawarcie związku małżeńskiego przez osobę posiadającą dziecko z poprzedniego związku ma wpływ, zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, na sferę obowiązków obu współmałżonków, także między pasierbem a ojczymem (macochą). Pasierb jest bowiem członkiem rodziny, która przez zawarcie związku małżeńskiego zostaje utworzona. Z formalnego punktu widzenia osoba pozostającą w związku małżeńskim może oczekiwać od współmałżonka wsparcia w opiece, utrzymaniu i wychowaniu dziecka z poprzedniego związku. Kolegium, nie zgadzając się ze stanowiskiem WSA we Wrocławiu  wniosło skargę kasacyjną od wyroku uchylającego decyzję odmawiającą przyznania dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka.

W kwestii prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem pojawiła się wątpliwość, czy osoba (rodzic), która sama legitymuje się orzeczeniem o zaliczeniu do znacznego stopnia niepełnosprawności, może nabyć prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Z art. 17 u.ś.r. zakaz taki nie wynika, jeżeli o świadczenie pielęgnacyjne ubiega się matka, ojciec, opiekun faktyczny dziecka, osoba będąca rodziną zastępczą spokrewnioną (por. art. 17 ust. 1 pkt 4). W ocenie Kolegium niemożliwe jest jednak przyznanie tego świadczenia osobie, która nie tylko została zaliczona do osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności, ale w orzeczeniu zespołu ds. orzekania o niepełnosprawności wskazano, że nie może ona podejmować żadnej pracy. Wskazanie „żadna praca” wyklucza możliwość podejmowania jakiegokolwiek zatrudnienia, nawet w warunkach pracy chronionej lub telepracy. Oznacza to, że osoba legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z takim wskazaniem, nie może spełnić warunku „rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia” i nabyć prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Stanowisko Kolegium potwierdzone zostało przez NSA, po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej (I OSK 1363/15).

Wśród spraw rozstrzyganych na postawie art. 17 u.ś.r. zdarzały się takie, w których o świadczenie pielęgnacyjne ubiegały się osoby zawieszające prowadzoną działalność gospodarczą w związku ze sprawowaniem opieki nad dzieckiem. W świetle art. 3 pkt 23 u.ś.r. zawieszenie działalności gospodarczej, jeżeli nie zostało dokonane na podstawie art. 14a ust. 1d ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2015 r. poz. 584, z późn. zm.), nie może być uznane za utratę dochodu. Jednak, w ocenie Kolegium, zawieszenie działalności gospodarczej może być potraktowane jako rezygnacja z zatrudnienia w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. W okresie zawieszenia wykonywania działalności przedsiębiorca nie może wykonywać tej działalności i osiągać bieżących przychodów (art. 14a ust. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej). Zawieszenie działalności gospodarczej wiąże się zatem z faktyczną rezygnacją z jej wykonywania i należy je traktować jako przerwę w jej prowadzeniu i rezygnację z realizacji celów zarobkowych. Nie ma więc zdaniem Kolegium przeszkód, aby w takim przypadku przyznać świadczenie pielęgnacyjne osobie, która zawiesiła działalność, w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Celem tego świadczenia jest bowiem rekompensata strat materialnych powstałych na skutek rezygnacji z aktywności zawodowej w celu opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (por. wyroki WSA w Kielcach z dnia 10 lipca 2014 r., II SA/Ke 469/14, WSA w Szczecinie z dnia 16 października 2013 r., II SA/Sz 585/13).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym często zwraca się uwagę, że aby uznać świadczenia rodzinne za nienależnie pobrane należy wykazać, że osoba, która je pobrała i której się one nie należały, była właściwie pouczona o braku prawa do ich pobierania. Pojawia się w tym kontekście praktyczny problem, jak powinno wyglądać pouczenie osoby, której przyznawane są świadczenia. Niejednokrotnie w wyrokach sądów administracyjnych zwraca się uwagę, że podpisanie przez stronę odpowiedniej części wniosku zawierającej pouczenie, kiedy świadczenia nie przysługują, jak też obszerne pouczenie w egzemplarzu decyzji przyznającej świadczenie, jest niewystarczające. Konieczne jest jeszcze wywołanie u świadczeniobiorcy „świadomości”, że świadczenia jemu nie przysługują. Organy administracji nie mają natomiast możliwości wpływania na to, aby strona zapamiętała pouczenie, ani spowodowania powstania u świadczeniobiorcy określonego wyobrażenia co do pobranych świadczeń. Zdaniem Kolegium niewykonalne jest dla organów administracji sporządzanie takich pouczeń, które byłyby „zindywidualizowane, odpowiednio dla każdej zainteresowanej osoby”. W ocenie Kolegium nie można usprawiedliwiać osoby - która pobrała świadczenia nienależnie i podpisała stosowne pouczenia we wniosku oraz posiadała decyzję z wyczerpującym pouczeniem, kiedy świadczenia nie przysługują jak też o konieczności informowania o wszelkich zmianach w jej sytuacji rodzinnej czy dochodowej - w taki sposób, że pouczenia takie mogły u niej nie wywołać określonego stanu świadomości.

W wyroku z dnia 18 listopada 2014 r., SK 7/11, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 5 pkt 4 u.ś.r. (w brzmieniu obowiązującym do dnia 13 października 2011 r.) w zakresie, w jakim uniemożliwia przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego rodzicowi, który rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem, w sytuacji, gdy drugi z rodziców ma ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na inne dziecko w rodzinie – jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji. Z dniem 15 maja 2014 r. wszedł wprawdzie w życie przepis nadający nowe brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 4 u.ś.r., jednak w zakresie dotyczącym niemożności przyznania świadczenia pielęgnacyjnego drugiemu z rodziców sprawującemu opiekę nad innym niepełnosprawnym dzieckiem w rodzinie, ustawodawca nie dokonał żadnej zmiany. W tych okolicznościach – zdaniem Kolegium – należy dokonywać prokonstytucyjnej wykładni powołanego przepisu, umożliwiającej realizację wartości wyrażonych w art. 71 Konstytucji. Pomimo bowiem zmiany art. 17 ust. 5 pkt 4 u.ś.r., dokonanej w związku z wejściem w życie  ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłku dla opiekunów (Dz. U. poz. 567, z późn. zm.), mającej w zasadzie techniczny charakter, aktualna pozostała teza zaprezentowana w powołanym wyroku Trybunału. Obowiązek stosowania wykładni prokonstytucyjnej istnieje w sytuacji wyrażonego przez Trybunał stanowiska co do niekonstytucyjności normy prawa materialnego, o brzmieniu tożsamym z normą stanowiącą podstawę materialnoprawną orzekania w kontrolowanej sprawie. Stwierdzenie niekonstytucyjności określonej normy prawnej nie pozostaje bez znaczenia dla stosowania normy zamieszczonej w przepisie tożsamym (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 11 sierpnia 2015 r., II SA/Bk 393/15). W obecnym stanie prawnym nie ma więc, zdaniem Kolegium, przeszkód do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego rodzicowi sprawującemu opiekę nad niepełnosprawnym dzieckiem w sytuacji, gdy drugi z rodziców korzysta już z takiego świadczenia w związku ze sprawowaniem opieki nad innym niepełnosprawnym dzieckiem w tej rodzinie.

W przypadku ustalania prawa do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka, o której mowa w art. 15b u.ś.r. Kolegium podzieliło pogląd zaprezentowany w wyroku WSA w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2014 r., I SA/Wa 3130 oraz wyrażone wówczas stanowisko Ministra Pracy i Polityki Społecznej, że w przypadku, gdy o świadczenie to ubiega się osoba samotnie wychowująca dziecko, tj. panna, kawaler, wdowa, wdowiec, osoba pozostająca w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osoba rozwiedziona (chyba, że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem), to bez względu na fakt ustalenia, bądź nie, ojcostwa oraz zasądzenie alimentów na rzecz dziecka, nie wymaga się wpisania drugiego rodzica do wniosku o tzw. „becikowe” i nie uwzględnia się jego dochodu wyliczając dochód rodziny stanowiący podstawę przyznania tego świadczenia. W opisanym przypadku należy stosować wykładnię celowościową powołanego przepisu, gdyż inna interpretacja przeczyłaby intencji ustawodawcy, aby zapomoga trafiała do osób najbardziej potrzebujących.

1.4. Wspieranie osób znajdujących się w trudnej sytuacji z powodu niemożności wyegzekwowania przysługujących im świadczeń alimentacyjnych reguluje ustawa z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2015 r. poz. 859, z późn. zm.), dalej  jako: „ustawa o funduszu”. Celem tego aktu prawnego jest dostarczanie środków utrzymania osobom, które nie są w stanie samodzielnie zaspokoić swoich potrzeb, ale także inicjowanie działań zmierzających do zwiększenia odpowiedzialności osób zobowiązanych do alimentacji. Ustawa określa warunki, w jakich wypłacane są świadczenia z funduszu alimentacyjnego – wprowadzając stosowne kryterium dochodowe oraz wskazując okoliczności, w których świadczenia te nie przysługują.

W zakresie oceny uprawnień do świadczeń z funduszu alimentacyjnego w zasadzie nie dochodziło do nieprawidłowości w trakcie orzekania przez organy pierwszej instancji. Pewne wątpliwości pojawiły się na tle stosowania art. 2 pkt 12 ustawy o funduszu, zawierającego definicję rodziny. Przepis ten stanowi, że przez rodzinę należy rozumieć odpowiednio m. in.: rodziców osoby uprawnionej, małżonka rodzica osoby uprawnionej, osobę, z którą rodzic osoby uprawnionej wychowuje wspólne dziecko, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia. W przepisie tym wskazano także wyłączenia, w myśl których pewnych osób do rodziny się nie zalicza. Wątpliwości dotyczyły tego, czy sformułowanie „odpowiednio” pozwala na nieuznawanie za członków rodziny tych osób, z którymi faktycznie osoba uprawniona nie mieszka lub nie prowadzi wspólnego gospodarstwa domowego. Kolegium stanęło na stanowisku, że tak jednoznacznie sformułowane pojęcie rodziny w słowniczku ustawowym oznacza, że należy je rozumieć jako uwzględniający status prawny a nie faktyczny. Z przepisu tego wynika, że ustawodawca precyzyjnie określił, które osoby należy uwzględnić przy ustalaniu składu rodziny niezależnie od tego, jak układają się stosunki pomiędzy poszczególnymi jej członkami. Ustawowej definicji pojęcia „rodziny” nie należy rozumieć tak, iż posłużenie się w tej definicji zwrotem „odpowiednio” uprawnia do analizy faktycznego składu rodziny w kontekście osób prowadzących wspólne gospodarstwo domowe (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 4 czerwca 2014 r., II SA/Łd 306/14).

Świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują osobie uprawnionej do ukończenia przez nią 18. roku życia albo w przypadku gdy uczy się w szkole lub w szkole wyższej do ukończenia przez nią 25. roku życia (art. 9 ust. 1). W przypadku osób, które ukończyły 18. rok życia ale nadal się kształcą, mogą pojawić się wątpliwości, czy za okres przerwy w nauce spowodowanej zmianą szkoły przysługuje świadczenie z funduszu. Zdaniem Kolegium, w przypadku skreślenia z listy studentów (np. w czerwcu) i przyjęcia na  inne studia decyzją komisji rekrutacyjnej (np. w lipcu) za okres pomiędzy skreśleniem a podjęciem nauki na nowym kierunku w październiku, świadczenia z funduszu alimentacyjnego nie przysługują. Sam fakt podjęcia decyzji przez komisję rekrutacyjną nie stanowi o nabyciu statusu studenta, Zgodnie z przepisami ustawy o szkolnictwie wyższym student, to osoba kształcąca się na studiach wyższych. Stosownie natomiast do art. 170 ustawy o szkolnictwie wyższym osoba przyjęta na studia nabywa prawa studenta z chwilą immatrykulacji i złożenia ślubowania. Przesłanką nabycia prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego jest nauka (uczenie się) w szkole lub w szkole wyższej. W ocenie Kolegium nie można uznać, że osoba przyjęta na pierwszy rok studiów, już w lipcu, sierpniu i wrześniu „uczy się” w rozumieniu art. 9 ust. 1 ustawy o funduszu.

W 2015 r. pojawiły się sprawy, w których organy pierwszej instancji odmawiały przyznania świadczeń z funduszu osobom, posiadającym wyroki sądu zasądzającego od ojca na rzecz dzieci pewne kwoty pieniężne „tytułem zaspokojenia potrzeb rodziny”. Powodem negatywnych rozstrzygnięć był brak (w ocenie organów pierwszej instancji) zasądzenia alimentów w rozumieniu ustawy o funduszu. Kolegium nie podzielało takiego stanowiska i uznawało, że tego rodzaju świadczenia mają charakter świadczeń alimentacyjnych i jako takie, w przypadku bezskuteczności egzekucji, uprawniają do ubiegania się o świadczenia z funduszu alimentacyjnego (szerzej na ten temat w przedstawionym poniżej przykładzie).

Warto jeszcze zwrócić uwagę na szczególną regulację zawartą w art. 29 ust. 2 ustawy o funduszu.  Przepis ten stanowi, że w przypadku gdy osoba uprawniona otrzymała w okresie od dnia zmiany wysokości zasądzonych alimentów do dnia wpływu tytułu wykonawczego do komornika sądowego świadczenia z funduszu alimentacyjnego w wysokości wyższej niż zasądzone alimenty za ten okres, jest obowiązana do ich zwrotu bez odsetek ustawowych. Przepisy art. 23 stosuje się w takim przypadku odpowiednio. Jest to odrębny tryb dochodzenia zwrotu świadczeń, które w rozumieniu ustawy o funduszu nie mogą być uznane za nienależnie pobrane. Za stosowaniem powyższego trybu, z wyłączeniem definicji zawartej w art. 2 pkt 7 oraz odpowiednim (zmodyfikowanym), a nie wprost stosowaniem przepisu art. 23 ustawy stoi szczególnie ważne - bo uwzględniające słuszny interes jednostki - ratio legis. Otóż sytuacja obniżenia wysokości alimentów lub uchylenia obowiązku alimentacyjnego na mocy wyroku sądu - często ze skutkiem wstecznym - istotnie różni się od pozostałych przypadków nienależnego pobrania świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Nie tylko bowiem jednostka zostaje zaskoczona zmianą zakresu swoich uprawnień, ale także w sytuacji takiej znajduje się bez własnej winy, czy własnego udziału (zachowania). Pobierając świadczenia z funduszu alimentacyjnego do czasu wydania wyroku sądowego obniżającego wysokość alimentów, osoba uprawniona lub jej przedstawiciel ustawowy pozostają wręcz w usprawiedliwionym przeświadczeniu i zaufaniu do prawa i organów państwa, że postępują legalnie, pobierając świadczenia za dany okres. Zatem wzgląd na ochronę zasady lojalności (zaufania) przemawia za tym, by złagodzić mechanizm uznawania w tej sytuacji świadczeń za nienależnie pobrane, wyłączając ogólne reguły, w tym art. 2 pkt 7 oraz wynikający z art. 23 ustawy o funduszu obowiązek zapłaty odsetek.

Sporo spraw dotyczyło nienależnie pobranych świadczeń, zdefiniowanych w art. 2 pkt 7 ustawy o funduszu. Jedną z kategorii stanowią świadczenia wypłacone w przypadku gdy osoba uprawniona w okresie ich pobierania otrzymała, niezgodnie z kolejnością określoną w art. 28 zaległe lub bieżące alimenty, do wysokości otrzymanych świadczeń [lit. d)]. Artykuł 28 stanowi natomiast, że w okresie, w którym osoba uprawniona otrzymuje świadczenia z funduszu alimentacyjnego, z kwoty uzyskanej z egzekucji od dłużnika alimentacyjnego w pierwszej kolejności zaspokaja się należności z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego wypłaconych osobie uprawnionej. Zdaniem Kolegium, art. 28 ust. 1 ustala jedynie kolejność zaspokajania poszczególnych wierzycieli z kwoty wyegzekwowanej od dłużnika. Jeżeli niezgodnie z tą kolejnością osoba uprawniona otrzyma w okresie pobierania świadczeń z funduszu alimenty (zaległe lub bieżące) niezależnie od tego czy od komornika, czy bezpośrednio od dłużnika, powinny one zostać uznane za świadczenia nienależnie pobrane i zwrócone organowi wypłacającemu świadczenia (zob. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., I OSK 631/12). Z art. 2 pkt 7 lit. d) nie wynika, że za nienależnie pobrane można uznać wyłącznie świadczenia z funduszu wypłacone w przypadku, gdy alimenty zostały przekazane przez komornika, bo w art. 28 jest mowa o kwotach uzyskanych z egzekucji. Celem tego przepisu jest bowiem to, aby osoba uprawniona w okresie wypłacania świadczeń z funduszu nie otrzymywała alimentów z dwóch źródeł, gdyż sprzeczne byłoby to z funkcją, jaką ma spełniać fundusz alimentacyjny. W świetle powyższych regulacji nie ma też znaczenia, za jaki okres osoba uprawniona chce rozliczyć otrzymane alimenty i w sensie prawnym obojętne jest czy przekazane przez komornika środki zostaną zaliczone w poczet długu alimentacyjnego, czy jako bieżące alimenty (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 12 lutego 2015 r., IV SA/Wr 554/14).

Stosownie do art. 2 pkt 7 lit. a) za nienależnie pobrane świadczenia uważa się świadczenia wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie albo wstrzymanie wypłaty świadczenia w całości lub w części. Śmierć dłużnika jest okolicznością powodującą ustanie prawa do świadczeń z funduszu. Należy jednak zauważyć, że  przepisy ustawy o funduszu nie przewidują możliwości dokonania podziału na poszczególne dni kwoty świadczenia, które obliczane jest i wypłacane w cyklu miesięcznym. Wobec tego brak jest podstaw prawnych do tego, aby w sytuacji ustania prawa do świadczeń ze względu na śmierć dłużnika, świadczenie z funduszu pobrane za miesiąc, w którym nastąpiła śmierć, traktować jako nienależnie pobrane w rozumieniu art. 2 pkt 7 lit. a) (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19 marca 2014 r., IV SA/Gl 705/13).

Wiele spraw rozpatrywanych przez Kolegium dotyczyło przypadków, w których stroną postępowania był dłużnik alimentacyjny. Dotyczyły one przede wszystkim decyzji żądających zwrotu świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego - art. 27 ustawy o funduszu, jak też decyzji w przedmiocie ulg przewidzianych w art. 30 ust. 1 i ust. 2. W tej kategorii spraw pojawiały się wątpliwości dotyczące prawidłowości postępowań prowadzonych przez organy pierwszej instancji na podstawie art. 5 ustawy o funduszu. Częstym błędem popełnianym przez organy było niedokonanie prawidłowych ustaleń w zakresie miejsca zamieszkania dłużnika, co na etapie postępowania odwoławczego musiało znaleźć swoje konsekwencje. Ze względu na fakt, że art. 42 § 1 k.p.a. wyraźnie wskazuje na miejsce zamieszkania, a nie miejsce zameldowania, przyjmuje się zarówno w literaturze, jak i judykaturze, że miejscem, w którym należy doręczyć pismo jest miejsce, w którym adresat rzeczywiście (faktycznie) zamieszkuje (tak, m. in., P. Wajda, [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 217 i powołane tam orzecznictwo). Nie można kierować decyzji na ostatni adres zameldowania dłużnika, jeśli pod tym adresem nie zamieszkuje i uznać, że decyzja w ten sposób „doręczona” wywołuje skutki prawne. W razie wniesienia w takim przypadku odwołania, Kolegium stwierdzało jego niedopuszczalność, jako przedwczesnego. Organ właściwy dłużnika musiał natomiast doprowadzić do skutecznego doręczenia decyzji.

Jedną z przesłanek pozwalających na wszczęcie postępowania dotyczącego uznania dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych jest uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu alimentacyjnego. Przy ocenie, czy w danym przypadku dłużnik uniemożliwia przeprowadzenie wywiadu, należy w opinii Kolegium, brać także pod uwagę nastawienie dłużnika do organu oraz to, czy jego zachowanie nacechowane jest złą wolą i negatywną postawą. Za tego typu negatywne zachowanie, umożliwiające wszczęcie postępowania może być uznane unikanie przeprowadzenia wywiadu lub np. stała nieobecność dłużnika w miejscu zamieszkania, oczywiście pod warunkiem, że dłużnik został prawidłowo zawiadomiony o terminie przeprowadzenia wywiadu.

W przypadku gdy dłużnik nie może wywiązać się za swych zobowiązań alimentacyjnych z powodu braku zatrudnienia, organ właściwy dłużnika zobowiązuje go do zarejestrowania się w urzędzie pracy jako bezrobotny albo jako poszukujący pracy. Kolegium uznawało za uzasadnione wszczęcie postępowania dotyczącego uznania dłużnika za uchylającego się od zobowiązań wobec osób, które deklarowały zatrudnienie np. na 1/8 etatu lub w innym niewielkim wymiarze czasu pracy i odmawiały rejestracji w powiatowym urzędzie pracy jako poszukujący pracy.

Jeżeli dłużnik znajduje się w trudnej sytuacji rodzinnej lub dochodowej istnieje możliwość zastosowania wobec niego przewidzianych przez ustawodawcę ulg (umorzenie należności z tytułu wypłaconych świadczeń alimentacyjnych, odroczenie terminu płatności, rozłożenie na raty -  art. 30 ust. 1 i ust. 2). Wiele spraw rozstrzyganych przez Kolegium dotyczyło umorzenia należności z tytułu zadłużeń alimentacyjnych wobec organów. Umorzenie należności jest instytucją wyjątkową i jej zastosowanie uzasadnia zaistnienie po stronie dłużnika alimentacyjnego wyjątkowych okoliczności, które są od niego niezależnie i uniemożliwiają spłatę zadłużenia. Wymienione w powołanym przepisie możliwości poprawy sytuacji dłużnika powinny być jednak stosowane w określony sposób, a mianowicie począwszy od środka wywołującego najmniejszy skutek, aż po środek wywołujący skutek największy. Z tego względu dłużnik ma do wykorzystania w pierwszej kolejności możliwość odroczenia terminu spłaty zadłużenia lub rozłożenia jej na raty, dopiero w ostateczności uzasadnione jest wystąpienie o umorzenie należności (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19 lutego 2015 r., IV SA/Gl 649/14).

1.5. Większość spraw rozstrzyganych w 2015 r. przez Kolegium z zakresu uregulowanego przepisami ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U z 2015 r. poz. 2156, z późn.), dalej jako: „u.s.o.”, dotyczyła odmowy przyznania stypendium szkolnego z powodu przekroczenia kryterium dochodowego. Pierwszoinstancyjne decyzje w tej materii z zasady były utrzymywane w mocy. Natomiast w nielicznych sprawach zwrotu kosztów kształcenia młodocianego pracownika Kolegium sięgało po rozstrzygnięcia kasacyjno-reformacyjne.

Warto tu jeszcze powołać uzyskane przez Kolegium wyjaśnienia Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia 11 maja 2015 r. (DDO-52-194(2)/15/Mgr), według których sam fakt wydania przez Kolegium decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji odmawiającej przyznania dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika i orzeczenia o przyznaniu pracodawcy takiego dofinansowania nie czyni z Kolegium podmiotu udzielającego pomocy publicznej. Podmiotami udzielającymi pomocy, zgodnie z art. 2 ust. 12 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz. U. z 2007 r. Nr 59, poz. 404, z późn. zm.) są m. in. podmioty dysponujące środkami publicznymi. Zgodnie z art. 70b ust. 10 u.s.o., takim podmiotem jest gmina, na której rachunek bankowy wojewoda przekazuje środki na dofinansowanie kosztów kształcenia młodocianych pracowników. Zatem, jedynie gmina w tym przypadku może być uznana za podmiot udzielający pomocy i to na niej ciąży obowiązek sporządzenia sprawozdania o udzielonej pomocy (za pomocą aplikacji SHRIMP) i wystawienia zaświadczenia o pomocy de minimis.

1.6. W sprawach z zakresu normowanego ustawą z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 966, z późn. zm.),  w 2015 r. nie doszło do żadnych istotnych zmian przepisów prawnych, które mogłyby mieć wpływ na reorientację orzecznictwa. Jedyna zmiana dotyczyła rozszerzenia katalogu odliczeń od dochodu, o świadczenie pieniężne i pomocy pieniężnej, o których mowa w przepisach ustawy z 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (Dz. U. poz. 693). Wątpliwości interpretacyjne, tak samo jak w poprzednich latach, wynikały głównie z braku jednoznacznego wskazania w katalogu odliczeń od dochodu (art. 3 ust. 3 ustawy) dodatku pielęgnacyjnego (odliczenie takie wywiedziono w orzecznictwie sądów administracyjnych). Generalnie,  orzecznictwo pierwszoinstancyjne było zdecydowanie poprawne.

Tożsame pozostawały wady postępowań i decyzji pierwszoinstancyjnych, polegające na nieprzejrzystości dokonywanych poprawek we wnioskach o przyznanie dodatku (przede wszystkim gdy chodzi o ustalenie autora poprawek), wykorzystywaniu przez organy pierwszej instancji programu komputerowego dla obliczenia wysokości dodatku mieszkaniowego, co sprawia, że dochodzenie do ostatecznej kwoty przyznanego świadczenia jest nieczytelne oraz na załączaniu do decyzji arkusza kalkulacyjnego,  będącego jej integralną częścią, zawierającego  stosowne obliczenia, podpisywanego jednak  przez osobę nieposiadającą upoważnienia do wydawania decyzji.

 

  1. Omówienie wybranych rozstrzygnięć

Przyznanie zasiłku stałego - odrębność gospodarstwa domowego

Po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego organ pierwszej instancji ustalił, że strona ma 65 lat, mieszka na poddaszu domu stanowiącego własność córki, nie ponosi żadnych opłat za mieszkanie, ponieważ uiszcza je córka, która również przygotowuje posiłki. Strona legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu umiarkowanym. Nie posiada źródła dochodu. Organ pierwszej instancji odmówił przyznania pomocy w formie zasiłku stałego, podnosząc w uzasadnieniu, że wnioskodawczyni nie jest osobą samotną,  prowadzącą jednoosobowe gospodarstwo domowe. Organ przedstawił sytuację rodzinną strony z uwzględnieniem małżonka oraz ich czworga dzieci wraz z rodzinami. Stwierdził, że rezygnacja ze zwrócenia się do członków najbliższej rodziny o udzielenie pomocy jest traktowana zarówno jako brak współdziałania z pracownikiem socjalnym (art. 11 ust. 2 u.p.s.), jak i niewykorzystanie własnych uprawnień i możliwości, wynikających z prawa do alimentacji (art. 2 ust. 1 tej ustawy).

Kolegium - w rozpatrzeniu sprawy w postępowaniu odwoławczym - po przytoczeniu unormowań art. 37 ust. 1 i ust. 2 u.p.s. oraz analizie zebranego w sprawie materiału dowodowego stwierdziło, że nie podziela ustaleń organu pierwszej instancji co do tego, że strona nie jest osobą samotną, ale prowadzącą jednoosobowe gospodarstwo domowe. Kolegium miało na uwadze, że strona mieszka na poddaszu o powierzchni ok. 50 m² w domu stanowiącym własność córki, nie ponosi żadnych opłat związanych z utrzymaniem tego domu, córka zapewnia również wyżywienie i przygotowuje stronie posiłki. Strona posiada orzeczenie o niepełnosprawności w stopniu umiarkowanym, obecnie porusza się przy pomocy kul łokciowych. Z uwagi na stan zdrowia oraz wiek przedemerytalny nie ma szans na zatrudnienie. Nie posiada żadnego dochodu ani majątku. Wobec powyższego nie sposób przyjąć, że strona samodzielnie gospodaruje. Zgodnie z art. 6 pkt 10 u.p.s., osobą samotnie gospodarującą jest osoba prowadząca jednoosobowe gospodarstwo domowe. Cechami charakterystycznymi dla prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego jest udział i wzajemna współpraca w załatwianiu codziennych spraw związanych z prowadzeniem domu, niezarobkowanie i pozostawanie w związku z tym na całkowitym lub częściowym utrzymaniu osoby, z którą się wspólne gospodarstwo prowadzi. Istnienie odrębności gospodarstwa domowego można uznać wówczas, gdy nawet mimo aktualnego braku dochodów jest możliwość zarobkowania i uzyskiwania dochodów lub – w sytuacji niemożności zarobkowania – posiadanie źródła dochodu (renta, emerytura etc.). Tymczasem strona nie posiada dochodu, który pozwoliłby  się samodzielnie utrzymać, ale także nie ma możliwości podjęcia pracy. W takiej sytuacji obowiązek utrzymania członka rodziny spoczywa przede wszystkim na rodzinie. Zajmowanie osobnego pokoju lub piętra domu, czy nawet prowadzenie osobnej kuchni, nie świadczą o samodzielnym gospodarowaniu. Z akt sprawy wynikało, że córka strony pomaga jej w formie żywności, ponoszenia opłat mieszkaniowych, załatwiania jej spraw. Według oświadczenia córki, „dzięki nam nie musi ponosić żadnych kosztów w opłatach, potrzebuje tylko środki finansowe na żywność, bo nie jesteśmy w stanie wszystkiego zapewnić”. Taki stan rzeczy oznacza, że między stroną a córką istnieje więź gospodarcza i ekonomiczna taka jak w przeciętnej rodzinie, między dzieckiem a rodzicem.

Mając powyższe na uwadze, a także aktualną sytuację bytową pozostałych dzieci strony, Kolegium stwierdziło, że nie można zarzucać stronie niewykorzystania własnych uprawnień wynikających z prawa do alimentacji. Kolegium miało na uwadze, że strona darowała córce część domu, lecz miało to miejsce w latach wcześniejszych. Z kolei wartość maszyn rolniczych darowanych przez stronę synowi nie była na tyle znaczna, aby ich zatrzymanie w sposób znaczący poprawiło sytuację bytową strony.

Konieczne było zatem uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, który musiał ustalić sytuację strony w kontekście jej wspólnego gospodarowania z córką i jej rodziną.

 

Dofinansowanie do wypoczynku dziecka umieszczonego w pieczy zastępczej a możliwości finansowe powiatu

Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, w rozpatrzeniu wniosku o dofinansowanie do wypoczynku dziecka umieszczonego w pieczy zastępczej, poza miejscem zamieszkania, wystąpił do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie (dalej jako: „PCPR”) o wskazanie, czy „Państwa jednostka zabezpieczyła w bieżącym roku środki finansowe na ten cel, a tym samym czy będzie mogła zwrócić wydatek poniesiony w związku z przyznaniem dofinansowania do wypoczynku poza miejscem zamieszkania dziecka.” W odpowiedzi Dyrektor PCPR, powołując się na stanowisko Zarządu Powiatu stwierdził, że „z uwagi na fakultatywny charakter świadczenia, w budżecie na 2015 r. nie zostały zagospodarowane środki na powyższy cel. W związku z powyższym Powiat nie będzie mógł zwrócić wydatków poniesionych w związku z przyznaniem dofinansowania do wypoczynku poza miejscem zamieszkania w/w dziecka”. W konsekwencji organ pierwszej instancji odmówił przyznania wnioskowanego dofinansowania, co uzasadniono następująco: „Z uwagi na treść porozumienia zawartego między Miastem a Powiatem (…) organ (…) wystąpił do Powiatowego Centrum Pomocy (…) o opinię w sprawie przyznania dofinasowania do wypoczynku poza miejscem zamieszkania dziecka oraz wskazanie wysokości tej kwoty. Z informacji uzyskanej z Powiatowego Centrum (…) wynika, iż powiat nie wyraził zgody na udzielenie dofinansowania do wypoczynku, ponieważ w budżecie na rok 2015 nie zabezpieczono środków na ten cel. Z uwagi na fakt, że Powiatowe Centrum (…) nie dysponuje w chwili obecnej środkami finansowymi na przyznanie dofinasowania do wypoczynku (…), niemożliwym jest przyznanie pomocy, o którą strona prosi (….) mimo, iż spełnia warunki do jej przyznania”. Zwrócono uwagę na fakultatywny/uznaniowy charakter dofinansowania do wypoczynku, wyrażając przekonanie co do tego, że „jego finansowanie możliwe jest dopiero w dalszej kolejności, po sfinansowaniu przede wszystkim świadczeń o charakterze obligatoryjnym”. Mając na uwadze powyższe uwarunkowania, powołano się też na wynikającą z art. 7 k.p.a. konieczność wyważenia słusznego interesu obywatela z interesem społecznym i – w tym kontekście – przypomniano o tym, że stronie przyznano pomoc pieniężną na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej (w wysokości 660 zł miesięcznie). 

Kolegium, rozpatrując odwołanie,  zauważyło, że zgodnie z art. 190 ust. 1 pkt 1 ustawy o pieczy, „Powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej ponosi (…) wydatki na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej albo rodzinnym domu dziecka”. Do takich wydatków należą – m. in. – środki przeznaczone na dofinansowanie do wypoczynku poza miejscem zamieszkania dziecka (art. 83 ust. 1 pkt 1). Nie ulega przy tym wątpliwości, że jest to świadczenie fakultatywne. Ustawodawca expressis verbis przesądził bowiem o tym, że starosta „może” przyznać przedmiotowe świadczenie. Bezspornym jest też, że uznaniowy charakter podejmowanego w takich przypadkach rozstrzygnięcia przyjmuje formę decyzji administracyjnej (zob. art. 88 ust. 4 ustawy o pieczy). W art. 191 ust. 5 ustawy o pieczy przesądzono o tym, że „Powiat, na terenie którego funkcjonują mogące przyjąć dziecko rodzina zastępcza, rodzinny dom dziecka lub placówka opiekuńczo-wychowawcza, zawiera z powiatem, o którym mowa w ust. 1-4, porozumienie w sprawie przyjęcia dziecka oraz warunków jego pobytu i wysokości wydatków, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2”. Nie ulega przy tym wątpliwości, że przepisy art. 191 ust. 5, w zw. z art. 191 ust. 1 pkt 1 ustawy nie wprowadzają żadnych sformułowań, z których mogłoby wynikać umocowanie do ograniczania – w tego rodzaju porozumieniu - wysokości przedmiotowych wydatków do tych, które są wskazywane w art. 80 ust. 1 ustawy. Inaczej rzecz ujmując, żaden z powszechnie obowiązujących przepisów prawa nie przewiduje, by ograniczyć zakres wysokości wydatków ponoszonych na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej albo rodzinnym domu dziecka do świadczeń na pokrycie kosztów jego utrzymania. Kolegium podkreśliło przy tym, że wobec obowiązywania wymogów charakterystycznych dla zasady praworządności [zob. art. 7 Konstytucji RP, art. 6 k.p.a.,  w przypadku kolegiów wzmocnionych jeszcze postanowieniami art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1659): „Przy orzekaniu członkowie składów orzekających kolegium są związani wyłącznie przepisami powszechnie obowiązującego prawa”], organy administracji publicznej orzekające w sprawie dofinansowania do wypoczynku poza miejscem zamieszkania dziecka nie mogą być związane ewentualnymi postanowieniami takich porozumień, wprowadzającymi tego rodzaju (niezgodne z ustawą) ograniczenia. Kolegium zaznaczyło jeszcze, że  organ pierwszej instancji nie wyprowadził obowiązywania tego rodzaju wyłączenia z treści Porozumienia w sprawie ponoszenia wydatków na utrzymanie dziecka przebywającego w rodzinie zastępczej (zawartego pomiędzy Miastem a Powiatem; dalej jako: „Porozumienie”). W szczególności świadczy o tym fakt, że z powoływaniem się na postanowienia Porozumienia podjął starania o ustalenie zdolności finansowej Powiatu do ponoszenia wydatków na świadczenie z art. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy o pieczy, m. in. względem dofinansowania do wypoczynku dziecka. Co przy tym istotne, żadne z postanowień Porozumienia wprost nie ogranicza zakresu jego zastosowania do „świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka”. Zamiast tego używa się w nim określenia „wydatki na utrzymanie dziecka” (§ 2 ust. 1, § 10 Porozumienia), w dodatku w tym kontekście pada też określenie „w łącznej kwocie świadczeń udzielanych rodzinie zastępczej przez Miasto (…), określonych w decyzjach administracyjnych” (§ 2 ust. 1 in fine).

Zważywszy na art. 191 ust. 5 ustawy o pieczy Kolegium zwróciło uwagę na treść dwóch postanowień Porozumienia: 1. „Powiat (…) jest zobowiązany do ponoszenia wydatków na utrzymanie wymienionego w ust. 1 dziecka w łącznej kwocie świadczeń udzielanych rodzinie zastępczej przez Miasto (…), określonych w decyzjach administracyjnych” (§ 2 ust. 1); 2. „Powiat (…) jako właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej, zobowiązuje się do przekazywania Miastu (…) środków finansowych na podstawie przedłożonej przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej  (…) noty księgowej w oparciu o poniesione wydatki, o których mowa w § 2 ust. 1 (…) w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania” (§ 3 ust. 1). Uwzględnienie powyższych uwarunkowań, tj. znajdujących umocowanie w przepisach ustawy oraz w postanowieniach Porozumienia, w sposób niebudzący wątpliwości wskazuje na brak jakichkolwiek prawnych podstaw do uzasadniania odmowy przyznania dofinansowania do wypoczynku dziecka poza miejscem jego zamieszkania – brakiem po stronie Powiatu  środków finansowych na ten cel. Po pierwsze, tego rodzaju kryterium nie konstytuuje żaden – ze znajdujących zastosowanie w tego rodzaju postępowaniach administracyjnych - przepis powszechnie obowiązującego prawa. Nie ulega ponadto wątpliwości, że posługiwanie się tego rodzaju argumentem nie przewidują też postanowienia Porozumienia. Bezspornie bowiem tego rodzaju argumentacji w szczególności nie legitymują postanowienia ww. § 2 ust. 1 i § 3 ust. 1. Co więcej, w istocie da się z nich wyprowadzić odwrotny wniosek niż prezentowany w tym względzie przez organ pierwszej instancji. Tego rodzaju konstatację w szczególności uzasadnia ustalenie (przywoływane już), wskazujące na to, że Powiat zobowiązał się do ponoszenia wydatków „w łącznej kwocie świadczeń udzielanych rodzinie zastępczej przez Miasto (…), określonych w decyzjach administracyjnych”. Co symptomatyczne, nie wprowadzono w tym kontekście żadnych ograniczeń finansowych, w szczególności zaś nie formułowano ich poprzez nawiązanie do możliwości finansowych Powiatu. I słusznie,  zważywszy na to, że w art. 191 ust. 5 ustawy explicite nie umocowano do wprowadzania w porozumieniu warunków przyznawania przedmiotowego dofinansowania. Ustawodawca poprzestał bowiem, w tym zakresie, na zobligowaniu do określenia w porozumieniu wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej i to – co istotne – bez ustanawiania podstaw do wprowadzania w porozumieniu jakichkolwiek odniesień do możliwości finansowych jednostek samorządu terytorialnego. Bezspornie więc obowiązek objęcia treścią takiego porozumienia (m. in.) wysokości wydatków, o których mowa w art. 191 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o pieczy, nie powinien być interpretowany jako legitymujący do wprowadzania nieznanego przepisom ustawy kryterium, warunkującego w płaszczyźnie materialnoprawnej dopuszczalność przyznania dofinansowania wskazywanego w art. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Kolegium podkreśliło zatem, że zarówno w świetle znajdujących w tym przypadku zastosowanie przepisów, jak i treści Porozumienia, brakuje prawnego umocowania dla podejmowania decyzji administracyjnej z powołaniem się na możliwości finansowe (i związane z tym stanowisko) powiatu, o którym mowa w art. 190 ust. 1 ustawy (w tym przypadku – Powiatu). Co równie istotne, sformułowania ustawodawcy „Powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej ponosi (…) wydatki na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej albo rodzinnym domu dziecka” (art. 190 ust. 1 pkt 1 ustawy o pieczy) nie należy przy tym interpretować jako bezpośrednio wywołującego skutki materialnoprawne. Konkretyzując to ustalenie Kolegium stwierdziło, że ewentualnych trudności w ponoszeniu tego obowiązku nie należy przenosić bezpośrednio do prowadzonego in concreto postępowania administracyjnego. Innymi słowy – powiat (miasto na prawach powiatu), na terenie którego funkcjonuje rodzina zastępcza, która przyjęła dziecko (art. 191 ust. 5 ustawy o pieczy) nie może uzasadniać odmowy przyznania dofinansowania do wypoczynku poza miejscem zamieszkania dziecka brakiem możliwości poniesienia danych wydatków przez powiat wskazywany w art. 190 ust. 1 ustawy. Przede wszystkim dlatego, że brakuje prawnego uzasadnienia dla automatycznego przenoszenia sposobu realizacji takiego ustrojowego obowiązku do sfery kryteriów wykorzystywanych do rozpatrywania i załatwiania materialnej sprawy administracyjnej. Poza tym, stosowane w postępowaniu administracyjnym przepisy nie wprowadzają żadnej reguły (nie przewidują też możliwości jej wprowadzenia w porozumieniu), z której mógłby wynikać prewencyjny mechanizm ponoszenia przedmiotowych wydatków. Zauważyć przy tym należy, że uzyskiwania uprzedniej promesy ich poniesienia przez Powiat nie przewiduje Porozumienie (i słusznie, skoro – jak wykazano – wykluczają to przepisy znajdujące zastosowanie w niniejszym postępowaniu administracyjnym). Co więcej, przewidziano w nim odwrotną sekwencję działań: Powiat ponosi wydatki w łącznej kwocie świadczeń określonych w odpowiednich decyzjach, zobowiązując się zarazem „do przekazywania Miastu (…) środków finansowych na podstawie przedłożonej przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej (…) noty księgowej w oparciu o poniesione wydatki, o których mowa w § 2 ust. 1 niniejszego porozumienia, w terminie 14 dni od daty jej otrzymania” (zob. § 2 ust. 1 i § 3 ust. 1 Porozumienia). Mimo to, organ pierwszej instancji uzależnił w tym przypadku możliwość przyznania przedmiotowego świadczenia od wcześniejszego stanowiska Powiatu w kwestii posiadania przez tę jednostkę samorządu terytorialnego środków na ten cel.

Kolegium uznało ponadto, że użyty w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zwrot „Z uwagi na treść porozumienia (…)” jest twierdzeniem nieprawdziwym. Podobnie też należy potraktować wskazywanie na „niewyrażenie zgody” przez Powiat, skoro Porozumienie nie przyznaje temu podmiotowi takich uprawnień (nie ma też w nim mowy o „opinii”). Ponadto, tego rodzaju praktyka grozi przesuwaniem decydenta w danej sprawie do struktur Powiatu.

Kolegium zwróciło też uwagę, że mamy w tego rodzaju przypadku do czynienia z decyzją podejmowaną w warunkach uznania administracyjnego, w ramach którego jedyną sferę kreowania znajdujących in concreto zastosowanie zasad (kryteriów) orzekania stanowi proces rozpatrywania i załatwiania danej indywidualnej sprawy. Zatem tego rodzaju ustalenia nie mogą wykroczyć poza ramy konkretnego postępowania administracyjnego (a więc poza dostępne w takich warunkach formy działania administracji).

