www.bip.gov.pl

Wyszukaj w Biuletynie:
Autor: Administrator

Opublikował: Administrator
Opracowano: 03 kwietnia 2009 r.
Opublikowano: 03 kwietnia 2009 r.
Zmodyfikowano: 03 kwietnia 2009 r.

Informacja o działalności

Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu

za okres od dnia 1 stycznia do dnia 31 grudnia 2008 roku

CZĘŚĆ I

OGÓLNA INFORMACJA O DZIAŁALNOŚCI KOLEGIUM


1. Podstawa i zakres działania Kolegium


Podstawę prawną działania Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu (dalej: SKO) stanowi ustawa z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 z późn. zm.) oraz rozporządzenia uzupełniające przepisy ww. ustawy .

Zgodnie z wyżej wymienioną ustawą, samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości samorządu terytorialnego, właściwymi do rozpatrywania odwołań od decyzji, zażaleń na postanowienia, żądań wznowienia postępowania lub stwierdzania nieważności decyzji w trybie uregulowanym przez przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 z późn. zm.; dalej jako - Kpa ) oraz ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 z późn. zm.; dalej jako - Op ). Kolegium orzeka również w innych sprawach na zasadach określonych w odrębnych ustawach.

Obszar właściwości miejscowej Kolegium obejmuje, zgodnie z rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 roku w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. Nr 198, poz. 1925), powiaty: milicki, oleśnicki, oławski, strzeliński, średzki, trzebnicki, wołowski, wrocławski wraz z gminami objętymi tym obszarem oraz miasto na prawach powiatu - Wrocław.

Rozstrzygając sprawy indywidualne w składach trzyosobowych, Kolegium związane jest wyłącznie przepisami powszechnie obowiązującego prawa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze jest państwową jednostką budżetową.


2. Obsada kadrowa Kolegium

2.1. Kolegium składa się z 43 członków: 17 etatowych i 26 pozaetatowych (na 28 mandatów).


Liczba członków etatowych posiadających wykształcenie :

wyższe prawnicze :

16

wyższe administracyjne :

1

Liczba członków pozaetatowych posiadających wykształcenie:

wyższe prawnicze :

18

wyższe administracyjne :

4

wyższe inne:

architektura: 1

zootechnika: 2

kulturoznawstwo: 1

 

Wśród członków SKO było 10 osób posiadających tytuł naukowy doktora, z tym, że na koniec roku osób takich było 9. Wymagania, aby ubiegać się o stanowisko referendarza sądowego spełnia 15 osób; 12 osób może ubiegać się o stanowisko sędziego sądu administracyjnego. Wśród członków SKO jest 3 radców prawnych.

 

2.2. Biuro Kolegium, licząc z Głównym Księgowym, składa się z 11 osób, 10 osób ma wyższe wykształcenie. W skład Biura SKO wchodzą:

- Kierownik Biura,

- Główny Księgowy,

- pracownicy służby informatycznej - 2 informatyków,

- sekretariat SKO: 3 starszych inspektorów, 4 inspektorów.


3. Lokal i wyposażenie Kolegium

Siedziba Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu mieści się we Wrocławiu, przy pl. Powstańców Warszawy Nr 1, w części budynku użyczonej Kolegium przez Wojewodę Dolnośląskiego. Wyposażenie Kolegium w pomieszczenia pracownicze było wystarczające na koniec 2008 r.

Stan wyposażenia Kolegium w sprzęt biurowy i elektroniczny (komputery) ocenić należy jako wystarczający, przy obecnym zakresie zadań Kolegium.


CZĘŚĆ II

WPŁYW SPRAW


Liczba spraw ujętych w ewidencji ogółem w roku objętym informacją - 6010

w tym spraw:

    1. pozostałych w ewidencji z roku poprzedzającego okres
      objęty informacją / - 579

1.2.wpływ spraw w roku objętym informacją - 5431


  1. Rodzaje spraw, które wpłynęły w roku objętym informacją:


2.1. Liczba spraw administracyjnych - ogółem 3495


Lp.

Określenie rodzaju sprawy → patrz załącznik do Informacji

Liczba spraw

1.

objęte proceduralnie przepisami Ordynacji podatkowej

607

2.

działalność gospodarcza

11

3.

planowanie i zagospodarowanie przestrzenne

586

4.

pomoc społeczna, świadczenia rodzinne i zaliczka alimentacyjna, oświata (stypendia, pomoc materialna itd. ), dodatki mieszkaniowe, sprawy socjalne

1131

5.

gospodarka nieruchomościami (bez opłat za wieczyste użytkowanie) , przekształcanie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, prawo geodezyjne i kartograficzne

249

6.

ochrona środowiska, ochrona przyrody i ochrona zwierząt, odpady i utrzymanie porządku i czystości w gminach

261

7.

prawo wodne

40

8.

rolnictwo, leśnictwo, rybactwo śródlądowe, łowiectwo

93

9.

handel, sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych

31

10.

prawo o ruchu drogowym, drogi publiczne, transport drogowy

225

11.

prawo górnicze i geologiczne

5

12.

egzekucja administracyjna

46

13.

inne, pozostałe, w tym skargi i wnioski rozpatrywane w trybie Działu VIII Kpa

210


2.2. Sprawy podlegające rozpatrzeniu w trybie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - dalej jako Ppsa)/ - 318


2.3.Liczba spraw z zakresu aktualizacji opłat za użytkowanie wieczyste - 1618




CZĘŚĆ III

ZAŁATWIANIE SPRAW ADMINISTRACYJNYCH

Liczba spraw załatwionych ogółem w roku objętym informacją - 3640


Lp.

Określenie rodzaju rozstrzygnięcia

Liczba spraw

1.

akty wydane przez SKO jako organ II instancji /,

w tym :

akty wydane przez SKO w trybie art. 127 § 3 Kpa oraz jako organ II instancji zgodnie z art. 221 Ordynacji podatkowej /

51


.

2396

2.

akty wydane przez SKO jako organ I instancji /.

566

3.

postanowienia wydane przez SKO w wyniku rozpatrzenia zażaleń na bezczynność organu,

w tym :

uznające zażalenia za uzasadnione

33



72

4.

akty wydane przez SKO po rozpatrzeniu w trybie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z p.zm.)

247

5.

pozostałe /

359


1.1. Szczegółowe omówienie sposobu załatwienia sprawy przez SKO jako organ II instancji :

Lp.