Mając zaś na uwadze kluczowe znaczenie, jakie nadano ww. wątkowi finansowemu, stwierdzić należy, że wskazywanie na uznaniowy charakter decyzji podejmowanej na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy oraz fakultatywny charakter przedmiotowego dofinansowania nie usprawiedliwia gołosłownego powoływania się na „stale rosnącą liczbę osób wymagających przyznania świadczenia” oraz na możliwość finansowania świadczeń fakultatywnych „dopiero w dalszej kolejności, po sfinansowaniu świadczeń o charakterze obligatoryjnym”. Trudno bowiem inaczej ocenić poprzestanie na wykorzystywaniu tych argumentów w sposób ograniczający się do przedstawienia tego rodzaju konkluzji. Nie dość przy tym, że nie poparto jej żadnymi szczegółowymi danymi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, to jeszcze brakuje możliwości sanowania tego zaniechania w oparciu o akta sprawy. Te bowiem nie zawierają żadnych dowodów pozwalających na zweryfikowanie prawdziwości i zasadności takich twierdzeń. O ile zatem (odmiennie niż w odniesieniu do możliwości finansowych Powiatu) nie można wykluczyć rozpatrywania i załatwiania sprawy także poprzez nawiązywanie do wątku funduszy pozostających w dyspozycji Miasta (jako podmiotu odpowiedzialnego za udzielanie świadczeń), to wobec wskazanych braków uzasadnienia zaskarżonej decyzji i zgromadzonego dotychczas materiału dowodowego – także i w tym zakresie należało decyzję uchylić w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

 

Przyznanie zasiłku rodzinnego, gdy ojciec dzieci, urodzonych na Ukrainie, jest nieznany

Organ pierwszej instancji odmówił przyznania świadczeń rodzinnych ze względu na niespełnienie wymagań wskazywanych w § 2 ust. 2 pkt 9 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. poz. 3), dalej jako: „rozporządzenie”, tj. przepisu wymagającego dołączenia do wniosku o zasiłek rodzinny „odpisu zupełnego aktu urodzenia dziecka - w przypadku gdy ojciec jest nieznany”. Wskazał, że strona „dołączyła odpisy zupełne aktów urodzenia córek bez wpisu art. 61.2, o którym mówi (…) prawo o aktach stanu cywilnego”, podkreślając, że „Strona w dniu 02.10.2015 r. poinformowała (…), że nie dostarczy właściwych aktów urodzenia. Urząd Stanu Cywilnego nie dokona bowiem wpisu w w/w akcie, że ojciec dzieci jest nieznany w oparciu o przepis art. 135 Kodeksu rodzinnego Ukrainy, gdyż byłoby to sprzeczne z obowiązującymi przepisami na terenie Rzeczypospolitej Polskiej”.     

Kolegium, rozpatrując sprawę wstępnie przytoczyło: art. 3 pkt 17a u.ś.r., według którego  przez osobę samotnie wychowującą dziecko należy rozumieć „pannę, kawalera, wdowę, wdowca, osobę pozostającą w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osobę rozwiedzioną, chyba że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem”, art. 7 pkt 5, który pod lit. b), który przesądza o tym, że brak zasądzenia świadczenia alimentacyjnego na rzecz dziecka od jego rodzica nie wyklucza przysługiwania zasiłku rodzinnego, jeżeli ojciec dziecka jest nieznany, oraz art. 11a pkt 2, stanowiący o tym, że dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka przysługuje - m. in. - samotnie wychowującej dziecko matce, jeżeli nie zostało zasądzone świadczenie alimentacyjne na rzecz dziecka od drugiego z rodziców dziecka, ponieważ ojciec dziecka jest nieznany. Kolegium podkreśliło, że o sposobie udowodnienia samotnego wychowywania dziecka - w przypadku nieznania ojca - nie przesądzono wprost w ustawie (zob. w szczególności art. 23 ust. 4 pkt 4 oraz jeszcze art. 23 ust. 5a). W tym kontekście trzeba też zwrócić uwagę na to, że zgodnie z art. 23 ust. 4a u.ś.r.  „W przypadku gdy w stosunku do osoby ubiegającej się o świadczenia rodzinne wystąpią wątpliwości dotyczące okoliczności, o których mowa w art. 3 pkt 17a, organ właściwy może przeprowadzić wywiad”. Za warte przypomnienia Kolegium uznało, że delegacja ustawowa zamieszczona w art. 23 ust. 5 u.ś.r. upoważnia do wydania rozporządzenia określającego „sposób i tryb postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych (…)”. Doprowadziło to do wydania rozporządzenia, w którym, w stosunku do stanu faktycznego, w którym ojciec dziecka jest nieznany, wprowadzono wymóg dołączenia do wniosku o zasiłek rodzinny odpisu zupełnego aktu urodzenia dziecka (wspominany już § 2 ust. 2 pkt 9).

Co do zasady sposobem na wykazanie przez matkę, że samotnie wychowuje dziecko, którego ojciec nie jest znany, jest więc załączenie do akt sprawy odpisu zupełnego aktu urodzenia. Zgodnie zaś z art. 61 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. Prawo o aktach stanu cywilnego (Dz. U. poz. 1741, z późn. zm.), dalej jako: „P.a.s.c. z 2014 r.”: „Jeżeli nie nastąpiło uznanie ojcostwa albo sądowe ustalenie ojcostwa, w akcie urodzenia zamieszcza się jako imię ojca imię wskazane przez osobę zgłaszającą urodzenie, a w razie braku takiego wskazania w akcie urodzenia zamieszcza się jako imię ojca imię wybrane przez kierownika urzędu stanu cywilnego; jako nazwisko ojca i jego nazwisko rodowe zamieszcza się nazwisko matki z chwili urodzenia dziecka, z adnotacją o wpisaniu nazwiska matki i wybranego imienia jako danych ojca.” Mając jednak na uwadze stan faktyczny sprawy, Kolegium nawiązało jeszcze do przepisów ustawy z dnia 29 września 1986 r. Prawo o aktach stanu cywilnego (Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1264, z późn. zm.), dalej: „P.a.s.c. z 1986 r.”. Należało bowiem uwzględnić to, że akty urodzenia dzieci strony (urodzonych na Ukrainie), są efektem transkrypcji (zwanej też umiejscowieniem) dokonanej jeszcze pod rządzami P.a.s.c. z 1986 r., a więc znajdującej umocowanie w art. 73 tamtej ustawy. Trzeba było jeszcze wspomnieć o - w załączonych do akt sprawy Odpisach zupełnych aktów urodzenia - dwóch decyzjach Kierownika USC, jako że w stanie prawnym właściwym dla P.a.s.c. z 1986 r. podstawą do wpisania zagranicznego aktu stanu cywilnego do polskich ksiąg stanu cywilnego była decyzja administracyjna, podejmowana na podstawie ww. art. 73 (zob. np. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 25 marca 2014 r., II SA/Bk 1051/13, LEX nr 1512775). Nota bene, obecnie transkrypcja dokonywana jest w formie czynności materialno-technicznej (zob. art. 105 ust. 1 P.a.s.c. z 2014 r.).

Do dwóch ww. umiejscowień doszło przed nadaniem obywatelstwa polskiego stronie i jej dzieciom. W świetle obecnie obowiązującego art. 61 ust. 2 P.a.s.c. z 2014 r. (przesądzającego o tym, że transkrypcji aktu urodzenia dziecka, którego ojciec nie jest znany, towarzyszy adnotacja „o wpisaniu nazwiska matki i wybranego imienia jako danych ojca”) istotne jest, że na mocy art. 42 ust. 2 obowiązywała w takich przypadkach następująca reguła: „Jeżeli nie nastąpiło uznanie dziecka (od dnia 13 czerwca 2009 r. – „uznanie ojcostwa”) lub sądowe ustalenie ojcostwa, wpisuje się do akt urodzenia dziecka jako imię ojca - imię wskazane przez przedstawiciela ustawowego dziecka, a w braku takiego wskazania - jedno z imion zwykle w kraju używanych oraz jako nazwisko ojca i jego nazwisko rodowe - nazwisko matki, z odpowiednią adnotacją w rubryce »Uwagi«”.

W rozpatrywanej sprawie szczególne znaczenie odgrywały jednak uwarunkowania determinujące zasady i tryb dokonywania transkrypcji. Punkt wyjścia dla stosowania tej instytucji (zarówno pod rządami P.a.s.c. z 1986 r., jak i w aktualnym stanie prawnym) stanowi założenie wskazujące: „W ramach transkrypcji kierownik urzędu stanu cywilnego opisuje jedynie akt podlegający transkrypcji, przytaczając jego treść bez żadnych zmian. W wyniku transkrypcji powstaje polski akt stanu cywilnego, który nie różni się od aktu transkrybowanego (….)” (wyrok WSA w Łodzi z dnia 14 lutego 2013 r., III SA/Łd 1100/12, LEX nr 1287159). Co jednak równie istotne, „Wierne oraz literalne odtworzenie treści zagranicznego aktu stanu cywilnego w polskiej księdze stanu cywilnego musi (…) być dokonywane z uwzględnieniem znaczenia poszczególnych elementów tej treści. Powinny one być przenoszone do polskich ksiąg stanu cywilnego zgodnie nie tylko z ich brzmieniem, ale także funkcją, którą pełnią. Wpisy zawarte w zagranicznym akcie stanu cywilnego powinny więc być przenoszone w taki sposób, aby w polskich księgach stanu cywilnego i w powstałym w wyniku transkrypcji polskim akcie stanu cywilnego zachowywały swoją tożsamość nie tylko pod względem ich brzmienia, ale także funkcji. O zasadach sporządzania aktów (dokumentów) stanu cywilnego, w tym o tym, jakie dane są w nich wpisywane, w jakim układzie graficznym, w jakiej kolejności i w jakiej funkcji następuje ich ujawnienie, rozstrzyga wyłącznie prawo tego państwa, w którym sporządzony został dany akt (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 8 sierpnia 2003 r., V CK 6/02, OSNC 2004, nr 7-8, poz. 131)” – postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 8 maja 2015 r. (III CSK 296/14, LEX nr 1712817). Konsekwentnie więc w judykaturze wskazuje się na to, że transkrypcja polega na „wiernym przepisaniu treści zagranicznego dokumentu, bez możliwości dokonywanych jakichkolwiek zmian i poprawek” (ww. wyrok WSA w Białymstoku). 

Co warte podkreślenia, powyższe ustalenia są właściwe tak dla transkrypcji dokonanych na podstawie art. 73 P.a.s.c. z 1986 r., jak i w oparciu o art. 104 i n. P.a.s.c. z 2014 r. (z tą różnicą, że w aktualnym stanie prawnym wymóg wiernego i literalnego przenoszenia treści zagranicznego dokumentu stanu cywilnego sformułowano wprost w ustawie – zob. art. 104 ust. 2). Pamiętać jednak należy o tym, że równolegle z powyższym założeniem w tego rodzaju procedurach obowiązuje zasada, zgodnie z którą kierownik urzędu stanu cywilnego „Zawsze jednak zobowiązany jest do dokonania oceny, czy treść polskiego aktu stanu cywilnego, który miałby powstać w wyniku transkrypcji nie naruszy podstawowych zasad porządku prawnego obowiązujących na terenie Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie bowiem z art. 7 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. Prawo prywatne międzynarodowe (Dz. U. Nr 80, poz. 432) prawa obcego nie stosuje się, jeżeli jego stosowanie miałoby skutki sprzeczne z podstawowymi zasadami porządku prawnego Rzeczypospolitej Polskiej”  (zob. ww. wyrok WSA w Łodzi). Co więcej, w aktualnym stanie prawnym taki obowiązek  został wskazany w art. 107 pkt 3 P.a.s.c. z 2014 r. („Kierownik urzędu stanu cywilnego odmawia dokonania transkrypcji, jeżeli: (…) transkrypcja byłaby sprzeczna z podstawowymi zasadami porządku prawnego Rzeczypospolitej Polskiej”).

Z powyższych ustaleń wynika więc, że nie zawsze udowodnienie samotnego wychowywania dziecka będzie dokonywane poprzez dostarczenie odpisu zupełnego aktu urodzenia zawierającego stosowną adnotację (z powołaniem się na art. 42 ust. 2 P.a.s.c. z 1986 r., czy na art. 61 ust. 2 P.a.s.c. z 2014 r.). Możliwe jest bowiem, że w danym przypadku znajdzie zastosowanie któraś z dwóch ww. przyczyn, przesądzając o braku prawnej możliwości umiejscowienia zagranicznego aktu urodzenia z treścią zawierającą przedmiotową adnotację wymaganą przez obowiązujące w Polsce przepisy. W warunkach takiej sprawy uznać zatem będzie trzeba, że spełnienie wymogu wskazywanego w § 2 ust. 2 pkt 9 rozporządzenia nie stanowi warunku sine qua non wykazania faktu samotnego wychowywania (w rozumieniu art. 3 pkt 17a u.ś.r.). W konsekwencji, w takich przypadkach organ administracji publicznej jest zobowiązany – celem respektowania standardów służących zasadzie dochodzenia prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) – do podejmowania „wszelkich czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy”. Powinien zatem znaleźć zastosowanie art. 75 § 1 k.p.a., zgodnie z którym „Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny”. Co więcej, zważywszy na specyfikę analizowanej sytuacji uznać należy, iż w takich okolicznościach zasadnym jest też rozważenie skorzystania z możliwości przewidzianej w art. 75 § 2 k.p.a. („Jeżeli przepis prawa nie wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w drodze zaświadczenia właściwego organu administracji, organ administracji publicznej odbiera od strony, na jej wniosek, oświadczenie złożone pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania. Przepis art. 83 § 3 stosuje się odpowiednio”). Tym bardziej, że na dopuszczalność tego swego rodzaju „obejścia” wymogu wskazywanego w § 2 ust. 2 pkt 9 rozporządzenia wskazuje też cytowany już wcześniej przepis art. 23 ust. 4a u.ś.r. Nie ulegało zaś wątpliwości, że organ pierwszej instancji nie skorzystał z powyższych możliwości dowodowych, poprzestając na uzasadnianiu orzeczonej w tym przypadku odmowy, niedostarczeniem przez stronę odpisów zupełnych aktów urodzenia zawierających stosowne adnotacje (wymagane przez obowiązujące w Polsce przepisy). Co zaś szczególnie istotne, organ gminy nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego stosownego do specyficznych potrzeb tego postępowania administracyjnego (ani nie zgromadził odpowiednich dowodów).

Mając powyższe na uwadze Kolegium uznało, że musiał znaleźć zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Wskazując na konieczność sanowania  opisanych uchybień Kolegium zleciło też ustalenie, czy w świetle przepisów Kodeksu rodzinnego Ukrainy z dnia 10 stycznia 2002 r. [Відомості Верховної Ради України (ВВР), 2002. – № 21-22; w szczególności – art. 135 tego aktu normatywnego] akt urodzenia dziecka, którego ojciec nie jest znany, nie zawiera adnotacji wymaganych przez polskie przepisy (por. art. 135 ww. Kodeksu z art. 42 ust. 2 P.a.s.c. z 1986 r. oraz art. 61 ust. 2 P.a.s.c. z 2014 r.), czy zawiera – w kwestii nieznanego ojcostwa – zapisy wynikające z unormowań ukraińskiego prawa, które nie mogą być umiejscowione w polskim akcie urodzenia. W efekcie chodzi o ustalenie, czy w tym przypadku zbyt wąska – z punktu widzenia treści polskich przepisów – treść załączonych do akt sprawy przez stronę odpisów zupełnych aktów urodzenia jej córek, jest efektem zadziałania klasycznego mechanizmu transkrypcji (polegającego – jak wykazano – na, co do zasady, poprzestawaniu reprodukowania do porządku krajowego treści zagranicznego aktu stanu cywilnego), czy braku prawnej możliwości przeniesienia stosownych zapisów do tych aktów urodzeń (z powodu ich sprzeczności z podstawowymi zasadami porządku prawnego Rzeczypospolitej Polskiej).

 

Zakres pojęcia „osoba uprawniona do alimentów”

Organ pierwszej instancji odmówił przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego na rzecz osób uprawnionych – dwojga małoletnich dzieci, powołując się na treść art. 2 pkt 11 ustawy o funduszu i wywodząc, że nie ma możliwości przyznania wnioskowanego świadczenia, gdyż w załączonym do wniosku wyroku Sądu Rejonowego brak jest zasądzonych alimentów na rzecz dzieci. Wyrokiem tym sąd rozstrzygnął bowiem w przedmiocie żądania o przyczynianie się pozwanego do zaspokojenia potrzeb rodziny. Kolegium nie podzieliło takiej wykładni, z następujących powodów:

Sąd Rejonowy zasądził od pozwanego, tytułem zaspokojenia potrzeb rodziny, na rzecz małoletnich dzieci kwoty po 600 zł miesięcznie. Rozstrzygnięcie to znajduje swoją podstawę w art. 27 k.r.o., zgodnie z którym oboje małżonkowie obowiązani są, każdy według swych sił oraz swych możliwości zarobkowych i majątkowych, przyczyniać się do zaspokajania potrzeb rodziny. Oczywistym jest, że obowiązek ten spoczywa na małżonkach nie tylko we wzajemnych stosunkach, lecz również w stosunku do innych osób tworzących rodzinę, to jest również małoletnich dzieci. Obowiązek ten, choć nazwany w sposób odmienny od obowiązku opisanego w art. 128 k.r.o., jest z nim jednak tożsamy spełniając tę samą funkcję. Jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 lipca 2000 r., III CKN 1015/00 (LEX nr 51875) z samego charakteru świadczeń alimentacyjnych, w tym świadczeń z art. 27 k.r.o. wynika, że ich celem jest dostarczenie uprawnionemu środków do zaspokojenia jego bieżących potrzeb. Pogląd taki znajduje również akceptację w orzecznictwie NSA, który uznaje, że obowiązków alimentacyjnych, przewidzianych w k.r.o. nie można sprowadzać wyłącznie do tych z art. 128 i następnych k.r.o., lecz odnosić je należy do wszystkich przepisów k.r.o., które o obowiązkach alimentacyjnych stanowią, nie wyłączając art. 27 k.r.o. (wyrok NSA z  dnia 19 lipca 2013r., I OSK 2401/12). W literaturze przedmiotu podkreśla się także, że przedmiot unormowania zawartego w tym przepisie jest pokrewny z przedmiotem uregulowań art. 128 - 140 k.r.o., dotyczących obowiązku alimentacyjnego, lecz ma szerszą treść od zwykłego obowiązku alimentacyjnego. Zdaniem komentatorów analogiczny jest charakter prawny obu obowiązków, ich znaczenie moralne i funkcja społeczna oraz, że pomimo istnienia pewnych różnic, obowiązek ustanowiony w art. 27 k.r.o. nie zatraca swojego charakteru alimentacyjnego, a roszczenia oparte na przepisie art. 27, stanowiąc roszczenia o charakterze alimentacyjnym, korzystają ze wszystkich przywilejów, jakie obowiązujące przepisy przewidują dla roszczeń z art. 128 i nast. k.r.o. (por. J. Ignatowicz, K. Piasecki, J. Pietrzykowski, J. Winiarz, Kodeks rodzinny i opiekuńczy z komentarzem, J. Pietrzykowski, red., Wyd. Prawnicze Warszaw 1990 r. str. 131-132). Mając powyższe na uwadze osoby legitymujące się wyrokiem sądu rodzinnego przyznającym świadczenia w ramach zobowiązania dłużnika do przyczyniania się do zaspokajania potrzeb rodziny, są osobami uprawnionymi do alimentów, w myśl powołanego powyżej przepisu. Wyrok ten stanowi tytuł wykonawczy, który uprawnia do przyznania świadczenia zgodnie z art. 2 pkt 11 u.ś.r.

 

Dofinansowanie kosztów kształcenia młodocianego pracownika w przypadku przedłużenia się okresu praktycznej nauki zawodu

Organ pierwszej instancji przyjął, że dofinansowanie nie może dotyczyć okresu dłuższego niż 36 miesięcy. Biorąc pod uwagę, że uczennica pobierała wcześniej praktyczną naukę zawodu (fryzjer) u innego pracodawcy przez 24 miesiące, to chociaż praktyczna nauka zawodu u pracodawcy, który wystąpił o zwrot kosztów faktycznie trwała 24 miesiące (uczennica powtarzała rok), dofinansowanie przysługuje jedynie za okres 12 miesięcy. Motywując swoje stanowisko organ wskazał, że przewidziana kwota dofinansowania kosztów kształcenia za 36-miesięczny cykl nauczania, w wysokości 8081 zł jest kwotą maksymalną, a ustawodawca nie przewidział możliwości zwiększenia tej kwoty o kolejne 12 miesięcy nauki, związane z nieuzyskaniem przez młodocianego pracownika promocji do kolejnej klasy. Kolegium stwierdziło, że stanowisko organu pierwszej instancji nie znajduje dostatecznego oparcia w obowiązujących przepisach prawnych, zatem uchylając zaskarżoną odwołaniem pracodawcy decyzję, orzekło co do istoty sprawy.

Zgodnie § 6 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 maja 1996 r. w sprawie przygotowania zawodowego młodocianych i ich wynagradzania (Dz. U z 2014 r. poz. 232) nauka zawodu trwa nie dłużej niż 36 miesięcy, z zastrzeżeniem § 12. Zawody, w których odbywa się nauka zawodu określają przepisy dotyczące kwalifikacji zawodów szkolnictwa zawodowego (§ 6 ust. 2 rozporządzenia). Szczegółowe regulacje w tym zakresie zawiera rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2011 r. w sprawie klasyfikacji zawodów szkolnictwa zawodowego (Dz. U. z 2015 r. poz. 954). Zgodnie z załącznikiem do powołanego rozporządzenia MEN w sprawie klasyfikacji zawodów szkolnictwa zawodowego, zawód „fryzjer” – o symbolu 514, nauczany jest w ramach trzyletniego okresu kształcenia.  Przepis § 12 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów przewiduje możliwość wydłużania i skracania okresu nauki. Jeżeli bowiem młodociany dokształcający się w zasadniczej szkole zawodowej nie otrzymał promocji do klasy programowo wyższej lub nie ukończył szkoły, pracodawca na wniosek młodocianego, albo izba rzemieślnicza, na wniosek pracodawcy będącego rzemieślnikiem i młodocianego, może przedłużyć czas trwania nauki zawodu, nie więcej niż o 12 miesięcy, w celu umożliwienia dokończenia nauki w szkole, a w innych uzasadnionych przypadkach nie więcej niż o 6 miesięcy.

Z akt sprawy wynikało, że bezpośrednią przyczyną przedłużenia umowy o pracę w celu przygotowania zawodowego było nieuzyskanie przez uczennicę promocji do kolejnej klasy. Aprobując zawarcie kolejnej umowy o pracę w celu przygotowania zawodowego pomiędzy pracodawcą a uczennicą, Izba Rzemieślnicza wyraziła zgodę na przedłużenie nauki zawodu o kolejne 12 miesięcy, do dnia 31 sierpnia 2015 r. W tej sytuacji - zdaniem Kolegium – zasadnym jest przyznanie wnioskującemu pracodawcy dofinansowania kosztów kształcenia za okres pełnej nauki u tego pracodawcy, tj. 24 miesięcy. Organ pierwszej instancji stwierdził,  że obowiązujące przepisy prawa nie przewidują możliwości przyznania dofinansowania kosztów kształcenia młodocianych pracowników za okres dłuższy niż 36 miesięcy. Kolegium powołało się w tym względzie na art. 70b ust. 2 pkt 1 u.s.o., zgodnie z którym wysokość kwoty dofinansowania kosztów kształcenia jednego młodocianego pracownika wynosi w przypadku nauki zawodu - do 8081 zł przy okresie kształcenia wynoszącym 36 miesięcy; jeżeli okres kształcenia jest krótszy niż 36 miesięcy, kwotę dofinansowania wypłaca się w wysokości proporcjonalnej do okresu kształcenia. Oznacza to, że przy okresie kształcenia trwającym 36 miesięcy kwota dofinansowania kosztów kształcenia nie może być wyższa niż 8081 zł. Jednak z powołanego przepisu wynika również, że w przypadku gdy okres kształcenia jest krótszy niż 36 miesięcy, kwotę dofinansowania wypłaca się w wysokości proporcjonalnej do okresu kształcenia. Zdaniem Kolegium, stosując wykładnię tego przepisu per analogiam, w sytuacji, gdy okres kształcenia - z przyczyn określonych w § 12 rozporządzenia w sprawie przygotowania zawodowego młodocianych i ich wynagradzania - został przedłużony o kolejne 12 miesięcy, dofinansowanie należy wypłacać w wysokości proporcjonalnej do okresu kształcenia. Z przepisu tego nie wynika bowiem, że kwota dofinansowania kosztów kształcenia, niezależnie od okresu kształcenia danej osoby, nie może przekraczać kwoty wskazanej w ustawie. Za takim rozumieniem powołanego przepisu przemawia również ratio legis instytucji dofinansowania kosztów kształcenia młodocianych pracowników, a przede wszystkim fakt przejęcia przez pracodawcę części obowiązków, które co do zasady spoczywają na instytucjach realizujących proces edukacji zawodowej. Stąd wykładnia powołanego przepisu na niekorzyść pracodawców, którzy przyjęli na siebie obowiązek skutecznego realizowania procesu edukacji zawodowej młodocianych, pozostawałaby w sprzeczności z samą ideą instytucji zawodowego kształcenia pozaszkolnego oraz byłaby krzywdząca dla pracodawców, którzy pomimo trudności z nauką młodocianych pracowników doprowadzili ich proces edukacji zawodowej do pozytywnego zakończenia. Kolegium podzieliło w pełni stanowisko WSA w Łodzi, wyrażone w wyroku z dnia 29 października 2009 r., SA/Łd 274/09, w którym wywiedziono: „Określona w ustawie o systemie oświaty pomoc finansowa dla pracodawców zatrudniających osoby młodociane jest formą zachęty do zatrudniania takich osób oraz oznacza wyrównanie szans rynkowych tych pracodawców w konkurencji z innymi, zatrudniającymi osoby wykwalifikowane. W tej sytuacji rozbieżności w interpretacji przepisów nie powinny powodować utraty przez pracodawcę przysługującego mu prawa. (…) Ustawodawca wprowadzając regulacje dotyczącą wspierania pracodawców zakładał, iż przyznanie dofinansowania dotyczyć będzie tych pracodawców, którzy w sposób skuteczny i efektywny prowadzą kształcenie młodocianych pracowników (albowiem warunkiem dofinansowania jest między innymi uzyskanie przez młodocianego pracownika po zakończeniu kształcenia, pozytywnego wyniku zewnętrznego egzaminu zawodowego)”.

 

Wznowienie postępowania w sprawie przyznania dodatku mieszkaniowego – nowy dowód

 Organ pierwszej instancji, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 5, w związku z art. 147 i art. 149 k.p.a., wznowił z urzędu postępowanie w sprawie przyznania dodatku mieszkaniowego, a następnie, z powołaniem art. 145 § 1 pkt 5 oraz art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił ostateczną decyzję, przyznającą dodatek mieszkaniowy i  przyznał dodatek mieszkaniowy na ten sam okres, ale w niższej kwocie. Jako podstawę powołał wyjście na jaw nowej okoliczności istniejącej w dniu wydania ww. decyzji, nieznanej organowi pierwszej instancji: „Strona nie wykazała wszystkich dochodów gospodarstwa domowego w deklaracji o dochodach (…) za okres V,VI,VII/14. …”. In concreto: wnioskująca o dodatek nie wykazała świadczenia w wysokości 660 zł, uzyskiwanego z tytułu pełnienia funkcji rodziny zastępczej dla małoletniego wnuka. Kolegium w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji uchyliło zaskarżoną decyzję  w całości i - orzekając co do istoty sprawy - nie uchyliło pierwotnej decyzji przyznającej dodatek.

Po scharakteryzowaniu istoty wznowienia postępowania, jego przesłanek i przyczyn Kolegium spostrzegło, że z materiału dowodowego sprawy, tj. z wydanej z upoważnienia ustawowego piastuna kompetencji decyzji Starszego Administratora Działu Rodzinnej Pieczy Zastępczej Ośrodka Pomocy Społecznej,  wynikało iż w dacie wydawania decyzji o przyznaniu dodatku mieszkaniowego organ pierwszej instancji był w posiadaniu informacji,  że Strona od dłuższego czasu pobiera świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania wnuka w rodzinie zastępczej w wysokości 660 zł. Nieistotne jest dla poczynienia takiej konstatacji to, że informacji tej nie posiadał Dział Świadczeń w Ośrodku Pomocy Społecznej, lecz posiadał ją inny Dział tegoż Ośrodka. Nowa okoliczność ma być bowiem nieznana organowi administracji (tutaj: ustawowemu piastunowi kompetencji), a nie poszczególnym pracownikom Ośrodka Pomocy Społecznej.

 

  1. Wnioski pod adresem ustawodawcy
  2. W ustawie o pomocy społecznej celowe byłoby stworzenie specjalnej regulacji, która pozwalałaby na przyznawanie pomocy osobom poszkodowanym wskutek np. powodzi lub silnych wiatrów niezależnie od ogólnych zasad ustanowionych w tej ustawie.
  3. Przepis art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów uniemożliwia zastosowanie zawartych w nim ulg wobec dłużników alimentacyjnych zadłużonych wobec organu administracji z tytułu wypłaconych pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy zaliczek alimentacyjnych. Niemożność ta powoduje nierówne traktowanie dłużników zobowiązanych do zwrotu świadczeń wypłaconych osobom uprawnionym z powodu bezskuteczności egzekucji i wymaga interwencji ustawodawcy, który powinien doprowadzić do ujednolicenia sytuacji prawnej osób znajdujących się w podobnej sytuacji faktycznej.
  4. Celowe byłoby w ustawie o dodatkach mieszkaniowych: a) ustalenie definicji powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego, b) stworzenie możliwości wydawania decyzji o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego w sytuacji braku współpracy wnioskodawców i domowników z organem, c) uzupełnienie katalogu dochodów niepodlegających wliczeniu do dochodu gospodarstwa domowego o dodatek pielęgnacyjny, d) wprowadzenie możliwości przyznania dodatku mieszkaniowego przy zajmowaniu lokalu mieszkalnego o większej niż normatywna powierzchnia (np. tylko na powierzchnię normatywną).

 

GOSPODARKA NIERUCHOMOŚCIAMI, PRZEKSZTAŁCENIE PRAWA UŻYTKOWANIA WIECZYSTEGO W PRAWO WŁASNOŚCI NIERUCHOMOŚCI, PRAWO GEODEZYJNE I KARTOGRAFICZNE

 

  1. Uwagi ogólne

1.1. W sprawach w zakresie normowanym przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774, z późn. zm.), dalej jako: „u.g.n.”, identycznie jak w przypadku opłaty jednorazowej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości gruntowej w wyniku działań planistycznych gminy („renty planistycznej”), nadal w 2015 r. istotne problemy orzecznicze sprawia ocena operatów szacunkowych stanowiących podstawę decyzji w przedmiocie opłaty adiacenckiej czy opłaty jednorazowej związanej z podziałem nieruchomości. Kwestia ta została szczegółowo omówiona wcześniej,  w części Informacji zatytułowanej „Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne”. Podobnie odesłać można do uwag w ww. części Informacji w przedmiocie  rent planistycznych dotyczących jednocześnie kilku nieruchomości, gdzie zauważalna była skłonność organów pierwszej instancji do wymierzania jednej, łącznej opłaty. Tożsamy problem pojawiał się w odniesieniu opłaty adiacenckiej oraz opłaty jednorazowej związanej z podziałem nieruchomości.

Na kanwie ustawy o gospodarce nieruchomościami Kolegium w praktyce orzeczniczej dokonywało jeszcze interpretacji przepisów o trwałym zarządzie -  art. 82 ust. 1, z tym że w powiązaniu z art. 210 i art. 222 ust. 1.

1.2. W kwestiach dotyczących  uwłaszczeń zasygnalizowania wymaga, że w dniu 10 marca 2015 r. Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r. poz. 83, z późn. zm.), dalej jako: „p.p.u.w.p.w.” z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim przyznaje uprawnienie  do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym  i prawnym, które nie miały tego uprawnienia przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110). Ponadto Trybunał orzekł, że art. 1 ust. 1 i 3 p.p.u.w.p.w., w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego, jest niezgodny z art. 165 ust. 1 Konstytucji, a w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, nie jest niezgodny z art. 165 ust. 1 oraz art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji. Wymieniony wyrok (K 29/13), opublikowany w dniu 17 marca 2015 r. (Dz. U. poz. 373), wszedł w życie z dniem ogłoszenia, ponieważ Trybunał nie określił innego terminu obowiązywania wyroku.

Konieczne jest wskazanie na zawarte w uzasadnieniu ww. wyroku stanowisko co do skutków stwierdzonej niezgodności art. 1 i ust. 3 p.p.u.w.p.w. w zakresie, w jakim przyznaje uprawnienia do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym i prawnym, które nie miały tego uprawnienia przed dniem 9 października 2011 r. Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił: „skutek ten jest ograniczony tylko do sytuacji, w których - do dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej z 2011 r., czyli na podstawie wcześniej obowiązujących przepisów - użytkownikowi wieczystemu
nie przysługiwało uprawnienie do żądania przekształcenia. Trybunał stwierdził przy tym, że
na skutek wyroku ustawowa podstawa do administracyjnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności została wyłączona w odniesieniu do wąskiego kręgu osób fizycznych, którym ustawodawca w przepisach poprzedzających wejście w życie ustawy nowelizującej z dnia 28 lipca 2011 r. nie przyznał możliwości żądania przekształcenia. A contrario, zachowuje podstawę prawną uwłaszczenie osób fizycznych na podstawie wcześniejszych ustaw z 1997 r., 2001 r., 2003 r., a także uwłaszczenie uregulowane w ustawie z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości  w jej pierwotnym zakresie i w zakresie ukształtowanym nowelizacją z 2007 r. Na podstawie powyższego uznać należało, że zachowana została podstawa prawna uwłaszczenia osób fizycznych zawarta w ww. ustawie o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w jej pierwotnym zakresie i w zakresie ukształtowanym ustawą z 2007 r., co oznacza obowiązek stosowania przy rozpatrywaniu wniosków o przekształcenie prawa wieczystego użytkowania w prawo własności przepisów o przekształceniu rozstrzygających o zakresie podmiotowym i przedmiotowym w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy nowelizującej z 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw.

Przepisem art. 2 pkt 1 ww. ustawy nowelizującej z 2011 r. dokonano zmiany m. in. art. 1
ust. 1 i ust. 3 p.p.u.w.p.w. Według art. 1 ust. 1 p.p.u.w.p.w. sprzed tej zmiany, obowiązującego od dnia 1 stycznia 2008 r. [zmiana dokonana art. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 191, poz. 1371)], osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Przez nieruchomość rolną rozumie się nieruchomość rolną w rozumieniu Kodeksu cywilnego, z wyłączeniem nieruchomości przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy na cele inne niż rolne. Podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie przez organy administracji wymaga niezbędnych ustaleń nie tylko w odniesieniu do sytuacji prawnej podmiotów uprawnionych do wystąpienia z takim wnioskiem, ale także wymaga prawidłowej oceny dotyczącej rodzaju nieruchomości, których wniosek dotyczy.

1.3. Tożsame jak w latach wcześniejszych pokazywały się w 2015 r. problemy ze stosowaniem – w nielicznych sprawach - art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy  o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz. U. Nr 10, poz. 53, z późn. zm.) oraz art. 118 ust. 2a i ust. 3 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2015 r. poz. 704, z późn. zm.). Incydentalnie Kolegium orzekało w - niełatwych - sprawach  z zakresu ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 40, z późn. zm.).

1.4. W sprawach wydawania zaświadczeń o samodzielności lokali, w światle wymogów art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2015 r. poz. 1892),  Kolegium – jak w roku poprzednim – niemal bez wyjątku utrzymywało w mocy postanowienia odmawiające wydania zaświadczenia.  

1.5. Stosunkowo rzadko w 2015 r. Kolegium orzekało na gruncie przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z. 2015 r. poz. 520, z późn. zm.), dalej jako „P.g.k.”. Jeden z ciekawych przypadków omówiony jest niżej.

 

  1. Omówienie wybranych rozstrzygnięć

 

Opłata adiacencka z tytułu podziału uznanego za dokonany z naruszeniem prawa

Kolegium w postępowaniu odwoławczym zaakceptowało możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej w związku ze wzrostem wartości nieruchomości na skutek jej podziału, mimo że decyzja zatwierdzająca podział została uprzednio uznana za wydaną z naruszeniem prawa (art. 156 § 2 k.p.a.). Kolegium stwierdziło, że skoro w wyniku kontroli nadzorczej ograniczono się do stwierdzenia wydania decyzji podziałowej z naruszeniem prawa, to decyzja ta pozostała w obrocie prawnym. Wywołuje więc ona wszystkie skutki z niej wynikające, w tym ewentualny skutek w postaci wzrostu wartości nieruchomości i związany z tym obowiązek poniesienia opłaty adiacenckiej.

 

Podział działki zabudowanej w świetle wymagań określonych w planie miejscowym dla „działki budowlanej”

Kolegium musiało rozstrzygnąć o zgodności z planem miejscowym określonej koncepcji podziału nieruchomości zabudowanej, przy czym projektowane do wydzielenia działki nie spełniały normatywów powierzchniowych przewidzianych w planie miejscowym dla „działek budowlanych”. Odmienność definicji legalnej „działki budowlanej” w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w ustawie o gospodarce nieruchomościami stanowi źródło problemów orzeczniczych wszędzie tam, gdzie uwzględnić trzeba przepisy obu tych ustaw.

Kolegium w ostateczności stwierdziło niezgodność wstępnego projektu podziału z planem miejscowym przyjmując pojęcie „działka budowlana” zdefiniowane w art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199, z późn. zm.), dalej jako: „u.p.z.p.” Kolegium przyjęło, że ta definicja powinna znaleźć zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, skoro plan miejscowy jest aktem wykonawczym do powołanej ustawy. Co więcej, sformułowana w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. delegacja ustawowa, określająca zakres przedmiotowy planu miejscowego, operuje właśnie tym wyrażeniem. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym definiuje „działkę budowlaną”, jako nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Definicja ta nie rozstrzyga jednoznacznie, że chodzi tu wyłącznie o działkę niezabudowaną. Wprawdzie powołana definicja przeciwstawiana jest czasem definicji „działki budowlanej” z art. 4 pkt 3a u.g.n., która z kolei ogranicza to pojęcie wyłącznie do działek „zabudowanych”, jednak nie może to prowadzić do prostej konstatacji o wykluczeniu działek zabudowanych z definicji wynikającej z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Geodezyjny kształt nieruchomości stanowi bowiem integralny element ładu przestrzennego, stąd też wymóg, by przy ewidencyjnym podziale nieruchomości zachować zgodność podziału z przepisami z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego (w tym z planem miejscowym). Kształtowanie ładu przestrzennego dotyczy tak samo zabudowy planowanej, jak i zabudowy już istniejącej. Nie ma zatem jakichkolwiek przesłanek, by użyte w miejscowym planie pojęcie „działka budowlana” ograniczać wyłącznie do terenów niezabudowanych, zwłaszcza jeśli chodzi o warunki dopuszczalności geodezyjnego podziału. Ustawa o gospodarce nieruchomościami w art. 93 ust. 1 i 2 nie ogranicza warunku zgodności z planem do podziału nieruchomości niezabudowanych. Jedynym wyjątkiem są tu przypadki enumeratywnie wyliczone w art. 95, gdzie podział dopuszczalny jest niezależnie od ustaleń planu miejscowego. Jednak w niniejszej sprawie strona nie dokonywała podziału w trybie art. 95 u.g.n.

 

Podział nieruchomości rolnej z dopuszczalną zabudową zagrodową

W ocenie Kolegium nie ma powodów, by w świetle przepisów normujących zasady geodezyjnego podziału nieruchomości odmiennie traktować nieruchomość rolną z zakazem realizacji zabudowy zagrodowej oraz nieruchomość rolną, na której możliwa jest realizacja zabudowy zagrodowej. Przy tym założeniu Kolegium stwierdziło nieważność postanowienia opiniującego pozytywnie wstępny projekt podziału nieruchomości rolnej dopuszczającej realizację zabudowy zagrodowej, na działki o powierzchni poniżej 0,3 ha. Kolegium wyjaśniło, że jak wynika z art. 92 ust. 1 u.g.n., przepisów o podziale nie stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego do nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne, chyba że dokonanie podziału spowodowałoby konieczność wydzielenia nowych dróg niebędących niezbędnymi drogami dojazdowymi do nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych albo spowodowałoby wydzielenie działek gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3 ha. Dodać od razu należy, że w myśl art. 93 ust. 2a u.g.n., podział mający na celu wydzielenie gruntu rolnego o powierzchni poniżej 0,3 ha jest dopuszczalny wyłącznie w przypadku, gdy realizować on będzie jeden z normatywnie wyznaczonych celów, tj. regulacji granic lub powiększenia nieruchomości sąsiedniej. Cel podziału musi być w tym przypadku wyraźnie przez wnioskodawcę określony i stanowi niezbędny element formalny wniosku [zob. § 2 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. Nr 268, poz. 2663)]. Dokonując oceny legalności kontrolowanego postanowienia przez pryzmat wskazanych wyżej przepisów Kolegium zwróciło uwagę, że wstępny projekt podziału obejmował nieruchomość rolną w rozumieniu art. 92 ust. 1 u.g.n., gdyż takie przeznaczenie przypisywał jej obowiązujący na danym terenie plan miejscowy. Rolnego charakteru gruntu nie podważała okoliczność, że plan miejscowy dopuszczał realizację na nim zabudowy zagrodowej. Jak wiadomo, możliwość realizacji na gruncie zabudowy zagrodowej nie zmienia jego rolnego charakteru. Przy ocenie dopuszczalności podziału w formie decyzji administracyjnej należało więc uwzględnić art. 92 ust. 1, w zw. z art. 93 ust. 2a u.g.n. Kolegium zwróciło uwagę, że wstępny projekt podziału przewidywał wydzielenie pięciu działek, z czego dwie o powierzchni 0,25 ha, a więc poniżej ustawowego pułapu wynoszącego 0,3 ha. Dopuszczalność wydzielenia tak małych działek rolnych warunkuje norma z art. 93 ust. 2a u.g.n. Podział mający na celu wydzielenie gruntu rolnego o powierzchni poniżej 0,3 ha jest dopuszczalny wyłącznie w przypadku, gdy realizować on będzie jeden z normatywnie wyznaczonych celów, tj. regulacji granic lub powiększenia nieruchomości sąsiedniej. Tymczasem zaopiniowany pozytywnie projekt podziału jednoznacznie wykluczał możliwość przeznaczenia działek na cele regulacji granic lub powiększenia nieruchomości sąsiedniej, bowiem wydzielone działki o powierzchni 0,25 ha oddzielone są od nieruchomości sąsiednich drogą gminną (działka nr 421) oraz wodą (działka nr 465). Także wnioskodawcy w ramach wniosku nie powoływali się na jakikolwiek cel określony w art. 93 ust. 2a u.g.n.

 

Wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, a postępowanie w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości

Postępowanie w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości zostało wszczęte w dniu 13 lipca 2004 r. Wnioskodawczyni w dniu 26 kwietnia 2006 r. złożyła wniosek o zawieszenie postępowania do czasu załatwienia spraw spadkowych. W księdze wieczystej był ujawniony nieaktualny stan prawny nieruchomości.  Postępowanie zostało zawieszone postanowieniem z dnia 29 lipca 2009 r. Z końcem 24 października 2010 r. wygasło prawo użytkowania wieczystego na skutek upływu 50 lat od dnia zawarcia umowy, na podstawie której powstało to prawo rzeczowe. Użytkownicy wieczyści nie złożyli wniosku o przedłużenie umowy użytkowania wieczystego. Postanowienia w sprawie nabycia spadków zostały dostarczone organowi pierwszej instancji w 2013 r. i w 2014 r. Organ ten umorzył postępowanie, ze względu na jego bezprzedmiotowość wobec wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego, mającego ulec przekształceniu w prawo własności. W odwołaniu zarzucano naruszenie art. 64 pkt 1, 2 i 3 Konstytucji RP oraz art. 105 § 1, art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 12 k.p.a.

Kolegium - rozpatrując odwołanie - ustaliło, że w dniu 20 czerwca 2013 r. sąd wieczystoksięgowy wykreślił wpisy dotyczące prawa użytkowania wieczystego i odrębnej własności budynku. Z treści księgi wieczystej oraz umowy własności czasowej wynikało, że datą końcową użytkowania wieczystego był dzień 24 października 2010 r. Własność czasowa stała się prawem użytkowania wieczystego [zob. art. 41 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 32, poz. 159)]. Upływ okresu ustalonego w umowie wywołał wygaśnięcie prawa (art. 33 ust. 1 u.g.n.). Nie nastąpiło przedłużenie prawa na dalszy okres na podstawie art. 236 § 2 Kodeksu cywilnego. Wobec tego Kolegium wyjaśniło, że nieistniejące już obecnie prawo użytkowania wieczystego nie może zostać przekształcone, a postępowanie w tej sprawie stało się bezprzedmiotowe. Obojętne były przyczyny niewydania decyzji o przekształceniu w okresie przed wygaśnięciem użytkowania wieczystego. Przed upływem okresu trwania prawa nie został złożony wniosek o przedłużenie, co wyklucza kontynuowanie postępowania (por. uchwałę SN z dnia 16 lutego 2012 r., III CZP 94/11, Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izba Cywilna 2012, nr 11, poz. 124, s. 10).