Określenie rodzaju rozstrzygnięcia

Liczba spraw

1.

decyzje utrzymujące w mocy zaskarżone decyzje (art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art.233 § 1 pkt 1 Op) /

699

2.

decyzje uchylające decyzje organu I instancji i orzekające co do istoty sprawy oraz uchylające decyzje organu I instancji i umarzające postępowanie (art. 138 § 1 pkt 2 Kpa oraz art. 233 § 1 pkt 2a Op) /

261

3.

decyzje uchylające decyzje organu I instancji i przekazujące sprawy do ponownego rozpatrzenia (art. 138 § 2 Kpa oraz art. 233 § 2 Op) /

1146

4.

decyzje umarzające postępowanie odwoławcze (art. 138 § 1 pkt 3 Kpa oraz art. 233 § 1 pkt 3 Op) /

92

5.

pozostałe


198

1.2. Szczegółowe omówienie sposobu załatwienia sprawy przez SKO jako organ I instancji:

Lp.

Określenie rodzaju rozstrzygnięcia

Liczba spraw

1.

postanowienia o wznowieniu postępowania i wyznaczeniu organu właściwego do jego przeprowadzenia (art.150 § 2 Kpa oraz art. 244 § 2 Op)

0

2.

decyzje o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 Kpa oraz art. 242 § 3 Op)

0

3.

decyzje o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji (art. 157 § 3 Kpa oraz art. 249 § 3 Op) /

16

4.

decyzje stwierdzające nieważność decyzji organu I instancji oraz decyzje stwierdzające wydanie decyzji przez organ I instancji z naruszeniem prawa (art. 156 - 158 Kpa oraz art. 247 - 251 Op) /

195

5.

decyzje o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 158 § 1 Kpa oraz art. 248 § 3 Op ) /

15

6.

decyzje odmawiające uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania (art. 151 Kpa oraz art. 245 Op) /

0

7.

decyzje uchylające i rozstrzygające o istocie sprawy oraz decyzje stwierdzające wydanie decyzji przez organ I instancji z naruszeniem prawa wydane po wznowieniu postępowania(art. 151 Kpa oraz art. 245 Op) /

0

8

decyzje umarzające postępowanie prowadzone w I instancji przez SKO (art. 105 § 1 Kpa oraz art. 208 Op)

0

9.

pozostałe


340

Liczba spraw administracyjnych pozostałych do załatwienia przez SKO w roku objętym informacją/ - 613




CZĘŚĆ IV


ZAŁATWIANIE SPRAW Z ZAKRESU OPŁAT ZA UŻYTKOWANIE WIECZYSTE NIERUCHOMOŚCI GRUNTOWYCH

Liczba spraw z zakresu opłat za użytkowanie wieczyste załatwionych w roku objętym informacją ogółem - 403

w tym ugody - 3

  1. Liczba wniesionych sprzeciwów od orzeczeń SKO - 88

  2. Liczba spraw pozostałych do załatwienia przez SKO/9 - 1354


CZĘŚĆ V

SKARGI DO SĄDU ADMINISTRACYJNEGO


1. Sprawy prowadzone przez Kolegium w trybie Ppsa :

Liczba spraw w roku objętym informacją ogółem - 247

w tym :

1.1. Liczba skarg na decyzje i postanowienia Kolegium skierowanych
do WSA w roku objętym informacją, ogółem - 225



- wskaźnik „zaskarżalności" / 8,15 %


1.2. Liczba skarg na bezczynność Kolegium skierowana do WSA w roku
objętym informacją, ogółem - 1


1.3. Liczba skarg uwzględnionych przez Kolegium we własnym zakresie
w trybie art. 54 § 3 Ppsa, ogółem - 3


1.4. Liczba skarg kasacyjnych na orzeczenia WSA (w tym zażaleń na postanowienia) skierowanych przez SKO w roku objętym informacją
do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie , ogółem - 12


1.5. Liczba innych spraw prowadzonych przez Kolegium w trybie określonym
przepisami Ppsa, skierowanych do WSA, ogółem/ - 5




2. Skargi na akty i czynności Kolegium rozpatrzone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny prawomocnymi orzeczeniami w roku objętym informacją:


Liczba orzeczeń WSA w roku objętym informacją ogółem - 161

w tym :




Lp.

Rodzaj rozstrzygnięcia

Liczba spraw

1.

Skargi na decyzje i postanowienia rozpoznane przez Sąd

w tym :

uwzględnienie skargi

12



159

2.

Skargi na bezczynność Kolegium rozpoznane przez Sąd

w tym :

uznające skargi za uzasadnione

0



2




INFORMACJE DODATKOWE I WNIOSKI

  1. Wybrane problemy z orzecznictwa Kolegium

 

SPRAWY NORMOWANE PRZEPISAMI ORDYNACJI PODATKOWEJ


1. Uwagi ogólne


Najwięcej spraw z tej sfery działalności orzeczniczej Kolegium dotyczyła podatku od nieruchomości (ustawa z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, Dz. U. z 2006 r. Nr 121, poz. 844 z późn. zm.), podatku rolnego (ustawa z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym, Dz. U. z 2006 r. Nr 136, poz. 969 z późn. zm.) oraz podatku od środków transportowych (ustawa o podatkach i opłatach lokalnych), mniej podatku leśnego (ustawa z dnia 30 października 2002 r. o podatku leśnym, Dz. U. Nr 200, poz. 1682 z późn. zm.), opłaty skarbowej (ustawa z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, Dz. U. Nr 225, poz. 1635 z późn. zm.) i opłaty targowej (ustawa o podatkach i opłatach lokalnych). W 2008 roku, podobnie jak w roku poprzednim nie odnotowano w ogóle wpływu spraw z zakresu opłat od posiadania psów. Pokaźną część orzeczeń Kolegium stanowiły orzeczenia podejmo­wane na gruncie materialnoprawnych unormowań ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordyna­cja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 z późn. zm.), a dotyczące ulg podatkowych, nadpłat, odpowiedzialności podatkowej, praw i obowiązków następców prawnych oraz pod­miotów przekształconych. Od czterech już lat zauważalne jest zmniejszanie się liczby stron niezadowolonych z rozstrzygnięć Kolegium, co przejawiło się liczbą zaledwie 35 skarg wnie­sionych w 2008 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

Analizując powód uchyleń pierwszoinstancyjnych decyzji, należy wskazać, że naj­częstszą przyczyną kasacyjnych rozstrzygnięć Kolegium były, niestety podobnie jak w roku ubiegłym, istotne uchybienia proceduralne. Wyrażały się one w zaniechaniu prawidłowego wszczęcia postępowania z urzędu lub wszczęciem w zakresie zbyt wąskim (np. przy weryfi­kacji łącznego zobowiązania pieniężnego), niegromadzeniu pełnego materiału dowodo­wego, nierespektowaniu zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, nieprzestrzeganiu wymogów prawidłowego uzasadnienia decyzji, stosowaniu niewłaściwego trybu weryfikacji decyzji ostatecznej, nieprzesyłaniu do Kolegium kompletnego materiału dowodowego.