 

Sprawa rozgraniczenia a dział spadku

Strona domagała się korekty granic nieruchomości zaznaczając, że mocą ugody sądowej strony postanowiły, iż podział majątku spadkowego, w tym nieruchomości, dokonany będzie po połowie. Tymczasem nieruchomość sąsiednia była większa od nieruchomości wnioskodawcy, co – w ocenie strony – wymagało rozgraniczenia. Kolegium utrzymało w mocy postanowienie pierwszej instancji odmawiające wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego.

Wyjaśniło, że wniosek jest bezprzedmiotowy, bowiem pomiędzy stronami nie istnieje żaden spór co do przebiegu granicy. Świadczył o tym w sposób oczywisty choćby sam wniosek o rozgraniczenie, z którego wynikało, że wnioskodawca dostrzega konieczność wydzielenia z sąsiedniej nieruchomości (o ustalonych, wskazanych we wniosku granicach), dwóch nowych działek, z których jedna miałaby przejść na jego własność (przy czym nie wskazuje podstaw, na jakich takie przejście miałoby nastąpić). Wnioskodawca nie kwestionował zatem, że granica ewidencyjna pomiędzy tymi działkami przebiega w sposób określony na załączonym do wniosku rysunku. Zatem sam przebieg granicy pomiędzy nieruchomościami nie budził żadnych sporów, natomiast działania wnioskodawcy zmierzały w istocie do podważenia dokonanego ugodą sądową działu spadku. Twierdził on bowiem, że powinna do niego należeć także część nieruchomości stanowiącej obecnie własność sąsiada w związku z ustaleniem stron ugody, że ich udział w majątku spadkowym wynosi po ½. Kolegium spostrzegło, że ugoda sądowa mogłaby ewentualnie stanowić dokument stanowiący podstawę ustalania przebiegu granic (i wszczęcia postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości), jednak pod określonymi warunkami, które w tym przypadku nie były spełnione. Ugoda nie zawierała bowiem danych o przebiegu granicy między nieruchomościami w niej opisanymi, a dodatkowo istniały dokumenty określające położenie punktów granicznych i przebieg granic nieruchomości, których dotyczył wniosek o rozgraniczenie (chociażby mapa zasadnicza, pochodząca ze zbiorów katastru, na której sporządzono rysunek załączony do wniosku).  Oczywistym jest też, że ustalony udział w majątku spadkowym obowiązuje wyłącznie do momentu dokonania działu spadku, a przyznanie w ramach działu spadku każdemu ze spadkobierców poszczególnych składników majątku spadkowego, znosi prawo współwłasności tych składników. Na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2013 r. poz. 707, z późn. zm.) domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, w związku z tym jakiekolwiek twierdzenia wnioskodawcy o rzekomo przysługującym mu prawie współwłasności nieruchomości sąsiedniej, składane w toku postępowania administracyjnego, nie zasługują na uwzględnienie, a ewentualne spory na tym tle mogą być rozstrzygane wyłącznie przed sądem powszechnym w ramach postępowania cywilnego.

 

Strona postępowania rozgraniczeniowego

Właściciel nieruchomości sąsiedniej nie jest stroną postępowania rozgraniczeniowego, o ile granice jego nieruchomości nie są objęte weryfikacją. Taki wniosek można wyprowadzić z postanowienia, w którym Kolegium sprzeciwiło się obciążeniu kosztami postępowania rozgraniczeniowego właściciela nieruchomości, która wprawdzie bezpośrednio sąsiadowała z nieruchomością osoby żądającej rozgraniczenia, jednak spór dotyczył innej granicy. Kolegium wskazało, że według art. 28 k.p.a., stroną postępowania administracyjnego jest ten, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Legitymujący daną osobę jako stronę interes prawny lub obowiązek jest pojęciem materialnym, obiektywnym, zarówno w postępowaniu wszczętym z urzędu bądź na wniosek innej osoby (por. zdanie pierwsze art. 28 k.p.a.), jak i w postępowaniu wszczętym na jej wniosek (por. zdanie drugie art. 28 k.p.a.). W obu przypadkach musi obiektywnie istnieć, regulowany jednoznacznie przepisami prawa administracyjnego materialnego, interes prawny lub obowiązek prawny inicjującego postępowanie, czy żądającego udziału w postępowaniu. Zgodnie zaś z art. 29 ust. 2 P.g.k., rozgraniczeniu podlegają, w miarę potrzeby, wszystkie albo niektóre granice określonej nieruchomości z przyległymi nieruchomościami lub innymi gruntami. W ocenie Kolegium dla ustalenia statusu strony decydujące jest stwierdzenie, czy postępowanie to dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku. Organ pierwszej instancji, zobowiązany żądaniem wnioskodawcy, miał orzec o rozgraniczeniu tylko dwóch granic oznaczonej nieruchomości. Postępowanie rozgraniczeniowe prowadzone przez organ pierwszej instancji służyć miało ustaleniu zasięgu prawa własności nieruchomości, przysługującego S.S. w stosunku do gruntów sąsiednich, należących do Z.K. i A.K. W konsekwencji tylko właściciele tych nieruchomości mogli zostać uznani za strony postępowania i obciążeni kosztami postępowania.

 

OCHRONA ŚRODOWISKA, OCHRONA PRZYRODY, OCHRONA GRUNTÓW ROLNYCH I LEŚNYCH, OCHRONA ZWIERZĄT, UTRZYMANIE PORZĄDKU I CZYSTOŚCI W GMINACH

 

  1. Uwagi ogólne

 

1.1. W 2015 r. nie odnotowano wielu w spraw rozstrzyganych na podstawie art. 115a ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U.  z 2013 r. poz. 1232, z późn. zm.), dalej jako: „P.o.ś.”

Ustawa Prawo ochrony środowiska jest podstawowym aktem prawnym regulującym zagadnienia związane z prawną ochroną przed hałasem w celu zapewnienia jak najlepszego stanu akustycznego środowiska. Zgodnie z art. 3 pkt 39 P.o.ś. środowisko to ogół elementów przyrodniczych, w tym także przekształconych w wyniku działalności człowieka,  a w szczególności powierzchnię ziemi, kopaliny, wody, powietrze, krajobraz, klimat oraz pozostałe elementy różnorodności biologicznej, a także wzajemne oddziaływania pomiędzy tymi elementami. Ochrona zasobów środowiska jest realizowana w szczególności poprzez określenie standardów jakości środowiska oraz kontrolę ich osiągania, a także podejmowanie działań służących ich nieprzekraczaniu lub przywracaniu (art. 82 pkt 1). Przez standard jakości środowiska rozumie się poziomy dopuszczalne substancji lub energii, które muszą być osiągnięte  w określonym czasie przez środowisko jako całość lub jego poszczególne elementy przyrodnicze (art. 3 pkt 34 P.o.ś.). W myśl art. 112 P.o.ś. ochrona przed hałasem polega na zapewnieniu jak najlepszego stanu akustycznego środowiska, w szczególności przez: 1) utrzymanie poziomu hałasu poniżej dopuszczalnego lub co najmniej na tym poziomie; 2) zmniejszanie poziomu hałasu co najmniej do dopuszczalnego, gdy nie jest on dotrzymany.

Minister właściwy do spraw środowiska, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw zdrowia, określił, w drodze rozporządzenia, zróżnicowane dopuszczalne poziomy hałasu   w środowisku, określone wskaźnikami hałasu LDWN, LN, LAeq D i LAeq N, zróżnicowane dla następujących rodzajów terenów przeznaczonych: a) pod zabudowę mieszkaniową, b) pod szpitale i domy opieki społecznej, c) pod budynki związane ze stałym lub czasowym pobytem dzieci   i młodzieży, d) na cele uzdrowiskowe, e) na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, f) na cele mieszkaniowo-usługowe [zob. art. 113 ust. 1 ust. 2 pkt 1 P.o.ś. oraz § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu  w środowisku (Dz. U. z 2014 r. poz. 112)]. W załączniku do rozporządzenia w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, w tabeli I, ustalono dopuszczalny poziom hałasu, którego źródłem są inne niż drogi lub linie kolejowe obiekty i działalność, obowiązujący dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, na poziomie: 50 dB – w porze dziennej i 40 dB – w porze nocnej.

Zgodnie z art. 115a ust. 1 P.o.ś. w przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych, pomiarów dokonanych przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu; za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu uważa się przekroczenie wskaźnika hałasu LAeq D lub LAeq N. W decyzji, o której mowa  w ust. 1, określa się dopuszczalne poziomy hałasu poza zakładem przy zastosowaniu wskaźników hałasu LAeq D  i LAeq N w odniesieniu do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, na które oddziałuje zakład (ust. 3). Powołany przepis stanowi wyjątek od koncepcji przyjętej przez ustawodawcę   w Tytule II P.o.ś., w którym zawarto ogólne normy dotyczące ochrony poszczególnych komponentów środowiska, pozostawiając szczegółowy zakres i sposób ochrony każdego  z jego elementów przepisom szczególnym. W art. 115a P.o.ś. przewidziane jest odrębne postępowanie administracyjne wszczynane z urzędu w sytuacji, gdy nastąpiło przekroczenie dopuszczalnych poziomów hałasu. Postępowanie to jest wszczynane dopiero wtedy, gdy nastąpiło przekroczenie tych poziomów. Przekroczenie poziomu, warunkujące wszczęcie postępowania, następuje, jeśli przekroczono parametr LAeq D lub LAeq N. Co warte podkreślenia, podstawą uzasadniającą zastosowanie omawianego trybu jest powzięcie przez właściwy organ ochrony środowiska informacji o przekroczeniu dopuszczalnych poziomów hałasu. Stwierdzenie tego przekroczenia powinno być oparte na konkretnych dowodach wymienionych w przepisie art. 115a ust. 1 ustawy tj. na podstawie pomiarów własnych, pomiarów dokonanych przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia.  Dowody te, skoro warunkują wszczęcie postępowania, przeprowadzane są poza postępowaniem administracyjnym. W tym zakresie regulacja art. 115a P.o.ś. stanowi niewątpliwie pewne odstępstwo od przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, przewidując możliwość wydania przez organ ochrony środowiska decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu na podstawie czynności kontrolnych dokonywanych przed wszczęciem postępowania administracyjnego. Zaznaczyć w tym miejscu trzeba, że sprawozdanie z kontroli przeprowadzonej przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska jest środkiem dowodowym,  o którym mowa w art. 76 § 1 k.p.a. tj. dokumentem urzędowym, a nie opinią. Stanowi więc dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone.

Wskazane zasady od kilku lat są niezmienne i stanowią ramy, w jakich orzeka Kolegium.

Jeśli chodzi o problemy orzecznicze starostów w tym zakresie, należą do nich wciąż kwestie ustalania rodzajów terenów określonych w art. 113 ust. 2 pkt 1 P.o.ś. (w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oceny takiej dokonuje się na podstawie faktycznego sposobu zagospodarowania i wykorzystywania terenu i terenów sąsiednich, wniosek z art. 115) i ustalanie dopuszczalnego hałasu jedynie dla jednej pory dnia (dziennej albo nocnej). Tymczasem, zgodnie z art. 115a ust. 1 P.o.ś. organ wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu po stwierdzeniu przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu. Za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu uważa się przekroczenie wskaźnika hałasu LAeq D lub LAeq N. Co istotne, w myśl art. 115a ust. 3, w decyzji, o której mowa w ust. 1 (decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu), określa się dopuszczalne poziomy hałasu poza zakładem. Określenie dopuszczalnych poziomów hałasu (a nie dopuszczalnego poziomu hałasu) jest więc obligatoryjnym składnikiem decyzji, o której mowa w art. 115a ust. 1 P.o.ś. Dla jej wydania z kolei, wystarczy już tylko przekroczenie jednego z powyższych wskaźników (LAeq D lub LAeq N) . Nawet więc jeśli pomiary wykonane były wyłącznie w porze nocy i wyłącznie w tej porze wykazały przekroczenie jednego z wyżej wymienionych wskaźników, właściwy organ jest zobowiązany do ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu zarówno dla pory dnia, jak  i dla pory nocnej. Powyższe znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Jak stwierdził WSA w Gdańsku „organ w wydanej decyzji jest zatem zobligowany określić wskaźniki zarówno dla pory dziennej jak i nocnej, niezależnie od tego, w jakiej porze, dziennej czy nocnej, nastąpiło przekroczenie norm hałasu” (wyrok z dnia 31 października 2012 r., II SA/Gd 399/12, LEX nr 1227131).

W 2015 r. w omawianym zakresie spraw dostrzec trzeba przypadek, w którym osoba prowadząca działalność gospodarczą wyrejestrowała ją z ewidencji i argumentowała, że fakt ten nie pozwala nałożyć na nią ww. sankcji. W tym kontekście wskazać należy, że w myśl art. 115a ust. 2 P.o.ś. jeżeli hałas powstaje w związku z eksploatacją dróg, linii kolejowych, linii tramwajowych, kolei linowych, portów oraz lotnisk lub „z działalnością osoby fizycznej niebędącej przedsiębiorcą”, decyzji, o której mowa  w ust. 1, nie wydaje się. W omawianym przypadku nie mamy do czynienia – jak chciałaby tego odwołująca się – z sytuacją opisaną w powołanym przepisie. Ponadnormatywna emisja hałasu z terenu przedmiotowego zakładu miała bowiem miejsce w trakcie jego eksploatacji, a więc w ramach prowadzonej działalności gospodarczej przez jego właścicielkę. Warto w tym miejscu nadmienić, że obowiązujące przepisy prawa nie zakazują kierowania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu do podmiotu niebędącego już przedsiębiorcą. Ustawodawca zastrzega jedynie, że ponadnormatywna emisja nie może być konsekwencją działalności takiego podmiotu (patrz niżej: omówienie wybranych rozstrzygnięć).

Jeśli chodzi o rozpatrywane w 2015 r. przez Kolegium sprawy dotyczących tzw. pozwoleń emisyjnych (art. 220 ust. 1 P.o.ś.) odnotować trzeba dużą ostrożność, z jaką Kolegium podchodziło do wniosków o stwierdzenie nieważności takich pozwoleń, opartych na art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a więc podnoszących zarzut rażącego naruszenia prawa.  Niewątpliwie ocena, czy w danym przypadku doszło do rażącego naruszenia prawa pozostawiona jest uznaniu organu właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji. Zaznaczyć jednak należy, że organ administracyjny, w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. W swej decyzji zatem rozstrzyga wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, a nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy (por. wyrok NSA z dnia 14 sierpnia 1987 r., IV SA 393/87, ONSA 1990, Nr 1, poz.1, oraz wyrok SN z dnia 7 marca 1996 r., III ARN 70/95, OSN 1996, nr 18, poz. 258.). Jak stwierdził NSA w wyroku z dnia 13 grudnia 2011 r., II OSK 1000/11 (CBOSA) postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest tzw. postępowaniem nadzwyczajnym, w którym nie przeprowadza się ponownie postępowania dowodowego, lecz wyłącznie bada się wystąpienie przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Oznacza to, że tego rodzaju postępowanie nie może przeradzać się  w postępowanie, w którym badane są wszystkie okoliczności danej sprawy. Sąd podkreślił, że podstawy stwierdzenia nieważności nie można upatrywać w nowej ocenie dowodów w postępowaniu nadzwyczajnym. Również w wyroku z dnia 12 maja 2011 r., I OSK 1034/10 (CBOSA) NSA stwierdził, że oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności. Nie można upatrywać możliwości prowadzenia postępowania dowodowego w toku postępowania nieważnościowego w takim samym zakresie, jak w postępowaniu zwykłym. Podzieleniu takiego stanowiska sprzeciwia się istota i charakter kasacyjnego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji nie może więc zastępować postępowania odwoławczego, ani go powtarzać (por. np. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2003 r., III SA 1473/01). W prowadzonych w 2015 r. (podobnie jak w latach ubiegłych) postępowaniach Kolegium nie uwzględniało więc argumentów wnioskodawców, aby kwestię rażącego naruszenia prawa w wydanym przez starostę pozwoleniu emisyjnym badać z wykorzystaniem nowych dowodów, przedkładanych wraz z wnioskiem o stwierdzenie nieważności.

Przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 220 ust. 1 P.o.ś. wprowadzanie do powietrza gazów lub pyłów z instalacji wymaga pozwolenia, z zastrzeżeniem ust. 2. W przypadku każdego rodzaju korzystania ze środowiska najważniejszym elementem postępowania jest ustalenie zakresu przedmiotowego obowiązku uzyskania pozwolenia. Pragnąc ułatwić dokonywanie tej oceny, we wskazanym art. 220 ust. 2 ustawodawca zobowiązał ministra właściwego do spraw środowiska do określenia w drodze rozporządzenia przypadków, w których wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza nie wymaga uzyskania pozwolenia. Wykonując tę delegację, Minister Środowiska wydał rozporządzenie w sprawie przypadków, w których wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza nie wymaga uzyskania pozwolenia, które zostało już powołane kilkakrotnie. A contrario należy zatem przyjąć, że we wszystkich innych sytuacjach, niż te wymienione w rozporządzeniu, będzie zachodzić obowiązek uzyskania pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza.

W 2015 r. w tym kontekście warto zwrócić uwagę na przypadek, w którym kwestią „sporną” (przynajmniej dla wnioskodawcy) była możliwość zakwalifikowania instalacji do przedsięwzięć wskazanych w katalogu stanowiącym załącznik do rozporządzenia, a konkretniej do jego punktu 13 („młyny spożywcze”; patrz niżej: omówienie wybranych rozstrzygnięć).

Jeśli chodzi o opłaty za korzystanie ze środowiska, to jak wynika z przepisu art. 273 P.o.ś., podmioty korzystające ze środowiska ponoszą opłaty za: wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza; wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi; pobór wód; składowanie odpadów. W 2015 r. zapadłe w tym zakresie rozstrzygnięcie Kolegium było incydentalne, a dotyczyło  ustalenia opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Zgodnie z art. 273 ust. 1 pkt 2 P.o.ś., opłata za korzystanie ze środowiska jest ponoszona za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Zgodnie zaś z art. 279 ust. 1 pkt 1, jeżeli obowiązek poniesienia opłaty jest związany z eksploatacją instalacji, podmiotem obowiązanym do poniesienia opłat z tytułu emisji, o których mowa w art. 180 pkt 1 - 3 - jest prowadzący instalację. Użytkownik eksploatujący urządzenia techniczne, wymienione w uzyskanym na swoją rzecz pozwoleniu wodnoprawnym (kanalizację przemysłową, deszczową, przepompowanie, piaskownik) służące oczyszczaniu i odprowadzaniu ścieków opadowych, jest podmiotem eksploatującym instalację powodującą wprowadzanie ścieków do wód. Jest więc podmiotem zobowiązanym do ww. świadczenia publicznego. Zgodnie z art. 276 ust. 1 P.o.ś., podmiot korzystający ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub innej decyzji ponosi opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska. Stosownie do art. 292 pkt 2, w przypadku braku wymaganego pozwolenia podmiot korzystający ze środowiska ponosi opłaty podwyższone o 500 % za pobór wód lub wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Przesłanką materialną uiszczania opłaty podwyższonej jest stan „korzystania ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia”.

W jedynej sprawie, w której przyszło Kolegium orzekać, kwestią sporną było to, czy skoro użytkownik oczyszczalni ścieków uzyskał pozwolenie wodnoprawne na swoją rzecz to, czy w przypadku wynajęcia oczyszczalni, jej nowy najemca, mógł powołać się na to pozwolenie. Innymi słowy, czy mógł z niego korzystać. Kolegium stanęło na stanowisku, że pozwolenie wodnoprawne było wydane na rzecz konkretnego podmiotu, a nie użytkowanej instalacji. Zatem nowy jej użytkownik był zobowiązany uzyskać pozwolenie wodnoprawne na swoją rzecz. Nie mając takiego pozwolenia powinien był zadeklarować i uiszczać opłatę podwyższoną za odprowadzanie ścieków.

W sprawie wynikła także ciekawa kwestia procesowa dotyczącą ustalenia faktycznej podstawy wymiaru opłaty. Otóż okazało się, że na urządzeniach odprowadzających ścieki brak było zainstalowanych urządzeń pomiarowych i nie były prowadzone pomiary ilości doprowadzanych i odprowadzanych ścieków. Ponadto, mimo wezwań ze strony organu ochrony środowiska, strona nie przedłożyła rejestru ilości odprowadzanych ścieków. Z tego względu organ pierwszej instancji, podstawę do ustalenia opłaty, jaką jest ilość odprowadzonych ścieków i ich rodzaj, ustalił w drodze oszacowania, korzystając z uprawnienia wynikającego z przepisu art. 23 o.p. Organ skorzystał z przepisu art. 23 § 4 o.p. i oszacował podstawę do wyliczenia opłat inną metodą niż przewidziane metody w tym artykule z uwagi na to, że żadna z nich nie nadawała się do tego celu. Ustalając podstawę organ przyjął ilości ścieków dopływające do oczyszczalni ścieków i ich rodzaj ustalone w toku kontroli. Kolegium, co do istoty, nie zakwestionowało takiego sposobu oszacowania ilości odprowadzonych ścieków. Orzekając kasacyjnie zwróciło jednak uwagę, że organ pierwszej instancji nie wyczerpał wszystkich innych środków dowodowych, pozwalających ustalić rzeczywistą – a nie szacowaną - ilość odprowadzonych ścieków.

1.2. W odniesieniu do orzecznictwa Kolegium w 2015 r. na płaszczyźnie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235, z późn. zm.), dalej też jako: „ustawa”, wstępnie spostrzec trzeba, że samorządowe kolegia odwoławcze powstały jako specjalny, w poprzednim systemie nieistniejący, organ sprawujący nadzór instancyjny nad orzeczniczą działalnością (pierwotnie tylko) gmin w zakresie zadań własnych, w pełni niezależny tak od administracji rządowej, jak i jednostek samorządu terytorialnego. To właśnie całkowita niezależność od jednostek samorządu terytorialnego i administracji rządowej, wynikająca również w z zakazu prowadzenia jakiejkolwiek działalności politycznej, a także fakt wymagania od członków etatowych kolegium nie tylko legitymowania się stosownym wykształceniem, ale wysokim poziomem wiedzy prawniczej w zakresie administracji publicznej i doświadczeniem zawodowym powoduje, że rola kolegium jako (m. in.) organu odwoławczego od decyzji organów gmin w sprawach ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko jest nie do przecenienia. Będąc związane wyłącznie przepisami powszechnie obowiązującego prawa i działając na ww. zasadach, członkowie kolegium nie są narażeni na jakiekolwiek „ingerencje” w ich działalność orzeczniczą (poza oczywiście kontrolą orzecznictwa sprawowaną przez sądy administracyjne). Z drugiej strony doświadczenie zawodowe członków kolegium pozwala na kompleksowe „spojrzenie” na sprawę i znalezienie prawnych rozwiązań, które ochronią interesy zarówno strony postępowania, jak i społeczności lokalnej. Dodać trzeba, że wymóg orzekania w sprawach środowiskowych uwarunkowań przez „niezależny i bezstronny organ” wynika z dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko.

„Bazą” orzekania w postępowaniu środowiskowym powinien być jego cel. Celem tym nie jest zaś uzyskanie zgody mieszkańców na określone przedsięwzięcie, ale - z ich udziałem (jako „społeczeństwa”) - rozpoznanie wszelkich zagrożeń i uciążliwości zamierzonego przedsięwzięcia wobec środowiska i na tej  podstawie określenie wpływu planowanej inwestycji na środowisko, a następnie warunków likwidacji lub minimalizacji stwierdzonych zagrożeń (wyrok WSA w Opolu z dnia 27 lutego 2012 r., II SA Op 592/11, LEX nr 1138691). Umożliwienie społeczeństwu udziału w postępowaniu środowiskowym ma więc na celu wypracowanie optymalnych rozwiązań, będących kompromisem wobec często sprzecznych interesów uczestników tejże oceny. Jakkolwiek w żadnym wypadku nie wolno bagatelizować protestów społeczności lokalnej, to za niedopuszczalne należy uznać, by mogły one same w sobie stanowić przesłankę do wydania decyzji odmownej. Powyższe nie oznacza oczywiście, że w przypadku wystąpienia konfliktów społecznych organ jest zobligowany do wydania decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia w proponowanym przez inwestora wariancie. Przesłanki wydania decyzji o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia muszą jednak wynikać z konkretnie wskazanych uregulowań prawnych i faktycznych (wyrok WSA w Łodzi z dnia 18 listopada 2011 r., II SA/Łd 439/11, LEX nr 1153752).

Brak jest również podstaw do odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań z powołaniem się na niezgodność lokalizacji przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i art. 80 ust. 2 ustawy w sytuacji, gdy dopiero przystąpiono do sporządzenia takiego planu. Zgodnie z art. 80 ust. 2 ustawy, właściwy organ wydaje przecież decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia „z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony”. Żaden z przepisów ustawy nie pozwala na negatywne dla inwestora zakończenie postępowania środowiskowego w przypadku, gdy plan nie został uchwalony, jednak przystąpiono do jego sporządzenia.

Tymczasem w rozpatrywanych przez Kolegium w 2015 r. (podobnie jak w latach ubiegłych) sprawach niejednokrotnie zdarzały się sytuacje, w których silny opór społeczności lokalnej względem realizacji na terenie gminy danego przedsięwzięcia   powodował, że zamiast prowadzić postępowanie środowiskowe we wskazany wyżej sposób, rada gminy podejmowała uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, w którym wprost zakazywano takiej działalności, a wójt gminy (burmistrz) odmawiał na tej podstawie określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia.  W swoich decyzjach Kolegium wskazywało na inny sposób prowadzenia postępowania, w którym obawy mieszkańców zostaną uwzględnione i zbadane.

Nadal, podobnie jak w latach ubiegłych, w 2015 r. Kolegium prowadziło wiele spraw, w których strony postępowania (także mieszkańcy) zarzucali uciążliwość zapachową planowanych przedsięwzięć. Niewątpliwie to ona  najczęściej prowadzi do powstawania konfliktów społecznych. Wobec braku ustawy normującej sposób i zakres badania i oddziaływania odorów na środowisko Kolegium uznawało, że podstawę orzekania w tego typu sprawach powinna stanowić przede wszystkim skala zjawiska oraz możliwy zakres środków służących ograniczeniu tej uciążliwości. W postępowaniu środowiskowym należy bowiem zbadać, czy oddziaływanie mieści się w standardach jakości środowiska lub standardach emisyjnych. W ramach tego oddziaływania nie można więc pomijać odoru wywoływanego funkcjonowaniem planowanego przedsięwzięcia (por. wyrok NSA z dnia 18 września 2012 r., II OSK 1459/12, CBOSA). „Fakt, iż brak jest podstaw normatywnych określających parametry stężeń substancji zapachowych w powietrzu nie zwalnia organów z obowiązku analizy uciążliwości w tym zakresie, gdyż - jak to słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej - przedmiotem oceny oddziaływania na środowisko jest identyfikacja, analiza i ocena oddziaływań w kontekście ich negatywnego oddziaływania na środowisko, a w szczególności bezpośredni i pośredni wpływ na zdrowie i warunki życia ludzi” (wyrok NSA z dnia 14 listopada 2012 r., II OSK 1238/11, CBOSA). Kolegium konsekwentnie wskazywało na sposób prowadzenia takich postępowań i na autorytety naukowe, z których pomocą można przeprowadzić postępowanie środowiskowe dla przedsięwzięcia szczególnie uciążliwego zapachowo w sposób nienaruszający prawa. W tym zakresie Kolegium wielokrotnie powoływało dorobek naukowy Pracowni Zapachowej Jakości Powietrza Zachodniopomorskiego Uniwersytetu Technologicznego w Szczecinie. Z uwagi na fakt, że trwające od wielu lat prace nad projektem ustawy o uciążliwości zapachowej zostały w ostatnich latach ostatecznie zarzucone, Kolegium nie miało innego wyjścia. Nie mogąc, jak wspomniano, uznać za podstawę odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięć uciążliwych zapachowo protestów mieszkańców, ani faktu rozpoczęcia plac planistycznych, musiało znaleźć inny sposób ochrony jakości powietrza na terenie gminy. 

W 2015 r. Kolegium prowadziło m. in. sprawę, w której organ gminy w pełni skorzystał z tych wskazówek (decyzje wrocławskiego Kolegium, wskazujące sposób postepowania w przypadku uciążliwych zapachowo przedsięwzięć, niejednokrotnie były publikowane m. in. w Systemie Informacji Prawnej LEX).W omawianym przypadku organ gminy powołał mianowicie – jako biegłą – dr Małgorzatę Friedrich (we współpracy z prof. Joanną Kośmider, współautorką ww. projektu ustawy o uciążliwości zapachowej) z wymienionej Pracowni Zapachowej Jakości Powietrza. Organ gminy wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia raportu o oddziaływaniu na środowisko przedsięwzięcia polegającego na budowie wytwórni mączki zwierzęcej w zakładzie utylizacji odpadów zwierzęcych do uzupełnienia go w zakresie oddziaływania zapachowego przedsięwzięcia, w sposób wskazywany w opinii biegłej. Inwestor na to wezwanie nie odpowiedział, a w postępowaniu prowadzonym przez Kolegium przedstawił wyniki pomiarów dla zakładu w Czechach, które - jego zdaniem - „udowadniały”, że planowane przedsięwzięcie zredukuje swoją uciążliwość zapachową (poprzez biofiltrację powietrza) o 100%. Kolegium nie uwzględniło jednak tego „dowodu” i utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, wskazując m. in. na szczególne uwarunkowania skuteczności biofiltacji. W tym miejscu trzeba zauważyć, że ww. opinia została opracowana przez (obecnie) dr inż. Małgorzatę Friedrich, która jest kierownikiem Pracowni Zapachowej Jakości Powietrza Zachodniopomorskiego Uniwersytetu Technologicznego w Szczecinie. Praca doktorska autorki opinii nosiła tytuł „Uciążliwość zapachowa – prognozowanie i weryfikacja”. Długofalowy badawczy program Pracowni dotyczy zagadnień wskaźników emisji zapachowej z rzeczywistych źródeł odorantów, korelacji między stężeniami poszczególnych składników mieszanin odorantów a zapachowym stężeniem mieszaniny w emitowanych gazach oraz porównania precyzji różnych technik stężenia zapachowego w powietrzu w otoczeniu emitorów. Dr Małgorzata Friedrich, wspólnie z prof. Joanną Kośmider, jest autorką prac pt.: „Weryfikacja prognozy uciążliwości zapachowej. Przykład fermy trzody chlewnej”, „Oszacowanie wskaźnika emisji zapachowej. Przykład tuczu świń”; samodzielnie – „Olfaktometria w ocenach oddziaływania na środowisko. Inwestycja w innowacje”, „Pomiary stężenia zapachowego, Cz. 1, Pomiar zgodnie z normą PN-EN 13725 Uciążliwości odorowe: występowanie, zapobieganie, aspekty prawne” (www.odory. zut.edu.pl).

W 2015 r., podobnie jak w latach ubiegłych, Kolegium stało na stanowisku, że zasada prawdy obiektywnej (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.) w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania decyzji środowiskowej obliguje organ prowadzący to postępowanie do wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności stanu faktycznego sprawy. W praktyce powyższe oznacza, że nawet gdy nikt nie kwestionuje prawidłowości raportu o oddziaływaniu na środowisko oraz danych w nim zawartych, organ będzie musiał samodzielnie ocenić, czy raport ten uwzględnia wszystkie ewentualne zagrożenia związane z realizacją konkretnego zamierzenia (por. K. Gruszecki, Ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, Wydanie I, Wrocław 2009, s. 180). Nawet jeżeli brak jest regulacji prawnych dla części emisji, nie oznacza to, że w tych dziedzinach, możliwa jest całkowita dowolność. Problemy takie powinny zostać w raporcie zasygnalizowane. Stosownie bowiem do art. 66 ust. 1 pkt 17 ustawy, raport powinien bowiem zawierać wskazanie trudności wynikających z niedostatków techniki lub luk we współczesnej wiedzy, jakie napotkano, opracowując raport. Należy w takiej sytuacji odwołać się do dorobku świata naukowego, jego badań, analiz i wypracowanych na tej podstawie standardów i metod służących zapobieganiu oddziaływania danego czynnika na środowisko, działań ograniczających lub kompensujących takie negatywne oddziaływanie. Muszą to być opracowania konkretne, mające walor dowodowy, prowadzący do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W praktyce nie można wykluczyć sytuacji, w której organ dysponujący dwoma przeciwstawnymi opracowaniami, nie mając w wielu przypadkach możliwości ich oceny, będzie wzywał podmiot przedkładający raport do jego uzupełnienia lub sięgał do innych środków dowodowych, umożliwiających wyjaśnienie pojawiających się wątpliwości (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 lipca 2007 r., IV SA/Wa 15/07, LEX nr 362515). Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie środowiskowe jest bowiem samodzielne dokonanie oceny stanu faktycznego w odniesieniu do przepisów mających zastosowanie w sprawie, w tym mieści się gruntowna weryfikacja informacji zawartych w raporcie. Poprzestanie na akceptacji poglądu, że dana kwestia jest nieuregulowana prawnie, czy zaakceptowanie faktu istnienia co do niej rozbieżnych opinii, nie stanowi o istnieniu racji decyzyjnych, przemawiających za załatwieniem sprawy w sposób pozytywny dla inwestora. Należy również podkreślić, że organ prowadzący postępowanie środowiskowe powinien za każdym razem dokonywać weryfikacji stanowiska organu współdziałającego, gdyż to on ponosi ostateczną odpowiedzialność za końcowy wynik postępowania, a zatem również za warunki przedsięwzięcia określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Rola organów orzekających w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań inwestycji nie jest więc rolą bierną i odtwórczą, lecz aktywną i kształtującą (wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 listopada 2014 r., IV SA/Wa 1342/14, LEX nr 1752092).

Dodać można, że przepis art. 191 ust. 1 Traktatu Rzymskiego, formułując tzw. zasadę zapobiegania, w powiązaniu z implementowaną dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko, pozwala na konstatację, że rezultatem prawidłowo przeprowadzonej oceny oddziaływania na środowisko ma być podjęcie takiej decyzji, w której - stosownie do wymogów wynikających z zasady zrównoważonego rozwoju - zostaną w niezbędnym zakresie uwzględnione również cele ekologiczne. W istocie więc przeprowadzenie prawidłowej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko służy przeciwdziałaniu wszelkim szkodom, jakie mogą powstać w przypadku jego realizacji.

Niewątpliwie w postępowaniu środowiskowym zasadniczym dowodem jest przedkładany przez wnioskodawcę raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Raport (z założenia) jest sporządzany przez osoby posiadające wiedzę specjalistyczną i jego zadaniem jest przedstawienie prognozowanego (szacowanego) wpływu na środowisko w sposób uzasadniony merytorycznie, m. in. w oparciu o ocenę wagi poszczególnych źródeł oddziaływania oraz skutków w środowisku takiej działalności. Raport nie jest jednak dokumentem urzędowym (w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a.) i podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie środowiskowe w świetle zasady swobodnej oceny dowodów (zgodnie z art. 75 § 1, w związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Nie stanowiąc dokumentu urzędowego, raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko nie korzysta bowiem z domniemania zgodności treści ze stanem faktycznym. W związku z tym zawarte w nim stwierdzenia odnośnie do faktów i analizy ich znaczenia podlegają ocenie, jak każdy inny dowód w sprawie (por. m. in. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 12 sierpnia 2014 r., II SA/Wr 384/14; wyrok NSA z dnia 5 października 2009 r., I OSK 1444/08, wyrok WSA w Lublinie z dnia 20 grudnia 2010 r., I SA/Lu 241/10, CBOSA)”. Od lat, orzekając w sprawach środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia Kolegium stoi na wyrażonym wyżej stanowisku, że rola organów orzekających w takich sprawach nie jest rolą bierną i odtwórczą, lecz aktywną i kształtującą. To organ prowadzący postępowanie środowiskowe ponosi bowiem ostateczną odpowiedzialność za wyrażenie zgody na realizację przedsięwzięcia w takim a nie innym „kształcie środowiskowym” i to na nim spoczywa obowiązek ochrony środowiska, w tym jakości powietrza, stanowiącego dobro publiczne. Jeśli organ prowadzący postępowanie środowiskowe – odpowiadający za stan środowiska również przed mieszkańcami gminy – ma jakiekolwiek wątpliwości do zakresu uciążliwości zapachowej planowanego przedsięwzięcia, a wątpliwości te poparte są analizami biegłych, których doświadczeniu w tej dziedzinie nie można zaprzeczyć, uznawanie ich za pozorowanie badania zebranego materiału dowodowego, jest całkowicie nieuzasadnione.

W 2015 r. Kolegium orzekało kasacyjnie w omawianym aspekcie w sprawach, w których, powołując się na art. 84 ust. 1 ustawy, organ pierwszej instancji stwierdzał brak potrzeby przeprowadzenia oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, by następnie - nadal w rozstrzygnięciu swojej decyzji - określić warunki realizacji przedsięwzięcia w sposób wskazany w art. 82 ust. 1 ustawy, a więc warunki wykorzystywania terenu w fazie realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia, a także wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w projekcie budowlanym. Kolegium w pełni akceptowało w tym względzie pogląd WSA we Wrocławiu, wyrażony w wyroku z dnia 22 maja 2014 r., II SA/Wr 206/14 (LEX nr 1482118), że wprowadzenie w decyzji środowiskowej ograniczeń i dodatkowych warunków musi - zgodnie z art. 82 ust. 1 ustawy - odbyć się po przeprowadzeniu oceny o oddziaływaniu na środowisko. W ramach postępowania wyjaśniającego co do zakwalifikowania przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko do przeprowadzenia oceny jego oddziaływania na środowisko nie dokonuje się bowiem analizy i oceny uwarunkowań, o których mowa w art. 62 ust. 1 i 2 ustawy. Tego typu analizy i oceny mogą następować jedynie w ramach oceny oddziaływania na środowisko. Sąd stwierdził, że zgodnie z art. 84 ust. 1 ustawy, w przypadku, gdy nie została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w osnowie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach właściwy organ stwierdza tylko brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a charakterystyka przedsięwzięcia stanowi załącznik do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (ust. 2 art. 84 ustawy). Za takim stanowiskiem, zdaniem WSA we Wrocławiu, przemawia sama treść art. 84 ust. 1 ustawy, który nie przewiduje możliwości określenia wymagań dotyczących ochrony środowiska, o których mowa w art. 82 ustawy. Podobne stanowisko zajęto w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 12 stycznia 2011 r., II SA/Gd 698/10 (CBOSA), w którym uznano, że „treść wydanej decyzji (...) winna ograniczać się do wskazania braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, bo takie unormowanie przewiduje wyraźnie art. 84 ust. 1 ustawy.” Oczywiście w sytuacji, gdy ww. warunki wynikałyby z wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach lub z karty informacyjnej przedsięwzięcia (a więc zostały wskazane przez wnioskodawcę), Kolegium mogłoby uchylić tak skonstruowaną decyzję i – na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in principio k.p.a. -  orzec o istocie sprawy (bez „warunków”). W omawianych sytuacjach organ pierwszej instancji sam jednak „wymyślał” zabezpieczenia, które spowodują – jego zdaniem – brak negatywnego wpływu przedsięwzięcia na środowisko. Jak wspominano, takie ustalenia można poczynić dopiero po przeprowadzeniu oceny oddziaływania na środowisko (w której sprawdzi się skuteczność takich „zabezpieczeń”), a nie wówczas, gdy stwierdza się brak potrzeby prowadzenia takiej oceny. 

Kolegium nadal stało na stanowisku, że wydanie postanowienia niestwierdzającego obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, a później decyzji, o której mowa w art. 84 ust. 1 ustawy, jest możliwe tylko wówczas, gdy już na samym początku planowania realizacji przedsięwzięcia wszystkie jego skutki środowiskowe są dobrze znane i nie budzą wątpliwości. Tylko wówczas - w zasadzie - nie ma podstaw do nakładania obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko; nie byłoby przecież w niej „co badać”. Natomiast jeżeli planowane przedsięwzięcie należy do grupy tych, których wpływ na środowisko jest trudny do przewidzenia lub na etapie kwalifikacji przedsięwzięcia co oceny oddziaływania na środowisko pojawiły się jakiekolwiek wątpliwości co do skali/rodzaju/oddziaływania na środowisko/kumulacji oddziaływań itp., to organ właściwy - kierując się podstawowymi zasadami ochrony środowiska, a więc zasadą zapobiegania i zasadą przezorności (art. 6 P.o.ś.) - powinien nałożyć obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Innymi słowy, stwierdzić brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko można wyłącznie wówczas, gdy już na podstawie wniosku o wydanie decyzji środowiskowej i karty informacyjnej przedsięwzięcia nie ulega wątpliwości, że jego oddziaływanie na środowisko jest na tyle niewielkie, iż nie ma potrzeby, aby ustalać jakiekolwiek środowiskowe uwarunkowania realizacji tego przedsięwzięcia, wskazane w art. 82 ust. 1 ustawy.

Oczywiście nadal Kolegium uznawało, że zawarta w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach ocena oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko, zdrowie ludzi i warunki życia, a także możliwość określenia w niej warunków mających zapobiegać czy też ograniczać negatywne oddziaływanie tej inwestycji na środowisko, powoduje, że rozstrzygnięcie zawarte w tej decyzji ma wpływ na uprawnienia właścicieli działek sąsiadujących z działką inwestora. Sąsiedztwo, w przypadku przedsięwzięć mających istotny wpływ na środowisko, należy rozumieć szeroko. Niedopuszczalne jest zawężanie tego pojęcia do bezpośredniego graniczenia z działką, na której ma być realizowania inwestycja. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym sam fakt oddzielenia działki inwestycyjnej od innej nieruchomości pasem gruntu (np. działką drogową) nie pozbawia tej działki charakteru działki sąsiedniej (zob. wyrok NSA z dnia 21 października 2011 r., II SA 1492/10, CBOSA). O interesie prawnym właścicieli nie decyduje więc to, że dwie działki ze sobą bezpośrednio graniczą, lecz to, że jedna z nich znajduje się w strefie oddziaływania inwestycji lokalizowanej na drugiej działce (wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2008 r.,  II OSK 467/07,  LEX nr 466155, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 15 lipca 2009 r., II SA/Rz 114/09, CBOSA). Podkreślić należy, że warunkiem sine qua non legitymowania się statusem strony w postępowaniu w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody jest wykazywanie się bezpośrednimi doznaniami prawnymi potencjalnie wpływającymi na sytuację prawną właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości, znajdującej się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji – w zakresie rozpatrywanym i załatwianym w postępowaniu  o takim przedmiocie. O przymiocie strony nie decyduje więc ponadnormatywne oddziaływanie planowanej inwestycji, lecz faktyczne, będące wynikiem jej działalności. Zatem to, iż projektowane przedsięwzięcie spełnia, pod względem emisji dźwięku czy zanieczyszczeń, obowiązujące standardy (na co wskazuje przedłożona przez inwestora dokumentacja), może co najwyżej warunkować wydanie decyzji pozytywnej. Mówiąc o oddziaływaniu należy mieć na uwadze również te miejsca, gdzie uciążliwości związane z przedsięwzięciem mieszczą się w granicach norm określonych przez przepisy prawa lub decyzjach na ich podstawie wydanych. Gdyby intencją ustawodawcy było ograniczenie oddziaływania tylko do tego przekraczającego określone normy, to art. 46a ust. 4 P.o.ś. stanowiłby o terenach, na których zachodzi konieczność wyznaczenia na podstawie art. 135-136 tej ustawy obszaru ograniczonego oddziaływania (K. Gruszecki, Decyzja o uwarunkowaniach środowiskowych, a zasada przezorności, Państwo i Prawo 2007/3/85, zob. też wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 lutego 2010 r., II SA/Kr 1729/09, CBOSA).

Szczególną uwagę w 2015 r. Kolegium zwracało na możliwość tzw. salami slicing, „ukrywaną” czasem przez inwestora, którą jednak, zapoznając się dokładnie nie tylko z treścią odwołań i aktami sprawy, ale również z pismami („protestami”) mieszkańców (a nawet forami internetowymi mieszkańców danej gminy) Kolegium samodzielnie ustalało. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 13 in fine ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, „przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty”. Przepisy ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko i ustawy Prawo ochrony środowiska nie definiują pojęcia „powiązania technologicznego”. Nie zostało ono również zdefiniowane w języku prawniczym i specjalistycznym. Zatem, zgodnie z językową wykładnią prawa, podczas interpretacji normy prawnej należy temu pojęciu zasadniczo przypisywać takie znaczenie, jakie ma w języku potocznym. Słowo „powiązanie” oznacza związek czegoś z czymś lub kogoś z kimś, wzajemną zależność przyczyn i skutków (www.sjp.pwn.pl). Natomiast słowo „technologiczne” pochodzi od rzeczownika „technologia”, który oznacza metodę prowadzenia procesu produkcyjnego lub przetwórczego (www.sjp.pwn.pl). Zatem „powiązanie technologiczne” należałoby zdefiniować jako związek lub wzajemną zależność pomiędzy procesami produkcyjnymi lub przetwórczymi w co najmniej dwóch instalacjach bądź obiektach lub urządzeniach niebędących instalacjami, przy czym proces prowadzony w jednej instalacji wywiera skutek w procesie prowadzonym w drugiej. Niewątpliwie uregulowanie to uwzględnia dotychczasowe orzecznictwo Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, zgodnie z którym niedopuszczalne jest stosowanie tzw. salami slicing, czyli praktyki polegającej na umyślnym dzieleniu planowanej inwestycji w celu obniżenia parametrów przedsięwzięcia i/lub kwalifikacji, a następnie występowaniu odrębnie dla każdego etapu o zgodę na jego realizację (por. wyrok ETS z dnia 16 września 2004 r. w sprawie C-227/01, orzeczenie ETS z dnia 25 lipca 2008 r., sprawa C-142/07). Jeśli więc istniały co do tego jakiekolwiek wątpliwości, Kolegium wzywało organy pierwszej instancji do przekazywania akt wszystkich spraw środowiskowych dotyczących danej nieruchomości/podmiotu, przeglądało BIP właściwej gminy itp. Wyniki takich ustaleń prowadziły niekiedy do stwierdzenia, że rozpatrywana przez Kolegium sprawa jest kolejną, w której organ pierwszej instancji stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, choć jest to trwająca etapowo rozbudowa przedsięwzięcia od lat wywołującego protesty mieszkańców, skarżących się na różnorakie związane  znim uciążliwości, których w żaden sposób nie ograniczano (a o których jednak nie było słowa w aktach sprawy).

Kolegium podzielało pogląd NSA, że fakt rozpoczęcia realizacji inwestycji nie czyni bezprzedmiotowym postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, ponieważ decydujące znaczenie - z punktu widzenia celu, jakiemu służy postępowanie środowiskowe - ma rozstrzygnięcie o warunkach środowiskowych, które muszą zostać spełnione celem umożliwienia podjęcia określonej działalności (wyroki: z dnia 26 listopada 2008 r., II OSK 1481/07, z dnia 26 października 2011 r., II OSK 1820/11, z dnia 30 września 2014 r., II OSK 680/13,  z dnia 3 lutego 2010 r., II GSK 6/10, LEX nr 596980). Kolegium nie zgadzało się tym samym z poglądem wyrażanym niekiedy w literaturze przedmiotu (np. artykułach autorstwa M. Bar, J. Jendrośki, Odmowa przyznania dofinansowania z funduszy UE. Glosa do wyroku NSA z dnia 3 lutego 2010 r., Prawo i środowisko, nr 4 (64) 2010, s. 102-109 oraz M. Bar, Wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla zrealizowanego przedsięwzięcia, Prawo i Środowisko, nr 2 (82)/2015, s. 98-106.”). Zdaniem Kolegium, organ prowadzący postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie posiada żadnych uprawnień do sprawdzania (a tym bardziej kontrolowania), czy deklarowane przez wnioskodawcę planowanie przedsięwzięcia rzeczywiście ma miejsce, czy rozpoczął już jego realizację (albo ją zakończył przed wystąpieniem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach). Z faktu, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem m. in. pozwolenia na budowę (art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy) nie można, zdaniem Kolegium, wywodzić, że organ właściwy do wydania takiej decyzji ma obowiązek badać, czy wnioskodawca jest uprawniony do wystąpienia z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę, czy powinien wystąpić o legalizację samowoli budowlanej, na podstawie art. 49 ustawy Prawo budowlane. Idąc dalej, z faktu, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż (art. 72 ust. 1 pkt 4 ustawy) nie wynika, że organ właściwy do wydania decyzji ma obowiązek badać, czy wnioskodawca jest uprawniony do uzyskania koncesji, o której mowa w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2015 r. poz. 196, z późn. zm.) itd.  Żaden z przepisów ustawy nie daje uprawnienia do twierdzenia, że postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach powinno zostać umorzone,  jeśli został wprawdzie złożony wniosek o wydanie decyzji przez podmiot określający się mianem „podmiotu planującego realizację przedsięwzięcia” (art. 73 ust. 1), do wniosku załączono wskazane w art. 74 ust. 1 ustawy dokumenty, został sporządzony raport o oddziaływaniu na środowisko przedsięwzięcia określanego przez wnioskodawcę mianem „planowanego”, a przedsięwzięcie zalicza się do przedsięwzięć wskazanych w art. 71 ust. 2 ustawy, jednak są podejrzenia, że w czasie prowadzenia postępowania środowiskowego, a nawet wcześniej wnioskodawca zrealizował swoje plany.    Kolegium nie znajduje podstawy prawnej do wydania takiej decyzji. „Oparcie” jej decyzji tylko na używanym w przepisach ustawy sformułowaniu „planowane przedsięwzięcie” (i to też nie zawsze – por. art. 61 ust. 1) byłoby, zdaniem Kolegium, działaniem co najmniej zbyt dowolnym. Kolegium zauważa, że zgodnie z art.  80 ustawy Prawo budowlane, zadania administracji architektoniczno-budowlanej wykonują  starosta, wojewoda i Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Stosownie do art. 80 ust. 2 tej ustawy, zadania nadzoru budowlanego wykonują powiatowy inspektor nadzoru budowlanego, wojewoda przy pomocy wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego jako kierownika wojewódzkiego nadzoru budowlanego, wchodzącego w skład zespolonej administracji wojewódzkiej, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Zgodnie z art. 81 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego. Stosownie do art. 81 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, to organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami prawa budowlanego mogą dokonywać czynności kontrolnych. „Protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego. Organy prowadzące postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie posiadają żadnych uprawnień ani do dokonywania czynności kontrolnych w odniesieniu do przestrzegania przez podmiot wnioskujący o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przepisów Prawa budowlanego, ani - tym bardziej - do stwierdzania, czy obiekt budowlany będący w budowie (albo wybudowany) realizowany jest (został wybudowany) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia (art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane).

Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy, w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko określa się, analizuje oraz ocenia: bezpośredni i pośredni wpływ danego przedsięwzięcia na środowisko oraz zdrowie i warunki życia ludzi, dobra materialne, zabytki, krajobraz, w tym krajobraz kulturowy, wzajemne oddziaływanie między ww. elementami, dostępność do złóż kopalin, możliwości oraz sposoby zapobiegania i zmniejszania negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a także wymagany zakres monitoringu. W ramach tak ustalonych kompetencji organ prowadzący postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie może przesądzić, czy wnioskujący o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach uzyska pozwolenie na budowę, czy winien wystąpić o legalizację samowoli budowlanej w trybie art. 49 ustawy Prawo budowlane. Nie mogąc się zaś opierać wyłącznie na informacjach uzyskanych od np. mieszkańców, czy pismach organów innych niż wskazane w ustawie Prawo budowlane, i nie mając podstaw do przeprowadzania w tym zakresie czynności kontrolnych, nie może umorzyć postępowania środowiskowego tylko dlatego, że podejrzewa (a nawet jest pewny), iż wnioskodawca nie uzyska pozwolenia na budowę, lecz winien legalizować inwestycję w trybie art. 49 ustawy Prawo budowlane. 

Konkludując, organu właściwego w sprawach wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie może „interesować”, czy wnioskodawca jest uprawniony do uzyskania decyzji wskazanej w art. 72 ust. 1 ustawy, ponieważ przekracza to jego kompetencje wynikające z ustawy. Decyzja środowiskowa określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia (art. 71 ust. 1), nie zaś jego dopuszczalność w świetle przepisów Prawa budowlanego, czy innych ustaw stosowanych na dalszych etapach przygotowania i realizacji inwestycji. Zakres czynności, które można podejmować w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach został wskazany w art. 62 ust. 1 ustawy i nie należy do nich kwestia spełnienia przez wnioskodawcę wymogów Prawa budowlanego. Dokumenty, jakie należy dołączyć do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wskazane zostały w art. 74 ust. 1 ustawy i nie należy do nich oświadczenie o podleganiu/niepodleganiu procedurze legalizacyjnej przed organami nadzoru budowlanego. Organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie ma również – jak wspomniano - kompetencji do podejmowania czynności kontrolnych w celu stwierdzenia, czy wnioskujący o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie naruszył przepisów Prawa budowlanego. Nie może również „zmusić” wnioskodawcy do zmiany wniosku, kierując się przesłankami wyłącznie pozaprawnymi.

W tym kontekście  powołać się jeszcze warto na wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II OSK 2147/11, który stwierdził: „Brak jest podstaw do zaakceptowania stwierdzenia Sądu, że zakres wniosku winien zostać zweryfikowany w związku z zarzutami co do funkcjonowania inwestycji. Jak trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej, zakres planowanej inwestycji został przedstawiony przez inwestora we wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jak i karcie informacyjnej przedsięwzięcia. Do tak określonego zakresu inwestycji odnosi się raport o jej oddziaływaniu na środowisko. Zakresem tym organy były związane i w stosunku do tak przedstawionego zakresu planowanej inwestycji określiły środowiskowe uwarunkowania dla zamierzonego przedsięwzięcia. Zasadnie podnosi skarżący kasacyjnie organ, że kwestie dotyczące prowadzenia przez inwestora działalności w budynku garażowym bez stosownych pozwoleń nie podlegają ocenie w postępowaniu w sprawie środowiskowych uwarunkowań. Rzeczywiste oddziaływanie warsztatu prowadzonego przez inwestorów w sposób samowolny pozostaje poza zakresem rozpoznania niniejszej sprawy i nie może w żaden sposób wpływać na dokonanie przez organy oceny oddziaływania na środowisko projektowanego zamierzenia inwestycyjnego. Organy nie były także władne podejmować rozstrzygnięć w sprawie zalegalizowania funkcjonującego warsztatu, albowiem postępowanie legalizacyjne stanowi postępowanie odrębne od postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Należy zwrócić także uwagę, że fakt, iż przedsięwzięcie już funkcjonuje nie uniemożliwia uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W wyroku z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 1481/07 (orzeczenia. nsa.gov.pl), NSA wskazał na konieczność dokonania wykładni celowościowej i systemowej art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska przed wykładnią gramatyczną tego przepisu. (…)”.

W 2015 r. –jak w latach ubiegłych – w omawianym zakresie Kolegium prowadziło wiele spraw z inicjatywy organizacji społecznych, po raz pierwszy jednak spotkało się z sytuacją, w której kilka organizacji społecznych, rejestrowanych w różnych powiatach, miało tych samych członków i kierowało wnioski o dopuszczenie do udziału w postępowaniu identycznej treści w tak dużej liczbie postępowań. Było też bohaterami publikacji prasowych (www.uwazamrze.pl/artykul/1122713/ekologiczny-rozboj/2, artykuł pt. „Ekoterroryści. Jak pseudoekolodzy zrobili z prawa o ochronie środowiska narzędzie do ściągania haraczu od przedsiębiorców”). Kolegium konsekwentnie odmawiało dopuszczenia tych organizacji do postępowania środowiskowego, aprobując w pełni stanowisko  wyrażone w wyroku NSA z dnia 13 stycznia 2015 r., II GSK 588/14 (COBSA), zgodnie z którym rozstrzyganie kwestii udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym dotyczącym innej osoby musi być połączone z rozważeniem, czy za tym udziałem przemawia interes społeczny. Wniosek o dopuszczenie do tego udziału musi zatem zawierać wszelkie argumenty za nim przemawiające (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2008 r., II OSK 264/07, LEX nr 504829). Organizacja społeczna domagająca się dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu ma obowiązek szczególnie starannego wykazania istnienia interesu społecznego w danym postępowaniu (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2012 r., II OSK 122/11, LEX nr 1251768).  Pojęcie interesu społecznego wymaga indywidualnej oceny w każdej sprawie. Samo odwoływanie się do celów statutowych organizacji nie jest wystarczające. Organ administracyjny nie ma obowiązku każdorazowego uwzględnienia wniosku organizacji społecznej tylko z tego powodu, że charakter rozpoznawanej sprawy jest zgodny z zakresem jej statutowej działalności (wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 lipca 2014 r., II SA/Kr 609/14, LEX nr 1515142).Organizacja społeczna powinna - stosownie do okoliczności sprawy - uprawdopodobnić, że przyczyni się aktywnie do lepszego wypełniania przez postępowanie administracyjne jego celów. Pod tym warunkiem będzie można mówić, że za udziałem organizacji społecznej w danym postępowaniu przemawia interes społeczny (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2009 r., II OSK 1038/08, LEX nr 563531).  Za udziałem organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym interes społeczny przemawiał będzie zaś tylko wtedy, gdy będzie ona dysponowała wiedzą merytoryczną w kwestiach objętych swoimi celami statutowymi, ale i rozeznaniem w sprawie, w której ma zamiar uczestniczyć (wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 listopada 2010 r., IV SA/Wa 1925/10, LEX nr 758916). Cel społeczny przy tym powinien dotyczyć ochrony praw pewnej grupy ludności (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 października 2010 r., II SA/Go 566/10, LEX nr 753077). W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że organ administracji publicznej jest obowiązany w procesie ważenia interesu społecznego i statutowych celów organizacji społecznej uwzględnić także interes strony, co nie oznacza, że wyłącznie interes strony może uzasadniać odmowne rozpatrzenie żądania organizacji społecznej.  Fakt, że organizacja społeczna twierdzi, iż jest podmiotem wyspecjalizowanym w danej dziedzinie nie oznacza, iż Kolegium nie może tego argumentu zweryfikować w oparciu o wszelkie możliwe źródła. Chodzi przecież o sprawy społeczne, a więc ważne dla - w założeniu - dużej ilości osób, które reprezentuje organizacja społeczna. Z dużą więc ostrożnością należy podchodzić do kwestii odmowy dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu. Może się bowiem zdarzyć tak, że mimo trudności w uzasadnieniu zasadności udziału danej organizacji w postępowaniu administracyjnym, całokształt jej dotychczasowej działalności jest dowodem na to, że istotnie przyczyni się ona do lepszego wypełniania przez postępowanie administracyjne jego celów, ponieważ organizacja społeczna (jej członkowie, współpracownicy) dysponuje wiedzą merytoryczną w kwestiach objętych swoimi celami statutowymi i rozeznaniem w sprawie, w której ma zamiar uczestniczyć, czy w sprawach podobnych.

Ponieważ poza ww. publikacją prasową i informacjami (z Biuletynów Informacji Publicznej) o udziale organizacji społecznych w różnych postępowaniach środowiskowych na terenie całego kraju, Kolegium nie znalazło żadnych informacji o innej niż wskazana wyżej działalności na rzecz ochrony środowiska prowadzonej przez organizacje, a z wniosków o dopuszczenie do udziału w postępowaniu wynikało co najwyżej, że organizacje „specjalizują się” w przyłączaniu do różnych postępowań środowiskowych i składaniu środków odwoławczych, Kolegium nie znajdowało podstaw do dopuszczania ich do postępowania środowiskowego. W żadnym z przypadków, w których organizacje te zostały dopuszczone do postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji, w postępowaniu odwoławczym Kolegium nie uznało zasadności podnoszonych przez nie zarzutów.

1.3. W orzecznictwie na gruncie przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2015 r. poz.1651), dalej jako: „u.o.p.”, nie odnotowano w 2015 r. istotnych zmian względem lat ubiegłych w zakresie orzecznictwa pomimo, dokonanej przepisem art. 29 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 1045), istotnej nowelizacji ustawy, która weszła w życie z dniem 28 sierpnia 2015 r.  Jak wynika z przepisów przejściowych ww. noweli do postępowań w sprawach, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie owych zmian, winno się stosować się przepisy dotychczasowe (por. jej art. 53). Większość odwołań, która trafiła do Kolegium, dotyczyła właśnie takich spraw. Skutkowało to tym, że sprawy zezwoleń na usunięcie drzew i krzewów były nadal załatwiane na podstawie przepisów w brzmieniu sprzed nowelizacji, tj. wedle stanu na dzień wydania decyzji przez organ pierwszej instancji. W tym zakresie rozstrzygnięcia kasacyjne Kolegium podejmowane były zarówno z powodu uchybień procesowych, jak i wadliwego stosowania (niestosowania) przepisów ustawy o ochronie przyrody i nie różniły się od orzecznictwa z lat ubiegłych.

Pojawiły się natomiast nowe rodzaje  rozstrzygnięć spraw  z odwołań wniesionych od decyzji nakładających kary pieniężne za usunięcie drzew i krzewów bez zezwolenia.

Z końcem 2014 r. i początkiem 2015 r. zapadały precedensowe wyroki sądów administracyjnych, powołujących się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lipca 2014 r., SK 6/12, konsekwentnie odmawiających zastosowania przepisów 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 u.o.p., mimo odroczenia utraty ich mocy obowiązującej z upływem 18 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego (np. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 22 stycznia 2015 r., II SA/Wr 758/14 i powołane tam wyroki NSA). Ich skutkiem była ww. nowelizacja ustawy Prawo ochrony przyrody, wprowadzająca zasady miarkowania kary pieniężnej takie jak: stopień uszczerbku w przyrodzie i sytuację majątkowa sprawcy deliktu. Do tego czasu przepisy ustawy o ochronie przyrody dotyczące nakładania kar pieniężnych za usuwanie drzew i krzewów bez zezwoleń były faktycznie przepisami martwymi, a prawna ochrona drzew i krzewów była iluzoryczna. Sądy uchylają bowiem decyzje nakładające kary pieniężne. W sytuacji, w której decyzje organów administracji publicznej były poddawane kontroli sądowej, musiały one uwzględniać linię orzeczniczą sądów. Organy administracji publicznej, w podobnych sprawach, nie mogły przecież orzekać zupełnie inaczej niż sądy. Dysonans taki byłby całkowicie niezrozumiały dla podmiotów administrowanych. Nie pogłębiałby zaufania obywateli do państwa i nie służyłby realizacji zasady demokratycznego państwa prawa. Ponadto narażały organy na zasądzenia, na rzecz skarżącego, zwrotu kosztów postępowania sądowego, sięgających nawet kilkunastu, czy kilkudziesięciu tysięcy złotych. Skutkiem tego był cały szereg rozstrzygnięć Kolegium uchylających pierwszoinstacyjne decyzje nakładające kary pieniężne i umarzające postępowania pierwszej instancji.

Ciekawe novum w orzecznictwie Kolegium w 2015 r. w zakresie kar pieniężnych za usunięcie drzew i krzewów bez zezwolenia, związane jest z przepisem przejściowym art. 53 ust. 3 ww. ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw, według którego do postępowań w sprawach, o których mowa w art. 88 i art. 89 ustawy zmienianej jej art. 29, w brzmieniu dotychczasowym, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie art. 29 pkt 11 w zakresie art. 88 i art. 89 ustawy zmienianej w art. 29, stosuje się przepisy dotychczasowe, chyba że kara pieniężna wymierzona na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 29, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, byłaby względniejsza. Ostatni fragment przytoczonego przepisu nakazuje stosować do spraw wszczętych, a nie zakończonych decyzją ostateczną, co do zasady „stare” prawo, a prawo „nowe” jeśli byłoby ono łagodniejsze dla sprawcy deliktu administracyjnego. Odnosi się to nie tylko do korzystniejszego sposobu wyliczenia wysokości kary pieniężnej (obecnie dwukrotności opłaty zwykłej), ale także nowych, negatywnych przesłanek wymierzenia kary. W aktualnym stanie prawnym poszerzono bowiem katalog podmiotowych zwolnień z obowiązku uzyskania zezwolenia (por. art. 83f ust. 1 u.o.p.).

1.4. Według art. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 909, z późn. zm.), dalej jako: „u.o.g.r.l.”, ochrona gruntów rolnych polega na: 1) ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne; 2) zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów rolnych oraz szkodom w produkcji rolniczej, powstającym wskutek działalności nierolniczej i ruchów masowych ziemi; 3) rekultywacji i zagospodarowaniu gruntów na cele rolnicze; 4) zachowaniu torfowisk i oczek wodnych jako naturalnych zbiorników wodnych; 5) ograniczaniu zmian naturalnego ukształtowania powierzchni ziemi. Jak wynika z powyższego, jednym z ustawowych celów ochrony gruntów rolnych jest, między innymi, ograniczenie przeznaczenia takich gruntów na cele nierolnicze i nieleśne. Przeznaczeniem gruntów na cele nierolnicze i nieleśne jest ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych (art. 4 pkt 6 u.o.g.r.l.). Osiągnięcie wskazanego celu ustawa umożliwia za pomocą dwóch instrumentów. Jednym z nich jest zastrzeżenie wyłączności dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako aktu, na podstawie którego może nastąpić zmiana przeznaczenia (art. 7 ust. 1). Należy od razu dodać, że dotyczy to tylko zmiany przeznaczenia gruntów, które spełniają wskazane w art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. kryteria odnoszące się do areału, klasy bonitacyjnej i pochodzenia. Drugim instrumentem ochrony gruntów rolnych przed nierolniczym i nieleśnym sposobem wykorzystania jest administracyjna reglamentacja możliwości wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej. Ustawa wyjaśnia przy tym, że wyłączenie gruntów z produkcji oznacza rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów; przy czym nie uważa się za wyłączenie z produkcji gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 3, jeżeli przerwa w rolniczym użytkowaniu tych obiektów jest spowodowana zmianą kierunków produkcji rolniczej i trwa nie dłużej niż 5 lat (art. 4 pkt 11). Stosownie do art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l. wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI, wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne, może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Tak więc faktyczne wyłączenie użytków rolnych (o klasie i pochodzeniu wskazanym w art. 11 ust. 1) lub gruntów leśnych może nastąpić wyłącznie za uprzednim zezwoleniem udzielonym w formie decyzji administracyjnej. Dodatkowo strona, która otrzymała takie zezwolenie, jest zobowiązana uiścić należność z tego tytułu oraz wnosić opłaty roczne, obliczane stosownie do art. 12 u.o.g.r.l.

Ponadto przepisy ustawy przewidują ustalenia podwyższonej opłaty, za wyłączenie gruntów rolnych z produkcji, w sposób niezgodny z jej przepisami. Materialnoprawną podstawę do prowadzenia postępowania stanowi art. 28 ust. 2, w myśl którego w razie stwierdzenia, że grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2, decyzję taką wydaje się z urzędu, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10%. Przesłanką zastosowania sankcji określonej w powyższym przepisie jest wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne bez decyzji zezwalającej na ich wyłączenie z produkcji rolnej. W takiej sytuacji decyzję o zezwoleniu na wyłączenie z produkcji wydaje się z urzędu, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10%. Do zastosowania omawianego trybu konieczne jest stwierdzenie samowolnego wyłączenia gruntu z produkcji rolnej, przy czym przez wyłączenie gruntów z produkcji rolnej rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze użytkowanie gruntów (art. 4 pkt 11 u.o.g.r.l.). Nadmienić przy tym trzeba, że wyłączenie z produkcji jest czynnością faktyczną, która w świetle przepisu art. 11 ust. 1 nastąpić może tylko po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie i w jej następstwie.

W orzecznictwie w 2015 r. Kolegium podkreślało, że organ administracyjny stosując przepis art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l. powinien zatem przede wszystkim ustalić, czy faktycznie doszło do wyłączenia określonego gruntu z produkcji rolnej. Dopiero bowiem ustalenie, że doszło do innego niż rolnicze czy leśne użytkowania gruntu daje podstawę do wydania (przy braku decyzji, o jakiej mowa w art. 11 ust. 1) decyzji w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l.

Jak w latach poprzednich Kolegium stwierdzało niedopuszczalności zażaleń wnoszonych na postanowienia uzgadniające w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z art. 53 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ((Dz. U. z 2015 r. poz. 199, z późn. zm.) uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a., z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. Przepis ten zawęził zakres podmiotowy osób mogących zaskarżyć postanowienie uzgadniające. Skoro więc w konkretnej sprawie żalący się nie był inwestorem, to nie był uprawniony do wniesienia zażalenia. Spostrzeżenia przy tym wymaga, że organy uzgadniające prawidłowo pouczały o podmiotowym zakresie możliwości zaskarżania ich postanowień.

1.5. W orzecznictwie Kolegium z 2015 r. na podstawie art. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r. poz. 856, z późn. zm.), dalej jako: „u.o.z.”, zwrócić trzeba uwagę na dwa podstawowe problemy. 

Po pierwsze, sprawia kłopoty w praktyce orzeczniczej odróżnienie dwóch odrębnych trybów postępowania w przypadku stwierdzenia, że zwierzę traktowane jest w sposób określony w art. 6 ust. 2 u.o.z., a więc jego właściciel lub opiekun znęca się nad nim. Pierwszy z trybów regulowany jest w przepisie art. 7 ust. 1 u.o.z., zgodnie z którym: „Zwierzę traktowane w sposób określony w art. 6 ust. 2 może być czasowo odebrane właścicielowi lub opiekunowi na podstawie decyzji wójta (burmistrza, prezydenta miasta) właściwego ze względu na miejsce pobytu zwierzęcia i przekazane: 1) schronisku dla zwierząt, jeżeli jest to zwierzę domowe lub laboratoryjne, lub 2) gospodarstwu rolnemu wskazanemu przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), jeżeli jest to zwierzę gospodarskie, lub 3) ogrodowi zoologicznemu lub schronisku dla zwierząt, jeżeli jest to zwierzę wykorzystywane do celów rozrywkowych, widowiskowych, filmowych, sportowych lub utrzymywane w ogrodach zoologicznych.” Drugi tryb, wskazany został w art. 7 ust. 3: „W przypadkach niecierpiących zwłoki, gdy dalsze pozostawanie zwierzęcia u dotychczasowego właściciela lub opiekuna zagraża jego życiu lub zdrowiu, policjant, strażnik gminny lub upoważniony przedstawiciel organizacji społecznej, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, odbiera mu zwierzę, zawiadamiając o tym niezwłocznie wójta (burmistrza, prezydenta miasta), celem podjęcia decyzji w przedmiocie odebrania zwierzęcia”.

W art. 7 ust 3 u.o.z. uregulowane zostały więc dodatkowe - w porównaniu do wskazanych w art. 7 ust. 1 - przesłanki odebrania zwierzęcia. W tym wypadku decyzja wydawana jest post facum, po uprzednim odebraniu zwierzęcia oraz zawiadomieniu właściwego organu o tym zdarzeniu przez odbierającego. Mimo że w chwili wydawania decyzji zwierzę nie przebywa już u swojego właściciela, organ prowadząc postępowanie i wydając decyzję w trybie art. 7 ust. 3 orzeka o czasowym odebraniu zwierzęcia, jeżeli spełnione zostały określone w tym przepisie przesłanki. Decyzja ta jest w istocie rodzajem zmodyfikowanej decyzji, o której mowa w art. 7 ust. 1 u.o.z. (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 października 2011 r., II SA/Po 559/11, LEX nr 1153116). Użyte w art. 7 ust. 3 sformułowanie „celem podjęcia decyzji w przedmiocie odebrania zwierzęcia” nie oznacza, że organ administracyjny musi wydać decyzję o odebraniu zwierzęcia - w powołanym przepisie mowa jest przecież o decyzji w „przedmiocie odebrania”, nie zaś decyzji o odebraniu zwierzęcia. Poza tym nie można uznać, że to wyłącznie podmiot interweniujący (np. przedstawiciel organizacji społecznej) decydować ma o zaistnieniu przesłanek, o których mowa w art. 7 ust. 3. Orzekając w sytuacji wskazanej w tym przepisie organ administracyjny podejmuje więc jedno z dwóch rozstrzygnięć: albo orzeka o czasowym odebraniu zwierzęcia, albo wydaje  decyzję odmowną, wskazując, że brak było podstaw do czasowego odebrania zwierzęcia właścicielowi (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 października 2011 r., II SA/Po 559/11, LEX nr 1153116). Wówczas zwierzę należy zwrócić właścicielowi lub opiekunowi, a powinna to uczynić osoba, która zwierzę odebrała i wystąpiła o wydanie decyzji, na własny koszt (W. Radecki, Ustawa o ochronie zwierząt. Komentarz, Warszawa 2012 r., str. 80). 

Drugi z problemów ma charakter szerszy. Otóż od lat Kolegium obserwuje nadużywanie przez przedstawicieli organizacji społecznych uprawnienia do odbierania zwierząt w tzw. „trybie nagłym” (art. 7 ust. 3 u.o.z.) właścicielom, którzy – według przedstawicieli organizacji społecznej – znęcają się nad nimi (art. 6 ust. 2 u.o.z.). W istocie, w postępowaniach prowadzonych przez Kolegium w 2015 r. była to reguła, nie wyjątek. Uzyskawszy informację o możliwości znęcania się nad zwierzęciem, organizacje społeczne (ich przedstawiciele) przyjeżdżają na miejsce i „po prostu” odbierają zwierzę (niejednokrotnie „w asyście” funkcjonariuszy Policji). Mało tego, często nie chcą go później nawet okazać organowi gminy, celem dokonania oględzin zwierzęcia w sposób niezależny. Bywa, że jeszcze przed zakończeniem postępowania na podstawie art. 7 ust. 3 u.o.z. „wystawiają” zwierzęta do adopcji. Kolegium znany jest przypadek, że oddział organizacji społecznej (szczególnie aktywny we wskazanym wyżej zakresie) uchwalił nawet specjalny „cennik”, uprawniający – jego zdaniem – ten oddział do żądania od właściciela odebranego zwierzęcia zwrotu kosztów jego „zatrzymania” (nawet 20 zł za dobę).

W swoich decyzjach Kolegium niejednokrotnie wyjaśniało organizacjom społecznym, że regulacje zarówno art. 7 ust. 1, jak i art. 7 ust. 3 u.o.z. nie mają na celu ukarania właściciela zwierzęcia za działanie uznane przez nie za formę znęcania się. Kwestia ukarania człowieka za znęcanie się nad zwierzęciem regulowana jest w zawartych w ustawie o ochronie zwierząt przepisach karnych, w szczególności art. 35 ust. 1, zgodnie z którym ten, kto znęca się nad zwierzęciem podlega grzywnie, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do lat 2. Celem postępowania administracyjnego regulowanego we wskazanych przepisach jest uchronienie zwierzęcia przed właścicielem lub opiekunem, i to nie tylko takim, który może stanowić zagrożenie dla jego życia lub zdrowia (art. 7 ust. 3), ale również co do którego istnieje domniemanie, że wprawdzie nie zagraża życiu lub zdrowiu zwierzęcia, ale się nad nim znęca (art. 7 ust. 1). Kolegium podkreślało także, że zgodnie z art.  34a ust. 1 u.o.z., to Inspekcja Weterynaryjna sprawuje nadzór nad przestrzeganiem przepisów o ochronie zwierząt. W przypadku, gdy organizacja społeczna stwierdza, że właściciel zwierząt znęca się nad nimi w rozumieniu art. 6 ust. 2 winna więc  – stosownie do art. 7 ust. 1a u.o.z. - zawiadomić o tym fakcie organ administracyjny. To przede wszystkim organy administracji publicznej zobowiązane są do egzekwowania przestrzegania przez obywateli przepisów ustawy o ochronie zwierząt i ograniczania – w określonych przypadkach – ich praw do zwierząt. Organizacje społeczne, których statutowym celem jest ochrona zwierząt, mogą „współdziałać” z Inspekcją Weterynaryjną w sprawowaniu nadzoru nad przestrzeganiem przepisów o ochronie zwierząt (art. 34a ust. 3) oraz z instytucjami państwowymi i samorządowymi w ujawnianiu oraz ściganiu przestępstw i wykroczeń określonych w ustawie (art. 40). Nie mogą zastępować właściwych organów. Trzeba bowiem pamiętać, że regulacja art. 7 ust. 3 jest zupełnie wyjątkowa i tylko wyjątkowo może zostać zastosowana. Mamy bowiem do czynienia z sytuacją, w której podmiot znajdujący się poza strukturą administrujących (organów administracji publicznej) dokonuje czynności, które dotyczą bezpośrednio interesu prawnego administrowanego (obywatela). Co do zasady prawo do kształtowania sytuacji prawnej administrowanego w drodze czynności władczych (taką jest niewątpliwie odebranie zwierząt) posiadają zaś wyłącznie administrujący.

W żadnej z rozpatrywanych przez Kolegium w 2015 r. spraw nie wystąpiła sytuacja, w której bez wątpliwości można było stwierdzić przypadek niecierpiący zwłoki, w którym dalsze pozostawanie zwierzęcia u jego właściciela zagrażało jego życiu i zdrowiu, a więc sytuację określoną w art. 7 ust. 3 u.o.z.

1.6. W sprawach z zakresu opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, orzekanych na podstawie  przepisów ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r. poz. 1399, z późn. zm.), dalej jako „u.c.p.g.”, Kolegium w 2015 r. podtrzymywało swoje stanowisko, wypracowane już w 2013 r., że właściciel (w rozumieniu cywilnoprawnym), użytkownik wieczysty lub władający nieruchomością na podstawie innego tytułu jest zobowiązanym do złożenia deklaracji i uiszczenia opłaty, o której mowa w Rozdziale 3a u.c.p.g., a w konsekwencji jest stroną postępowania wymiarowego oraz zobowiązanym w postępowaniu egzekucyjnym tylko wówczas, gdy występuje sam – autonomicznie. Natomiast tam gdzie jakikolwiek jego tytuł prawny do nieruchomości wiąże się z członkostwem (obowiązkowym lub nieobowiązkowym) w określonej korporacji typu: spółdzielnia mieszkaniowa, wspólnota mieszkaniowa (powyżej 7 członków) lub TBS,  a więc w trwałym (obligatoryjnym lub fakultatywnym) zrzeszeniu osób, którego celem jest realizacja określonych wspólnych działań, to podmiotem zobowiązanym do złożenia deklaracji i uiszczenia opłaty, o której mowa w Rozdziale 3a u.c.p.g., a w konsekwencji stroną postępowania wymiarowego oraz zobowiązanym w postępowaniu egzekucyjnym będzie zawsze jednostka organizacyjna lub osoba (fizyczna bądź prawna) posiadająca nieruchomość w zarządzie – czyli odpowiednio: spółdzielnia mieszkaniowa, TBS, zarządca nieruchomości wspólnej (osoba fizyczna lub prawna) lub którykolwiek z członków tzw. małej wspólnoty mieszkaniowej zrzeszającej do siedmiu członków. Przedstawione stanowisko znalazło pełną akceptacją w orzecznictwie sądowoadministracyjnym.

Problematyczny był natomiast status strony w odniesieniu zarządców nieruchomości wspólnych wspólnot mieszkaniowych. Tu Kolegium zwracało szczególną uwagę na tytuł prawny do administrowania (zarządzania) nieruchomością wspólną, w świetle wymogów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2015 r. poz. 1892).

 

  1. Omówienie wybranych rozstrzygnięć

 

Ustalenie dopuszczalnego poziomu hałasu po zakończeniu prowadzenia zakładu

Rozpatrując w postępowaniu odwoławczym sprawę Kolegium zauważyło, że celem postępowania prowadzonego w trybie art. 115a P.o.ś. jest przede wszystkim doprowadzenie do tego, aby poziom hałasu dla danego terenu był odpowiedni do ustalonego poziomu. Chodzi więc o doprowadzenie stanu akustycznego środowiska do wymaganych poziomów. Rozstrzygnięcie kończące to postępowanie spełnia również zadania prewencyjne. Pozwala bowiem zapobiegać naruszeniu poziomu hałasu w przyszłości (LexPolonica, Komentarz do art. 115a ustawy – Prawo ochrony środowiska [w:] B. Rakoczy, Z. Bukowski,  J. Ciechanowicz – Mclean, Prawo ochrony środowiska, Warszawa 2008). Jak stwierdził NSA „decyzja wydana na podstawie art. 115a ustawy Prawo ochrony środowiskami ma celu ochronę otoczenia przed przekroczeniem przez dany podmiot dopuszczalnego poziomu hałasu. Wystarczy jednorazowe przekroczenie tych poziomów, by mogła być wydana decyzja zgodnie z tym przepisem w celu zabezpieczenia praw osób na które szkodliwie oddziałuje działalność tego podmiotu” (wyrok z dnia 18 stycznia 2011 r., II OSK 6/10, CBOSA).

Niewątpliwie więc przyjąć należy, że w sytuacji dysponowania przez organ prowadzący postępowanie dowodem w postaci wyników pomiarów obrazującym ponadnormatywną emisję hałasu, jest już uprawniony do wydania stosownej decyzji. Żaden przepis prawa nie wymaga bowiem, aby zakład, którego funkcjonowanie powoduje określone uciążliwości, musiał faktycznie nadal funkcjonować w dacie podejmowania rozstrzygnięcia na podstawie art. 115a ust. 1 P.o.ś. Wydając tego rodzaju decyzję właściwy organ nie nakłada bowiem na zakład nowych obowiązków, lecz jedynie stwierdza, że zakład, w związku ze swoją działalnością emitował hałas, który poza terenem zakładu przekracza dopuszczalny poziom hałasu dla określonego terenu objętego prawną ochroną, o którym mowa  w art. 113 ust. 2 pkt 1. Organ stwierdza zatem pewien stan faktyczny i prawny, przyporządkowując konkretnemu zakładowi, określone w powołanym rozporządzeniu dopuszczalne normy hałasu, które muszą zostać spełnione poza zakładem (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 17 grudnia 2009 r., II SA/Wr 431/09, LEX nr 1687212). Co przy tym istotne, fundamentalna okoliczność, która determinuje wydanie decyzji na podstawie art. 115a ust. 1 P.o.ś. jest stwierdzana jeszcze przed wszczęciem tego postępowania.

W rozpatrywanym przypadku – mając na uwadze sezonowość i cykliczność prowadzonej działalności (organizowanie wesel w okresie letnim), a także opisany na wstępie cel prowadzonego postępowania (m.in. zapobieganie naruszeniu poziomu hałasu w przyszłości) – wydanie decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu, pomimo zakończenia prowadzenia przedmiotowego zakładu, było możliwe. W przeciwnym razie, właśnie ze względu na stosunkowo krótki okres działalności zakładu, konieczność każdorazowego przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w pierwszej instancji, a także czasochłonność postępowania odwoławczego mogłoby się okazać, iż zastosowanie sankcji, o której mowa w art. 115a ust. 1 P.o.ś. w stosunku do takich podmiotów (których działalność nie ma charakteru ciągłego, stałego) nie byłoby możliwe. Ponadto, raz jeszcze trzeba podkreślić, że zarówno to, iż już tylko jednorazowe przekroczenie dopuszczalnych norm hałasu, jak i fakt, że nawet udowodnione  w trakcie prowadzonego postępowania dotrzymywanie standardów jakości środowiska, nie stoi na przeszkodzie ustaleniu dopuszczalnych poziomów hałasu, dowodzi, iż decyzja ta ma w istocie charakter deklaratoryjny i jest związana wyłącznie z już udowodnionym (środkami dowodowymi wskazanymi w art. 115a ust. 1) przekroczeniem standardów jakości środowiska. W czasie prowadzonego postępowania administracyjnego poziom eksploatacji zakładu nie jest już istotny. Mamy tu już bowiem do czynienia wyłącznie z nałożeniem sankcji za określone działanie, które już miało miejsce. Zdaniem Kolegium niedopuszczalne byłoby przyjęcie, że np. zakończenie prowadzenia działalności na etapie postępowania odwoławczego powodowałoby bezprzedmiotowość postępowania. Nic bowiem nie stałoby na przeszkodzie, aby przedsiębiorca – chcąc uchylać się od odpowiedzialności – wykreślałby swoją działalność z odpowiedniego rejestru, a następnie po umorzeniu prowadzonego postępowania, rozpoczynałby ja ponownie. Tym bardziej, że kilkudniowy „przestój” w przypadku określonych przedsiębiorców nie rodziłby dla nich żadnych negatywnych skutków gospodarczych.

O bezprzedmiotowości postępowania nie może być również mowy ze względu na to, że posiada ono przedmiot (ustalenie dopuszczalnych poziomów hałasu w oparciu o dowód na ponadnormatywną emisję z terenu zakładu), a także podmiot (stronę postępowania) – właściciela zakładu, którego działalność wykroczyła poza przewidziane prawem standardy. Rozróżnić przy tym trzeba treść rozstrzygnięcia (ustalenie dopuszczalnych poziomów hałasu dla zakładu) oraz stronę postępowania (właściciela zakładu). Dopuszczalne poziomy hałasu ustala się „dla danego zakładu” powodującego jego emisję. Ustalenie adresata obowiązku w osobie emitenta hałasu nie powinno rodzić wątpliwości również z tego powodu, że obowiązek przestrzegania wymagań w zakresie dopuszczalnej emisji hałasu ma charakter publicznoprawny i jako taki kierowany jest do podmiotu, który w ramach swojej działalności wytwarza taki hałas (zob. wyrok NSA z dnia 14 marca 2014 r., II OSK 2539/12, LEX nr 1458789, wyrok NSA z dnia 13 marca 2012 r., II OSK 2486/10, LEX nr 1251958 ). Zakład to jedna lub kilka instalacji wraz z terenem, do którego prowadzący instalacje posiada tytuł prawny oraz znajdującymi się na nim urządzeniami (art. 3 pkt 48 P.o.ś.). Ustalenie dopuszczalnych poziomów hałasu nie następuje zatem wobec przedsiębiorcy, tylko prowadzonego przez niego zakładu.

 

Pozwolenie emisyjne dla młyna spożywczego

W rozpatrywanej przez Kolegium sprawie (w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności decyzji) niewątpliwe było, że obowiązujące przepisy prawa nie zawierają definicji młyna spożywczego. Kolegium w pierwszej kolejności odwołało się więc do potocznego znaczenia tego sformułowania. Przez młyn należy rozumieć budynek z urządzeniami do mielenia i przerabiania zboża na mąkę, kaszę (tak Słownik Języka Polskiego PWN, https://sjp.pwn.pl), czy budynek, w którym miele się ziarna zbóż (https://pl.wikipedia.org). Pojęcie „spożywczy” zgodnie z definicją słownikową (Słownik Języka Polskiego PWN, https://sjp.pwn.pl) oznacza przeznaczony do spożycia, względnie dotyczący produkcji, przechowywania i sprzedaży artykułów żywnościowych. Przez przemysł spożywczy należy natomiast rozumieć dział przemysłu zajmujący się przetwarzaniem naturalnych produktów roślinnych i zwierzęcych na artykuły żywnościowe (zob. powołany wyżej Słownik Języka Polskiego). W ocenie Kolegium produkt spożywczy należy więc w pierwszej kolejności utożsamiać właśnie z artykułem żywnościowym. Definicja żywności, zrównanej w znaczeniu ze środkiem spożywczym, została natomiast prawnie uregulowana. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2015 r. poz. 594, z późn. zm.) żywnością (środkiem spożywczym) jest każda substancja lub produkt w rozumieniu art. 2 rozporządzenia nr 178/2002 (rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności – wyjaśnienia Kolegium). Wspomniany art. 2 określa, że „żywność” (lub „środek spożywczy”) oznacza jakiekolwiek substancje lub produkty, przetworzone, częściowo przetworzone lub nieprzetworzone, przeznaczone do spożycia przez ludzi lub, których spożycia przez ludzi można się spodziewać. „Środek spożywczy” obejmuje napoje, gumę do żucia i wszelkie substancje, łącznie z wodą, świadomie dodane do żywności podczas jej wytwarzania, przygotowania lub obróbki. Definicja ta obejmuje wodę zgodną z normami określonymi zgodnie z art. 6 dyrektywy 98/83/WE i bez uszczerbku dla wymogów dyrektyw 80/778/EWG i 98/83/WE. „Środek spożywczy” nie obejmuje natomiast: a) pasz; b) zwierząt żywych, chyba że mają być one wprowadzone na rynek do spożycia przez ludzi; c) roślin przed dokonaniem zbiorów; d) produktów leczniczych w rozumieniu dyrektyw Rady 65/65/EWG(22) i 92/73/EWG(23); e) kosmetyków w rozumieniu dyrektywy Rady 76/768/EWG(24); f) tytoniu i wyrobów tytoniowych w rozumieniu dyrektywy Rady 89/622/EWG(25); g) narkotyków lub substancji psychotropowych w rozumieniu Jednolitej konwencji o środkach odurzających z 1961 r. oraz Konwencji o substancjach psychotropowych z 1971 r.; h) pozostałości i zanieczyszczeń.