2. Omówienie wybranych rozstrzygnięć


Zwolnienie z podatku rolnego gruntów z tytułu ich nabycia na utworzenie nowe­go lub powiększenie istniejącego gospodarstwa rolnego, w trybie licytacji komorniczej

Kolegium przyjęło, że przewidziany przepisem art. 12 ust. 1 pkt 4 ustawy o podatku rolnym warunek nabycia gruntów przeznaczonych na utworzenie nowego gospodarstwa rol­nego lub powiększenie już istniejącego do powierzchni nieprzekraczającej 100 ha w drodze umowy sprzedaży, nie obejmuje przypadku nabycia gruntów w trybie licytacji komorniczej. Przy tym decyzje Kolegium zapadały w dwóch trybach: nadzwyczajnym - Kolegium stwier­dziło nieważność decyzji udzielającej zwolnienia oraz zwyczajnym - Kolegium utrzymało w mocy decyzję odmawiającą przedmiotowego zwolnienia. W obu przypadkach Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska Kolegium. Na skutek skarg kasacyjnych w obu sprawach orzekał Naczelny Sąd Administracyjny. W pierwszej (przy orzeczeniu Kolegium wydanym w trybie nadzwyczajnym), Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z 14 września 2007 r., II FSK 848/07, oddalił skargę kasacyjną uznając, że przyznanie zwolnienia nie naru­sza prawa w stopniu rażącym. Jednak w sprawie, w której Kolegium orzekało w trybie zwy­czajnym, Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z 29 lipca 2008 r., II FSK 1606/07, uchy­lił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu i oddalił skargę podatnika, akceptując stanowisko Kolegium, stwierdzając m. in., że „Przedmiotem działalności komorni­ka nie jest zawodowa odsprzedaż jakichkolwiek rzeczy, również nieruchomości, a jedynie wy­konywanie czynności egzekucyjnych w sprawach cywilnych. Ani z dłużnikiem, ani z komorni­kiem nie łączy nabywcy licytowanego majątku stosunek zobowiązaniowy jak przy umowie sprzedaży".


Opodatkowanie podatkiem od nieruchomości wież telekomunikacyjnych, wraz z zamontowanymi urządzeniami

Kolegium przyjęło, że wieże telekomunikacyjne i zamontowane na nich urządzenia pod­legają opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości jako budowle związane z działalnością gospodarczą. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem z 12 sierpnia 2008 r. (I SA/Wr 500/08), uchylił decyzje obu instancji administracyjnych, okre­ślające zobowiązanie podatkowe. Nie zgodził się bowiem z przyjęciem, że wieże telekomuni­kacyjne, wraz z zamontowanymi urządzeniami, są budowlami związanymi z prowadzoną przez podatnika działalnością gospodarczą, polegającą na przekazywaniu sygnałów fal radio­wych. Wprawdzie zasadniczą przyczyną kasacyjnego wyroku były wątpliwości co do jakości zgromadzonego materiału dowodowego, ale istotne jest stanowisko Sądu odnośnie do kwali­fikacji budowli jako całości, niezupełnie odpowiadające dotychczasowemu stanowisku dok­tryny (L.Etel, S.Presnarowicz, R.Dowgier, M.Popławski, G.Majcherska - komentarze do po­datków i opłat samorządowych oraz Przegląd podatków lokalnych i finansów samorządo­wych), Ministerstwa Finansów oraz orzecznictwa (na przykład wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 grudnia 2005 r., III SA/Wa 2342/05, Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 stycznia 2006 r., FSK 2316/04 oraz Sądu Najwyższego z 28 czerwca 2002 r., I CK 5/02).


DZIAŁALNOŚĆ GOSPODARCZA


1. Uwagi ogólne


Na tle obowiązującej wciąż ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności go­spodarczej (Dz. U. Nr 101, poz. 1178 z późn. zm.), istotne wątpliwości dotyczyły decyzji od­mawiających dokonania zmian wpisu w ewidencji działalności gospodarczej oraz orzekania o wykreśleniu działalności gospodarczej z urzędu. W większości tych spraw Kolegium podej­mowało rozstrzygnięcia kasacyjne.




2. Omówienie wybranego rozstrzygnięcia


Dopuszczalność działania przedsiębiorcy, będącego osobą fizyczną, pod firmą zawierającą kilka nazwisk

W rozpatrywanej przez Kolegium sprawie organ pierwszej instancji odmówił wpisu do ewidencji działalności gospodarczej nowej nazwy przedsiębiorcy. W motywach uzasadniają­cych rozstrzygnięcie organ ewidencyjny, powołując się na przepisy prawa firmowego - art. 434 § 2 Kc - wywiódł, że oznaczenie przedsiębiorcy winno zawierać imię i nazwisko, co jest elementem koniecznym, natomiast fakultatywnym elementem jest dowolne określenie, np. pseudonim lub oznaczenie rodzaju prowadzonej działalności gospodarczej. Przepisy ko­deksu cywilnego nie pozwalają jednak, w ocenie organu pierwszej instancji, na konstruowanie firmy przedsiębiorcy będącego osobą fizyczną na umieszczenie obok siebie imion i nazwisk dwóch osób. Dodatkowo wskazał, że spółka cywilna nie jest przedsiębiorcą, ale zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807 z późn. zm.), za przedsiębiorców uważa się jedynie wspólników spółki cywilnej. W ocenie Kolegium decyzja odmawiająca odpowiadała przepisom prawa procesowego i mate­rialnego.

Zgodnie z art. 7c ustawy Prawo działalności gospodarczej, organ ewidencyjny wydaje decyzję o odmowie wpisu, jeżeli: 1) zgłoszenie dotyczy działalności gospodarczej nieobjętej przepisami ustawy, 2) zgłoszenie zawiera braki formalne, które mimo wezwania nie zostały usunięte w wyznaczonym terminie, 3) prawomocnie orzeczono zakaz wykonywania określo­nej w zgłoszeniu działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę. Choć konstrukcja przepisu wskazywałaby na enumeratywne wyspecyfikowanie przesłanek implikujących wydanie decy­zji odmawiającej wpisu, to jednak taka teza nie wydaje się słuszna. Należy bowiem zauważyć, że organ ewidencyjny został wyposażony nie tylko w kompetencje odmowy dokonania wpisu, ale także w dyskrecjonalne środki prawne umożliwiające wykreślenie wpisu z ewidencji działalności gospodarczej (art. 7e ust. 1 i 2, art. 7f). Konieczne w tym momencie staje się przykładowe przywołanie art. 7e ust. 2 ustawy, w którym to przepisie ustawodawca zobligo­wał organ do wykreślenia wpisu dokonanego z naruszeniem prawa. Logiczne i konsekwentne zatem jest rozumowanie zmierzające do przyjęcia twierdzenia, że przesłanki warunkujące wykreślenie wpisu stanowią podstawę do odmowy dokonania wpisu. Innymi słowy, ujmując rzecz ogólnie, trzeba przyjąć za aksjomat pogląd wskazujący, że normatywne przesłanki wa­runkujące cofnięcie uprawnienia, są podstawą do odmowy przyznania uprawnienia, chyba że przepisy stanowią inaczej. W konsekwencji nie ma wątpliwości, że konstrukcja firmy przed­siębiorcy niezgodna z przepisami prawa firmowego, zawartymi przede wszystkim w Kodeksie cywilnym, stanowi podstawę odmowy dokonania wpisu.

Punktem wyjścia dla merytorycznych rozważań i oceny dość skomplikowanego za­gadnienia było rozróżnienie dwóch pojęć. Co istotne, już organ ewidencyjny dość konse­kwentnie posługiwał się terminologią „firmy" oraz „nazwy", odnosząc pierwsze z nich do przedsiębiorcy w znaczeniu podmiotowym, drugie zaś do przedsiębiorstwa, czyli do przedsię­biorcy w ujęciu przedmiotowym. Nie do końca jednak rozróżnienie takie jest w pełni zasadne i możliwe do zaakceptowania. Termin „nazwa" w języku prawnym jest bowiem używany za­równo na oznaczenie przedsiębiorców i przedsiębiorstw [por. art. 435 § 1 i art. 551 § 1 K.c.; vide J. Szwaja, [w:] Sołtysiński, Szajkowski, Szumański, Szwaja, Komentarz KSH, t. V, wyd. 2, Warszawa 2008, str. 68, 70, 71; nieco inaczej S. Dmowski, S. Rudnicki, Komentarz do kodeksu cywilnego. Księga pierwsza. Część ogólna. LexPolonica; komentarz do art. 432 Kc; autorzy zauważają bowiem, że „firma w rozumieniu komentowanego przepisu to nazwa przedsiębiorcy. Służy oznaczeniu podmiotów (tak osób fizycznych, jak i prawnych oraz jedno­stek organizacyjnych, o których mowa w  art. 331) prowadzących działalność gospodarczą"]. Z tego względu przyjęta nomenklatura nie jest najtrafniejsza i może powodować pewne za­mieszanie. Wydaje się, że bardziej poprawne jest posługiwanie się pojęciem - „firma" na indywidualizację (oznaczenie) przedsiębiorcy (rozumianego podmiotowo), która to następuje poprzez wskazanie co najmniej imienia i nazwiska osoby fizycznej (art. 434 § 1 K.c.) lub po­przez nazwę w stosunku osób prawnych i innych jednostek organizacyjnych oraz pojęciem „oznaczenie przedsiębiorstwa" rozumianego jako przedmiot prawa.

Jest oczywistością, że spółka prawa cywilnego nie jest podmiotem praw i obowiązków wynikających z przepisów prawa, ale jedynie zobowiązaniem zmierzającym do osiągnięcia wyznaczonego celu gospodarczego. Z tego względu w art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155 poz. 1095 z późn. zm.), jednoznacznie przesądzono, że przedsiębiorcami są wspólnicy spółki cywilnej, a nie sama spółka. Konsekwentnie zatem pojęcie firmy należy odnosić do wspólników spółki cywilnej, a nie do samej spółki. Nie jest jednak wykluczone, w obowiązującym stanie prawnym, dodat­kowe oznaczenie przedsiębiorstwa prowadzonego przez wspólników spółki cywilnej. Ozna­czenie takie nie podlega jednak ujawnieniu we właściwych ewidencjach i rejestrach.

Nie ma bowiem wątpliwości, że w ewidencji działalności gospodarczej ujawnia się firmę (art. 431 § 2 K.c.), a nie oznaczenie przedsiębiorstwa prowadzonego przez wspólników spółki cywilnej. Z art. 7b ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo działalności gospodarczej, wynika bo­wiem, że zgłoszenie o dokonanie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej powinno za­wierać oznaczenie przedsiębiorcy, a nie przedsiębiorstwa. A skoro tak, to zgłoszenie wspól­nika spółki cywilnej (osoby fizycznej) do ewidencji działalności gospodarczej musi zawierać firmę skonstruowaną według zasad przewidzianych w Kodeksie cywilnym.

Stosownie do treści art. 434 K.c., firmą osoby fizycznej jest jej imię i nazwisko. Nie wyklucza to włączenia do firmy pseudonimu lub określeń wskazujących na przedmiot dzia­łalności przedsiębiorcy, miejsce jej prowadzenia oraz innych określeń dowolnie obranych. Z kolei jak stanowi art. 433 Art. 433.§ 1. § 1 i 2 K.c., firma przedsiębiorcy powinna się odróżniać dostatecz­nie od firm innych przedsiębiorców prowadzących działalność na tym samym rynku. Firma nie może wprowadzać w błąd, w szczególności co do osoby przedsiębiorcy, przedmiotu dzia­łalności przedsiębiorcy, miejsca działalności, źródeł zaopatrzenia. Istotą firmy jest nic innego, jak indywidualizacja przedsiębiorcy (osoby fizycznej) występującego w obrocie gospodar­czym, następująca poprzez wskazanie co najmniej imienia i nazwiska. W konsekwencji, skoro firma ma indywidualizować przedsiębiorcę i wyodrębniać go w obrocie gospodarczym, to stosowanie jakichkolwiek skrótów imion i nazwisk nie jest dopuszczalne. Przepis art. 434 K.c., jednoznacznie wskazuje, że firmą osoby fizycznej jest jej imię i nazwisko, a zatem nie skrót imiona, czy nazwiska (pierwsze litery) tylko pełne imię i nazwisko. W tym układzie wnioskowana firma nie może zawierać tylko pierwszych liter imienia i nazwiska przedsię­biorcy. Kodeks bowiem wymaga, aby było to imię i nazwisko. Zgodnie z art. 435 § 4 K.c., przedsiębiorca może posługiwać się skrótem firmy, umieszczony został w przepisach doty­czących konstrukcji firmy osoby prawnej oraz jednostek organizacyjnych wyposażonych w podmiotowość prawną i z tego względu nie może być odnoszony do firmy osoby fizycznej. Konstrukcja firmy przedsiębiorcy nie może wprowadzać bowiem w błąd co do osoby przed­siębiorcy. Wyspecyfikowanie np. w firmie trzech nazwisk i skrótów imion nie pozwala stwierdzić, który z przedsiębiorców w rzeczywistości pod tą firma prowadzi działalność go­spodarczą. Dodatkowe zaś oznaczenie „s.c." wywołuje dalsze wątpliwości co do osoby przed­siębiorcy sugerując, że przedsiębiorcą jest spółka cywilna. Co warte podkreślenia, takie ujęcie firmy niweczy w zasadzie całkowite znaczenie firmy, którym przecież jest indywidualizacja przedsiębiorcy w obrocie gospodarczym. W tym stanie rzeczy, skład orzekający nie miał wąt­pliwości, że proponowana firma przedsiębiorcy, wprowadza w błąd, co do osoby przedsię­biorcy. Z punktu widzenia przeciętnego odbiorcy nie można bowiem ustalić w sposób bez­względny osoby przedsiębiorcy. Niezależnie też od powołanych przepisów kodeksu cywilne­go, a statuujących zasadę prawdziwości i wyłączności firmy, trzeba podkreślić, że organ nie może wpisać do ewidencji oznaczenia przedsiębiorcy, które mogłoby skutkować czynem nie­uczciwej konkurencji w rozumieniu art. 5 i art. 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwal­czaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153 poz. 1503 z późn. zm.).