W ocenie Kolegium, uzasadnione jest zatem przyjęcie tezy, że młyn spożywczy to taka instalacja, która służy do przemiału ziaren zbóż, w wyniku którego otrzymywany jest w szczególności produkt spożywczy. Produktem spożywczym będzie natomiast produkt przeznaczony do spożycia przez ludzi. Brak więc podstaw faktycznych i prawnych dla stawiania równości pomiędzy pojęciami: spożywczy i konsumpcyjny. „Konsumpcyjny” jest bowiem pojęciem szerszym, tzn. obejmuje swoim zakresem nie tylko produkty spożywcze (przeznaczone wyłącznie dla ludzi) ale również wszystkie inne, które mogą być konsumowane np. przez zwierzęta (m.in. pasze).

Stąd powoływanie się we wniosku o stwierdzenie nieważności pozwolenia emisyjnego na fakt zaliczenia wnioskodawcy do przedsiębiorców prowadzących działalność w zakresie przetwórstwa na cele konsumpcyjne zbóż, nie mógł automatycznie przesądzać, że wytwarza on wyłącznie produkty spożywcze (żywność). Nie każdy bowiem efekt przetwórstwa zboża na cele konsumpcyjne będzie można nazwać produktem spożywczym (żywnością). Kolegium odmówiło więc stwierdzenia nieważności pozwolenia emisyjnego. Było zresztą dość znamienne, że podmiot prowadzący instalacje o okoliczności spożywczego „wykorzystania” młyna „przypomniał” sobie dopiero dwa lata po uzyskania pozwolenia emisyjnego.

 

Budowa obiektu inwentarskiego, wraz z infrastrukturą pomocniczą, przeznaczonego do chowu drobiu w systemie ściółkowym

Rozpatrując sprawę w postępowaniu odwoławczym Kolegium przyjęło jako założenie, że nawet gdy planowana działalność ma mieć miejsce na terenach na nią przeznaczonych i nie budzi żadnych sprzeciwów społecznych, a inwestor od lat zajmuje się tego samego rodzaju działalnością, nie oznacza to, że postępowanie środowiskowe można ograniczyć do akceptacji raportu o oddziaływaniu na środowisko i wydania decyzji pozytywnej. Szczególnie w sytuacji, gdy nienormatywne oddziaływanie przedsięwzięcia na środowisko sięga niemal granic nieruchomości zainwestowania, choć jej nie przekracza, dokumentacja przedsięwzięcia, a w szczególności podstawy prognozowania oddziaływania na środowisko wymagają wnikliwej analizy. W raporcie trzeba podać źródła danych stanowiące podstawę do sporządzenia raportu (art. 66 ust. 1 pkt 20 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko). Dotarcie do takich materiałów źródłowych i skonfrontowanie ich treści z zawartością raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko nie nastręcza z reguły trudności nie do pokonania przez organ administracyjny.

Rozpatrywana sprawa dotyczyła budowy jednego obiektu inwentarskiego, wraz z infrastrukturą pomocniczą, przeznaczonego do chowu drobiu w systemie ściółkowy. Organ gminy ustalił środowiskowe uwarunkowania. Założeniem pozytywnego rozstrzygnięcia było ustalenie, że z przeprowadzonych w raporcie o oddziaływaniu na środowisko obliczeń wynika, iż emisja substancji zanieczyszczających z fermy po rozbudowie nie będzie powodować przekroczenia wartości dopuszczalnych uśrednionych dla roku i częstości poziomu dopuszczalnego dla amoniaku, siarkowodoworu oraz pyłu zawieszonego PM10 i PM2,5.

Podstawowym, odczuwalnym realnie oddziaływaniem przedsięwzięcia na środowisko była w tym przypadku uciążliwość zapachowa. Kwestii tej inwestor poświęcił swoją uwagę. W przedłożonej wraz z raportem o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko „Analizie rozprzestrzeniania zanieczyszczeń w powietrzu” stwierdził, że właściwie prowadzona eksploatacja obiektów fermy w może w znacznym stopniu ograniczyć występowanie uciążliwych zapachów. 

Niewątpliwie na tak wstępnym etapie przygotowywania realizacji inwestycji, jakim jest postępowanie środowiskowe, nie można (jeszcze) stwierdzić, jakie będzie faktyczne (rzeczywiste) jej oddziaływanie na środowisko; okaże się to po rozpoczęciu eksploatacji (użytkowania) przedsięwzięcia. W konsekwencji, metodyka obliczeniowa odnosząca się do emisji związanych z planowanym przedsięwzięciem, czy proponowanych środków zaradczych będzie z reguły sprowadzać się symulacji komputerowej. Aby takiej symulacji dokonać, trzeba jednak mieć dane wejściowe. Źródła takich danych należy wskazać w raporcie. I tu zaczyna się pole do weryfikacji raportu. Niewątpliwie przedkładany przez wnioskodawcę raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko w postępowaniu środowiskowym jest zasadniczym dowodem. Raport (z założenia) jest sporządzany przez osoby posiadające wiedzę specjalistyczną i jego zadaniem jest przedstawienie prognozowanego (szacowanego) wpływu na środowisko w sposób uzasadniony merytorycznie, m. in. w oparciu o ocenę wagi poszczególnych źródeł oddziaływania oraz skutków w środowisku takiej działalności. Raport nie jest jednak dokumentem urzędowym (w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a.) i podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie środowiskowe w świetle zasady swobodnej oceny dowodów (zgodnie z dyspozycją art. 75 § 1, w związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Nie stanowiąc dokumentu urzędowego, raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko nie korzysta bowiem z domniemania zgodności treści ze stanem faktycznym. W związku z tym zawarte w nim stwierdzenia odnośnie do faktów i analizy ich znaczenia podlegają ocenie, jak każdy inny dowód w sprawie. Autor raportu nie jest traktowany jak biegły (nawet jeśli nim faktycznie jest), a nawet w odniesieniu do opinii biegłego, dotyczącej przedmiotu prowadzonego postępowania, w orzecznictwie i w literaturze prawniczej ugruntowane jest stanowisko, że organ ocenia swobodnie taką opinię na podstawie zasad wiedzy; nie jest więc „skrępowany” opinią. Może ją przyjąć, jeśli uzna ją za trafną, ale może ją całkowicie lub częściowo zdyskwalifikować i przyjąć odmienną, własną, opartą na nauce lub doświadczeniu. Nawet w przypadku biegłego, organ administracyjny nie może ograniczyć się w uzasadnieniu decyzji do powołania się na konkluzję zawartą w opinii biegłego, lecz obowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach biegły oparł swoją konkluzję i skontrolować prawidłowość rozumowania biegłego (E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory i formularze, Warszawa 1970, s. 178 i 179). Dowód z opinii biegłego podlega ocenie organu - tak jak każdy dowód - z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 5 października 2009 r., I OSK 1444/08, wyrok WSA w Lublinie z dnia 20 grudnia 2010 r., II SA/Lu 241/10, CBOSA).

We wspominanej „Analizie rozprzestrzeniania zanieczyszczeń w powietrzu” wskazano, że podstawowe zanieczyszczenia związane z oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia na środowisko zdefiniowano w oparciu o „Dokument Referencyjny o Najlepszych Dostępnych Technikach dla Intensywnego Chowu Drobiu i świń” wydany przez Ministerstwo Środowiska oraz o „Charakterystykę technologiczną hodowli drobiu i świń w Unii Europejskiej opracowaną pod kierownictwem mgr inż. Mariusza Mihułki (również wydaną przez Ministerstwo Środowiska). Zanieczyszczenia te to amoniak, metan, podtlenek azotu i pył.  W Raporcie stwierdzono, że według „Dokumentu Referencyjnego ilości zanieczyszczeń powstających w wyniku hodowli brojlerów kurzych dla brojlerów to 0,040 kg NH3/na ptaka/na rok. Na podstawie ww. wskaźnika oraz uwzględniając maksymalną obsadę przypadającą na dany budynek obliczono emisję amoniaku z poszczególnych obiektów inwentarskich. Niewątpliwie więc ww. dana ma niezwykle istotne znaczenia dla prognozowania emisji amoniaku, powstającej w wyniku eksploatacji dwóch kurników. 

Kolegium sięgnęło zatem po „Dokument Referencyjny o Najlepszych Dostępnych Technikach (BREF) dla Intensywnego Chowu Drobiu i Świń (ILF)”, z lipca 2003 r., publikowany przez Ministerstwo Środowiska w 2005 r. Zakres BREF dla intensywnego chowu (Dokumentu Referencyjnego o Najlepszych Dostępnych Technikach) jest oparty na Sekcji 6.6 Aneksu I Rozporządzenia IPPC 96/61/EC, gdzie intensywną produkcję inwentarza określa jako obiekty do intensywnego chowu drobiu i świń z więcej niż (m. in.) 40 000 stanowisk dla drobiu. Wskazano w nim: „Wiele uwagi poświęcono amoniakowi, który jest kluczowym związkiem zanieczyszczającym powietrze, w sytuacji kiedy jest emitowany w zwiększonych ilościach. Prawie wszystkie informacje o redukcji emisji w utrzymaniu zwierząt dotyczą redukcji emisji amoniaku. Zakłada się, że techniki powodujące redukcję emisji amoniaku będą również redukowały emisję innych substancji gazowych. Innymi czynnikami wpływającymi na środowisko są emisje azotu i fosforu do gleby, wód powierzchniowych i gruntowych, a wynikają one z aplikacji nawozu do gleby. Środki zaradcze służące zmniejszaniu tych emisji nie ograniczają się do wyjaśnienia jak magazynować, obrabiać czy aplikować obornik przy jednorazowym ich powstaniu, ale są kompromisem dla całego łańcucha zdarzeń, zawierając kroki służące minimalizowaniu produkcji nawozu organicznego. W rozdziałach zamieszczonych poniżej zostały streszczone stosowane techniki oraz wnioski do Najlepszych Dostępnych Technik (BAT) dla drobiu i świń”. Aby redukować emisję amoniaku z budynku należy unikać zamakania ściółki. Z tego powodu została zaprojektowana nowa technika utrzymania (system VEA), gdzie położono nacisk na izolację budynku, systemy poideł (ograniczających rozlewanie) oraz podawanie trocin/wiórów drzewnych. Jednak emisje utrzymują się na tym samym poziomie jak w tradycyjnych systemach utrzymania. Decyzją BAT było, aby w Najlepszych Dostępnych Technikach dla systemów utrzymania brojlerów występowały: 1. naturalnie wentylowany budynek z całkowicie ścieloną podłogą i wyposażony w niewyciekowe systemy pojenia, 2. dobrze izolowany budynek z wentylacją mechaniczną i w pełni ścieloną podłogą, wyposażony w niewyciekowe system pojenia (system VEA).

 Zgodnie z „Dokumentem Referencyjnym” (BREF), niektóre nowo opracowywane systemy utrzymywania brojlerów posiadają wymuszone suszenie, gdzie wdmuchuje się powietrze przez warstwy ściółki i odchodów. Redukcja emisji amoniaku jest w takim przypadku znaczna (83,94 % redukcji w porównaniu z tradycyjnym systemem utrzymania), jednak są one kosztowne, z widocznym wzrostem zużycia energii i wysokim poziomem zakurzenia. Warunkowo zostały już one jednak uznane za BAT. Te techniki to: 1. system podłogi szczelinowej z systemem wymuszonego suszenia powietrzem, 2. warstwowe podłogi z systemem wymuszonego suszenia powietrzem, 3. systemy klatek warstwowych z ruchomymi bokami klatek i wymuszonym suszeniem nawozu.

W budynkach dla brojlerów zazwyczaj stosuje się system do ogrzewania powietrza. Może to być „combideck”, system, gdzie podgrzewa się podłogę i materiały takie jak ściółka, które się na niej znajdują. System „combideck” jest proponowany również jako technika produkcji energii i warunkowo jest Najlepszą Dostępną Techniką.  Jak wynika z „Dokumentu Referencyjnego” (BREF), postać gazowa amoniaku (NH3) „posiada ostry i cierpki odór i w większej koncentracji może podrażniać oczy, gardło oraz śluzówki ludzi i zwierząt. Powoli unosi się znad odchodów, roznosi po pomieszczeniu i jest ewentualnie usuwany przez system wentylacyjny. Czynniki takie jak temperatura, wydajność wentylacji, wilgotność, wskaźnik obsady, wielkość miotu i skład dawki (białko surowe) zawsze ma wpływ na poziom emisji amoniaku”. W „Dokumencie Referencyjnym”, poziom emisji NH3 z budynków drobiarskich dla brojlerów określono w przedziale: 0,005-0,315 kg/szt./rok (str. 128). We wspominanej Analizie (podawszy ww. dane ogólne) przyjęto jednak jako wyjściowy do obliczeń wskaźnik emisji amoniaku dla brojlerów o wartości 0,040 kg/szt./rok. Źródłem tej danej również ma być m.in. „Dokument Referencyjny”. Kolegium zauważyło, że istotnie wskazuje się w nim na przeciętną emisję amoniaku przy 4 cyklach produkcyjnych - 0,045 kg NH3/brojlera/rok (przy czym referencyjna instalacja wyemitowała 0,066 kg NH3/brojlera/rok). Taki poziom jest jednak wynikiem redukcji emisji NH3 przy systemie z ogrzewanym i ochłodzonym powietrzem (który wynosi około 32 %) - „Odzysk ciepła w brojlerniach z ogrzewaną i chłodzoną podłogą ścieloną (system combideck)”. System „combideck” ogrzewa podłogę i materiały (takie jak ściółka) znajdujące się na niej. System składa się z pompy ciepła, podziemnego urządzenia magazynującego zbudowanego z rur i izolujących wgłębionych kanałów (odstęp 4 cm) 2-4 metrów pod podłogą. W zależności od temperatury wody, która przez nie płynie, podłoga i ściółka mogą być ogrzewane bądź schładzane.

Z przedłożonego w postępowaniu odwoławczym raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wynikało, że przewiduje się postawienie obiektu w technologii murowanej, posiadającego wyłącznie sztuczne oświetlenie z wentylacją mechaniczną. W Raporcie (ani w Analizie) nie ma mowy o zastosowania systemu „combideck” (odzysk ciepła w brojlerniach z ogrzewaną i chłodzoną podłogą ścieloną).

Jeśli chodzi o tradycyjne sposoby utrzymywania brojlerów (w budynkach z całkowicie ścieloną podłogą), w „Dokumencie Referencyjnym” wskazano, że zarówno ze względu na zapewnienie dobrostanu zwierząt, jak i minimalizowanie emisji amoniaku należy unikać zawilgocenia ściółki. Zawartość suchej masy w ściółce zależy od: systemu pojenia, długości okresu tuczu, zagęszczenia ptaków oraz izolacji podłogi. Nowe techniki utrzymania zostały zaprojektowane w Holandii w celu unikania lub minimalizowania zamakania ściółki. W tym ulepszonym rozwiązaniu (znanym jako VEA-system, skrót od holenderskiego „niska emisja w utrzymaniu brojlerów”) uwaga zwrócona jest na izolację budynku, system pojenia (unikanie rozlewania) i stosowanie wiórów lub trocin drzewnych. Dokładne pomiary wskazują jednak, że zarówno system tradycyjny, jak i VEA-system wykazują ten sam poziom emisji amoniaku, która wynosi 0,08 kg NH3/brojlera/rok. W „Dokumencie referencyjnym” za poziom referencyjny uważany jest poziom emisji 0,08 kg NH3/brojlera/rok (str. 185).

Jak wynika z „Dokumentu Referencyjnego” w Holandii, gdzie tworzonych jest wiele technik utrzymywania drobiu, obecnie instalowanych jest zaledwie kilka systemów o niskiej emisji amoniaku. Wszystkie nowo tworzone systemy, które są prezentowane niżej, pochodzą z Holandii i posiadają system wymuszonego suszenia, w którym wdmuchuje się powietrze przez podłoże, składające się ze ściółki i odchodów. I tak, wymienia się w tym kontekście:

- „Perforowane podłogi z system wymuszonego suszenia powietrzem” - system utrzymania jest podobny do systemu referencyjnego dla brojlerów, z tym że posiada podwójną podłogę. Górna podłoga posiada perforacje o minimalnej powierzchni 4 % w stosunku do całkowitej powierzchni podłogi; perforacje są zabezpieczone plastikową lub metalową siatką. Zapewniony jest stały przepływ strumienia powietrza w górę poprzez perforowaną podłogę z minimalną wydajnością 2 m3/h/brojlera. Podłoga perforowana jest przykryta ściółką; odchody i ściółka są przetrzymywane na podłodze przez cały okres tuczu (około 6 tygodni). Ciągły przepływ powietrza suszy ściółkę (>70 % suchej masy) i w rezultacie występuje obniżona emisja amoniaku. Napowietrzanie ściółki i odchodów pozwala na znaczną redukcję emisji amoniaku, osiągając poziom emisji wynoszący 0,014 kg NH3/brojlera/rok (w porównaniu z referencyjnym, gdzie wynosi on 0,080 kg NH3/brojlera/rok, str.  186);

- „Systemy podłogi warstwowej z wymuszonym suszeniem powietrzem dla brojlerów” - system ten charakteryzuje się ciągłym ruchem powietrza w dół lub w górę poprzez układ podłogi warstwowej, która przykryta jest ściółką. Powietrze wentylacyjne usuwane jest przez specjalne kanały wentylacyjne pod podłogą warstwową (4,5 m3/h/ptaka). Unoszona podłoga jest zbudowana z perforowanych polipropylenowych pasów. Zagrody, w których utrzymywane są ptaki, mają szerokość 3 m i długość zależną od długości budynku. System podłogi jest utworzony z 3 do 4 warstw. Emisja amoniaku jest zredukowana do 0,05 kg NH3/brojlera/rok (94 % w porównaniu z systemem referencyjnym);

- „Rzędowy system klatek z usuwalnymi ścianami klatek i wymuszonym suszeniem nawozu” - jest to system klatkowy z kilkoma rzędami. Budynek brojlerni jest konwencjonalną konstrukcją wyposażoną w wentylację mechaniczną. Posiada sekcje rzędów 1,5 m szerokich i 5 m długich. Każdy rząd posiada przykryte ruszty, które pozwalają powietrzu przechodzić przez całą ich długość. Warstwa wiórów drzewnych przykrywających ruszty pozwala brojlerom na grzebanie i oddawanie kału. Rury powietrzne usytuowane są po bokach systemu po to, aby dostarczać świeżego powietrza i suszyć nawóz na pasach. Na środku każdego rzędu znajduje się dodatkowa tuba dostarczająca świeżego powietrza brojlerom. Na koniec każdego 6-tygodniowego okresu tuczu, klatki są wynoszone a brojlery są zabierane przez poruszający się pas. Emisja amoniaku jest zmniejszona o 94 % i jest podobna do emisji z systemu wielopodłogowego, tj. 0,005 kg NH3/brojlera/rok (str. 189).

W „Dokumencie Referencyjnym” wskazuje się również m. in. na „Techniki końca rury dla redukcji emisji powietrznych z budynków dla drobiu”, np. mokry filtr chemiczny. W takim przypadku dla brojlerów: referencyjna emisja amoniaku wynosi 0,08 kgNH3/ptaka/rok, redukcja przez zastosowanie mokrego filtra wynosi 81 %, dając emisję 0,015 kgNH3/ptaka/rok.

Konkludując:

- w „Dokumencie referencyjnym” BAT jest to naturalnie wentylowany budynek z całkowicie ścieloną podłogą i wyposażony w niewyciekowe systemy pojenia albo dobrze izolowany budynek z wentylacją mechaniczną i w pełni ścieloną podłogą, wyposażony w niewyciekowe system pojenia (system VEA);

- za poziom referencyjny uważany jest poziom emisji 0,08 kg NH3/brojlera/rok;

- mający zostać zastosowany w rozpatrywanej przez Kolegium sprawie system utrzymania brojlerów to naturalnie wentylowany budynek z całkowicie ścieloną podłogą i wyposażony w niewyciekowe systemy pojenia.

 W takiej sytuacji przyjęcie przez autora Analizy jako „danych wyjściowych”, które posłużyły do oszacowania poziomu emisji amoniaku powstającego w wyniku eksploatacji planowanego przedsięwzięcia, wartości 0,04 kgNH3/brojlera/rok, a więc o 100 % niższej od poziomu referencyjnego (0,08 kgNH3/brojlera/rok), nie znajdowało żadnego uzasadnienia w przywołanym w źródle („Dokumencie Referencyjnym”). Skoro uzasadnienia przyjęcia w „Analizie” wartości 0,04 kg NH3/brojlera/rok nie dało się wywieść z „Dokumentu Referencyjnego”, należało sięgnąć po drugie ze wskazanych w niej źródeł danych - opracowanie pt. „Charakterystyka technologiczna hodowli drobiu i świń w Unii Europejskiej” , pod kierownictwem mgr. inż. Mariusza Mihułki. Opisując systemy chowu drobiu, wskazano w nim na „system wzbogaconej klatki” (dla niosek). W tym systemie wielkość emisji oceniono na 0,035 kg NH3 na stanowisko na rok, wskazując, że zakres emisji może się mieścić w przedziale od 0,014 do 0,505 kg NH3 na ptaka na rok. System ten stosuje jednak tylko jedna kurza ferma w Holandii (str. 12). W omawianym opracowaniu emisje z pomieszczeń chodu drobiu (wartości przybliżone na podstawie pomiarów) określono dla brojlerów na: 0,005-0,315 kg NH3/ptaka/rok (str. 38), a więc identycznie jak w „Dokumencie Referencyjnym” (BREF). 

Mając na względzie wskazane wyżej okoliczności faktyczne i prawne, nie negując faktu, że tereny przeznaczone pod działalność rolniczą są najbardziej właściwymi do lokalizowania ferm kurzych, Kolegium musiało uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Nieistotne było bowiem to, że tylko jeden sąsiad złożył odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji i tylko on obawiał się uciążliwości zapachowej planowanego przedsięwzięcia. Kolegium ma obowiązek rozpatrzyć każdą sprawę ponownie w każdym z jej elementów, a więc również dogłębnie przeanalizować raport o oddziaływaniu na środowisko (jego źródła), niezależnie od ilości osób, którym nie podoba się decyzja organu pierwszej instancji.

 

Udział organizacji społecznej w postępowaniu środowiskowym - relacja przepisów art. 44 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko i art. 31 § 1 k.p.a.

Organ właściwy do  wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach odmówił dopuszczenia organizacji społecznej do udziału na prawach strony w prowadzonym przez siebie postępowaniu środowiskowym, stwierdzając, że wniosek organizacji nie spełnia warunku określonego w art. 44 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, odnośnie do okresu prowadzenia działalności statutowej. Zaznaczył przy tym, że w tym przypadku zastosowanie miały wyłącznie przepisy ww., które są przepisami szczególnymi w stosunku do kodeksu postępowania administracyjnego.

Rozpatrując zażalenie Kolegium w pierwszej kolejności zwróciło uwagę, że zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U.  z 2015 r. poz. 1393) uproszczoną formą stowarzyszenia jest stowarzyszenie zwykłe, nieposiadające osobowości prawnej. Osoby w liczbie co najmniej trzech, pragnące założyć stowarzyszenie zwykłe, uchwalają regulamin działalności, określając w szczególności jego nazwę, cel, teren i środki działania, siedzibę oraz przedstawiciela reprezentującego stowarzyszenie (art. 40 ust. 2). W tym kontekście  Kolegium wskazało, że w wyroku z dnia 13 stycznia 2015 r., II SA/Wr 700/14 (CBOSA) WSA we Wrocławiu odniósł się do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 14 grudnia  2012 r., I CSK 234/12 (LEX 1307997), który stwierdził, iż nie można wywieść przyznania zdolności prawnej stowarzyszeniom zwykłym z przewidzianego w art. 40 ust. 2 ustawy Prawo o stowarzyszeniach wymagania uchwalenia przez osoby zakładające stowarzyszenie zwykłe regulaminu, określającego w szczególności nazwę stowarzyszenia, jego cel, teren i środki działania, siedzibę oraz przedstawiciela reprezentującego stowarzyszenie. Ze względu na nieprzysługiwanie stowarzyszeniom zwykłym osobowości prawnej i niestosowanie do nich przepisów o osobach prawnych (na podstawie art. 331 Kodeksu cywilnego), zdaniem Sądu Najwyższego, podmiotem praw i obowiązków w stosunkach cywilnoprawnych związanych z działalnością stowarzyszeń zwykłych nie mogą być same te stowarzyszenia, lecz tylko ich członkowie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że nie ma potrzeby bliżej wyjaśniać, iż z wyroku Sądu Najwyższego, omawiającego status stowarzyszenia zwykłego w obrocie cywilnoprawnym, nie wynikają żadne skutki procesowe dla oceny udziału stowarzyszenia w postępowaniu administracyjnym lub sądowoadministracyjnym. Nie ma więc powodu powtarzać odosobnionego i niezgodnego z przeważającym piśmiennictwem prawniczym poglądu Sądu Najwyższego na temat statusu stowarzyszenia zwykłego, dotyczącego zresztą zupełnie odrębnych zagadnień z zakresu prawa cywilnego lub prawa postępowania cywilnego. Zdaniem WSA we Wrocławiu, istotne jest zaś rozważenie kwestii celowości zmiany utrwalonego orzecznictwa i poglądów naukowych w omawianej kwestii, wyrażonych na gruncie ustaw procesowych. Wzgląd czysto praktyczny decyduje o dopuszczeniu do udziału w postępowaniach prawnych tworu społecznego niebędącego osobą, jako strony formalnej. Panuje zgoda, że rzeczywistymi stronami są osoby ukryte za fasadą tej strony formalnej i ich dotyczy postępowanie i rozstrzygnięcie sprawy, jako stron materialnych. Zbiorowość ta stanowi jedną stronę, reprezentowaną przez jakiegoś przedstawiciela (np. art. 40 ust. 2 Prawa o stowarzyszeniach). Zaprzeczeniem tej konstrukcji procesowej jest pozorne uznanie za stronę danego tworu społecznego (np. stowarzyszenia), aby następnie wymagać udziału w postępowaniu wszystkich osób zorganizowanych w tym tworze. W rzeczywistości następuje w ten sposób zanegowanie pozycji strony w odniesieniu do tego tworu, a przez to piętrzenie trudności procesowych, którym zaradzić miało dopuszczenie strony formalnej. Budowanie takich koncepcji, sprzeciwiających się ustawie i racjonalności przyjętych w niej rozwiązań, powinno być zjawiskiem wyjątkowym i naprawdę wnikliwie uzasadnionym. W ocenie WSA we Wrocławiu nie ma podstaw do nowej wykładni kwestii reprezentacji stowarzyszeń zwykłych, w szczególności mających wynikać z orzecznictwa Sądu Najwyższego.

Przechodząc do meritum sprawy, omówiwszy pokrótce pozycję organizacji społecznej jako podmiotu na prawach strony w postępowaniu administracyjnym, uregulowaną w art. 31 k.p.a., Kolegium zwróciło uwagę,  że w postępowaniach wymagających udziału społeczeństwa (np. w sprawach, w których jest przeprowadzana ocena oddziaływania na środowisko) organizacja społeczna, która jest organizacją ekologiczną, może także działać na podstawie wynikającej z prawa materialnego (nie tylko procesowego - art. 31 k.p.a.). Zgodnie bowiem z art. 44 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony, jeżeli prowadzą działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia tego postępowania. Organizacji ekologicznej przysługuje więc prawo do udziału w postępowaniu środowiskowym na podstawie art. 44 ust. 1 ustawy wówczas, gdy jest to postępowanie wymagające udziału społeczeństwa i gdy organizacja ekologiczna prowadzi działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia tego postępowania. Poza wskazanymi wyżej, ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko nie przewidziała żadnych dodatkowych, takich jak wskazane w art. 31 k.p.a., wymogów, których spełnienie pozwoli organizacji społecznej będącej organizacją ekologiczną na udział w postępowaniu środowiskowym.

W rozpatrywanej przez Kolegium sprawie, warunek wskazany w art. 44 ust. 1 ustawy, dotyczący okresu prowadzenia działalności statutowej, nie został przez wnioskującą organizację spełniony. Kolegium zauważyło jednak, że niewątpliwie zdając sobie z tego sprawę, organizacja w sposób niebudzący wątpliwości stwierdziła, że podstawą jej żądania jest art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a Tymczasem zaskarżone zażaleniem postanowienie wydane zostało na podstawie art. 44 ust. 1 ustawy, co już samo w sobie stanowiło podstawę do jego uchylenia przez Kolegium. Nawet bowiem jeśli organ pierwszej instancji stanął na stanowisku, że art. 44 ust. 1 ustawy wyłącza stosowanie art. 31 k.p.a. (w całości), nie posiadał uprawnień, aby orzekać na podstawie przepisu materialnego, skoro wnioskodawca wskazywał przepis procesowy. Hipotetycznie, gdyby pogląd organu pierwszej instancji był słuszny, prawidłowe rozstrzygnięcie w takiej sytuacji winno zapaść na podstawie art. 31 k.p.a., „jedynie” w związku z art. 44 ust. 1 ustawy. Poglądu organu pierwszej instancji, jakoby art. 44 ust. 1 ustawy, jako przepis szczególny, wyłączał stosowanie w postępowaniu środowiskowym prowadzonym z udziałem społeczeństwa art. 31 k.p.a., Kolegium nie uznało jednak za prawidłowy. Uzasadniając taką konstatację Kolegium przede wszystkim przypomniało, że podstawowy akt prawny regulujący procedurę administracyjną (kodeks postępowania administracyjnego) przewiduje możliwość udziału w każdym postępowaniu administracyjnym organizacji społecznych, o ile spełniają określone przesłanki (art. 31 k.p.a.). Wyjątkiem jest sytuacja, gdy przepis szczególny wyłącza wprost taką możliwość [tytułem przykładu Kolegium wskazało art. 170 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21, z późn. zm. i art. 185 ust. 2 P.o.ś.)]. W tak nakreślonym kontekście Kolegium zwróciło uwagę, że w art. 44 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko wskazano jedynie, że „Przepisu art. 31 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się”. Jeśli chodzi o relacje art. 44 ust. 1 ustawy i art. 31 k.p.a., ten pierwszy wyłącza więc jedynie obowiązek organu prowadzącego postępowanie środowiskowe z udziałem społeczeństwa zawiadamiania organizacji społecznych o wszczęciu takiego postępowania. Nie wyłącza zaś stosowania art. 31 § 1, art. 31 § 2, art. 31 § 3 i art. 31 § 5 k.p.a. Wyłączenie stosowania jedynie art. 31 § 4 k.p.a. oznacza, że pozostała część regulacji art. 31 k.p.a. ma w pełni zastosowanie. W tym zakresie Kolegium powołało się na wyrok NSA z dnia 16 maja 2006 r., II OSK 129/06 (CBOSA), zauważając, że również w wyroku z dnia 10 marca 2015 r., II OSK 1919/13 (LEX nr1666090) NSA wyraźnie zaznaczył, iż „przesłanki odnoszące się do rozpatrzenia wniosku organizacji społecznej zawarte w przepisach ogólnych (art. 31 k.p.a.) są całkowicie odmienne od przesłanki zawartej w art. 44 ustawy z 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (cel statutowy)”. Nie może być więc mowy o relacji przepis ogólny - przepis szczególny między tymi regulacjami. Przepisy art. 31 k.p.a. znajdują zastosowanie w zakresie nieuregulowanym w art. 44 ustawy i poza art. 31 § 4 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 2 5października 2013 r., II OSK 1217/12, LEX nr 1455418). Udział każdej organizacji ekologicznej w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach może się zatem odbywać również na zasadach ogólnych, tj. ustalonych przepisami kodeksu (wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2011 r., II OSK 2546/10, LEX nr 992528).

Kolegium podkreśliło, że przepisy art. 44 ust. 1 ustawy i art. 31 § 1 k.p.a. w odmienny sposób regulują przesłanki udziału w postępowaniu administracyjnym (jakim jest przecież postępowanie środowiskowe) organizacji ekologicznej (będącej zawsze - stosownie do art. 3 pkt 10 ustawy - organizacją społeczną). O ile bowiem na podstawie kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniu administracyjnym może uczestniczyć organizacja ekologiczna wyłącznie wówczas, gdy wynika to z jej celów statutowych i „przemawia za tym interes społeczny” (art. 31 § 1 k.p.a.), o tyle na podstawie art. 44 ust. 1 ustawy w postępowaniu administracyjnym może uczestniczyć organizacja ekologiczna, która „powołując się” na swoje cele statutowe, wyłącznie „zgłosi chęć” uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, o ile prowadzi działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia tego postępowania. Oczywiście również w takiej sytuacji organ może odmówić dopuszczenia organizacji ekologicznej do udziału w postępowaniu środowiskowym (por. art. 44 ust. 4 ustawy). W przypadku, gdy organizacja ekologiczna, powołując się na swoje cele statutowe i art. 44 ustawy, zgłasza „chęć” uczestniczenia w postępowaniu, obowiązkiem organów administracji jest ustalenie, czy jest to postępowanie wymagające udziału społeczeństwa i zbadanie statutu organizacji ekologicznej. Organ nie bada jednak w takim przypadku interesu społecznego, który miałby przemawiać za udziałem organizacji w postępowaniu. Uznanie organu w sprawie dopuszczenia organizacji ekologicznej do udziału w postępowaniu administracyjnym zostaje tym samym znacznie ograniczone.

Kolegium zwróciło także uwagę na uzasadnienie projektu ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, której celem nie było zmniejszenie uprawnień wyspecjalizowanych (przynajmniej w założeniu) w ochronie środowiska organizacji społecznych (organizacji ekologicznych), wynikających z art. 31 k.p.a., lecz ich poszerzenie („W związku z zarzutem Komisji Europejskiej dotyczącym nieprawidłowej transpozycji pojęcia zainteresowana społeczność z art. 1 ust. 2 dyrektywy 85/337/EWG, konieczne stało się znaczne rozszerzenie zakresu uprawnień przysługujących organizacjom ekologicznym w postępowaniu z udziałem społeczeństwa i w postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania na środowisko.”). Swoiste zrównanie uprawnień organizacji ekologicznej i stron postępowania (w rozumieniu art. 28 k.p.a.) w postępowaniu środowiskowym prowadzonym z udziałem społeczeństwa, nastąpiło w art. 44 ust. 2 i art. 44 ust. 3 ustawy. Takie same uprawnienia, jak wymienione w obu wskazanych przepisach, ma strona postępowania pominięta w postępowaniu prowadzonym przez organ pierwszej instancji, nie ma zaś organizacja społeczna działająca na podstawie art. 31 k.p.a.

Kolegium wskazało, że rozważając w ponownie prowadzonym postępowaniu zasadność dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu środowiskowym na podstawie art. 31 §1 k.p.a., organ pierwszej instancji weźmie pod uwagę fakt, iż problematyka uzasadnienia uczestnictwa organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony interesem społecznym była przedmiotem licznych rozważań prezentowanych w literaturze przedmiotu i orzecznictwie. W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że nie ma trwałej, stałej definicji interesu społecznego. Jego treść jest ciągle zmieniającą się kompozycją i balansem różnorodnych wartości określonego społeczeństwa w określonym czasie (M. Wyrzykowski, Pojęcie interesu społecznego w prawie administracyjnym, Warszawa 1986, s. 209). Pojęcie interesu społecznego jest pojęciem niedookreślonym; interes ten nie jest ustalony raz na zawsze, lecz jest zmienny w czasie, a nawet  w danym czasie jest często rozumiany niejednolicie. Kolegium zauważyło, że w wyroku z dnia 13 stycznia 2015 r., II GSK 588/14 (CBOSA) NSA podzielił stanowisko wyrażane w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym rozstrzyganie kwestii udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym dotyczącym innej osoby musi być połączone z rozważeniem, czy za tym udziałem przemawia interes społeczny. Wniosek o dopuszczenie do tego udziału musi zatem zawierać wszelkie argumenty za nim przemawiające (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2008 r., II OSK 264/07, LEX nr 504829). Organizacja społeczna domagająca się dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu ma obowiązek szczególnie starannego wykazania istnienia interesu społecznego w danym postępowaniu (wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2012 r., II OSK 122/11, LEX nr 1251768).

Kolegium uwypukliło również, że pojęcie interesu społecznego wymaga indywidualnej oceny w każdej sprawie. Samo odwoływanie się do celów statutowych organizacji nie jest zatem wystarczające. Organ administracyjny nie ma także obowiązku każdorazowego uwzględnienia wniosku organizacji społecznej tylko z tego powodu, że charakter rozpoznawanej sprawy jest zgodny z zakresem jej statutowej działalności (wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 lipca 2014 r., II SA/Kr 609/14, LEX nr 1515142). Organizacja społeczna powinna - stosownie do okoliczności sprawy - uprawdopodobnić, że przyczyni się aktywnie do lepszego wypełniania przez postępowanie administracyjne jego celów. Pod tym warunkiem będzie można mówić, że za udziałem organizacji społecznej w danym postępowaniu przemawia interes społeczny (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2009 r., II OSK 1038/08, LEX nr 563531). Za udziałem organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym interes społeczny przemawiał będzie zaś tylko wtedy, gdy będzie ona dysponowała wiedzą merytoryczną w kwestiach objętych swoimi celami statutowymi, ale i rozeznaniem w sprawie, w której ma zamiar uczestniczyć (wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 listopada 2010 r., IV SA/Wa 1925/10, LEX nr 758916).

 

Weryfikacja decyzji ostatecznej zezwalającej na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej, z zastosowaniem art. 155 k.p.a.

Kolegium, w trybie stwierdzenia nieważności, zakwestionowało legalność decyzji organu ochrony gruntów rolnych, którą uchylił on w całości decyzję własną zezwalającą dwóm osobom fizycznym na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej, przeznaczonych pod budowę domu jednorodzinnego wraz ze szczelnym zbiornikiem na ścieki bytowe oraz zjazdu na działkę publicznej drogi wojewódzkiej oraz zobowiązał Marszałka Województwa do zwrotu ww. osobom kwoty 4 684,32 zł, wpłaconych przez te osoby jako opłaty roczne. Podstawy kontrolowanej decyzji stanowiły, powołane w niej, przepisy art. 155 k.p.a. i art. 5 ust. 1 u.o.g.r.l. Zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Z zacytowanego przepisu jednoznacznie wynika, że jednym z elementarnych warunków uchylenia decyzji w opisanym trybie jest zgoda strony. Zgoda ta musi być jednoznacznie wyrażona, na co wskazał m. in. WSA w Opolu w wyroku z dnia 4 lipca 2013 r., II SA/Op 227/13 (LEX 1348210): „Zgoda stron, o której mowa w art. 155 k.p.a., udzielona musi być wprost i wyraźnie przez stosowne oświadczenie złożone organowi administracji publicznej.”

W punkcie 1 osnowy kontrolowanej decyzji, uchylono wcześniejszą, już ostateczną decyzję. Jednak nie wszystkie strony wyraziły na to zgodę. W toku postępowania, wszczętego z urzędu, taką zgodę wyrazili jedynie adresaci pierwotnej decyzji. Zgody takiej nie wyraziły zaś dwie inne osoby, które nabyły prawo własności nieruchomości objętej ww. zezwoleniem. W dacie wydania kontrolowanej decyzji byli aktualnymi właścicielami tej nieruchomości, mieli więc interes prawny w sprawie zmiany lub uchylenia zezwolenia w trybie art. 155 k.p.a., oparty na przepisach art. 140 i nast. Kodeksu cywilnego, choć nie byli stronami postępowania pierwotnego, w którym wydano zezwolenie. W orzecznictwie wskazuje się, że w postępowaniu zwykłym i w postępowaniu nadzwyczajnym nie zawsze zachodzi tożsamość podmiotów postępowania (tak np. NSA w wyroku z dnia 5 września 2014 r., II OSK 602/13, LEX nr 1572773). Ponadto na nabywców nieruchomości przeszły prawa i obowiązki z pierwotnej decyzji (zezwolenia). W szczególności mogliby dokonać, na podstawie tej decyzji, legalnego wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolniczej, co wiązałoby się z obowiązkiem uiszczania przez nich opłat („W razie zbycia gruntów, co do których wydano decyzje, o których mowa w art. 11 ust. 1-2, a niewyłączonych jeszcze z produkcji, obowiązek uiszczenia należności i opłat rocznych ciąży na nabywcy, który wyłączył grunt z produkcji. Zbywający jest obowiązany uprzedzić nabywcę o tym obowiązku.” – por. art. 12 ust. 3 u.o.g.r.l.). Organ pierwszej instancji uchylając zezwolenie bez zgody aktualnych właścicieli gruntów rażąco naruszył prawo.

Ponadto w punkcie 2 osnowy kontrolowanej decyzji, nałożono na Marszałka Województwa  obowiązek zwrotu opłat rocznych. Takie rozstrzygnięcie oczywiście nie mieściło się w granicach, określonej w art. 155 k.p.a., kompetencji organu do „uchylenia” decyzji. Z kolei delegacja do dokonania „zmiany” decyzji w trybie art. 155 k.p.a. obejmuje zmianę istniejącej w obrocie prawnym decyzji ostatecznej, mieszczącą się w ramach tych uprawnień i obowiązków, które wyznaczają przedmiot danej sprawy administracyjnej. Organ pierwszej instancji nie mógł zmienić decyzji (zezwolenia), albowiem  została ona uchylona w punkcie 1 kontrolowanej decyzji. Decyzja uchylona nie mogła być jednocześnie zmieniona w trybie art. 155 k.p.a.

Kolegium oceniło ponadto, że rozstrzygnięcie nakładające na Marszałka Województwa obowiązek zwrotu opłat rocznych nie mieściło się w granicach przedmiotu sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją zezwalającą na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej, której przedmiot regulowały przepisy art. 12 ust. 1, 6, 7, 8, 13 i 14 u.o.g.r.l. Przepisy te (według stanu prawnego z dnia wydania decyzji z dnia 30 kwietnia 2008 r.), określały uprawnienia i obowiązki składające się na przedmiot sprawy administracyjnej zezwolenia na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej. Nałożony na Marszałka Województwa obowiązek zwrotu opłat rocznych wykraczał poza tak określone granice przedmiotu sprawy rozstrzygniętej ostatecznym zezwoleniem, gdyż żaden z ww. przepisów (także w brzmieniu aktualnie obowiązującym) nie zawierał upoważnienia do nałożenia, w decyzji rozstrzygającej sprawę zezwolenia na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej, obowiązku zwrotu opłat rocznych. Obowiązek zwrotu był rozstrzygnięciem samodzielnym w zupełnie nowej sprawie - zwrotu opłat rocznych, nawiązującym zupełnie nowy stosunek materialnoprawny.

Podstawą prawną nałożenia na Marszałka Województwa obowiązku zwrotu opłat rocznych nie mógł być też powołany w podstawie prawnej decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej przepis art. 5 ust. 1 u.o.g.r.l., który wyznaczał jedynie ogólną właściwość organu pierwszej instancji w sprawach ochrony gruntów rolnych. Tym bardziej nie mógł być nim przepis prawa cywilnego - art. 410 Kodeksu cywilnego, wskazany w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji.