Trzeba też w tej sytuacji, co już wyżej sygnalizowano, odróżnić firmę przedsiębiorcy od oznaczenia przedsiębiorstwa spółki cywilnej, które to oczywiście mogą być tożsame, o ile oczywiście są spełnione wymagania, co do firmy przedsiębiorcy. Jeszcze przed regulacjami prawa firmowego w Kodeksie cywilnym, Sąd Najwyższy w wyroku z 19 czerwca 2002 r. (II CKN 1229/00; OSNC 2003/6 poz. 86), wskazywał na konieczność rozróżniania firmy przed­siębiorcy - wspólnika, od oznaczenia przedsiębiorstwa prowadzonego przez wspólników spółki cywilnej. Nie ma w zasadzie przeszkód aby proponowane oznaczenie odnoszone było do przedsiębiorstwa prowadzonego przez wspólników spółki cywilnej. Zresztą sama struktu­ra, zawierająca wszystkie nazwiska wspólników z dodatkiem s.c. wskazuje na oznaczenie przedsiębiorstwa spółki cywilnej, a nie na przedsiębiorcy - wspólnika.

Na tle zarzutów zawartych w odwołaniu dotyczących możliwości używania imion i nazwisk innych osób w firmie przedsiębiorcy, Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 439 § 2 K.c., przedsiębiorca może upoważnić innego przedsiębiorcę do korzystania ze swej firmy, jeżeli nie wprowadza to w błąd. Powyższy przepis, po pierwsze, odnosi się do upoważnienia korzystania z firmy, a nie z imienia i nazwiska będącego rdzeniem firmy osoby fizycznej. Po drugie, upoważnienie może dotyczyć tylko sytuacji, w których posługiwanie się taką firmą nie będzie wprowadzało w błąd. W tej sytuacji posługiwanie się przez osobę fizyczną firmą z innym imieniem i nazwiskiem niewątpliwie wywołuje u przeciętnego odbiorcy błąd, co do osoby przedsiębiorcy. I po trzecie, upoważnienie do korzystania z firmy innego przedsiębiorcy nie oznacza przecież „zastąpienia" firmy upoważnionego przedsiębiorcy. Wszak przedsię­biorca działa pod własną firmą, a na podstawie upoważnienia jedynie korzysta z firmy innego przedsiębiorcy (tzw. umowa franchisingowa).



PLANOWANIE I ZAGOSPODAROWANIE PRZESTRZENNE


1. Uwagi ogólne

Odnosząc się do rozstrzygnięć organów gmin w zakresie normowanym ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), dotyczących ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania tere­nu, w przeciwieństwie do lat poprzednich, w coraz większym stopniu przechodziły one - ze skut­kiem pozytywnym - weryfikację instancyjną prowadzoną przez Kolegium. Nadal jednak znaczna jeszcze część orzeczeń Kolegium kończyła się rozstrzygnięciami o kasacyjnym cha­rakterze, z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub znacznej części.

W przeciwieństwie do lat poprzednich, rozstrzygnięcia organów pierwszej instancji w coraz mniejszym zakresie dotknięte były uchybieniami związanymi z przeprowadzaniem postępowania dowodowego, w tym analizą stanu zagospodarowania i uzbrojenia nieruchomo­ści sąsiednich. Znaczne trudności sprawiało natomiast organom pierwszej instancji prawidło­we zastosowanie reguł właściwych dla postępowań lokalizacyjnych dotyczących lokalizacji inwestycji celu publicznego. W szczególności, nieprecyzyjna regulacja zawarta w ustawie o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym, dotycząca publikacji rozstrzygnięć podjętych w toku postępowania (postanowienia wpadkowe i decyzje kończące postępowanie lokaliza­cyjne), powodowała niejednokrotnie trudności z wykładnią tych przepisów, skutkujące z kolei nieprawidłowościami we wprowadzaniu tych aktów do obrotu prawnego (dotyczyło to np. braku wyraźnego wskazania organu obowiązanego do podawania tzw. postanowień incyden­talnych do publicznej wiadomości poprzez obwieszczenie i w sposób zwyczajowo przyjęty, jak również nakazanego przez ustawodawcę „zawiadamiania" inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych). Zgodnie bowiem z art. 53 ustawy o planowaniu i zagospodaro­waniu przestrzennym, o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lo­kalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie. Wielo­krotnie powodem kasacyjnego rozstrzygnięcia Kolegium było udostępnianie przez organ pierwszej instancji powyższych obwieszczeń na okres krótszy, niż przewidziany przepisami kpa (art. 49) oraz niedokonywanie - w drugi z wymienionych obligatoryjnych sposobów - po­dawania do publicznej wiadomości informacji o powyższych czynnościach. Zdarzały się także przypadki, gdy organ pierwszej instancji, dokonując literalnej wykładni art. 53 ustawy o pla­nowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, „zawiadamiał" tylko pisemnie właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, o wydaniu decyzji dla inwestycji celu publicznego, nie doręczając jednakże sa­mego rozstrzygnięcia, co pozostawało w sprzeczności z art. 109 i 129 § 2 kpa.

Część decyzji lokalizacyjnych podjętych w trybie przewidzianym dla inwestycji celu publicznego została wyeliminowana z obrotu prawnego, gdyż w ocenie Kolegium, przedsię­wzięcia te nie spełniały wszystkich wymogów pozwalających na uznanie je za inwestycje celu publicznego. Organy pierwszej instancji poprzestawały bowiem tylko na ocenie, czy przed­sięwzięcie można zaliczyć do jednej z grup wymienionych art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.), pomijając wymóg, zawarty w art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu prze­strzennym, zgodnie z którym powinny być one jednocześnie działaniem o znaczeniu lokalnym (gminnym) lub ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim, krajowym).

Jeśli chodzi o ustalanie opłaty jednorazo­wej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wywołanego uchwaleniem bądź zmianą miej­scowego planu zagospodarowania przestrzenne­go, to prowadzenie postępowań zmierzających do ustalenia tej opłaty planistycznej wszczy­nane z urzędu (art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) nie stwarzało szczególnych trudności (nie licząc problemu wyceny nieruchomości, o czym dalej). Uzasadnienia decyzji zawierały ocenę sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, choć nadal często, sprzecznie z przepisami, umieszczano w nich ter­min płatności opłaty jednora­zowej.

Inaczej rzecz miała się z postępowaniami inicjowanymi wnioskami właścicieli lub użytkowników wieczystych gruntów (art. 37 ust. 7). Wynikało to głównie z ewidentnego nie­dostatku i nieprecyzyjności regulacji ustawowej.

Ponadto wątpliwości budziły sprawy, w których organy pierwszej instancji ustalały opłatę planistyczną także w przypadku, gdy właściciel (użytkownik wieczysty) nieruchomości przenosił jej własność w drodze umowy darowizny.

W sprawach ustalenia opłaty jednorazowej podstawowym dowodem wzrostu wartości nieruchomości jest sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy. Jakość tych operatów nie zmieniła się w stosunku do roku ubie­głego, dlatego powodem uchylania decyzji pierwszoinstancyj­nych w zdecydowanej większości spraw były wadliwe - w ocenie Kolegium - operaty szacunkowe. Rze­czoznawcy majątkowi nie przestrzegali spełnienia wa­runku podobieństwa nieruchomości przyjętych do bezpośrednich porównań, przede wszyst­kim pod względem powierzchni tych nieruchomości. Nie opisywali wyczerpująco (bądź w ogóle nie opisywali) nieruchomości wyłonionych z próbki re­pre­zentatywnej i przyjętych do bezpośrednich porównań. Do operatów nie dołączano załączników, potwierdzających doko­nane transakcje, co sprawiało, że operaty były niesprawdzalne.


2. Omówienie wybranych rozstrzygnięć


Ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zadania polegającego na budowie linii kablowej elektroenergetycznej niskiego napięcia ze złączami kablowymi dla potrzeb m. in. zabudowy mieszkaniowej

Zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, celami publicznymi w rozumieniu tej ustawy jest budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. W ocenie Kolegium, właściwe określenie zakresu przedmiotowego celu, opisanego w powołanym art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegającego na budowie i utrzymywaniu przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, wymagało starannej analizy przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz. U. z 2006 r. Nr 89, poz. 625 z późn. zm.). Przy tym, w rozpatrywanej sprawie kluczowe znaczenie miało właściwe odczytanie zakresu ustawowego pojęcia „przesyłania energii elektrycznej".

Pojęcie to zostało zdefiniowane w przepisie art. 3 pkt 4 lit. a) Prawa energetycznego, jako transport energii elektrycznej sieciami przesyłowymi w celu ich dostarczenia do sieci dystrybucyjnych lub odbiorcom końcowym przyłączonym do sieci przesyłowych z wyłączeniem dostaw. Z kolei art. 3 pkt 11a Prawa energetycznego stanowi, że do „sieci przesyłowych" zalicza się sieci elektroenergetyczne najwyższych lub wysokich napięć. Warto tutaj wskazać, że w powołanym akcie prawnym ustawodawca w sposób konsekwentny odróż­nia pojęcia „przesyłania" i „sieci przesyłowych" od pojęć „dystrybucji" i „sieci dystrybucyj­nych". W art. 3 pkt 5 Prawa energetycznego „dystrybucja" została określona, jako transport energii elektrycznej sieciami dystrybucyjnymi w celu ich dostarczania odbiorcom - z wyłączeniem sprzedaży energii. Przepis art. 3 pkt 11b Prawa energetycznego zdefiniował natomiast „sieć dystrybucyjną", jako sieć elektroenergetyczną wysokich, średnich i niskich napięć. Trzeba mieć na uwadze, że powołane definicje „przesyłania" i „sieci przesyłowych" oraz „dystrybucji" i „sieci dystrybucyjnych" gwarantują dostosowanie polskiego ustawodaw­stwa do przepisów dyrektywy 2003/54/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 czerwca 2003 r., dotyczącej wspólnych zasad rynku wewnętrznego energii elektrycznej. Zgodnie z art. 2 pkt 3 dyrektywy 2003/54/WE, „przesyłanie" oznacza transport energii elek­trycznej przez połączoną sieć bardzo wysokiego i wysokiego napięcia w celu dostawy do od­biorców końcowych lub do dystrybutorów, z wyłączeniem dostaw. Z kolei art. 2 pkt 5 powo­łanej dyrektywy 2003/54/WE przewiduje, że „dystrybucja" oznacza transport energii elek­trycznej systemami dystrybucyjnymi wysokiego, średniego i niskiego napięcia w celu dostar­czania jej do odbiorców, z wyłączeniem dostaw.

Przytoczone przepisy Prawa energetycznego w sposób jednoznaczny wskazują zatem, że do „przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej", o których mowa w art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami można zaliczyć jedynie sieci elektro­energetyczne najwyższych lub wysokich napięć. Tym samym, budowa tylko takich urządzeń (sieci najwyższych lub wysokich napięć służących do przesyłania energii elektrycznej) jest zamierzeniem realizującym „cel publiczny", więc uzasadnia wydanie decyzji o inwestycji celu publicznego.

Mając na względzie treść powołanych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomo­ściami oraz Prawa energetycznego, Kolegium uznało, że przedmiot wnioskowanego zamie­rzenia inwestycyjnego, polegającego na budowie energetycznej sieci kablowej niskiego napię­cia, nie uzasadniał wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przede wszyst­kim dlatego, że budowa sieci niskiego napięcia nie jest celem publicznym w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sieci niskich napięć - w myśl art. 3 pkt 5 lit. a) oraz pkt 11 b Prawa energetycznego - są bowiem sieciami dystrybucyjnymi, za pomocą których odbywa się wyłącznie „dystrybucja" energii elektrycznej. Przepis art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jako cel publiczny definiuje natomiast budowę i utrzymywanie przewodów i urządzeń służących do „przesyłania" energii elektrycz­nej. Tym samym, skoro wnioskowane zamierzenie nie mieściło się w zakresie dyspozycji ce­lów określonych w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami a zarazem nie można jej było uznać za inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to nieuzasadnione było prowadzenie postępowania w szczególnym trybie, zmierzającym do wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu pu­blicznego (zob. jeszcze wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 maja 2008 r., II OSK 548/07, niepubl.).


Ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej zmianę sposobu użyt­kowania budynku mieszkalnego wraz z rozbudową o dwa budynki, z przeznaczeniem całości na pensjonat

Organ pierwszej instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy z uwagi na „nie­spełnienie warunków umożliwiających wydanie decyzji oraz niezgodność z wynikami prze­prowadzonej analizy". Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ pierwszej instancji wskazał, że wprawdzie działki sąsiednie są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, jednakże na terenie analizowanym nie występuje funkcja po­krewna do wnioskowanej, tj. do funkcji usług zamieszkania zbiorowego (hotelowej), co nie daje możliwości określenia projektowanej funkcji, jako kontynuacji funkcji istniejących. Do­datkowo organ wyjaśnił, że wnioskowany przez inwestora wskaźnik powierzchni nowej za­budowy jest niezgodny z wynikami analizy.