Kolegium stwierdziło, że w ustawie po ochronie gruntów rolnych i leśnych nie było przepisu prawa zawierającego podstawę prawną do wydania decyzji administracyjnej nakładającej na przewodniczącego organu wykonującego budżet województwa samorządowego, którego opłaty roczne stanowiły dochód, obowiązku ich zwrotu. W szczególności nie można było dopatrywać się takiej podstawy w treści art. 12 ust. 2 u.o.g.r.l. Unormowanie to umożliwia zwrot uiszczonej należności za trwałe wyłączenie gruntu. Zwrot należności jest czynnością materialno-techniczną podejmowaną poza trybem postępowania administracyjnego. Dopiero odmowę zwrotu należności można kwalifikować jako władczą wypowiedź organu kształtująca sytuację administrowanego, przybierającą postać decyzji administracyjnej (analogicznie w sprawie zwrotu opłaty rocznej NSA w postanowieniu z dnia 1 września 2010 r., II OSK 1127/10, LEX 743245). Organ pierwszej instancji nie orzekał zaś o braku prawa do zwrotu opłaty rocznej, ale przeciwnie - nałożył na Marszałka Województwa obowiązek jej zwrotu. Gdyby więc kierować się jak wyżej prezentowanym poglądem prawnym NSA, to organ pierwszej instancji nie mógł podjąć rozstrzygnięcia jak w punkcie 2 osnowy kontrolowanej decyzji.

Co jednak ważniejsze, jednorazowa należność jest zupełnie innego rodzaju opłatą niż opłaty roczne (por. art. 4 pkt 12 i 13 u.o.g.r.l.). Zatem przepisu art. 12 ust. 2 u.o.g.r.l., który odnosi się tylko do zwrotu należności, nie można było zastosować per analogiam do zwrotu opłat rocznych (skład Kolegium podzielił w tym zakresie pogląd wyrażony w wyroku WSA w Krakowie z dnia 17 grudnia 2010 r., II SA/Kr 1237/10 (CBOSA). Do opłat rocznych mają zaś zastosowanie, na podstawie art. 22b ust. 3 u.o.g.r.l., w zw. z odesłaniem z art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, z późn. zm.), przepisy Działu III o.p., w tym przepisy dotyczące nadpłaty. Opłaty roczne za wyłączenie gruntów rolnych i leśnych można zaliczyć do zobowiązań powstających ex lege, uiszczanych w trybie samoobliczenia (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 5 sierpnia 2008 r., II SA/Ol 366/08, LEX 518843; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 24 listopada 2011 r., II SA/Wr 729/11, LEX 1153721; wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 maja 2010 r., IV SA/Wa 2111/09, LEX 706080; wyrok NSA z dnia 19 lipca 1983 r., akt II SA 771/83, ONSA 1983 r., z. 2 poz. 61; uchwała NSA z dnia 23 czerwca 1997 r., OPK 1/97, ONSA 1997 z. 4 poz. 149). W świetle powyższego za dopuszczalne należy uznać zastosowanie do nich, uregulowanego w Dziale III o.p., trybu postępowania w sprawie stwierdzenia nadpłaty. Z punktu widzenia Ordynacji podatkowej opłata roczna jest bowiem uiszczana w sposób opisany w jej art. 75 § 2 lit. c), czyli bez obowiązku złożenia deklaracji. Jednocześnie nienależnie zapłaconą opłatę roczną można zakwalifikować jako nadpłatę (por. art. 72 § 1 pkt 1 i art. 73 § 1 pkt 1 o.p.). O tym jednak, czy zapłacona opłata roczna była nienależna, rozstrzygnąć powinien organ właściwy w sprawach dotyczących stwierdzenia nadpłaty podatków [por. § 16 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 22 sierpnia 2005 r. w sprawie właściwości organów podatkowych (Dz. U. Nr 165, poz. 1371 z późn. zm.)], prowadząc odrębne postępowanie zwyczajne z wniosku strony o stwierdzenie nadpłaty, na podstawie i w trybie przepisów Ordynacji podatkowej, a nie na podstawie art. 155 k.p.a.

 

Wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia drzew, wobec wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lipca 2014 r.

Organ pierwszej instancji wymierzył Spółce administracyjną karę pieniężną za usunięcie bez wymaganego zezwolenia ww. 3 sztuk drzew. Decyzja została wydana na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 u.o.p.

Rozpatrując odwołanie Kolegium zważyło, że Trybunał Konstytucyjny, w wyroku z dnia 1 lipca 2014 r. (SK 6/12, Dz. U. poz. 926) stwierdził: „I. Art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (…) przez to, że przewidują obowiązek nałożenia przez właściwy organ samorządu terytorialnego administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu, w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu, są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. II. Przepisy wymienione w części I tracą moc obowiązującą z upływem 18 (osiemnastu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej.” Choć Trybunał Konstytucyjny odroczył utratę ważności przepisów, to jednak jego wyrok począł być respektowany przez sądy administracyjne przed upływem tego terminu.

Otóż NSA, w wyroku z dnia 4 grudnia 2014 r. (II OSK 2697/14; identyczne stanowisko zawarto w innych wyrokach: z dnia 4 grudnia 2014 r., II OSK 2695/14, II OSK 2696/14, II OSK 2698/14, a także w wyroku z dnia 9 grudnia 2014 r., II OSK 2707/14) wyraził pogląd, że w indywidualnie określonych sytuacjach, pomimo odroczenia w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lipca 2014 r. utraty mocy obowiązującej przepisów art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 u.o.p., przy uwzględnieniu celu tego odroczenia, fakt stwierdzenia niezgodności z Konstytucją RP powyższych norm prawnych, jak również funkcja i ustrojowe zadania sądów administracyjnych oraz ich autonomia orzecznicza, pozwalają na odmowę zastosowania przez sąd administracyjny powyższych przepisów. W konsekwencji, skarga na decyzje wydane na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2 lub art. 89 ust. 1 u.o.p. podlegać może w określonych sytuacjach uwzględnieniu, niezależnie od wymienionych w niej podstaw (art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP). W okolicznościach rozpatrywanej sprawy, biorąc pod uwagę wysokość orzeczonej kary pieniężnej w stosunku do sytuacji materialnej skarżących oraz szczególnych okoliczności faktycznych, w jakich doszło do usunięcia drzewa, NSA uznał karę za nieproporcjonalnie wysoką, a tym samym naruszającą art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Pomimo przesunięcia w czasie o 18 miesięcy utraty mocy obowiązującej ww. przepisów, NSA odmówił ich zastosowania w sprawie jako niekonstytucyjnych wobec wprowadzenia nieproporcjonalnych ograniczeń prawa własności. Jednocześnie zaznaczył, że rozstrzygnięcie to nie zagraża w żaden sposób wartości, dla której Trybunał Konstytucyjny orzekł o odroczeniu utraty mocy ww. przepisów o ochronie przyrody. Stanowisko NSA zostało następnie powielone w wyrokach Wojewódzkich Sądów Administracyjnych. Przy czym zarysowały się tu dwie linie orzecznicze.

Pierwsza, traktuje orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego tak, jakby sformułowane w nim pod adresem prawodawcy postulaty de lege fenerenda były źródłem prawa. Z orzeczenia tego sądy wywodzą bowiem normatywne przesłanki orzekania w sprawach nakładania kar, zarzucając organom administracji publicznej ich niezbadanie. I tak WSA w Lublinie - w wyroku z dnia 29 stycznia 2015 r., II SA/Lu 348/14 - stwierdził, że organ orzekający w sprawie wymierzenia kary za usunięcie drzew przeprowadzi w razie potrzeby postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia okoliczności wycięcia drzew – w szczególności w jakim były stanie i czy nie zagrażały bezpieczeństwu życia lub mienia - i na tej podstawie oceni, czy ze względu na wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadę proporcjonalności, uzasadnione jest nałożenie administracyjnej kary pieniężnej, a jeśli tak, w zależności od dokonanych ustaleń organ określi wysokość tej kary. Z kolei WSA w Białymstoku - w wyroku z dnia 20 stycznia 2015 r., II SA/Bk 977/14 - wskazał, że w obecnej sytuacji prawnej, prowadząc postępowanie w sprawie wymierzenia kary za usunięcie drzew należy ocenić, jaki był cel wycięcia drzewa, ewentualny uszczerbek dla środowiska przyrodniczego, stan majątkowy i dochody strony. Warto w tym miejscu jednak zauważyć, że de lege lata, regulacji prawnych określających zasady miarkowania kar w ogóle nie ma (właśnie z tego powodu zapadł ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego). Skoro zaś organy administracji publicznej mają działać na podstawie i w granicach prawa (por. art. 7 Konstytucji), wynikającego z określonych źródeł prawa (por. 87 i nast. Konstytucji), to powyższe wytyczne sądów, w zakresie okoliczności uzasadniających miarkowanie kary, są – w ocenie orzekającego składu Kolegium - niedopuszczalnym prawotwórstwem.

Z kolei w wyrokach prezentujących inną linię orzeczniczą dostrzeżono, niedającą się usunąć w drodze wykładni prawa, lukę w przepisach art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 u.o.p., których domniemanie konstytucyjności zostało obalone. W wyrokach tej linii orzeczniczej, niekonstytucyjność przepisów jest traktowana jako samoistna i wystarczająca podstawa do uchylenia decyzji (co orzekający skład Kolegium zaaprobował). Otóż WSA w Opolu - w wyroku z dnia 22 grudnia 2014 r., II SA/Op 377/14 – wywiódł, że decyzja wydana na podstawie przepisu niezgodnego z Konstytucją obarczona jest poważną wadą. Wada ta jest na tyle istotna w ocenie Sądu, że stanowi samoistną i wystarczającą podstawę do podjęcia takiego rozstrzygnięcia, a w takiej sytuacji wszelkie inne możliwe i zarzucane naruszenia prawa materialnego, czy procesowego, siłą rzeczy stają się drugorzędne (wtórne) i nie zawsze zachodzić będzie potrzeba ich oceniania na danym etapie sprawy. Sąd tylko z tego powodu uchylił decyzje obu instancji. Z kolei WSA we Wrocławiu - w wyroku z dnia 22 stycznia 2015 r., II SA/Wr 758/14 – powtórzył powyższą argumentację. Dodatkowo rozważył, czy i jakie wskazówki może udzielić organom, co do dalszego postępowania w związku z powołanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Sąd doszedł do wniosku (w ocenie orzekającego składu Kolegium trafnego), że kwestia ta jest wysoce problematyczna. Stwierdził, że oceniany przepis według orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego jest przepisem niekompletnym - niezawierającym unormowania w zakresie oceny prawnej okoliczności popełnienia czynu. Według orzeczenia Trybunału powołane przepisy art. 88 ust.1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 u.o.p. są niekonstytucyjne, bowiem nie określają przesłanek miarkowania kary. W zaistniałej więc sytuacji Sąd stwierdził, że nie może wypowiedzieć się, czy i jakie okoliczności winny być uwzględnione przy miarkowaniu kary w rozpoznawanej sprawie oraz, czy należy brać pod uwagę także okoliczności, które w prawie pozytywnym uznawane są za uchylające odpowiedzialność prawną, jak na przykład stan wyższej konieczności, czy błąd co do okoliczności czynu zabronionego. Udzielenie przez Sąd wskazówek odnośnie do wzięcia pod uwagę pewnych okoliczności w zakresie miarkowania kary, czy okoliczności, które mogłyby uchylać odpowiedzialność prawną byłoby niedopuszczalnym prawotwórstwem ze strony sądu administracyjnego. Ponadto nie wydaje się też uzasadnione oczekiwanie na zmiany legislacyjne będące konsekwencją powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, bowiem prawdopodobnie zmiany regulacji dotyczące miarkowania kary i oceny okoliczności popełnienia deliktu będą odnosić się do stanów przyszłych. Zdaniem więc Sądu, w stanie prawnym zaistniałym po wyroku Trybunału Konstytucyjnego, nie ma kompletnej regulacji prawnej do wymierzenia skarżącemu kary za wycięcie drzew. Tożsame stanowisko wyraził WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 14 listopada 2014 r., II SA/Wr 479/14. Z kolei WSA w Poznaniu - w wyroku z dnia 15 stycznia 2015 r., IV SA/Po 348/14 – odmówił stosowania niekonstytucyjnych przepisów właśnie z powołaniem się na brak pozytywnej regulacji w zakresie normatywnych zasad miarkowania kary. W zakresie zaś wskazówek dla organów, zalecił aby te jednak poczekały z ponownym rozpoznaniem sprawy właśnie na uchwalenie nowych przepisów, w miejsce art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 u.o.p. Wskazał, że jeżeli takie przepisy zostaną uchwalone, to orzekanie na ich podstawie, oczywiście z uwzględnieniem norm intertemporalnych. Jeżeli zaś nowe przepisy w okresie 18 miesięcy od dnia 14 lipca 2014 r. (data ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego) nie zostaną uchwalone, organ administracji orzeknie w oparciu o stan prawny ukształtowany wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lipca 2014 r., co będzie polegało na umorzeniu postępowania, gdyż w takim przypadku brak będzie przepisów stanowiących podstawę wymierzenia w drodze decyzji administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia.

Kolegium, choć jest związane przepisami prawa, nie może nie respektować linii orzeczniczej sądów administracyjnych, kształtującej się pod wpływem wyroku Trybunału Konstytucyjnego, nawet jeśli orzecznictwo to odmawia elementom środowiska (drzewom i krzewom) ochrony prawnej. Decyzje Kolegium podlegają bowiem także kontroli sądowej. Stąd zasadny jest postulat i oczekiwanie (przede wszystkim administrowanych), że orzecznictwo administracyjne i sądowoadministracyjnego, w podobnych sprawach, w demokratycznym państwie prawa, będzie z sobą spójne.

 Mając powyższe na uwadze, w szczególności zapatrywania Trybunału Konstytucyjnego co do nieproporcjonalności kar za usunięcie czy zniszczenie drzew w stosunku do uszczerbku wywołanego w środowisku i ciężkości naruszenia obowiązku ustawowego oraz, potwierdzony wyrokami sądów administracyjnych, brak normatywnych przesłanek miarkowania kary uchylających lub ograniczających odpowiedzialność administracyjną Kolegium stwierdziło, że w aktualnym stanie prawnym, nie ma kompletnej podstawy prawnej, która umożliwiałaby wymierzenie kary za usunięcie drzewa bez zezwolenia.

PRAWO WODNE

  1. Uwagi ogólne

Zgodnie z art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r. poz. 469), dalej jako: „ustawa”, właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1) zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich; 2) odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie (ust. 1). Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich (ust. 2).

W rozpatrywanych na kanwie ww. przepisów w 2015 r. sprawach Kolegium zawracało uwagę, że przepis art. 29 ust. 3 ustawy przewiduje, że jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Podstawą zobowiązania właściciela gruntu do przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom jest stwierdzenie, że doszło do zmiany stanu wód na należącym do niego gruncie i te właśnie zmiany spowodowały szkody na gruncie sąsiednim. Związek przyczynowy pomiędzy działaniem właściciela nieruchomości, a niekorzystnymi zmianami na gruncie sąsiednim, powinien być wykazany w sposób niebudzący wątpliwości, jednak z uwagi na złożoność stosunków wodnych nie jest on możliwy do wykazania w sposób pewny przez osoby nieposiadające ku temu stosownego przygotowania. Ustalenie, czy doszło do zmiany stanu wód i określenie konsekwencji tej zmiany, wymaga wiadomości specjalnych. Podobnie, jedynie osoba posiadająca fachowe przygotowanie będzie w stanie stwierdzić, jakiego rodzaju działania są konieczne do przywrócenia poprzedniego stanu wód, bowiem ustawodawca w art. 29 ust. 3 ustawy wskazuje na możliwość nakazania właścicielowi gruntu przywrócenia stanu poprzedniego lub też wybudowania urządzeń zapobiegających szkodom, które mogłyby rozwiązać kwestię gromadzących się wód. Z tego względu w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy konieczne jest z reguły powołanie biegłego.

W orzecznictwie nie ma co do tego wątpliwości. Podkreśla się, że w sytuacji, gdy w kwestii oceny wpływu zmiany stosunków wodnych na grunty sąsiednie istnieje różnica stanowisk stron, opinia biegłego może być jedynym dowodem pozwalającym wydać zgodne z prawem rozstrzygnięcie (wyroki WSA w Lublinie z dnia 19 stycznia 2012 r., II SA/Lu 881/11 oraz z dnia 28 lutego 2012 r., II SA/Lu 995/11, CBOSA). W judykaturze zauważa się również, że ustalenie, czy nastąpiła zmiana stanu wód na gruncie i czy ta zmiana została wywołana działaniem właściciela gruntu, a także czy spowodowało to szkody jak i następnie ustalenie sposobu zapobiegania szkodom, to jest określenie odpowiednich urządzeń do wykonania których organ powinien zobowiązać stronę na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy, przekraczają wiedzę ogólną i wymagają fachowej wiedzy i specjalistycznych wyliczeń (tak WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 15 listopada 2011 r., II SA/Bk 502/11; podobnie WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 4 kwietnia 2012 r., II SA/Sz 1381/11, CBOSA). Ponadto dowód z opinii biegłego, sporządzony w tego typu sprawie, tylko wtedy może stanowić podstawę rozstrzygnięcia, gdy biegły odniósł się do wszystkich zgłaszanych przez strony kwestii – tylko wówczas taka opinia będzie mogła być uznana za wiarygodną (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 15 listopada 2011 r., II SA/Bk 502/11, CBOSA).

Ponadto stan wody na gruncie, o jakim mowa w powołanych przepisach i jaki podlega ochronie, to nie tylko stan naturalny, ale także ustabilizowany stan wywołany określonym zagospodarowaniem terenu. Poszczególne etapy legalnego zagospodarowywania terenu prowadzą do określonych układów stosunków wodnych i stan ten podlega ochronie. Każda kolejna zmiana w zagospodarowaniu terenu, która modyfikuje stan istniejący, może być rozważana z punktu widzenia kryteriów art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy. Zagospodarowywanie terenu, jeśli odbywa się na podstawie zezwoleń władzy administracyjnej i w oparciu o dokumenty (zezwolenie na budowę, projekt budowlany), zawiera określone warunki zagospodarowania terenu i ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Jeżeli stan faktyczny powstały w wyniku takich robót i przewidziane w dokumentach rozwiązania nie są w praktyce optymalne i wywierają negatywny wpływ na nieruchomości sąsiednie w zakresie stosunków wodnych, istnieją podstawy do wydania rozstrzygnięć na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy. Możliwość wydawania rozstrzygnięć przez władzę administracyjną nie jest przy tym ograniczona w czasie. Można zatem skierować określone nakazy także do właścicieli działek zagospodarowanych w przeszłości, jeśli dla rozwiązania powstałego aktualnie problemu jest to konieczne w celu odwrócenia szkodliwego oddziaływania na grunty sąsiednie. Stosunki wodne ze swej natury nie poddają się ustabilizowaniu wyłącznie w granicach jednej działki i tworzą pewien układ. Stan wody na gruncie oznacza zarówno układ jej dopływu na działkę, jak i odpływu, w tym absorpcji wody przez grunt w ramach działki. Wprowadzanie kolejnych etapów zagospodarowania terenu powinno odbywać się w sposób niepowodujący negatywnego oddziaływania na działki sąsiednie i z zastosowaniem rozwiązań, które takie oddziaływanie wyeliminują (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 4 kwietnia 2012 r., II SA/Sz 1381/11, LEX nr 1138839).

Kolegium najczęściej wydawało decyzje kasacyjne stwierdzając konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego zmierzającego w szczególności do ustalenia, czy i jakich zmian dokonał na swoim gruncie właściciel, czy zmiany te spowodowały zmiany stosunków wodnych i czy zmiany te szkodzą gruntom sąsiednim.

 

  1. Omówienie wybranego rozstrzygnięcia

 

Zmiana stanu wód na gruncie, wpływająca szkodliwie na grunty sąsiednie – zakres postępowania wyjaśniającego oraz właściwość organów

Wnioskodawcy wystąpili o wydanie decyzji nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, związanych z zalewaniem najniżej położonych części nieruchomości i utrzymywanie się wody w południowej części tej nieruchomości. Wnioskodawcy, jako prawdopodobną przyczynę takiego stanu rzeczy wskazali uszkodzenie w trakcie inwestycji drogowych sieci drenarskiej, odprowadzającej wody do rowu melioracyjnego na południe od ww. nieruchomości. Organ pierwszej instancji wszczął postępowanie w sprawie naruszenia stosunków wodnych i związanych z tym szkód, które zakończył decyzją o umorzeniu postępowania. Jak stwierdził, wniosek o przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom w sytuacji, gdy niekorzystne stosunki wodne nie są wywołane działaniem osób trzecich, nie wypełnia znamion zapisów zawartych w art. 29 ustawy. Dodatkowo podkreślił, że drenaż służy polepszeniu zdolności produkcyjnej gleby i ułatwia jej uprawę, nie służy natomiast odbiorowi wód z terenów zabudowanych, utwardzonych, połaci dachowych itp. Kwestie gospodarki wodami odpadowymi winny być rozwiązane zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, a zastosowane na nieruchomości rozwiązania nie spełniają tych warunków. Z uwagi na niekorzystne warunki hydrologiczne występujące na działkach sąsiednich, ich właściciele wybudowali zbiorniki retencyjne. W wyniku rozpoznania odwołania Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję oraz przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, wskazując m. in. na braki w ustaleniu stanu faktycznego sprawy i konieczność sprawdzenia, czy doszło do zmiany stanu wód na gruntach położonych w sąsiedztwie, które mogły stanowić przyczynę szkód powstałych na gruncie wnioskodawców, poprzez przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy organ pierwszej instancji wydał decyzję, którą ponownie umorzył postępowanie wskazując, iż jeden z wnioskodawców w trakcie przeprowadzania oględzin oświadczył do protokołu, że po usunięciu nieprawidłowości na sieci wodociągowej w dniu sytuacja uległa radykalnej poprawie. Wnioskodawcy także i tę decyzję zaskarżyli odwołaniem

Kolegium m. in. po raz wtóry stwierdziło, że w sprawie niewątpliwie zachodziła potrzeba przeprowadzenia dodatkowych ustaleń, przede wszystkim w postaci dowodu z opinii biegłego, a wydanie decyzji umarzającej postępowanie, przy jednoczesnym braku wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy, było przedwczesne. Organ pierwszej instancji nie stwierdził jednoznacznie, czy doszło do zmiany stanu wód na gruncie, skutkującej wystąpieniem szkody na terenie nieruchomości należącej do odwołujących się, którzy przecież nie cofnęli wniosku o wydanie decyzji nakazującej przewrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom.

Kolegium podkreśliło przy tym, że przez spowodowane przez właściciela zmiany stanu wody na gruncie, o których mowa w art. 29 ust. 3 ustawy, należy rozumieć takie działania, które ingerują w naturalny stan wody na danym terenie związany z jego ukształtowaniem, warunkami przyrodniczymi, czy hydrologicznymi (por. wyrok NSA z dnia 25 lipca 2012 r., II OSK 799/11; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 27 sierpnia 2012 r., II SA/Gl 556/12; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 12 marca 2014 r., II SA/Rz 1396/13; CBOSA). Przykładem takich działań mogą być: zmiana naturalnego ukształtowania terenu (przykładowo: nawiezienie ziemi w celu podwyższenia terenu, usunięcie ziemi w celu obniżenia terenu, wykopanie rowu), wykonanie robót budowlanych (wybetonowanie działki, wzniesienie murowanego ogrodzenia), a także wykonanie innego rodzaju prac, powodujących określone zmiany na gruncie właściciela nieruchomości (tak w wyroku WSA w Lublinie z dnia 19 lutego 2008 r., II SA/Lu 880/07, CBOSA), czy wykonanie przeszkody w odpływie wody opadowej z terenów sąsiednich zgodnie z naturalnym kierunkiem odpływu (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 14 stycznia 2010 r., II SA/Bd 995/09, CBOSA). Należy jednak wskazać, że zgodnie z art. 64b ustawy, w przypadku nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego, powodującego zmianę jego funkcji lub szkodliwe oddziaływanie na grunty, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego może, w drodze decyzji, nakazać przywrócenie poprzedniej funkcji urządzenia wodnego lub likwidację szkód, określając warunki i termin wykonania tych czynności. Utrzymanie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych należy do zainteresowanych właścicieli gruntów, a jeżeli urządzenia te są objęte działalnością spółki wodnej, to do tej spółki (art. 77 ust. 1 ustawy). Jeżeli obowiązek ten nie jest wykonywany, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego ustala, w drodze decyzji, proporcjonalnie do odnoszonych korzyści przez właścicieli gruntu, szczegółowe zakresy i terminy jego wykonywania (art. 77 ust. 2 ustawy). Natomiast utrzymywanie urządzeń wodnych polega na ich eksploatacji, konserwacji i remontach w celu zachowania ich funkcji (art. 64 ust. 1 ustawy). Zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. a) ustawy, ilekroć jest w niej mowa o „urządzeniach wodnych”, rozumie się przez to urządzenia służące kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich, a w szczególności kanały i rowy. Dalej trzeba dostrzec, że na podstawie art. 140 ust. 1, w związku z art. 122 ust. 1 pkt 3 ustawy, organem właściwym do wydawania pozwoleń wodnoprawnych na wykonanie „urządzeń wodnych” jest starosta, wykonujący to zadanie z zakresu administracji rządowej. A zatem rozstrzygnięcie w zakresie utrzymania w należytym stanie urządzeń wodnych oraz obowiązku utrzymywania w należytym stanie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych i ustalenia w drodze decyzji szczegółowych zakresów i terminów wykonania tego obowiązku należy do organu właściwego do wydania pozwolenia wodnoprawnego - czyli do starosty. Takie stanowisko wyraził WSA w Rzeszowie, w wyroku z dnia 12 marca 2014 r., II SA/Rz 1396/13 (CBOSA). W decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 17 października 2012 r., SKO 4212/11/12 (OwSS 2013/1/31/31-34) podkreśla się, że przepisy art. 64a ust. 5, w związku z art. 9 ust. 2 pkt 2 oraz art. 64b i art. 77 ustawy stanowią lex specialis do jej art. 29. W tym świetle stwierdzić trzeba brak podstaw do przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji analizy ewentualnego związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy uszkodzeniem sieci drenarskiej, a szkodą poniesioną przez Odwołujących się. Ustalenia organu pierwszej instancji, mające na celu ustalenie swej właściwości w sprawie, powinny ograniczyć się do przeprowadzenia ustaleń w przedmiocie prawdopodobieństwa uszkodzenia urządzeń wodnych.

Wskazane wyżej wątpliwości wskazywały na konieczność powołania w sprawie biegłego, bowiem ustalenia organu pierwszej instancji, jakie przeprowadził we własnym zakresie, były niewystarczające i nie odnosiły się do wszystkich okoliczności sprawy. W szczególności organ zaniechał przeprowadzenia wyjaśnień, jakiego rodzaju okoliczności mogły wpłynąć na pogorszenie się stosunków wodnych na terenie nieruchomości Odwołujących, uniemożliwiając weryfikację podstawowej przesłanki zastosowania art. 29 ust. 3 ustawy, to jest dokonania zmiany stanu wód w obszarze oddziaływania na analizowaną nieruchomość. Zdaniem Kolegium, organ błędnie zakończył postępowanie przyjmując jako podstawę do umorzenia postępowania stanowisko strony o poprawie sytuacji.

Postępowanie wszczęte na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy prowadzone jest w sprawie dokonanej zmiany stanu wód na gruncie, wpływającej szkodliwie na grunty sąsiednie. Skoro, jak podkreśla orzecznictwo, oględziny nieruchomości, czy zeznania osób nie posiadających fachowej wiedzy w zakresie hydrologii, gospodarki wodnej, melioracji wodnych i postępowań wodnoprawnych nie zawsze mogą być wystarczające dla obiektywnej oceny okoliczności danej sprawy, to jest czy doszło do zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich (tak w wyroku WSA w Kielcach z dnia 18 czerwca 2014 r., II SA/Ke 373/14, CBOSA), nie sposób wiążąco traktować wskazanych we wniosku o wszczęcie postępowania przyczyn szkód powstałych na nieruchomości. Weryfikacja tych twierdzeń następuje w toku postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji, co jednak nie zwalnia organu administracji publicznej od obowiązku podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a więc podporządkowania się zasadzie prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a., co powinno przybrać formę wyjaśnienia przyczyn zalewania i tworzenia się zastoisk wody na terenie należącym do wnioskujących o wszczęcie postępowania.

Kolegium wskazało też na konieczność dokonania ustaleń w przedmiocie istnienia sieci drenarskiej na działkach, na których wykonywane były prace polegające na remoncie dróg w sąsiedztwie nieruchomości stanowiącej własność wnioskodawców i jej ewentualnego uszkodzenia. W zależności od wyniku przeprowadzonych ustaleń organ powinien rozważyć przekazanie sprawy, celem rozpatrzenia zgodnie z właściwością.

 

HANDEL, SPRZEDAŻ I PODAWANIE NAPOJÓW ALKOHOLOWYCH

 

Jak w latach ubiegłych, także w 2015 r. orzekanie w sprawach regulowanych ustawą z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2015 r., poz. 1286, z późn. zm.), dalej jako: „u.w.t.p.a.”, nie stanowiło większego problemu. Podobnie, czyli w dużej liczbie Kolegium rozpatrywało zażalenia na postanowienia gminnych komisji rozwiązywania problemów alkoholowych negatywnie opiniujących wnioski o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, ze względu na niespełnianie nieostrych kryteriów w aktach prawa miejscowego, typu   „najbliższa okolica” planowanego miejsca sprzedaży (podawania) napojów alkoholowych, „placówka oświatowa”, „zorganizowany plac zabaw dla dzieci”. Kolegium niejednokrotnie nie podzielało ocen Komisji odnośnie do istnienia kolizji usytuowania planowanego punktu sprzedaży napojów alkoholowych z usytuowaniem miejsca lub obiektu chronionego i, orzekając co do istoty sprawy,  pozytywnie opiniowało wnioski na sprzedaż napojów alkoholowych.

Także duża liczba spraw to wygaśnięcie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych z powodu niezłożenia oświadczenia lub niedokonania opłaty w terminach, przewidzianych w art. 111 ust. 7 u.w.t.p.a. Co do zasady, decyzje w tym przedmiocie były utrzymywane w mocy.

 

  1. Omówienie wybranych rozstrzygnięć

 

Wyprzedaż zinwentaryzowanych zapasów napojów alkoholowych w kancelarii syndyka masy upadłości

Syndyk masy upadłości podmiotu gospodarczego zwrócił się o wydanie zezwoleń na wyprzedaż posiadanych, zinwentaryzowanych zapasów wszystkich trzech (w rozumieniu ustawowym) napojów alkoholowych, w Kancelarii Syndyka. Trzema decyzjami administracyjnymi organ pierwszej instancji odmówił udzielenia zezwoleń. W odwołaniu Syndyk m. in. wyraził „zdziwienie (…), że pomimo złożenia jednego wniosku o wydanie syndykowi zezwolenia na wyprzedaż alkoholu, zostały wydane aż trzy decyzje odmowne.” Przy czym „nigdy nie doręczono syndykowi postanowienia o wydzieleniu spraw do osobnego rozpoznania”.

Kolegium, z przyczyn formalnych, uchyliło zaskarżone decyzje w całości i – orzekając co do istoty sprawy – trzema decyzjami odmówiło udzielenia Syndykowi zezwoleń na wyprzedaż posiadanych, zinwentaryzowanych zapasów napojów alkoholowych w pełnym asortymencie, w Kancelarii Syndyka. Kolegium po przytoczeniu unormowań twierdziło, że według art. 18 ust. 1, art. 18 ust. 3, art. 18 ust. 6, art. 18 ust. 7, art. 18 ust. 12 ustawy, art. 184 ust. 1 i ust. 3 u.w.t.p.a., wywiodło najpierw, że organ pierwszej instancji prawidłowo wydał trzy odrębne decyzje administracyjne w sprawie udzielenia zezwolenia na wyprzedaż posiadanych, zinwentaryzowanych zapasów napojów alkoholowych. Działalność mająca za przedmiot wyprzedaż posiadanych, zinwentaryzowanych zapasów napojów alkoholowych podlega bowiem reglamentacji, w ramach której uwzględniono specyfikację poszczególnych rodzajów tych napojów (art. 18 ust. 3), w efekcie, stosownie do tej specyfikacji, mamy do czynienia z odrębnymi indywidualnymi sprawami administracyjnymi, załatwianymi w drodze decyzji administracyjnej. Taką konstatację uzasadnia w szczególności treść art. 184 ust. 2 i art. 184 ust. 1, w związku z art. 18 ust. 1, 3 i 12. Nie można zatem jedną decyzją załatwić trzech spraw administracyjnych. Dodało, że Syndyk wniósł wprawdzie jedno podanie, ale z analizy jego treści wynikało, że zawiera ono trzy żądania wydania określonych decyzji administracyjnych.

Dalej Kolegium wskazało, że wyprzedaż posiadanych, zinwentaryzowanych zapasów napojów alkoholowych jest rodzajem sprzedaży detalicznej napojów alkoholowych (wyprzedaż oznacza w języku polskim sprzedaż) i dlatego podmiot występujący o udzielenie zezwolenia, na podstawie art. 184 ust. 1 u.w.t.p.a., musi dołączyć do wniosku załączniki, o których mowa w art. 18 ust. 6. W kwestii powyższego zaszeregowania wyprzedaży posiadanych, zinwentaryzowanych zapasów napojów alkoholowych, jako rodzaju sprzedaży detalicznej napojów alkoholowych zauważyć należy jeszcze, że podmiot prowadzący sprzedaż detaliczną napojów alkoholowych obowiązany jest zaopatrywać się w napoje alkoholowe u producentów i przedsiębiorców posiadających odpowiednie zezwolenie na sprzedaż hurtową napojów alkoholowych (art. 18 ust. 7 pkt 3 u.w.t.p.a.), zaś podmiot prowadzący sprzedaż hurtową musi zaopatrywać się w napoje alkoholowe, wymienione w zezwoleniu, u producentów oraz u przedsiębiorców posiadających zezwolenie na obrót hurtowy tymi napojami, a skoro tak – wyprzedaż posiadanych, zinwentaryzowanych zapasów napojów alkoholowych nie może polegać na ich sprzedaży przedsiębiorcy prowadzącemu sprzedaż detaliczną lub hurtową napojów alkoholowych. Kolegium spostrzegło również, że ustawodawca nie określił, aby do zezwolenia, o którym mowa art. 184 ust.1 u.w.t.p.a., nie miały zastosowania przepisy art. 18 u.w.t.p.a. (lub ich część), jak uczynił to w odniesieniu do jednorazowych zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych udzielanych przedsiębiorcom posiadającym zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych oraz jednostkom Ochotniczych Straży Pożarnych (art. 181 ust. 1) i zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych udzielanych przedsiębiorcom, których działalność polega na organizacji przyjęć (art. 181 ust. 4).

W związku z tym,  udzielenie zezwolenia na wyprzedaż posiadanych, zinwentaryzowanych zapasów napojów alkoholowych w Kancelarii Syndyka jest niedopuszczalne, gdyż Kancelaria Syndyka nie spełnia warunków określonych w ustawie w stosunku do punktu sprzedaży detalicznej napojów alkoholowych. W przedmiotowym przypadku brak w szczególności decyzji właściwego państwowego inspektora sanitarnego o zatwierdzeniu zakładu, o której mowa w art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Syndyk nie wyjaśnił, jak miałaby wyglądać sprzedaż detaliczna napojów alkoholowych w Kancelarii (miejscu wykonywania czynności przez syndyka), choć stwierdził w odwołaniu, iż „nie zamierza prowadzić w swoim biurze sklepu monopolowego”, a przecież gdyby udzielono w niniejszym przypadku zezwolenia, Kancelaria Syndyka stałaby się jednocześnie sklepem monopolowym.

Kolegium wzięło też pod uwagę, że zezwolenie udzielone podmiotowi gospodarczemu wygasło już wcześniej (z mocy prawa), z uwagi na niedokonanie opłaty w wymaganej wysokości w terminie określonym ustawowo (art. 18 ust. 12 pkt 5 u.w.t.p.a.). Zgodnie zaś z art. 184 ust. 1 u.w.t.p.a., termin określony w zezwoleniu na wyprzedaż nie może być dłuższy niż 6 miesięcy od dnia wygaśnięcia zezwolenia. Natomiast w dniu orzekania przez Kolegium, które – załatwiając sprawę – obowiązane jest uwzględnić stan prawny i faktyczny na dzień orzekania, upłynęło już sześć miesięcy od dnia wygaśnięcia zezwolenia udzielonego podmiotowi na sprzedaż napojów alkoholowych

W końcu Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 169 ust. 2 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe i naprawcze (Dz. U. z 2015 r. poz. 233, z późn. zm.), syndyk lub zarządca prowadzący przedsiębiorstwo upadłego nie może prowadzić działalności wymagającej koncesji albo zezwolenia, chyba że co innego wynika z ustawy lub decyzji o przyznaniu koncesji albo zezwolenia. Skoro syndyk nie może prowadzić działalności wymagającej zezwolenia, to tym bardziej nie może uzyskać zezwolenia, a ustawa nie stanowi, aby syndyk mógł prowadzić działalność polegającą na detalicznej sprzedaży napojów alkoholowych (zob. wyrok NSA z dnia 5 listopada 2003 r., II SA 157/02, CBOSA).

 

Wygaśnięcie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych - trudności techniczne w dokonaniu przelewu

Zważywszy na stan faktyczny sprawy (tj. w szczególności niebudzący wątpliwości fakt dokonania - w dniu 1 lutego 2015 r. - przez przedsiębiorcę opłaty za korzystanie z, na co, m. in., wskazywał fragment złożonego w tym przypadku odwołania: „moje spóźnienie jest spowodowane wadliwą pracą systemu bankowego”), Kolegium, w uzasadnieniach trzech decyzji (utrzymujących w mocy decyzje organu pierwszej instancji) podkreśliło:   

  Zgodnie z art. 18 ust. 12 pkt 5 u.w.t.p.a. każde zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych wygasa, m.in., w przypadku niedokonania opłaty w wysokości określonej w art. 11¹ ust. 2 i 5, w terminach, o których mowa w art. 11¹ ust. 7. Ostatni z ww. przepisów wyznacza zaś następujące terminy wnoszenia (na rachunek gminy) opłat za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych: 31 stycznia, 31 maja 2015 r. i 30 września danego roku kalendarzowego. Za trafne i utrwalone w dorobku praktyki administracyjnej i judykatury należy przy tym uznać poniższe ustalenia: 1. termin z art. 11¹ ust. 7 ustawy jest terminem materialnym (co przesądza o tym, że nie jest przywracalny ani nie może być przedłużany – np. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19 maja 2014 r.,  III SA/Gl 1988/13, LEX nr 1500618); 2. „Dla zachowania terminu z art. 111 ust. 7 ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (…) wystarczające jest złożenie dyspozycji przelewu za korzystanie z zezwolenia w ostatnim dniu, pod warunkiem ze wnoszący opłatę dysponuje środkami na wpłatę, a bank wykona dyspozycje przed upływem terminu” (jw.); 3. „Wniesienie na rachunek gminy opłaty, o której mowa w art. 111 ust. 1 ustawy (…) o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, obejmuje również wpłatę na rachunek gminy uczynioną przelewem bankowym, a za termin dokonania tej opłaty w rozumieniu powołanego przepisu należy uznać dzień przyjęcia polecenia przelewu przez bank, w którym zlecający przelew ma rachunek z kwotą wystarczającą na pokrycie opłaty, a bank wnoszącego opłatę obciążył jego rachunek i to przed upływem terminu” (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 1 lipca 2014 r., III SA/Gl 266/14, LEX nr 15020425); 4. „Wniesienie na rachunek gminy opłaty, o której mowa w art. 111 ust. 1 ustawy (…) o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, obejmuje również wpłatę na rachunek gminy uczynioną przelewem bankowym, a za termin dokonania tej opłaty w rozumieniu art. 111 ust. 7 powołanej ustawy należy uznać dzień przyjęcia polecenia przelewu przez bank, w którym zlecający przelew ma rachunek z kwotą wystarczającą na pokrycie opłaty” (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 września 2013 r., III SA/Po 647/13, LEX nr 1370925); 5. „Zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (…) środkami publicznymi są dochody publiczne, do których między innymi zalicza się różnego rodzaju opłaty (art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy o finansach publicznych). W myśl art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych opłaty za wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych są dochodami pobieranymi przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw. Zatem do zobowiązań z tytułu takich należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy (…) k.p.a. i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (…). W rozdziale III Ordynacji podatkowej w art. 60 § 1 pkt 2 ustawodawca przesądził, stosując odpowiednio te regulacje, że za termin zapłaty tego rodzaju zobowiązań, uważa się »w obrocie bezgotówkowym - dzień obciążenia rachunku bankowego podatnika lub rachunku podatnika w spółdzielczej kasie oszczędnościowo - kredytowej lub rachunku płatniczego podatnika w instytucji płatniczej na podstawie polecenia przelewu«” (ww. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 1 lipca 2014 r.).

Bezspornym było, że w rozpatrywanym przypadku zdarzenia miarodajne (z punktu widzenia powyższych poglądów judykatury, trafnie identyfikujących prawne reguły dochowania przedmiotowego terminu) dla weryfikacji momentu dokonania wpłaty opłaty, miały miejsce już (z punktu widzenia terminu wyznaczonego na dzień 31 stycznia 2015 r.) w dniu 1 lutego br. Z załączonej przez przedsiębiorcę do akt kopii pisma otrzymanego z Banku, za pośrednictwem którego przedsiębiorca wnosił opłatę wynikło bowiem, że operacje przelewów zewnętrznych tytułem opłat za korzystanie przez z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, „zostały zarejestrowane poprawnie i zlecone do realizacji po północy, odpowiednio 01-02-2015 o godzinie 00:01, 00:08 oraz 00:12”. Tego rodzaju informacje uzupełniono, w kontekście reklamacji (wniesionej przez przedsiębiorcę), wskazaniem: „Wcześniej miały miejsce nieudane próby wykonania operacji”. Kolegium podkreśliło przy tym, że w podaniu z dnia 1 kwietnia 2015 r. przedsiębiorca przyznał, że nie kwestionuje „ustaleń organu o niedotrzymanie terminu”.

Kolegium przypomniało też o tym, że interpretacja stosownych w tym przypadku przepisów ustawy zakłada konieczność odpowiedniego wyważania wpływów między wartościami, wśród których kluczowe znaczenie odgrywają te, do których nawiązują tytuły dwóch ustaw: o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi [co warte podkreślenia, w tym przypadku ich znaczenie dodatkowo eksponowane jest treścią arengi rozpoczynającej ten akt normatywny [(„Uznając życie obywateli w trzeźwości za niezbędny warunek moralnego i materialnego dobra Narodu, stanowi się, co następuje (…)]” oraz ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2015 r. poz. 584, z późn. zm.). Co zaś szczególnie istotne, stan prawny w tym zakresie legitymuje się już utrwaloną wykładnią, w ramach której kluczowe poglądy sprowadzają się do następujących ustaleń: 1. „Swoboda działalności gospodarczej nie ma charakteru absolutnego - tak jak i inne konstytucyjne prawa i wolności jednostki może być poddawana przez ustawodawcę pewnym ograniczeniom. Artykuł 22 Konstytucji RP (…) wyraża zasadę, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny” (wyrok TK z dnia 8 kwietnia 1998 r., K 10/97, OTK 1998/3/29); 2. opłata za korzystanie z zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, przewidziana w art. 111 u.w.t.p.a. jest opłatą o charakterze publicznoprawnym (np. wyrok NSA z dnia 6 maja 2003 r., FPK 11/02, ONSA 2003, z. 3, poz. 92); 3. „Artykuł 31 ust. 3 Konstytucji stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanowione tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Do takich wartości bezspornie należy życie obywateli w trzeźwości, czego w żaden sposób nie da się porównać z utratą korzyści majątkowych przedsiębiorcy prowadzącego sprzedaż napojów alkoholowych. Poglądy usprawiedliwiające rygoryzm w określaniu zasad obrotu napojami alkoholowymi prezentowane są zarówno w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2007 r., sygn. akt II GSK 17/07), jak i w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (por. wyrok TK z dnia 8 kwietnia 1998 r. (…)” (wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2014 r., II GSK 560/13, LEX nr 1488129).