Rozpatrując odwołanie Kolegium ustaliło, że w granicach wytyczonego obszaru anali­zowanego znalazła się przede wszystkim zabudowa jednorodzinna. Tylko na czterech dział­kach znajdowały się budynki wielorodzinne, jednakże o parametrach zbliżonych do zabudowy jednorodzinnej. Zdecydowanie dominującą zabudowę stanowiły budynki mieszkalne jednoro­dzinne, w zabudowie wolno stojącej, bliźniaczej lub szeregowej. Zamierzenie inwestycyjne wskazane przez inwestora obejmowało natomiast „zabudowę pensjonatową". Z załącznika do wniosku wynikało, że zamierzenie stanowić miało „kompleks budynków pensjonatowych" i obejmować zmianę funkcji istniejącego budynku z mieszkalnej na pensjonatową oraz jego rozbudowę o dwa dalsze budynki położone na tej samej działce: pierwszy o powierzchni za­budowanej nieprzekraczającej 240m2 i kubaturze 2736 m3, drugi o powierzchni zabudowanej nieprzekraczającej 162 m2 i kubaturze 1847 m3. Planowano budowę pensjonatu z 40. klimaty­zowanymi, dwuosobowymi pokojami gościnnymi, salą śniadaniową bez własnej kuchni, z pokojem do przygotowywania dań.

Kolegium uznało, że podstawowym zadaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy jest zagwarantowanie ładu przestrzennego poprzez dostosowanie nowej zabudowy do urbani­stycznych cech zabudowy już istniejącej, łącznie z zasadą kontynuacji funkcji. „Kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić, w granicach zastanego w danym miej­scu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów). (...) Jako zasadę można przyjąć, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w istniejący stan rzeczy. Nowa zabudowa jest dopuszczalna o tyle, o ile można ja pogodzić z już istniejącą funkcją. Z momentem wykazania sprzeczności przestaje ona być dopuszczalna." (za: Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z.Niewiadomskiego, wyd. 4, Warszawa 2008, s. 500).

Planowany obiekt miał stanowić, jak określił inwestor, „zabudowę pensjonatową". Obowiązujące przepisy definiują pojęcie zarówno „hotelu", jak i „pensjonatu". Zgodnie z art. 36 pkt 1-3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach turystycznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 223, poz. 2268 ze zm.), są to obiekty, w których świadczone są usługi hotelarskie (będące jedną z form usług turystycznych - zob. art. 3 pkt 1 i 8 powołanej ustawy). I tak:

   1) hotele - to obiekty posiadające co najmniej 10 pokoi, w tym większość miejsc w pokojach jedno- i dwuosobowych, świadczące szeroki zakres usług związanych z pobytem klientów;

   2) pensjonaty - obiekty posiadające co najmniej 7 pokoi, świadczące dla swoich klientów całodzienne wyżywienie.

Z powyższego wynika, że zabudowa wnioskowana przez inwestora, tj. „kompleks bu­dynków pensjonatowych", niezależnie od tego, czy stanowić ona będzie hotel, czy pensjonat, to w rzeczywistości budynki, w których świadczone będą usługi turystyczne. Jest to zatem zabudowa o funkcji usługowej, a nie mieszkaniowej. W ocenie Kolegium - co do zasady - zabudowa usługowa nie jest wykluczona na obszarze zajętym pod zabudowę mieszkaniową. Może ona stanowić bowiem jej uzupełnienie, np. gdy są to niewielkie punkty usługowe, nie­wielki pensjonat lub hotel. Jednakże obok parametru, jakim jest funkcja zabudowy, należy uwzględnić rozmiar zamierzenia, które daną funkcję realizuje. Dopiero łączna ocena tych dwóch elementów pozwali na ocenę, czy dane zamierzenie stanowi kontynuację funkcji w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na obszarze analizowanym zdecydowanie dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, z niewielką tylko ilością budynków wielorodzinnych. Tworzą one spójny architektonicznie i funkcjonalnie układ, charakterystyczny dla obszaru analizowanego. Uzupełniającego charak­teru, w stosunku do istniejącej zabudowy mieszkaniowej nie posiadało planowane przez in­westora zamierzenie o funkcji niewątpliwie usługowej, obejmujące budowę „kompleksu bu­dynków pensjonatowych", zawierających 40 pokoi dwuosobowych, salę śniadaniową i miejsca parkingowe.

Rozmiar planowanego zamierzenia powodował, że było ono sprzeczne z już istnieją­cym zagospodarowaniem obszaru analizowanego tj. z istniejącą tam przeważającą zabudową mieszkaniową jednorodzinną oraz istniejącą w niewielkim zakresie zabudową wielorodzinną. Również funkcja usługowa znajdująca się w ilości znikomej w obszarze analizowanym, nie uzasadniała ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia. W ocenie Kole­gium, wskazane zamierzenie nie stanowiło więc kontynuacji funkcji mieszkaniowej występu­jącej w obszarze analizowanym.


Ustalenie warunków zabudowy na rzecz spółki cywilnej

W sprawie o ustalenie - na rzecz „T." Spółki cywilnej - warunków zabudowy dla in­westycji obejmującej nadbudowę istniejącego obiektu usługowego oraz budowę budynku warsztatowego (hali), Kolegium uchyliło zaskarżoną odwołaniem decyzję, a pierwszoinstancyjne postępowanie umorzyło, gdyż uznało, że prowadzone ono było wobec podmiotu, który nie legitymował się statusem strony postępowania.