Konsekwencją obowiązywania powyższych reguł jest kolejne ustalenie, tym razem eksponujące skutki uchybienia terminowi wniesienia przedmiotowej opłaty: „Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, określając działania zmierzające do ograniczania spożycia napojów alkoholowych, wprowadziła także system sankcji za jej naruszenie. Można tutaj wymienić sankcje karne (por. Rozdział 3, Przepisy karne), a także sankcje administracyjne. Rodzajem sankcji administracyjnej jest niewątpliwie stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia na sprzedaż alkoholu w sytuacjach, o których mowa w art. 18 ust. 12 pkt 5 powoływanej ustawy. Jak to wskazywał Trybunał Konstytucyjny w szeregu orzeczeń, m. in. w wyroku z dnia 7 lipca 2009 r., sygn. akt K 13/08 (OTK-A 2009/7/105; Lex nr 504061) cechą charakterystyczną sankcji administracyjnej jest założenie stosowania jej automatycznie względem podmiotu ponoszącego odpowiedzialność obiektywną za naruszenie ustawowych przepisów. Sankcja administracyjna ma przede wszystkim funkcję prewencyjną, co nie wyłącza również jej charakteru dyscyplinująco-represyjnego. Adresat decyzji administracyjnej nakładającej sankcję administracyjną z tytułu naruszenia sankcjonowanego przepisu ustawowego ponosi więc odpowiedzialność obiektywną” (ww. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2014 r.). 

Powyższe ustalenia nieuchronnie zaś prowadziły do konkluzji, która - za pomocą kolejnego nawiązania do dorobku judykatury - przedstawia się następująco: „Jednoznaczne sformułowanie użyte przez ustawodawcę w art. 18 ust. 12 ustawy z 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, że »zezwolenie wygasa« pozwala na wniosek, że następuje to z mocy prawa, a nie z mocy decyzji administracyjnej. W konsekwencji, nieuiszczenie opłaty w zakreślonym terminie skutkuje sankcją w postaci wygaśnięcia udzielonego zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Sankcja z art. 18 ust. 12 pkt 5 powołanej ustawy w postaci wygaśnięcia konkretnego typu zezwoleń jest przewidzianą wprost przez prawo bezwarunkową i bezwzględną konsekwencją niedotrzymania terminów dokonywania opłaty za korzystanie z przyznanych zezwoleń. Obowiązek uiszczenia opłaty oraz skorelowana z nim sankcja w postaci wygaśnięcia posiadanego zezwolenia ma bowiem konstrukcję obowiązku wynikającego bezpośrednio z mocy ustawy” (ww. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 1 lipca 2014 r.).

Powyższe przesądziło o konieczności zastosowania na etapie postępowania odwoławczego przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Skoro bowiem bezspornym jest, że przedsiębiorca nie dokonał przedmiotowej opłaty najpóźniej w dacie, którą wyznaczył dzień 31 stycznia 2015 r., to – w świetle obowiązujących przepisów i utrwalonej linii orzeczniczej ich stosowania – w sprawie musiało dojść do wydania decyzji stwierdzających wygaśnięcie zezwoleń. Przesądziły o tym efekty weryfikacji stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy administracyjnej z przepisami ustawy, leżącymi u podstaw subsumcji przeprowadzanej w razie niedokonania przez przedsiębiorcę w terminie opłaty za korzystanie z zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Nota bene - także w kontekście okoliczności rozpatrywanej sprawy - art. 18 ust. 12 pkt 5 u.w.t.p.a. (a więc przepis ustanawiający podstawę do zastosowania, z powodu powyższego uchybienia, sankcji administracyjnej w postaci wygaśnięcia zezwolenia) przyjmuje, do weryfikacji stanu faktycznego, perspektywę właściwą dla (nie)dokonania przedmiotowej opłaty. Nie ulega więc wątpliwości, że miarodajnym - z punktu widzenia zastosowania sankcji administracyjnej w postaci wygaśnięcia (ex lege) zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych - jest moment dokonania przedmiotowej opłaty (a nie np. jej wnoszenia, gdyby nawet de facto można je oddzielić).

Wobec obowiązującego sposobu rozumienia momentu „dokonania opłaty” i wobec związanych z tym ustaleń dotyczących stanu faktycznego, który w tym przypadku wystąpił w okresie przypadającym na koniec 31 stycznia 2015 r. i początek 1 lutego br., nie można było uznać, że przedsiębiorca swoim zachowaniem nie wypełnił znamion hipotezy normy prawnej sformułowanej w art. 18 ust. 12 pkt 5 u.w.t.p.a.

Kolegium zaznaczono, że przepisy znajdujące w takiej sytuacji zastosowanie czynią prawnie irrelewantym okoliczność ewentualnego wystąpienia trudności technicznych w dokonaniu przelewu drogą elektroniczną. Abstrahując zatem od tego, że Przedsiębiorca nie wykazał, iż taki stan miał miejsce, zauważyć jeszcze należy, że przedsiębiorca bierze na siebie ryzyko dokonywania opłaty w sobotę 31 stycznia 2015 r., począwszy od godz. 23.15, nie tylko rezygnując z wcześniejszego jej dokonania, ale i nie wykorzystując możliwości innych metod dokonania opłaty.

 

RUCH DROGOWY. KIERUJĄCY POJAZDAMI, DROGI PUBLICZNE, TRANSPORT DROGOWY

 

  1. Uwagi ogólne

 

1.1. W 2015 r. Kolegium rozpatrywało znaczącą liczbę spraw w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy  z uwagi na ujawnienie przekroczenia przez kierowcę dopuszczalnej prędkości na obszarze zabudowanym o więcej niż 50 km/h. Co do zasady – poza przypadkami konieczności poprawnego sformułowania rozstrzygnięcia (w ramach orzekania na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in principio k.p.a.) – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.,  art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2015 r. poz. 155, z późn. zm.), w związku z art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a) ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137, z późn. zm.) i art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 541), Kolegium utrzymywało w mocy takie decyzje.

Uzasadniając swoje stanowisko Kolegium wskazywało przede wszystkim na art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a) ustawy Prawo o ruchu drogowym, zgodnie z którym policjant „zatrzyma prawo jazdy za pokwitowaniem w przypadku ujawnienia czynu polegającego na: kierowaniu pojazdem z prędkością przekraczającą dopuszczalną o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym”. Ustawodawca wyraźnie więc wskazał, jak policjant ma się zachować („zatrzyma”, nie zaś „może zatrzymać” prawo jazdy), jeśli „ujawni” ww. czyn. Zgodnie z art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami, starosta „wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem, w przypadku gdy: kierujący pojazdem przekroczył dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym”.  Stosownie do art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw, która wprowadziła ww. przepisy, do dnia 3 stycznia 2016 r. podstawą wydania decyzji, o której mowa w art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami „jest informacja o zatrzymaniu prawa jazdy na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1a ustawy” Prawo o ruchu drogowym (termin ten został przedłużony do dnia 31 grudnia 2016 r.). Uzyskawszy od Policji informację o ujawnieniu czynu, o którym mowa w art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a) ustawy Prawo o ruchu drogowym, starosta zobligowany jest więc – w świetle wskazanych przepisów - wszcząć postępowanie w sprawie, o której mowa w art. 102 ust. 1 pkt  4 tej ustawy, celem wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy.

Niejednokrotnie w postępowaniach prowadzonych przez Kolegium podnoszony był argument, że prawo jazdy Policja powinna przekazać sądowi powszechnemu, do którego – z uwagi na odmowę przyjęcia mandatu przez kierującego –  przekazywała sprawę o wykroczenie z art. 92a Kodeksu wykroczeń. W tym kontekście powoływano się na art. 137 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Kolegium nie uznawało za słuszny takiego przekonania. Zgodnie z powołanym przepisem, „Postanowienie o zatrzymaniu prawa jazdy, w przypadkach określonych w art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. a) oraz pkt 2, wydaje w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawa jazdy: 1) prokurator - w toku postępowania przygotowawczego, a sąd - po przekazaniu sprawy do sądu; 2) w sprawie o wykroczenie - sąd właściwy do rozpoznania sprawy.

Przepis art. 137 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym ma więc zastosowanie wyłącznie w dwóch przypadkach: 1. art. 135 ust. 1 pkt 1 lit a) - „Policjant zatrzyma prawo jazdy za pokwitowaniem w razie: uzasadnionego podejrzenia, że kierujący znajduje się w stanie nietrzeźwości lub w stanie po użyciu alkoholu albo środka działającego podobnie do alkoholu”; 2. art. 135 ust. 1 pkt 2: „Policjant (…) może zatrzymać prawo jazdy za pokwitowaniem w razie uzasadnionego podejrzenia, że kierowca popełnił przestępstwo lub wykroczenie, za które może być orzeczony zakaz prowadzenia pojazdów”.

Zakaz prowadzenia pojazdów jest środkiem karnym wskazanym w art. 28 § 1 pkt 1 Kodeksu wykroczeń,  stosownie do art. 28 § 2 Kodeksu, środki karne można orzec, jeżeli są one przewidziane w przepisie szczególnym, a orzeka się je, jeżeli przepis szczególny tak stanowi. Środek karny w postaci zakazu prowadzenia pojazdów przewidziany jest w: art. 86 § 3, art. 87 § 3 i § 4, art. 87 § 1a, art. 87 § 2, art. 87 § 4, art. 92 § 3, art. 93 § 2, art. 93 § 2, art. 94 § 3 Kodeksu wykroczeń, natomiast niezastosowanie się do ograniczenia prędkości stanowi wykroczenie stypizowane w art. 92a Kodeksu wykroczeń, a przewidzianym przez ustawę środkiem karnym jest w tym przypadku wyłącznie grzywna („Kto, prowadząc pojazd, nie stosuje się do ograniczenia prędkości określonego ustawą lub znakiem drogowym, podlega karze grzywny”).

Oczywiście najczęstszym argumentem odwołujących się kierujących było nieprowadzenie przez starostę postępowania wyjaśniającego w sprawie zaistniałego zdarzenia drogowego (przebieg kontroli drogowej, zachowanie policjantów, sposób użycia i parametry wideorejestratorów, sposób oznakowania drogi w miejscu kontroli itp.). W tym kontekście Kolegium podkreślało, że należy odróżniać postępowanie mandatowe za naruszanie przez kierowców przepisów ruchu drogowego i - ewentualnie - postępowanie sądowe w sprawie o wykroczenie, od prowadzonego przez starostę postępowania administracyjnego w sprawie zatrzymania prawa jazdy na 3 miesiące w przypadku, gdy kierujący pojazdem przekroczył dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. To pierwsze postępowanie odbywa się w trybie przepisów Kodeksu wykroczeń i Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia, to drugie - w oparciu o przepisy ustawy o kierujących pojazdami i kodeks postępowania administracyjnego. O ile organ administracyjny orzekający w sprawie zatrzymania prawa jazdy koncentruje się na „informacji o zatrzymaniu prawa jazdy” na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1a ustawy Prawo o ruchu drogowym, przedmiotem czynności Policji w postępowaniu mandatowym i - ewentualnie - sądu orzekającego w sprawie o wykroczenie są okoliczności zdarzenia drogowego, polegającego na niezastosowaniu się do ograniczenia prędkości (art. 92a Kodeksu wykroczeń). Ani starosta, ani Kolegium - w świetle obowiązujących aktualnie i omówionych wyżej przepisów - nie posiadają żadnych uprawnień do badania okoliczności zdarzenia drogowego i prawidłowości postępowania organów kontroli ruchu drogowego. W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami organy administracyjne nie ustalają bowiem winy kierowcy. Przesądzenie o niej - w przypadku nieprzyjęcia mandatu lub jego uchylenia - pozostawione zostało sądowi powszechnemu. Brak jakichkolwiek podstaw prawnych, by domagać się „dublowania” postępowania w sprawie o wykroczenie w postępowaniu administracyjnym, a tym bardziej zarzucać w tym zakresie naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, co niejednokrotnie w postępowaniach prowadzonych przez Kolegium czyniono.

Kolegium nie uwzględniało również wniosków o wstrzymanie wykonania decyzji w sprawie zatrzymania prawa jazdy (którym - z mocy prawa - nadawano rygor natychmiastowej wykonalności) na podstawie art. 135 k.p.a. Powód był prosty - Kolegium orzekało w takich sprawach niezwłocznie. Wstrzymanie wykonania decyzji mogłoby tymczasem trwać tylko do uzyskania przez decyzję cechy ostateczności. Taką cechę ma zaś decyzja Kolegium (art. 16 § 1 k.p.a.).

 W wielu prowadzonych przez Kolegium postępowaniach stawiany był również zarzut niezastosowania przez starostę art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a więc niezawieszenia postępowania w sprawie zatrzymania prawa jazdy do czasu rozpatrzenia sprawy o wykroczenie z art. 92a Kodeksu wykroczeń przez właściwy sąd powszechny. Kolegium uznawało takie żądania za nieuzasadnione. Skazanie za wykroczenie stypizowane w art. 92a Kodeksu wykroczeń nie należy bowiem do znamion przepisu art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami i art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw, a jego brak nie niweczy skutków „ujawnienia” przez policjanta czynu polegającego na kierowaniu pojazdem z prędkością przekraczającą dopuszczalną o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Doniosłe z punktu widzenia wyniku takiej sprawy jest – jak wielokrotnie wskazywano - wyłącznie faktyczne zatrzymanie prawa jazdy przez funkcjonariusza Policji na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a) ustawy Prawo o ruchu drogowym. Tymczasem, zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, „jeżeli rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd”. Zagadnieniem wstępnym, o którym mowa w tym przepisie, jest zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania administracyjnego, do rozstrzygnięcia którego właściwym jest inny organ lub sąd a rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracyjny. Innymi słowy, treść rozstrzygnięcia innego organu lub sądu, do którego kompetencji należy wydanie takiego rozstrzygnięcia, jest koniecznym elementem podstawy rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji przez organ administracyjny (wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 lutego 2008 r., IV SA/Wa 2614/07, LEX nr 480117).

Odnosząc się z kolei do równie często podnoszonej w odwołaniach, za wystąpieniem Rzecznika Praw Obywatelskich do Trybunału Konstytucyjnego, kwestii zbiegu odpowiedzialności karno-administracyjnej (decyzja o zatrzymaniu prawa jazdy) i odpowiedzialności wykroczeniowej, wynikającej z art. 92a Kodeksu wykroczeń, Kolegium wyjaśniało, że organy administracyjne nie są uprawnione do oceny powszechnie obowiązujących przepisów, które w omówionym wyżej brzmieniu zostały uchwalone. Jako organy administracji publicznej mają obowiązek je zastosować. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają bowiem na podstawie i w granicach prawa. O ile jednostka ma swobodę działania zgodnie z zasadą, że co nie jest wyraźnie zabronione przez prawo, jest dozwolone, to organy władzy publicznej mogą działać tylko tam i o tyle, o ile prawo je do tego upoważnia. Zgodnie z art. 87 Konstytucji, źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia (źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są też - na obszarze działania organów, które je ustanowiły - akty prawa miejscowego).   Za wyrokiem WSA we Wrocławiu z dnia 30 maja 2014 r., II SA/Wr 552/14 (CBOSA) Kolegium wyjaśniało także, że wniesienie skargi do Trybunału Konstytucyjnego nie stanowi zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 94 § 1 pkt 4 k.p.a. i – tym samym – nie może powodować zawieszenia postępowania prowadzonego na podstawie zaskarżonych do Trybunału przepisów. Obligatoryjne zawieszenie postępowania administracyjnego z tej przyczyny, że rozpoznawana jest przez Trybunał Konstytucyjny sprawa zgodności określonych przepisów z Konstytucją mogłoby bowiem powodować zatamowanie działań administracji, mające też skutek w sferze pewności obrotu prawnego poprzez jej zmniejszenie. Istnienie domniemania konstytucyjności przepisów prawa do czasu ich wyeliminowania z obrotu prawnego, który może zostać odroczony, a także zmiany legislacyjne w zakresie skutku orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego wskazują, że ustawodawca chciał w ten sposób wzmocnić gwarancje pewności obrotu prawnego. Istotne jest przy tym to, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności określonego aktu normatywnego z Konstytucją stanowi przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145a § 1 k.p.a., a ta instytucja jest wystarczającą gwarancją ochrony interesów strony postępowania administracyjnego, w którym wydano rozstrzygnięcie na podstawie przepisu prawnego, uznanego później za niekonstytucyjny.

Sytuacji prawnej kierującego nie zmieniał także fakt, że podczas kontroli drogowej nie okazał dokumentu prawa jazdy i – tym samym - dokument ten nie został (fizycznie) zatrzymany. W takich sytuacjach Kolegium wyjaśniało, że zgodnie z art. 38 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym kierujący pojazdem jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać na żądanie uprawnionego dokument stwierdzający uprawnienie do kierowania pojazdem. Stosownie do art. 95 Kodeksu wykroczeń, kto prowadzi na drodze publicznej, w strefie zamieszkania lub strefie ruchu pojazd, nie mając przy sobie wymaganych dokumentów, podlega karze grzywny do 250 złotych albo karze nagany. Wykroczenie określone w dyspozycji tego przepisu ma charakter powszechny i formalny, a więc może je popełnić każda osoba prowadząca pojazd na drodze publicznej, przez działanie w sposób zarówno umyślny, jak i nieumyślny, przy czym nie jest tu wymagany żaden skutek w postaci zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Nie okazując organom kontroli ruchu drogowego dokumentu stwierdzającego uprawnienie do kierowania pojazdem, a więc prawa jazdy, kierowca nie uwolnił się odpowiedzialności administracyjnej. Owszem, nie nastąpiło „fizyczne” zatrzymanie prawa jazdy przez policjanta. Nie oznacza to jednak, że nie znalazł zastosowania art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a) ustawy Prawo o ruchu drogowym. Zachowanie noszące znamiona wykroczenia (nieposiadanie dokumentów uprawniających do kierowania pojazdami) nie może przecież uprzywilejowywać sytuacji kierowcy w porównaniu do kierowcy, którego zachowanie takich znamion nie nosi (posiada prawo jazdy → okazuje je policjantowi → policjant zatrzymuje dokument).

Jeśli chodzi o sygnalizowane wcześniej sprawy, w których Kolegium wydawało decyzje orzekające o istocie sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 in principio k.p.a.), trzeba wyjaśnić, że chodziło w nich np. o rozstrzyganie w sentencji decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy o obowiązku jego zwrotu wobec kierowcy, który nie okazał takiego dokumentu podczas kontroli drogowej. Uzasadniając podejmowane w takim przypadku rozstrzygnięcia Kolegium wskazywało, że starosta „wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy”. W rozstrzygnięciu decyzji winien więc orzec tylko o zatrzymaniu prawa jazdy. Zobowiązanie do zwrotu dokumentu prawa jazdy, którego nieokazanie policjantowi stanowiło wykroczenie, nie powinno znaleźć się w osnowie decyzji wydawanej na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami, w związku z art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a) ustawy Prawo o ruchu drogowym i art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw. Zobowiązanie kierującego do zwrotu prawa jazdy, jeżeli dokument ten nie został zatrzymany (fizycznie) w trybie art. 135 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym, nie jest czynnością orzeczniczą starosty, lecz czynnością materialno-techniczną. Jest bowiem konsekwencją zatrzymania prawnego prawa jazdy, a więc wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy.

Inne powody orzekania przez Kolegium co do istoty sprawy stanowiły z reguły wadliwe sformułowanie rozstrzygnięcia co do okresu zatrzymania prawa jazdy. Rozstrzygnięcie zawarte w osnowie decyzji jest jednym z elementów najistotniejszych każdej decyzji administracyjnej. Musi więc ono być tak sformułowane, aby wynikało z niego w sposób jednoznaczny, jaki obowiązek zostaje nałożony na stronę. Obowiązek ten powinien być wyrażony precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Jest to niezbędne ze względu na ewentualną potrzebę poddania takiej decyzji wykonaniu. Rozstrzygnięcie sprawy stanowi zatem „rdzeń decyzji w postępowaniu administracyjnym” (W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne, s. 102), musi być więc sformułowane „ze szczególną dbałością o jasność i precyzyjność wypowiedzi” (W. Dawidowicz, tamże, s. 103). Rozstrzygnięcie o okresie zatrzymania prawa jazdy - jako najistotniejsza część orzeczenia starosty - powinno być całkowicie jasne i mieć formę autorytatywną, nie autorytatywno-informacyjną. Winno również precyzyjnie wskazywać okres zatrzymania prawa jazy (od-do).

W sprawach skierowania na badania lekarskie, podobnie jak w latach ubiegłych zastrzeżenia Kolegium - choć w znacząco rzadziej - budziło nakładanie obowiązku przedłożenia przez stronę wyniku badania w terminie liczonym od daty doręczenia decyzji organu pierwszej instancji bez klauzuli o rygorze natychmiastowej wykonalności.

W zakresie normowanym ustawą o kierujących pojazdami w 2015 r. pokazały się sprawy w przedmiocie skreślenia z ewidencji egzaminatorów oraz z ewidencji instruktorów szkolenia kandydatów na kierowców, z uwagi na brak zaświadczenia o odbytych warsztatach doskonalenia zawodowego. Co do zasady, pierwszoinstancyjne decyzje, wyczerpująco uzasadniane i poprzedzane wnikliwymi postępowaniami wyjaśniającymi, były utrzymywane w mocy.

Druga grupa spraw z zakresu reglamentacji uprawnień zawodowych (z tym, że z ustawy Prawo o ruchu drogowym) dotyczyła cofnięcia uprawnień diagnosty z powodu stwierdzonych nieprawidłowości w prowadzeniu badań technicznych. Także w większości tych spraw zaskarżane odwołaniami decyzje były utrzymywane w mocy. Tu też należy odnotować, że i w tego typu sprawach organy pierwszej instancji bardzo wnikliwie i wyczerpująco prowadziły postępowania dowodowe.

1.2. W okresie objętym Informacją w sprawach orzekanych na gruncie ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260, z późn. zm.), dalej jako: „u.d.p.”, po części pozostają aktualne uwagi z lat wcześniejszych. Dotyczy to przykładowo błędnego kwalifikowania przez zarządców dróg działań inwestycyjnych właścicieli sieci jako przełożenia tych sieci zamiast wymiany urządzenia - i na odwrót. Rzadziej, ale jednak zdarzały się przypadki kierowania decyzji z zakresu spraw uregulowanych w ustawie o drogach publicznych do podmiotów nieposiadających statusu strony (wykonawca zamiast inwestor) lub tworów w ogóle nieposiadających zdolności administracyjnoprawnej (np.: Sklep Spożywczy). Natomiast już śladowo zarządcy dróg „legalizowali” zajęcie pasa drogowego z mocą wsteczną tj. za okres faktycznego zajęcia pasa drogowego przed dniem wydania i doręczenia decyzji. Pojawiała się natomiast kwestia nałożenia kary za okres, w którym właściciel urządzeń lub obiektów „niedrogowych” umieszczonych w pasie drogowym na podstawie zezwolenia zarządcy drogi przejściowo nie legitymował się ważnym zezwoleniem na dalsze przebywanie tych obcych elementów w pasie drogowym. Ten przejściowy brak zezwolenia wynikał z reguły ze zbyt późnego złożenia wniosku oraz braku możliwości prawnej automatycznego „przedłużania” ważności poprzedniego zezwolenia, a niekiedy też z uwagi  na czas załatwiania sprawy przez zarządcę drogi. Stanowisko Kolegium, utrzymującego pierwszoinstancyjne decyzje w mocy, nakładające karę za taki „bezzezwoleniowy”  okres, zostało podzielone przez NSA w postępowaniach ze skarg kasacyjnych.

Uwagę zwracała również kwestia tzw. przejścia (przeniesienia) praw z decyzji zezwalającej na wieloletnie umieszczenie urządzenia w pasie drogowym na nabywcę tych urządzeń. Przepisy ustawy o drogach publicznych nie zawierają odpowiednika choćby art. 63 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Kilka odwołań dotyczyło kar, jakie zarządca drogi nakładał za umieszczanie reklam na pojazdach pozostawionych w pasie drogowym. Tu Kolegium – utrzymując w mocy zaskarżane decyzje -  realizowało swą ugruntowaną – i potwierdzoną w orzecznictwie sądowoadministracyjnym – linię orzeczniczą.

Z dniem 11 września 2015 r. weszły w życie zmiany do ustawy o drogach publicznych, dokonane ustawą z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. poz. 774). Wprowadzono zapisy, mocą których pas drogowy może być udostępniany w formie umowy cywilnoprawnej na cele umieszczenia w nim reklamy. Ponadto w lipcu 2015 r. weszły w życie przepisy ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 870). Zmiany dotyczyły art. 10 u.d.p., stanowiącego najogólniej o pozbawianiu dotychczasowej kategorii dróg zastępowanych nowo wybudowanymi odcinkami. Problemy jakie pojawiły się w związku z tym w orzecznictwie dotyczyły decyzji, których mocą dotychczasowi zarządcy dróg, z uwagi na zmianę kategorii drogi, wygaszali swoje decyzje zezwalające na tzw. wieloletnie umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej w pasie drogowym. Kolegium stanęło na stanowisku, że wygaszanie tych zezwoleń jest niedopuszczalne. Rozstrzygnięcia nie stały się bowiem bezprzedmiotowe, stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia nie wymaga przepis prawa, ani nie leży to w interesie społecznym. Zmiana kategorii drogi następuje z mocy prawa. Zezwolenia wydane przez poprzednich zarządców drogi, o ile są wieloletnie lub bezterminowe, pozostają w mocy.

W sprawach obciążenia kosztami usunięcia, przechowywania i oszacowania pojazdu oraz dozoru nad nim, tak jak w ubiegłym roku, generalne zastrzeżenia Kolegium budził brak wskazania podstaw faktycznych (dowodów), na których opierali się starostowie ustalając koszty usunięcia, przechowywania i oszacowania pojazdu oraz koszty dozoru, a także okresu, za który należności te są przyznawane.  W wielu sprawach Kolegium  uchylało zaskarżone postanowienia i określało kwotę należności z tytułu przechowywania i dozoru pojazdów.

 

  1. Omówienie wybranych rozstrzygnięć

 

Zażalenie prokuratora na niezałatwienie w terminie sprawy skierowania na badania lekarskie celem stwierdzenia istnienia lub braku istnienia przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami

Prokurator Prokuratury Rejonowej wniósł do Kolegium zażalenie na niezałatwienie przez właściwy organ w terminie wniosku Prokuratora o wszczęcie postępowania w przedmiocie skierowania na badania lekarskie celem stwierdzenia istnienia lub braku istnienia przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Kolegium zwróciło uwagę, że według art. 182 k.p.a., prokuratorowi służy prawo zwrócenia się do właściwego organu administracji publicznej o wszczęcie postępowania w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem. Właściwy organ administracji publicznej jest związany wystąpieniem prokuratora o wszczęcie postępowania administracyjnego w tym sensie, że z dniem jego doręczenia organ administracji publicznej podejmuje czynności powodujące wszczęcie postępowania z urzędu, niezależnie od tego, czy w świetle przepisów szczególnych postępowanie wszczyna się z urzędu, czy na wniosek strony. O wszczęciu postępowania z urzędu na „wniosek” prokuratora organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić osoby będące stronami w sprawie (art. 61 § 4 k.p.a.). Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a., na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Postępowanie wszczęte na skutek wniesienia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie nie prowadzi do wydania aktu lub czynności, które podlegają kontroli sądowoadministracyjnej. Jest to postępowanie incydentalne w toku wszczętego postępowania, które nie zostało zakończone. W sytuacji, gdy postępowanie administracyjne się nie toczy, wyłączona jest kompetencja organu wyższego stopnia do orzekania o bezczynności. Organ wyższego stopnia, w świetle art. 37 § 2 k.p.a., nie jest władny do nakazywania organowi niższego stopnia wszczęcia postępowania administracyjnego, w tym w przypadku zwrócenia się przez Prokuratora do właściwego organu administracji publicznej o wszczęcie postępowania administracyjnego, na podstawie art. 182 k.p.a. Co ważne, Kodeks nie zawiera odpowiednika przepisu art. 185 k.p.a., który daje prokuratorowi prawo wystąpienia z zażaleniem na niezałatwienie sprzeciwu w ustawowym terminie,  w odniesieniu do uprawnienia określonego w art. 182 k.p.a. Prokuratorowi nie przysługuje prawo wystąpienia z zażaleniem na niezałatwienie w terminie – skierowanego na podstawie art. 182 k.p.a. – „wniosku”.

W konsekwencji Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji wobec wystąpienia Prokuratora niewątpliwie obowiązany był do podjęcia czynności procesowych nakierowanych na wszczęcie postępowania z urzędu. Jednak tego nie uczynił, dlatego mając na uwadze treść art. 37 k.p.a., zażalenie nie mogło zostać przez Kolegium uwzględnione, gdyż ww. regulacja nie może znaleźć zastosowania, z uwagi na to, że postępowanie administracyjne w sprawie skierowania na badania lekarskie nie zostało wszczęte.

 

Zakaz wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców i skreślenie przedsiębiorcy  z rejestru działalności regulowanej

Organ pierwszej instancji orzekł o zakazie wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców i skreślającej przedsiębiorcę  – prowadzącego Ośrodek Szkolenia Kierowców – z rejestru działalności regulowanej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców.

Kolegium - rozpatrując odwołanie - uznało, że wymaga rozstrzygnięcia kwestia, w jakim brzmieniu – w rozpatrywanym przypadku – powinien znaleźć zastosowanie przepis art. 45 ust. 2 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami. Zasadą jest, że organ administracji publicznej – wydając decyzję administracyjną – uwzględnia stan prawny na dzień orzekania, chyba że przepis prawa stanowi inaczej. Zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 26 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy o kierujących pojazdami (Dz. U. poz. 970), przepis art. 45 ust. 2 pkt 2 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą ma zastosowanie do oceny stanów faktycznych, co do których w dniu wejścia w życie ustawy toczy się postępowanie administracyjne lub sądowo-administracyjne. Postępowanie administracyjne zostało wszczęte po wejściu w życie ustawy z dnia 26 czerwca 2014 r. Trafnie zatem wskazano w odwołaniu, że – stosownie do ww. przepisu przejściowego – do postępowań, które toczyły się w dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej, należy stosować przepis art. 45 ust. 2 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, a skoro tak – tym bardziej ww. przepis w tym brzmieniu należy stosować do postępowań, które zostały wszczęte po wejściu w życie ustawy zmieniającej. Żaden przepis nie wprowadza odmiennej reguły w tym zakresie.

Organ pierwszej instancji powinien był zatem zastosować przepis art. 45 ust. 2 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, czego nie uczynił. Nie miało  to jednak wpływu na wynik sprawy, gdyż ze zgromadzonego materiału dowodowego wynikało, że  prowadzący Ośrodek Szkolenia Kierowców wielokrotne nie przedstawił organowi pierwszej instancji informacji, o której mowa w art. 27 ust. 1 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami. Kolegium zważyło, że wydanie decyzji przez organ wyższego stopnia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest dopuszczalne, gdy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W opisanej sprawie nie było potrzeby zastosowania tego unormowania.

W myśl art. 45 ust. 1 pkt 3 ustawy o kierujących pojazdami, starosta, o którym mowa w art. 28 ust. 3, wydaje decyzję administracyjną o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, skreślając przedsiębiorcę z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców, jeżeli przedsiębiorca rażąco naruszył warunki wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców. Zgodnie zaś art. 45 ust. 2 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami (w brzmieniu nadanym ww. ustawą zmieniającą), rażącym naruszeniem warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców jest wielokrotne nieprzedstawienie informacji, o której mowa w art. 27 ust. 1 pkt 1. Wielokrotne to inaczej niejednokrotne. Stosownie zaś do art. 27 ust. 1 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami (w brzmieniu sprzed wejścia w życie ww. ustawy zmieniającej, właściwym dla oceny zachowań kierownika ww. Ośrodka), kierownik ośrodka szkolenia kierowców obowiązany był przedstawić staroście (prezydentowi miasta) właściwemu ze względu na miejsce prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, najpóźniej w następnym dniu roboczym od dnia rozpoczęcia kursu, informację o terminie, czasie i miejscu, w których będą prowadzone zajęcia, wraz z listą uczestników kursu. Termin na przedstawienie informacji wraz z listą jest terminem prawa materialnego, który nie podlega przywróceniu (zob. wyrok WSA w Łodzi z dnia 28 marca 2014 r., III SA/Łd 1190/13, CBOSA). „Zdaniem Sądu, rację ma organ I instancji, że stosownie do art. 45 ust. 2 pkt 2 ustawy, rażącym naruszeniem warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców jest nieprzedstawienie informacji organowi nie tylko o wymaganej treści, według wzoru, ale też i w terminie określonym w art. 27 ust. 1 pkt 1 ustawy. Należy mieć tu na względzie cel tego przepisu w kontekście obowiązków starosty w zakresie nadzoru nad ośrodkami szkolenia kierowców” (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 5 marca 2015 r., II SA/Sz 418/14, CBOSA.

Szkolenie osoby ubiegającej się o uzyskanie uprawnienia do kierowania motorowerem, pojazdem silnikowym lub uprawnienia do kierowania tramwajem odbywa się w formie kursu albo zajęć szkolnych – w zakresie uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi, z wyłączeniem uprawnień w zakresie prawa jazdy kategorii A1, A2 i A (art. 23 ustawy o kierujących pojazdami). W kontekście rozpatrywanej sprawy Kolegium wskazało jeszcze, że według § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 13 lipca 2012 r. w sprawie szkolenia osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, instruktorów i wykładowców (Dz. U. poz. 1019), dalej jako: rozporządzenie, kierownik ośrodka szkolenia kierowców (…), który wydał kartę przeprowadzonych zajęć, w przypadku przerwania szkolenia podkreśla i podpisuje kartę po ostatniej wpisanej pozycji. W przypadku prowadzenia dokumentacji w postaci elektronicznej kierownik ośrodka szkolenia przekazuje osobie szkolonej plik karty przeprowadzonych zajęć w formacie tekstowym lub rozszerzalnego języka znaczników (XML), opatrzony bezpiecznym podpisem elektronicznym oraz dokonuje jej wydruku, podkreśla i podpisuje kartę po ostatniej wpisanej pozycji oraz umieszcza odręczną informację, że karta była prowadzona w postaci elektronicznej. W razie przerwania szkolenia osoba szkolona zachowuje kartę przeprowadzonych zajęć, a podmiot prowadzący szkolenie załącza jej kopię lub jej elektroniczny odpowiednik do prowadzonej dokumentacji (§ 13 ust. 2 rozporządzenia). Kierownik ośrodka szkolenia kierowców, dowódca jednostki wojskowej, kierownik jednostki organizacyjnej służb podległych lub nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych albo dyrektor szkoły przesyła w postaci elektronicznej właściwemu organowi wydającemu prawo jazdy lub pozwolenie informację o przerwaniu szkolenia przez osobę szkoloną w celu udostępnienia przez ten organ profilu kandydata na kierowcę kolejnemu podmiotowi prowadzącemu szkolenie dla tej osoby (§ 13 ust. 3 rozporządzenia). Osoba szkolona, kontynuując szkolenie w innym podmiocie prowadzącym szkolenie, przekazuje jego kierownikowi kartę, o której mowa w § 13 ust. 1. W przypadku gdy dotychczasowa dokumentacja była prowadzona w postaci elektronicznej, osoba szkolona przekazuje plik i oryginał wydruku karty przeprowadzonych zajęć. Kierownik podmiotu prowadzącego szkolenie stosuje odpowiednio przepisy § 6 ust. 1-4, zachowując poprzednią kartę przeprowadzonych zajęć w prowadzonej dokumentacji. Jeżeli podmiot prowadzący szkolenie prowadzi dokumentację w postaci elektronicznej, plik karty przeprowadzonych zajęć załącza do prowadzonej przez siebie dokumentacji, a wydruk karty może przekształcić do postaci elektronicznej (§ 14 rozporządzenia). Na mocy § 6 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia, ośrodek szkolenia kierowców wpisuje imię i nazwisko osoby szkolonej oraz jej numer PESEL albo datę urodzenia w przypadku osoby nieposiadającej numeru PESEL do książki ewidencji osób szkolonych, której wzór określa załącznik nr 2 do rozporządzenia. Co jeszcze ważne,  starosta sprawuje nadzór w zakresie zgodności prowadzenia szkolenia osób ubiegających się o uzyskanie uprawnień do kierowania motorowerem lub pojazdami silnikowymi, kursu dla kandydatów na instruktorów i kandydatów na wykładowców oraz dla instruktorów i wykładowców, z wymaganiami określonymi w przepisach ustawy (art. 43 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami).

Z powołanych wyżej regulacji wynika, że szkolenie (uczenie) osoby ubiegającej się o uzyskanie uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym odbywa się w formie kursu. W ramach kursu realizowane są poszczególne etapy szkolenia. Innymi słowy, nie można szkolić danej osoby ubiegającej się o uzyskanie uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym w określonym ośrodku szkolenia kierowców w inny sposób niż w formie kursu. W ośrodku szkolenia kierowców nie można zatem szkolić kogoś poza kursem zorganizowanym przez ośrodek. Obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości przerwania kursu prowadzonego przez dany ośrodek szkolenia kierowców i jego kontynuowania w innym ośrodku szkolenia kierowców. Szkolenie – przeprowadzane w formie kursu – w danym ośrodku szkolenia kierowców może być jednak przez daną osobę przerwane i kontynuowane w innym ośrodku w ramach innego kursu zorganizowanego przez inny ośrodek, w którym kontynuowane jest szkolenie. Słusznie wskazał organ pierwszej instancji, że konsekwencją przerwania szkolenia jest jednocześnie zakończenie jednego kursu w danym ośrodku szkolenia kierowców, a następnie kontynuacja szkolenia w ramach kolejnego kursu zorganizowanego przez nowy podmiot prowadzący szkolenie. W świetle powołanego wyżej art. 27 ust. 1 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami, kierownik ośrodka szkolenia kierowców obowiązany był przedstawić staroście właściwemu ze względu na miejsce prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, najpóźniej w następnym dniu roboczym od dnia rozpoczęcia kursu,  nie tylko informację o terminie, czasie i miejscu, w których będą prowadzone zajęcia, ale także listę uczestników kursu. Organ sprawujący nadzór musiał zatem otrzymać od kierownika ośrodka szkolenia kierowców listę uczestników kursu, w tym tych, którzy kontynuują w ramach danego kursu szkolenie wcześniej przerwane. Co warte podkreślenia, w przypadku przerwania szkolenia przez określoną osobę kierownik ośrodka szkolenia kierowców ma obowiązek przesłać właściwemu organowi wydającemu prawo jazdy lub pozwolenie informację o przerwaniu szkolenia przez osobę szkoloną. Nie sposób zatem zgodzić się ze stanowiskiem, iż w razie kontynuacji przerwanego wcześniej szkolenia obowiązek określony w art. 27 ust. 1 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami jest spełniony poprzez poinformowanie starosty (prezydenta miasta) przez kierownika ośrodka szkolenia kierowców, w którym szkolenie zostało rozpoczęte i nie dotyczy kierownika ośrodka szkolenia kierowców, w którym kontynuowane jest szkolenie w formie odrębnego kursu. Uczestnictwo osób w danym kursie, które kontynuowały szkolenie, nie zwalniało kierownika ośrodka szkolenia kierowców z obowiązku przedstawienia właściwemu organowi administracji, m. in., listy uczestników kursu. Pamiętać należy o tym, że kierownik podmiotu prowadzącego (kontynuowane) szkolenie stosuje odpowiednio przepisy § 6 ust. 1-4 rozporządzenia.

 

PRAWO GÓRNICZE I GEOLOGICZNE

 

  1. Nielicznie w 2015 r. Kolegium orzekało z zastosowaniem przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z. 2015 r. poz. 196, z późn. zm.), dalej jako „P.g.g.”. Jeden ciekawy przypadek omówiony jest niżej.

 

  1. Omówienie wybranego rozstrzygnięcia

 

Nienaruszanie” przeznaczenia lub sposobu korzystania z nieruchomości jako warunek uzyskania koncesji na wydobywanie kopalin

Kolegium, rozpatrując kwestię uzgodnienia projektu koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego metodą odkrywkową, rozstrzygnęło dylemat sprowadzający się do pytania, czy  ewentualne wydobywanie metodą odkrywkową kopaliny naruszy rolniczą funkcję terenu określoną w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Zwrócić przy tym należy uwagę, że ustawodawca dopuszczalności wydobywania kopalin nie uzależnia od „zgodności” zamierzenia z funkcją nieruchomości (określoną w planie miejscowym lub w studium) ale od „nienaruszania” tej funkcji. Kolegium stwierdziło, że planowane zamierzenie inwestycyjne koliduje z rolniczą funkcją terenu. Zwróciło przy tym uwagę, że zarówno art. 7 jak i powiązany z nim art. 23 ust. 2a P.g.g., wskazują wyraźnie na dopuszczalność podejmowania i prowadzenia działalności określonej ustawą wyłącznie pod warunkiem nie naruszania funkcji terenu określonej w planie miejscowym lub studium. Ratio legis takiego unormowania jest jasne. Eksploatacja złoża nie może kolidować z określoną w aktach planistycznych funkcją terenu. Innymi słowy nie może wykluczyć możliwości korzystania z nieruchomości w sposób określony w planie miejscowym bądź studium. Nie ma przy tym znaczenia, czy chodzi tu o możliwość zgodnego z funkcją korzystania z gruntu w trakcie eksploatacji złoża czy też dopiero po jej zakończeniu. Skoro ustawa w tym względzie nie rozróżnia, to jedynym prawidłowym wnioskiem interpretacyjnym będzie stwierdzenie, że owa niekolizyjność (tj. możliwość korzystania z nieruchomości w sposób zgodny z przypisaną jej funkcją, pomimo eksploatacji złoża) musi mieć charakter ciągły, a więc musi istnieć zarówno w trakcie eksploatacji złoża jak i po jej zakończeniu. Taki stan rzeczy można osiągnąć na dwa sposoby. Albo akty planistyczne będą wprost przewidywać możliwość wykorzystywania określonego terenu na cele górnicze (zazwyczaj używany jest tu symbol PG – obszary i tereny górnicze) albo też wprawdzie funkcja terenu będzie inna, jednak przy eksploatacji złoża zastosowana zostanie taka metoda wydobycia, która nie zakłóca realizacji na konkretnym terenie jego funkcji. W konkretnym przypadku projekt decyzji dotyczy koncesji na wydobywanie kopaliny metodą odkrywkową, a więc poprzez wykonywanie wyrobisk. Taka metoda eksploatacji z oczywistych względów koliduje z rolnym charakterem działek. Wyłącza bowiem możliwość korzystania z gruntu w sposób określony w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a więc jako grunty orne (użytki rolne, wody powierzchniowe i rowy, lasy z uzupełniającymi terenami komunikacji i infrastruktury technicznej).

 

EGZEKUCJA ADMINISTRACYJNA

 

  1. Uwagi ogólne

 

W obszarze egzekucji administracyjnej [ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r. poz. 1619, z późn. zm.)], w okresie objętym Informacją tj. 23 listopada 2015 r. weszła w życie zmiana do art. 22b ust. 4 ustawy  z dnia 5 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 909, z późn. zm.), mocą której marszałek województwa został wierzycielem (przedtem był nim starosta) i organem egzekucyjnym w zakresie należności i opłat za wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej. Jest to oczekiwana zmiana, która porządkuje sferę wierzycielską w zakresie przedmiotowego obowiązku. Należności z tego tytułu zawsze były bowiem dochodem budżetu województwa a rola wierzyciela, którą pełnił starosta mocno komplikowała stosowanie ustawy o finansach publicznych. Przy okazji rozpatrywanych zażaleń na stanowiska wierzyciela Kolegium dostrzegło, że egzekucje w tych sprawach prowadzą niewłaściwe organy tj. naczelnicy urzędów skarbowych, choć już od maja 2013 r. właściwym jest marszałek województwa.

W zakresie egzekucji administracyjnej Kolegium dokonywało interpretacji zakresu, sformułowanego w art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 885, z późn. zm.) odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów działu III o.p., do niepodatkowych należności o charakterze publicznoprawnym. Chodziło głównie o termin przedawnienia i jego przerwanie.  Wierzycielom obowiązków o charakterze pieniężnym Kolegium zwracało uwagę na konieczność podejmowania wszelkich czynności związanych z przygotowaniem i zabezpieczeniem prawidłowego przebiegu postępowania egzekucyjnego oraz możliwości prowadzenia egzekucji, o których stanowi rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 20 maja 2014 r. w sprawie trybu postępowania wierzycieli należności pieniężnych przy podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych (Dz. U. poz. 656 z późn. zm.) i rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 30 października 2014 r. w sprawie określenia należności pieniężnych, których egzekucja może być wszczęta bez uprzedniego doręczenia upomnienia (Dz. U. poz. 1494, z późn. zm.).

W 2015 r. częściej niż w latach ubiegłych Kolegium rozpatrywało środki zaskarżenia w postępowaniu egzekucyjnym obowiązków o charakterze niepieniężnym. Były to skargi na bezczynność wierzyciela (in concreto w zakresie przywrócenia stosunków wodnych na nieruchomości) oraz skargi na czynności egzekucyjne i zażalenia na postanowienia o odmowie uwzględnienia zarzutów. Pozostałe przypadki dotyczyły zażaleń na postanowienia w sprawie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Kolegium zwracało uwagę, że sposób miarkowania przez organy egzekucyjne kwoty grzywny musi odnosić się do rodzaju obowiązku i sytuacji materialnej (finansowej) zobowiązanego, tak aby kwota grzywny była w istocie dolegliwością samą w sobie, a tym samym skłaniała zobowiązanego do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym (organy czyniły to prawidłowo).

 

INNE

 

Aktualizacja opłat i stawek opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowych

 

  1. Uwagi ogólne

Z uwagi na treść art. 78 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774, z późn. zm.), dalej jako: u.g.n., wzmożony wpływ spraw z zakresu aktualizacji opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowych nastąpił pod koniec 2015 r. Ma to oczywiście związek z uprawnieniem właściciela do dokonania aktualizacji (do końca roku kalendarzowego z zamierzonym skutkiem od dnia 1 stycznia roku następnego) i związanym z tym uprawnieniem użytkownika wieczystego do zakwestionowania dokonanego wypowiedzenia (30 dni od dnia doręczenia). W ciągu roku wpływ spraw utrzymywał się w zasadzie na stałym poziomie. Na liczbę spraw rozpatrywanych przed Kolegium wpływ miały aktualizacje opłat rocznych i stawek tych opłat dokonywane na gruntach zabudowanych budynkami wielolokalowymi z udziałami związanymi z prawem własności lokali mieszkalnych oraz prawem własności lokali wykorzystywanych na cele inne niż mieszkalne (lokale prawnie wyodrębnione).

W stosunku do roku ubiegłego zanotowano większą liczbę przypadków, w których użytkownicy wieczyści (z reguły osoby prawne) występowali do Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych o ocenę operatu szacunkowego będącego podstawą dokonanych aktualizacji. Nie w każdym - ale jednak w większości  - przypadków wydawana opinia była opinią negatywną. W takiej sytuacji Kolegium orzekało - stosownie do art. 157 ust. 1a u.g.n. - że aktualizacja opłaty rocznej była nieuzasadniona.

W mniejszej liczbie wobec roku poprzedniego do Kolegium trafiały sprawy żądania aktualizacji opłat rocznych zgodnie z art. 81 ust. 1 u.g.n. Operaty szacunkowe przedstawiane przez użytkowników wieczystych – odmiennie niż w roku ubiegłym – spełniały warunki stawiane przez obowiązujące przepisy prawa i Kolegium ustalało opłaty roczne na podstawie tych wycen.

Częściej niż w latach wcześniejszych Kolegium ustalało opłaty roczne przyjmując jako punkt wyjścia kwotę wynikającą ze średniej arytmetycznej wartości nieruchomości wynikającą z dwóch przedłożonych w trakcie postępowania wycen (jedna jako dowód przedłożony przez właściciela gruntu druga jako kontroperat przedstawiony przez użytkowników wieczystych). Takie założenie wynikało z równorzędności podmiotów umowy użytkowania wieczystego (a co za tym idzie równości stron postępowania dotyczącego zmiany wysokości opłaty), że również użytkownik wieczysty gruntu jest uprawniony do przedłożenia stosownie wykonanej wyceny, w celu wykazania, że oferta podwyższenia opłaty według operatu zaoferowanego przez właściciela gruntu – jest nieuzasadniona lub uzasadniona w niżej wysokości.

W 2015 r. Kolegium stwierdziło pogorszenie się jakości operatów szacunkowych, m. in. dlatego, że rzeczoznawcy majątkowi błędnie zakładają, iż cel oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste określa aktualne przeznaczenie gruntu. Kolegium wielokrotnie zwracało uwagę, iż nie ulega wątpliwości, że obowiązkiem rzeczoznawcy majątkowego jest uwzględnienie w procesie wyceny art. 154 u.g.n., wskazującego wprost, w jaki sposób należy określać przeznaczenie nieruchomości. Przy tym niczym nieuzasadnione jest pominięcie przepisów tej ustawy poprzez posługiwanie się przy wycenie gruntu wyłącznie aktem wykonawczym.

W 2015 r. niemal do każdego orzeczeni Kolegium wpływały wnioski o nadanie orzeczeniom klauzuli wykonalności. Mając na względzie z jednej strony - wynikający z art. 79 ust. 9 u.g.n. - obowiązek nadawania przez Kolegium klauzul wykonalności z drugiej zaś fakt, że ustawodawca w żaden sposób nie unormował trybu, w jakim taką klauzulę należy nadawać ani jej formy, Kolegium nadal stosowało per analogiam formę klauzuli przyjętą w postępowaniu cywilnym.   

 

  1. Omówienie wybranych rozstrzygnięć

 

Preferencyjna stawka procentowa – „publiczne obiekty ochrony zdrowia”

Właściciel gruntu wypowiedział wysokość stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu jej użytkowania wieczystego, w wysokości 1 % oraz jednocześnie zaoferował nową stawkę procentową opłaty rocznej, w wysokości 3% ceny nieruchomości gruntowej. Motywując takie stanowisko wskazał, że prawo użytkowania wieczystego, wraz z prawem własności budynku, poprzedniczka prawna nabyła w drodze umowy, w której § 1 tej umowy wskazano, że nieruchomość jest przeznaczona w planach od usługi zdrowia, a w § 7 stawkę opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu ustalono w wysokości 1% ceny nieruchomości, zgodnie z przeznaczeniem, na jakie nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste. W trakcie wizji przeprowadzonej na okoliczność ustalenia sposobu korzystania z nieruchomości ustalono między innymi, że w budynku posadowionym na gruncie znajdują się lokale przeznaczone pod wynajem. Przy tym sześć gabinetów znajdujących się w budynku wynajmowana jest odpłatnie prywatnym osobom na prowadzenie gabinetów stomatologicznego, protetycznego, medycyny naturalnej, psychologicznego oraz tatuażu. Pozostałe dziesięć gabinetów przeznaczone są również pod wynajem. Biorąc natomiast pod uwagę zakres działalności obecnej użytkowniczki wieczystej (Spółki), ustalony na podstawie KRS, właściciel uznał, że brak jest podstaw do zastosowania preferencyjnej, 1 % stawki procentowej opłaty, skoro Spółka w zakresie swojej działalności nie wykonuje zadań, które na podstawie art. 72 ust. 3 pkt 3a oraz pkt 4 u.g.n., uprawniałyby do skorzystania z tej stawki.

Kolegium oddaliło wniosek Spółki. Wskazało, że prawodawca w przepisach art. 73 ust. 2 oraz art. 221 ust. 1 u.g.n., wprowadził regulacje prawne, których celem jest płynne dostosowanie stawek procentowych opłaty stosownie do aktualnego sposobu użytkowania nieruchomości gruntowej, ocenianego przez pryzmat celów określonych w przepisach art. 72 ust. 3 u.g.n. Oczywiście zmiana stawki procentowej opłaty stanowi przedmiot odrębnego postępowania, zainicjowanego wnioskiem użytkownika wieczystego lub – tak jak w rozpatrywanym wypadku - przez właściciela nieruchomości. Zasadniczym problemem w rozpatrywanej sprawie była odpowiedź na pytanie, czy w zaistniałym stanie faktycznym w ogóle mógłby mieć zastosowanie jeden z dwóch opisanych wyżej trybów zmiany stawki procentowej opłaty.

Przede wszystkim trudno było mówić o „trwałej zmianie sposobu korzystania z nieruchomości”, przewidzianej w art. 73 ust. 2 u.g.n., skoro nieruchomość zarówno w dacie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, jak i obecnie wykorzystywana jest w taki sam sposób. Zlokalizowane są w niej gabinety stomatologiczne oraz lekarskie. Należało zatem jeszcze rozważyć możliwość zastosowania drugiej podstawy zmiany stawki, określonej w przepisie art. 221 ust. 1 u.g.n., skoro bezspornie przedmiotowa nieruchomość „została oddana w użytkowanie wieczyste” przed dniem 1 stycznia 1998 r. Należało tutaj mieć na uwadze tezę uzasadnienia wyroku Sądu Najwyższego z dnia 8 maja 2008 r., V CSK 569/07 (Biul. SN 2008/7/11, OSNC-ZD 2009/1/10, M. Prawn. 2009/21/1175), gdzie stwierdzono co następuje: „art. 221 ust. 1 u.g.n. w pierwotnym brzmieniu stanowił, że przepisy art. 72 ust. 3 stosuje się odpowiednio do nieruchomości gruntowych oddanych w użytkowanie wieczyste przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, zobowiązując jednocześnie właściwe organy do dokonania w terminie roku od wejścia w życie ustawy zmiany wysokości dotychczasowych stawek, przy zastosowaniu trybu postępowania określonego w art. 78-81 u.g.n. Był to więc typowy przepis przejściowy, mający na celu dostosowanie dotychczasowych stawek do stawek wprowadzonych nową ustawą. Z dniem 15 lutego 2000 r. treść tego przepisu uległa zmianie. Obecnie ma on następujące brzmienie: przepisy art. 72 ust. 3 stosuje się odpowiednio do nieruchomości gruntowych oddanych w wieczyste użytkowanie przed 1 stycznia 1998 r., z wyjątkiem nieruchomości, dla których stawki procentowe opłat rocznych zostały ustalone w wysokości powyżej 3%. Zmiany wysokości stawek procentowych opłat rocznych dokonują właściwe organy, stosując tryb postępowania określony w art. 78-81. Najbardziej rzucająca się w oczy zmiana polegała na wyeliminowaniu terminu rocznego, w którym miały zostać dostosowane stawki dotychczasowe do stawek wprowadzonych nową ustawą. W ten sposób przepis ten utracił swoją pierwotną funkcję przepisu przejściowego, dostosowawczego, a stał się przepisem o charakterze uniwersalnym.”

Kierując się zatem wykładnią art. 221 ust. 1 ustawy zaprezentowaną w wyżej powołanym wyroku Sądu Najwyższego Kolegium uznało, że przepis ten jest „uniwersalnym” narzędziem służącym dostosowaniu stawki procentowej opłaty rocznej do stanu prawnego wynikającego z art. 72 ust. 3 u.g.n. niezależnie od tego czy zaistniała sytuacja trwałej zmiany sposobu korzystania z nieruchomości. W szczególności chodzi tutaj o sytuacje, w których nastąpiła zmiana stanu prawnego od momentu oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Trzeba bowiem pamiętać, że przedmiotowa nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste w 1993 r., kiedy obowiązywała ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, z późn. zm.).

Należało zwrócić uwagę, że prawodawca w art. 72 ust. 3 u.g.n. zróżnicował wysokość stawek procentowych opłaty rocznej ze względu na kryterium określonego w umowie celu, na jaki nieruchomość gruntowa została oddana (podobnie zresztą jak w art. 40 obowiązującej poprzednio ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości): 1) za nieruchomości gruntowe oddane na cele obronności i bezpieczeństwa państwa, w tym ochrony przeciwpożarowej - 0,3 % ceny; 2) za nieruchomości gruntowe pod budowę obiektów sakralnych wraz z budynkami towarzyszącymi, plebanii w parafiach diecezjalnych i zakonnych, archiwów i muzeów diecezjalnych, seminariów duchownych, domów zakonnych oraz siedzib naczelnych władz kościołów i związków wyznaniowych - 0,3 % ceny; 3) za nieruchomości gruntowe na działalność charytatywną oraz na niezarobkową działalność: opiekuńczą, kulturalną, leczniczą, oświatową, wychowawczą, naukową lub badawczo-rozwojową - 0,3 % ceny; 3a) za nieruchomości gruntowe oddane na cele rolne - 1 % ceny; 4) za nieruchomości gruntowe oddane na cele mieszkaniowe, na realizację urządzeń infrastruktury technicznej i innych celów publicznych oraz działalność sportową - 1 % ceny; 4a) za nieruchomości gruntowe na działalność turystyczną - 2 % ceny; 5) za pozostałe nieruchomości gruntowe - 3 % ceny.

Kolegium podkreśliło, że w art. 72 ust. 3 pkt 5 ustawy przyjęto generalną zasadę, że wysokość stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej wynosi 3% jej ceny. Jednocześnie ustalił w art. 72 ust. 3 pkt 1-4 ustawy wyjątki od tej reguły, przewidujące stawki procentowe w wysokościach 0,3%, 1% lub 2% ceny nieruchomości. Analiza przepisów pozwalała wysnuć generalny wniosek, że instytucja niższych, a zatem preferencyjnych stawek procentowych ma charakter swoistej „bonifikaty” w ustalaniu opłaty rocznej, stanowiącą szczególną formę gratyfikacji za realizację na nieruchomości pewnych kwalifikowanych, pozytywnie ocenionych przez prawodawcę celów (np. obronność i bezpieczeństwo państwa, cele publiczne czy wreszcie niezarobkowa działalność lecznicza). Można zatem założyć że system dywersyfikacji wysokości stawek opłaty jest prawnym narzędziem, za pomocą którego wynagradza się za realizowanie tychże celów, w ten sposób że wysokość opłaty za użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej wynosi odpowiednio 1/10, 1/3 lub 2/3 wysokości opłaty rocznej, która obowiązywałaby w sytuacji realizowania innego, niekwalifikowanego celu. Stąd - w ocenie Kolegium - przy ustalaniu obowiązywania preferencyjnych stawek procentowych opłaty rocznej kluczowym było ustalenie, kto realizuje ten cel, tj. użytkownik wieczysty nieruchomości czy inny podmiot. Nieuzasadniona bowiem byłaby sytuacja, w której użytkownik wieczysty dyskontowałby dobrodziejstwo preferencyjnej stawki procentowej płacąc trzykrotnie lub nawet dziesięciokrotnie niższą opłatę, w sytuacji gdy ten preferowany cel w rzeczywistości realizowałby podmiot trzeci. Preferowana działalność powinna być zatem wykonywana przez użytkownika wieczystego. Taka interpretacja przepisów ustawy jest podyktowana społeczno-gospodarczym celem prawa użytkowania wieczystego a także konstrukcją stawki procentowej opłaty.

Nie można było stracić z pola widzenia, że podmiotami działalności lekarskiej (stomatologicznej), prowadzonej w budynku usytuowanym na przedmiotowej nieruchomości, są osoby wynajmujące od Spółki gabinety, a nie sama użytkowniczka wieczysta tejże nieruchomości gruntowej. Z punktu widzenia Spółki aktualny sposób korzystania z nieruchomości polega na pobieraniu z niej pożytków (czynszu). Nie realizuje ona zatem żadnego kwalifikowanego celu, z którym wiązałaby się możliwość zastosowania niższej wysokości stawki procentowej opłaty rocznej. Już zatem tylko z tego względu trudno byłoby przyjąć, aby obecna użytkowniczka wieczysta miała być beneficjentem preferencyjnej stawki procentowej opłaty rocznej.

Abstrahując jednak nawet od powyższego dostrzec też trzeba - o czym była już mowa - że od daty oddania przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie wieczyste nastąpiła istotna zmiana regulacji materialnoprawnej w aspekcie kwalifikacji przedmiotu preferencyjnych stawek procentowych. Obowiązująca wówczas ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w art. 40 ust. 1 przewidywała preferencyjną stawkę 1% opłaty dla gruntu przeznaczonego pod „budownictwo lecznicze i profilaktyki zdrowotnej”. Obecnie zaś prawodawca przewiduje dwie sytuację zastosowania preferencyjnej stawki opłaty dla celów związanych z ochroną zdrowia, które jednak swoim zakresem istotnie różnią się od regulacji prawnej obowiązującej w dacie oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste.

Przede wszystkim art. 72 ust. 3 pkt 3 u.g.n. przewiduje stawkę 0,3% opłaty w przypadku nieruchomości gruntowych, które zostały oddane pod „niezarobkową działalność leczniczą”. Tymczasem bezspornie prowadzone w budynku gabinety lekarskie, stomatologiczne, protetyczne, medycyny naturalnej, psychologiczny nie mają charakteru działalności „niezarobkowej”.

W końcu Kolegium miało na uwadze, że przepis art. 72 ust. 3 pkt 4 u.g.n. przewiduje stawkę 1% opłaty w przypadku nieruchomości gruntowych, które zostały oddane pod „cele publiczne”. Z kolei zgodnie z art. 6 pkt 6 ustawy, celem publicznym jest „budowa i utrzymanie publicznego obiektu ochrony zdrowia”. Wprawdzie w żadnym przepisie prawa nie ma definicji pojęcia „publiczny obiekt ochrony zdrowia”, jednak określenie to nie może zostać utożsamione z każdym obiektem służącym ochronie zdrowia, gdyż wówczas zbędnym byłoby w ogóle zastosowanie w tym wyrażeniu przymiotnika „publiczny”. Przymiotnik ten w języku polskim ma wiele znaczeń. W powszechnym rozumieniu oznacza generalnie przeznaczenie danego miejsca dla ogółu ludności, dostępnego dla wszystkich. W tym znaczeniu każdy obiekt, w którym świadczone są usługi lecznicze miałby charakter publicznego. Dlatego analizowane pojęcie „publiczny obiekt ochrony zdrowia” należałoby przede wszystkim odnieść do „publicznego zakładu opieki zdrowotnej”, o jakim jest mowa w przepisach ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2015 r. poz. 618, z późn. zm.). Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności leczniczej samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej są podmiotami leczniczymi w rozumieniu ww. ustawy. Przy tym ustawodawca w art. 6 tej ustawy ustalił formy organizacyjno-prawne jakie może przybierać podmiot leczniczy. Jedną z najistotniejszych unormowanych w nim kwestii jest dokonanie podziału podmiotów leczniczych na publiczne i niepubliczne, czyli - w rozumieniu ustawy o działalności leczniczej - na będące i niebędące przedsiębiorcami. Takie rozróżnienie wynika wprost z tego przepisu w powiązaniu z art. 2 ust. 1 pkt 4. Samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej zaliczone zostały zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy do podmiotów leczniczych niebędących przedsiębiorcami. Wobec takiego rozróżnienia zakładów opieki zdrowotnej Kolegium przyjęło, że publicznym obiektem ochrony zdrowia w rozumieniu art. 6 pkt 6 u.g.n. jest wyłącznie taki obiekt, który wchodzi w skład publicznego zakładu opieki zdrowotnej. Obiekt służący ochronie zdrowia prowadzony przez przedsiębiorców nie może być uznany za „publiczny obiekt ochrony zdrowia”, o którym mowa w art. 6 pkt 6.

Analizując obecną pozycję samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, trzeba było w szczególności pamiętać o stanowisku Trybunału Konstytucyjnego, który w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 czerwca 2000 r., K 20/99, OTK 2000, nr 5, poz. 140, LEX nr 41210, potwierdził tezę o szczególnym znaczeniu tego terminu: „Ustawa rozróżnia dwa rodzaje zakładów opieki zdrowotnej: publiczne i niepubliczne. Publiczne zakłady opieki zdrowotnej tworzone są przez: ministra lub centralny organ administracji rządowej, przedsiębiorstwo państwowe PKP, wojewodę (...) oraz jednostkę samorządu terytorialnego (art. 8 ust. 1 pkt 1-3 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej), natomiast niepubliczne - przez inne (określone w art. 8 ust. 1 pkt 4-8 tejże ustawy) podmioty, działające najczęściej w formie spółek cywilnych, spółek z ograniczoną odpowiedzialnością i spółek akcyjnych. Rozróżnienie to ma istotne znaczenie. Poprzez określenie zakładów opieki zdrowotnej mianem »publiczny« ustawodawca uznał, że ich znaczenie jest doniosłe z punktu widzenia interesu publicznego. Na tyle ważne, aby uznać konieczność ich podporządkowania rządowym lub samorządowym organom państwa, chociaż przez nadanie im osobowości prawnej uzyskały one duży stopień samodzielności oraz niezależną od Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego podmiotowość prawną (w sferze stosunków majątkowych). Okoliczność, że w odniesieniu do publicznych, samodzielnych zakładów opieki zdrowotnej organami tworzącymi są organy administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, stwarza gwarancję i zabezpieczenie, że zakłady te będą mogły realizować cele, dla których je utworzono. Wiąże się z tym – w określonych ustawowo sytuacjach - zobowiązanie do ponoszenia konsekwencji majątkowych związanych z ich działalnością. Ani organ administracji rządowej, ani jednostka samorządu terytorialnego nie może uwolnić się od tego rodzaju obowiązków bez stosownego ustawowego przyzwolenia. W ten sposób zabezpiecza się możliwość realizowania celów publicznych związanych z ochroną zdrowia, o których mowa w art. 68 Konstytucji RP.”

Przekładając aktualną regulację prawną na grunt rozpatrywanej sprawy Kolegium stwierdziło, że „budowę i utrzymanie publicznego obiektu ochrony zdrowia” należy utożsamić jedynie z „budową i utrzymaniem publicznego obiektu ochrony zdrowia” jako podmiotu leczniczego, prowadzonego przez inne podmioty niż przedsiębiorcy o szczególnym znaczeniu z punktu widzenia interesu publicznego [por., wydane na tle poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 91, poz. 408, z późn. zm.): wyrok WSA Łodzi z dnia 18 maja 2010 r., III SA/Łd 161/10; wyrok NSA z dnia 17 października 2008 r., I OSK 503/08; CBOSA)].

Powyższe ustalenia prowadziły zatem do konkluzji, że przedmiotowy zakres regulacji art. 72 ust. 3 pkt 4, w związku z art. 6 pkt 6 u.g.n., nie obejmuje świadczenia usług przez prywatne gabinety lekarskie. Nie można bowiem ich uznać za „publiczne obiekty ochrony zdrowia”.

 

Równość stron postępowania dotyczącego zmiany wysokości opłaty rocznej

Właściciel gruntu wypowiedział wysokość dotychczasowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, przedkładając na dowód wartości nieruchomości operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego. Użytkownicy wieczyście zakwestionowali wypowiedzenia a w toku postępowania złożyli kontroperat, sporządzony na ich zlecenie przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego, jednak wycena ta nie została uznana przez właściciela gruntu za dowód na wartość nieruchomości. Negocjacje prowadzone przez Kolegium nie doprowadziły do zawarcia ugody co do wysokości opłat rocznych.

Kolegium uznało, że jedynym racjonalnym rozstrzygnięciem sprawy będzie ustalenie opłaty, przy przyjęciu za  punkt wyjścia kwotę wynikającą ze średniej arytmetycznej wartości gruntu wynikającą z dwóch przedłożonych wycen. Kolegium wskazało, że istotne w sprawach aktualizacji opłat rocznych jest zastrzeżenie, wynikające z założenia równorzędności podmiotów umowy użytkowania wieczystego (a co za tym idzie równości stron postępowania dotyczącego zmiany wysokości opłaty), że również użytkownik wieczysty gruntu jest uprawniony do przedłożenia stosownie wykonanej wyceny, w celu wykazania, że oferta podwyższenia opłaty według operatu zaoferowanego przez właściciela gruntu – jest nieuzasadniona lub uzasadniona w niżej wysokości. Taka też sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie.

Oceniając dowody wartości nieruchomości Kolegium stwierdziło, że oba operaty szacunkowe spełniają kryterium zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Przedmiotem obu opinii była wycena prawa własności nieruchomości niezabudowanej, dokonana z zastosowaniem podejścia porównawczego, metodą porównania parami. W obu przypadkach również autorzy operatów szacunkowych prawidłowo zidentyfikowali przeznaczenie wycenianej nieruchomości, które determinują zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdzie nieruchomość wyceniana położona jest na terenie przeznaczonym w funkcji podstawowej pod usługi. W obu wycenach prawidłowo przyjęto adekwatną próbkę podobnych transakcji nieruchomości o przeznaczeniu pod zabudowę usługową, z których wyłoniono finalną wartość nieruchomości. Według analizy Kolegium, różnice pomiędzy dwiema weryfikowanymi wycenami wynikały zarówno z przyjęcia odmiennych transakcji porównawczych (niemniej o tożsamym przeznaczeniu), jak i z odmiennego ustalenia cech cenotwórczych i ich wag. Odmienności wynikały również z dat transakcji jakie przyjęto w operatach. Co warte podkreślenia, brak było podstaw aby Kolegium mogło zarzucić któremuś z rzeczoznawców błędnie zastosowaną metodykę wyceny.

 

  1. Wnioski pod adresem ustawodawcy

Propozycja zmiany art. 78 ust. 3 ustawy sprowadzałaby się do wprowadzenia obowiązku składania wniosku za pośrednictwem organu wykonującego zadania właściciela nieruchomości. Dotychczasowe rozwiązanie wynikające z art. 79 ust. 1 i 2 ustawy, a polegające na składaniu wniosku w dwóch egzemplarzach bezpośrednio do kolegium niepotrzebnie wydłuża postępowanie, albowiem kolegium jeden egzemplarz wniosku musi odesłać do właściwego organu, a dodatkowo wezwać tenże organ do przesłania kolegium akt nieruchomości, której dotyczy wniosek. Proponowane rozwiązanie umożliwiłoby właściwemu organowi uzyskanie informacji o wniosku i zapoznanie się z jego treścią już na wstępnym etapie, a jednocześnie zagwarantowałoby, że kolegium wraz z wnioskiem otrzyma akta sprawy bez konieczności osobnego zwracania się o nie do organu i ponoszenia w tym zakresie kosztów. Nie byłoby przy tym potrzeby wprowadzania określonego terminu, w jakim organ zobowiązany byłby przekazać kolegium wniosek wraz z aktami. Okoliczność bowiem, że do chwili rozpatrzenia wniosku wnioskodawca zobowiązany jest uiszczać opłatę roczną w dotychczasowej a nie nowej wysokości (art. 78 ust. 4 ustawy) stanowi dla właściwego organu wystarczającą motywację do bezzwłocznego przekazania sprawy kolegium. Z taką zmianą sprzężona musiałaby być zmiana ust. 1 art. 79 ustawy. Stanowiłaby ona logiczną konsekwencję omówionej wyżej propozycji i miałaby na celu zapewnienie spójności proponowanych rozwiązań. Nie ma potrzeby składania wniosku w dwóch egzemplarzach, w sytuacji gdy będzie on wnoszony do kolegium za pośrednictwem właściciela nieruchomości.

Kolegium proponuje też uchylenie ust. 9 art. 79 ustawy, co uwzględniałoby charakter prawny orzeczeń wydawanych przez kolegium w omawianych sprawach. Zarówno bowiem sprawa aktualizacji wysokości opłaty rocznej jak i sprawa aktualizacji stawki procentowej opłaty rocznej nie mają charakteru sporu o zapłatę (świadczenie). Konsekwencją orzeczenia kolegium lub ugody przed nim zawartej jest „ustalenie” wysokości opłaty rocznej lub stawki procentowej a nie „zasądzenie” określonego świadczenia. Nie sposób więc w takim przypadku mówić o - niezbędnym w przypadku każdego tytułu egzekucyjnego - przymiocie wykonalności, a więc możliwości wykonania w trybie przepisów o egzekucji sądowej. Skoro orzeczenia i ugody ustalające wysokość opłaty lub stawki procentowej z uwagi na swój charakter nie nadają się do egzekucji, pożądane jest uchylenie przepisu oddającego je pod egzekucję sądową oraz upoważniającego kolegium do nadania klauzuli wykonalności (która zresztą z uwagi na brak stosownej regulacji nadawana musiała być w postępowaniu niesformalizowanym i niezapewniającym stronom jakichkolwiek środków ochrony). Jedyną właściwą drogą dochodzenia i egzekwowania roszczeń z tytułu zaległych opłat rocznych pozostaje zatem – na zasadach ogólnych – droga sądowa. Wierzyciel powinien zatem uzyskać w postępowaniu sądowym odpowiednie orzeczenie zasądzające świadczenie pieniężne (nakaz zapłaty bądź wyrok). Dopiero takie orzeczenie, po nadaniu klauzuli wykonalności, stanowić może tytuł wykonawczy i podlegać egzekucji sądowej. 

Konsekwentnie zaproponowane wyżej zmiany wymagałyby też nowelizacji art. 81 ust. 1 ustawy, dotyczącego sprawy aktualizacji opłaty rocznej z inicjatywy użytkownika wieczystego. Wynika z podtrzymania wyrażonej dotychczas w ustawie koncepcji oparcia postępowania w tych sprawach na analogicznych zasadach, jak w przypadku spraw aktualizacji wysokości opłaty rocznej z inicjatywy organu. Odpowiednie zmiany w art. 78 i art. 79 ustawy wymagały jednak automatycznie korekty art. 81 ust. 1 ustawy w kierunku wprowadzenia i w tym przypadku obowiązku składania wniosku za pośrednictwem organu wykonującego zadania właściciela.

Sugerowana powyżej nowelizacja wychodziłaby naprzeciw postulatowi racjonalizacji postępowania w sprawie aktualizacji opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego przed samorządowymi kolegiami odwoławczymi i czyniła to postępowanie ekonomiczniejszym. Dotychczasowa praktyka orzecznicza samorządowych kolegiów odwoławczych w sprawach tej kategorii wykazała, że przyjęta w ustawie o gospodarce nieruchomościami idea uzależniająca dopuszczalność drogi sądowej od uprzedniego wystąpienia do kolegium w wnioskiem o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona lub uzasadniona w innej wysokości, spełniła swój zasadniczy cel zapobiegając przeciążeniu sądów sprawami tego typu. Szczegółowe rozwiązania w tym zakresie, a w szczególności składanie wniosków bezpośrednio do kolegium, utrudniają jednak niezwłoczne rozpatrzenie wniosków i czynią to postępowanie nieekonomicznym. Proponowane zmiany pozostałyby wierne pierwotnym założeniom, jakie przyświecały ustawodawcy przy konstruowaniu obecnego modelu postępowania przed kolegium, ich celem jest zaś jedynie usprawnienie tego postępowania przy uwzględnieniu specyfiki organów w nim uczestniczących oraz optymalizacja związanych z nim kosztów.                                      

 

 

Dostęp do informacji publicznej

 

  1. Uwagi ogólne

W dziedzinie unormowanej ustawą z dnia 6 września 2001 r. o dostę­pie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 2058.), dalej jako: „u.d.i.p.”, podobnie jak w latach poprzednich problemy orzecznicze sprawia nie tylko niedostatek i nieprecyzyjność regulacji prawnej, ale też  niejednolite orzecznictwo sądowoadministracyjne. Jednak poza tymi obiektywnymi uwarunkowaniami Kolegium dostrzegało też istotne „subiektywne” uchybienia w orzeczeniach pierwszoinstancyjnych, polegające w szczególności na:

- nadużywaniu instytucji „informacji przetworzonej”. Organy chcąc uchylić się od udzielenia informacji w istocie prostej, odmawiają udostępnienia informacji publicznej właśnie z powodu tego, że informacja o którą ubiega się wnioskodawca jest informacją wymagającą przetworzenia, a wnioskodawca wezwany do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji, takiego interesu nie wykazał;

- niewystarczającym uzasadnieniu decyzji w zakresie wyjaśnienia przyczyn odmowy udostępnienia informacji. W większości przypadków organy uzasadniając odmowę udostępnienia żądanej informacji, poprzestają na podaniu stosownego (i to nie zawsze) przepisu prawa materialnego lub zacytowaniu orzecznictwa sądów administracyjnych. Kolegium zwłaszcza zwracało uwagę, że ocena czy konkretna informacja (dokumentacja) może być skutecznie objęta tajemnicą wymienioną w ustawie, wymaga specjalistycznej wiedzy;

- niewyjaśnianiu faktycznej woli wnioskodawcy (miało to miejsce szczególnie w przypadku wniosków zawierających wiele żądań).

 W 2015 r. Kolegium było wielokrotnie adresatem wnoszonych w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, wniosków o udostępnienie informacji w sprawach dotyczących tzw. „roszczeń reprywatyzacyjnych lub restytucyjnych” obecnych i byłych właścicieli w odniesieniu do wskazanych we wniosku nieruchomości. W tych przypadkach Kolegium udzielało informacji o braku właściwości Kolegium w tego rodzaju sprawach oraz o braku zbiorów danych lub informacji o sprawach, w których kryterium porządkującym jest oznaczenie nieruchomości.

 

  1. Omówienie wybranego rozstrzygnięcia

 

Zakres obowiązków i wynagrodzenia doradcy burmistrza jako informacja publiczna

W decyzji odmownej organ pierwszej instancji stwierdził, że doradca burmistrza „nie jest osobą publiczną i nie zrezygnował z przysługującego mu prawa ochrony prywatności i nie wyraził zgody na ujawnienie warunków jego umowy o pracę (wynagrodzenia, kwalifikacji oraz zakresu obowiązków)”. Kolegium – w postępowaniu odwoławczym – nie podzieliło takiego zapatrywania.

Stosownie do art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Według art. 5 ust. 3 u.d.i.p., nie można, z zastrzeżeniem ust. 1 i 2, ograniczać dostępu do informacji o sprawach rozstrzyganych w postępowaniu przed organami państwa, w szczególności w postępowaniu administracyjnym, karnym lub cywilnym, ze względu na ochronę interesu strony, jeżeli postępowanie dotyczy władz publicznych lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne albo osób pełniących funkcje publiczne – w zakresie tych zadań lub funkcji. Ograniczenia dostępu do informacji w sprawach, o których mowa w ust. 3, nie naruszają prawa do informacji o organizacji i pracy organów prowadzących postępowania, w szczególności o czasie, trybie i miejscu oraz kolejności rozpatrywania spraw (art. 5 ust. 4 u.d.i.p.).

W myśl art. 17 ust. 1 u.d.i.p., wójt (burmistrz, prezydent miasta) może zatrudniać osoby na stanowiskach doradców w urzędzie gminy. Doradca jest pracownikiem samorządowym zatrudnianym na podstawie umowy o pracę [art. 4 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r.o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1202).

Wykładni pojęcia „osoba pełniąca funkcje publiczne” dokonał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., K 17/05, OTK-A 2006, nr 3, poz. 30, w którym stwierdził, że „sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Nie każdy zatem pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji. Nie można twierdzić, że w wypadku ustalenia kręgu osób, których życie prywatne może być przedmiotem uzasadnionego zainteresowania publiczności, istnieje jednolity mechanizm czy kryteria badania zakresu możliwej ingerencji. Trudno byłoby również stworzyć ogólny, abstrakcyjny, a tym bardziej zamknięty katalog tego rodzaju funkcji i stanowisk. Podejmując próbę wskazania ogólnych cech, jakie będą przesądzały o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną, można bez większego ryzyka błędu uznać, iż chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są zatem takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny”. Przez związek z pełnieniem funkcji publicznych to związek wyrażający się w realnym i skonkretyzowanym, a nie jedynie hipotetycznym wpływie na procesy decyzyjne dotyczące sytuacji prawnych innych podmiotów (zob. w tym kontekście wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2014 r., I OSK 2499/13, CBOSA). Osoba mająca związek z pełnieniem funkcji publicznej ma więc (istniejący rzeczywiście) wpływ na zarządzanie sprawami załatwianymi przez podmiot wykonujący zadania publiczne.

Kolegium zauważyło, że w realiach rozpatrywanej sprawy, uzasadnienie zakwestionowanej decyzji nie spełnia wymogów określonych prawem w odniesieniu do tego elementu decyzji (art. 107 § 1 k.p.a.). Niewystarczającym jest w decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej wskazanie, że w konkretnym przypadku prawo do takiej informacji podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, bez jakiegokolwiek rozwinięcia, w jaki sposób prawo do prywatności miałoby być naruszone poprzez udostępnienie informacji (w jakim aspekcie należy tę kwestię ocenić). Decyzja odmowna musi być poparta określonymi dowodami (w aktach brak było jakiegokolwiek stanowiska doradcy burmistrza, choć w uzasadnieniu decyzji była mowa o braku zgody na udostępnienie informacji). Poza tym, w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji posłużono się pojęciem, którego ustawodawca w ustawie o dostępie do informacji publicznej nie użył – „osoba publiczna”.

Rozstrzygnięcie, czy osoba – jako doradca burmistrza – jest „osobą pełniącą pełniąca funkcję publiczne” lub „osobą mającą związek z pełnieniem funkcji publicznej”, a tym samym stwierdzenia, czy ograniczenie, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zakresie udostępnienia informacji o jego wynagrodzeniu, wymaga przede wszystkim wskazania, jaki jest zakres obowiązków tego doradcy (jako pracownika samorządowego zatrudnionego w aparacie pomocniczym burmistrza) i usytuowania jego stanowiska w strukturze Urzędu Miejskiego, a także czy został upoważniony do załatwiania określonych spraw w imieniu burmistrza.

Kolegium spostrzegło jeszcze, że prawo do wynagrodzenia jest – co do zasady – dobrem osobistym i udostępnienie informacji o jego wysokości jest ograniczone właśnie ze względu na wskazaną w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prywatność osób fizycznych. Prywatność człowieka obejmuje bowiem zdarzenia związane z jego życiem, w tym także z sytuacją majątkową i uzyskiwanymi dochodami. Natomiast informacja o zakresie obowiązków pracownika samorządowego – będącej informacją dotyczącą sposobu zorganizowania i funkcjonowania urzędu gminy, podziału pracy między pracownikami administracji publicznej – nie jest chroniona przez art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

 

  1. Wnioski pod adresem ustawodawcy

W tym miejscu powtórzyć można wnioski zawarte w Informacji za 2014 r.:

- doprecyzowanie (choćby przez stosowne odesłanie) pojęć: „funkcjonariusz publiczny”, „osoba pełniąca funkcje publiczne”, „sprawa publiczna”, „tajemnica przedsiębiorcy”, „informacja przetworzona”, „szczególnie istotny interes publiczny”, „niezwłoczne udostępnianie”;

- wprowadzenie wniosków sformalizowanych (wzory wniosków);

- sformułowanie zasad postępowania z wnioskami: niekompletnymi (kwestia uzupełniania), „elektronicznymi”, powtarzającymi się, uciążliwymi;

- doregulowanie relacji ustawy o dostępie do informacji publicznej z przepisami postępowania administracyjnego, na przykład przez zawarcie w ustawie jednoznacznego przepisu, że kodeks postępowania administracyjnego ma zastosowanie do całego (od momentu jego wszczęcia) postępowania w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Na gruncie obecnej treści ustawy o udostępnieniu informacji publicznej mamy w istocie do czynienia z dwoma postępowaniami o różnym charakterze i dwiema sprawami administracyjnymi. W przypadku, gdy organ posiada żądaną informację i zamierza ją udostępnić bez opłat, przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania - informacja jest udostępniana, co przybiera postać czynności materialno-technicznej. Jednak w sytuacji załatwienia sprawy decyzją (umorzenie, odmowa udostępnienia informacji) przepisy kodeksu postępowania administracyjnego mają zastosowanie i dlatego powinny odnosić się do całości postępowania;

- wyraźne wskazanie prawnej formy działania adresata wniosku w sytuacjach, gdy: żądanie nie dotyczy informacji publicznej, adresat żądania nie jest podmiotem zobowiązanym, adresat nie posiada informacji publicznej, informacja została zamieszczona w Biuletynie Informacji Publicznych, udzielenie informacji następuje na podstawie innych zasad i trybu, informacja została już wcześniej udostępniona wnioskodawcy, informacja publiczna, mimo że nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznych, znajduje się w obiegu publicznym;

- dookreślenie formy udostępnienia informacji w sytuacji, w której żądanie nie może być w pełni zrealizowane;

- doregulowanie zasad ustalania kosztów za udostępnienie informacji (np. ustalenie zasad wysokości kosztów za udostępnienie informacji, ustalenie bezpłatnego limitu za sporządzenie kopii papierowej) lub wyeliminowanie przepisu dotyczącego tzw. kosztów dodatkowych poniesionych przez zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej.

  1. Kolegium na bieżąco rozpatrywało sprawy z zakresu opłat rocznych i stawek opłat rocznych za użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowych. Wykazana zaległość ma charakter wyłącznie statystyczny i wynika w głównej mierze z wpływu spraw z końcem roku kalendarzowego, co przy wymogach ustawowych dla rozpatrywania tych spraw wykluczyło możliwość załatwienia ich jeszcze w 2015 r. W przypadku spraw administracyjnych opóźnienia w ich rozpatrywaniu wynikają głównie z coraz bardziej złożonej materii tych spraw oraz z konieczności ścisłego przestrzegania reguł postępowania, co przy wielości stron z zasady przedłuża postępowanie.

Nie bez znaczenia jest też niewystarczająca obsada kadrowa w gronie członków etatowych Kolegium. Podejmowane systematycznie starania o zwiększenie liczby członków etatowych Kolegium nie zakończyły się sukcesem.

  1. W 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił 8 skarg kasacyjnych Kolegium.
  1. Kolegium w 2015 r. było kontrolowane przez Archiwum Państwowe we Wrocławiu oraz Zakład Ubezpieczeń Społecznych.
  1. Prezes Kolegium nie wydawał w 2015 r. postanowień sygnalizacyjnych.
  1. Członkowie Kolegium, w miarę wolnego czasu, kontynuowali w 2015 r. działalność pozaorzeczniczą, związaną ściśle z pracą w Kolegium.

Z udziałem członka etatowego Kolegium nadal funkcjonowało we Wrocławiu Kolegium Redakcyjne Kwartalnika „Orzecznic­two w Sprawach Samorządowych”. Prezes Kolegium pełnił funkcję przewodni­czącego Kolegium Redakcyjnego dwumiesięcznika „Nowe Zeszyty Samorządowe”, a w skład Kolegium Redakcyjnego wchodził jeszcze jeden etatowy członek Kole­gium.

Członkowie Kolegium są autorami licznych opracowań naukowych, opracowań popularyzujących prawo, opinii prawnych, referatów i wystąpień wygłaszanych pod­czas konferencji naukowych. Część z tych opracowań zamieszczona została w Systemie Informacji prawnej LEX (pod hasłem: Tezy z piśmiennictwa).

Członkowie Kolegium są cenionymi wykładowcami. Współpracowali - przez prowadzenie zajęć kursowych (wykładów i ćwiczeń) oraz szkoleń - między innymi z:

- Wydziałem Prawa, Administracji i Ekonomii Uniwersytetu Wrocławskiego,

- Okręgową Izbą Radców Prawnych we Wrocławiu,

- podmiotami szkolącymi radnych jednostek samorządu terytorialnego oraz pracowników samorządowych tych jednostek (np. Ośrodkiem Kształcenia Samorządu Terytorialnego im. Waleriana Pańki – Wrocław, Katowice).

Członkowie Kolegium i pracownicy Biura Kolegium, doskonaląc swoje kwalifikacje, brali udział w szkoleniach i konferen­cjach szkoleniowych, w tym w konferencjach organizowanych w gronie współpracujących już od kilku lat Kolegiów (w: Jeleniej Górze, Legnicy, Opolu, Wałbrzychu, Wrocławiu, Zielonej Górze, Lesznie, Poznaniu, Sieradzu).

  1. W 2015 r. Kolegium nie wykonywało nowych zadań z zakresu prawa materialnego.
  1. Kolegium wykonało budżet roku 2015 w 98%.
  1. Zatrudnienie w Kolegium nie zwiększyło się w 2015 r.

Płace pracowników Biura wzrosły w 2015 r., acz w niewystarczającym stopniu. Natomiast pozostają od wielu lat na niezmienionym poziomie płace członków etatowych Kolegium.

Liczba odsłon niniejszego tekstu: 1863 Wersja do druku  
Data ostatniej modyfikacji: 28 listopada 2017 r.