Zgodnie z art. 52 ust. 1, w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora. Ponieważ przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzen­nym nie określają, jakie podmioty mogą występować w roli inwestorów, niezbędne było się­gnięcie w tej kwestii do pozostałych przepisów regulujących zarówno procedurę administra­cyjną, jak i status poszczególnych podmiotów. Zgodnie z art. 28 kpa, stroną jest każdy, czyje­go interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje spo­łeczne - również jednostki nieposiadające osobowości prawnej. Niezbędne było zatem ustale­nie, czy spółka cywilna regulowana przepisami art. 860-875 Kodeksu cywilnego mogła wy­stępować w postępowaniu administracyjnym, jako strona tego postępowania. Spółka cywilna nie ma osobowości prawnej, jest spółką osobową. Oznacza to, że podmiotami praw i obo­wiązków w stosunkach, w których występuje spółka, są wspólnicy, a majątek wspólny wspól­ników stanowi majątek odrębny. Jednakże jest to majątek wspólników, a nie samej spółki, ponieważ nie ma ona osobowości prawnej (zob. A.Wiśniewski, Kodeks handlowy, Warszawa 1992, s. 10). Spółki posiadające osobowość prawną mogą być stronami postępowania admini­stracyjnego, zgodnie z art. 29 kpa, wspólnicy spółki cywilnej mogą być natomiast stronami postępowania, jako osoby fizyczne, a tzw. ułomne osoby prawne (w tym także spółka cywil­na) jedynie z mocy przepisów odrębnych mogą występować, jako strony postępowania admi­nistracyjnego (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 sierpnia 2000 r., V SA 2021/99, LEX nr 50150). Kolegium podkreśliło, że przepisy ustawy o planowaniu i zago­spodarowaniu przestrzennym nie zawierają takiego szczególnego uregulowania w stosunku do spółki cywilnej. Oznacza to, że w postępowaniu lokalizacyjnym zastosowanie znajdą ogólne reguły postępowania administracyjnego dotyczące spółek cywilnych i innych jednostek niepo­siadających podmiotowości prawnej. Tym samym nie można było uznać, że Spółce cywilnej „T." przysługiwał status strony postępowania lokalizacyjnego. Spółka ta nie miała zatem le­gitymacji do skutecznego wystąpienia z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla opi­sanej na wstępie inwestycji.

Konsekwencje błędnego potraktowania „T." Spółki cywilnej za stronę postępowania - zamiast poszczególnych wspólników (jako osób fizycznych) - rozciągnęły się nie tylko na przeprowadzone przez organ pierwszej instancji postępowanie lokalizacyjne, ale i na wydaną decyzję. Dotknięta była ona bowiem kwalifikowaną wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 4 Kpa, tj. została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie.


Przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy na rzecz innej osoby

Zgodnie z art. 63 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ, który wydał decyzję, o której mowa w art. 59 ust. 1, jest obowiązany, za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innej osoby, jeżeli przyjmuje ona wszystkie warunki zawarte w tej decyzji. Organ pierwszej instancji odmówił przeniesienia decyzji ustalającej warunki zabudowy, gdyż jak wyjaśnił, decyzja lokalizacyjna raz została już przeniesiona, a zatem wyczerpana została możliwość kolejnego jej przeniesie­nia. Kolegium nie podzieliło stanowiska organu pierwszej instancji.

Kolegium uznało, że powołany przepis art. 63 ust. 5, ustanawia na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym konstrukcję następstwa prawnego material­nego. Trzeba podkreślić, że jest to wyjątek od ogólnej reguły niedopuszczalności przekształ­ceń stosunków administracyjnoprawnych. Doktryna prawa administracyjnego powszechnie przyjmuje bowiem zakaz sukcesji w płaszczyźnie prawa publicznego. Wyjątki od powyższej reguły muszą znajdować wyraźne umocowanie w przepisie prawa powszechnie obowiązują­cego.

Przewidziane w art. 63 ust. 5 ustawy następstwo prawne ma miejsce z mocy decyzji administracyjnej, a w jej wyniku następca wchodzi w indywidualnie oznaczone prawa i obowiązki konkretnego podmiotu, wynikające z konkretnej decyzji ustalającej warunki za­budowy i zagospodarowania dla określonego w niej terenu. Przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy na inny podmiot powoduje, że podmiot ten wstępuje we wszystkie prawa i obo­wiązki, jakie z decyzji wynikały dla jej poprzedniego adresata. Staje się on zatem adresatem wydanej uprzednio decyzji ustalającej warunki zabudowy, a więc podmiotem, „na rzecz któ­rego decyzja ustalająca warunki zabudowy została wydana". Zdaniem Kolegium, inwestorzy w rozpatrywanej sprawie, z chwilą uostatecznienia się decyzji „przenoszącej" na ich rzecz decyzję ustalającą warunki zabudowy, wstąpili - w miejsce dotychczasowego jej adresata - we wszystkie prawa i obowiązki wynikające z decyzji lokalizacyjnej. W konsekwencji stali się więc zarówno adresatami decyzji lokalizacyjnej, jak i stroną, na rzecz której decyzja zo­stała wydana. Skoro zatem wstąpili we wszystkie prawa i obowiązki wynikające z decyzji lokalizacyjnej, to również nabyli uprawnienie do wyrażenia zgody zmierzającej do przenie­sienia tejże decyzji na kolejną osobę. Uprawnienie to jest bowiem integralną częścią wszyst­kich praw, jakie nabyli wkraczając „w miejsce" dotychczasowego inwestora, wyznaczone ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyj­nego z 7 listopada 2007 r., II OSK 1285/2005, LEX nr 318335).

Kolegium nie mogło więc zaakceptować stanowiska, zgodnie z którym jednokrotne przeniesienie decyzji ustalającej warunki zabudowy wyczerpuje możliwość wskazaną przez ustawodawcę we wskazanym powyżej przepisie, a tym samym wyklucza dopuszczalność jej kolejnego przeniesienia na inny podmiot. Gdyby intencją ustawodawcy było wykluczenie możliwości wielokrotnego przenoszenia decyzji ustalającej warunki zabudowy to, biorąc pod uwagę skutki administracyjnego następstwa prawnego, zawarłby wyraźnie ograniczenie w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kolegium wyjaśniło jednocześnie, że stanowisko organu pierwszej instancji byłoby uzasadnione, ale tylko w przypadku, gdyby adresat decyzji, który już raz przeniósł decyzję ustalającą warunki zabu­dowy na inny podmiot, podjął działania zmierzające do ponownego przeniesienia tej samej decyzji (którą wskutek przeniesienia już przecież nie dysponuje) na kolejną osobę (fizyczną, bądź prawną). W takiej sytuacji należałoby uznać, że kolejne przeniesienie decyzji ustalającej warunki zabudowy byłoby już niedopuszczalne. Jednakże nie dlatego, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje możliwość tylko jednokrotnego skorzystania z uprawnienia przewidzianego w art. 63 ust. 5 ustawy, ale dlatego, że przeniesie­nie decyzji może nastąpić tylko raz przez ten sam podmiot. Zmiany dokonane na podstawie art. 63 ust. 5 ustawy w płaszczyźnie podmiotowej decyzji wykluczają bowiem możliwość dysponowania uprawnieniami z niej wynikającymi przez podmiot, który tych uprawnień się już wyzbył.

 

Ustalenie opłaty jednorazowej (renty planistycznej) przy przeniesieniu własności nieruchomości w drodze darowizny

Umową darowizny przeniesiono własność nieruchomości. W związku z tym, organ pierwszej instancji wydał decyzje ustalająca tę opłatę. Rozpatrując odwołanie Kolegium przyjęło, że użyty w art. 36 ust. 4 termin „zbycie" nie zo­stał prawnie zdefiniowany, także ża­den inny przepis tej ustawy nie definiuje tego pojęcia. Nie można więc z tego wyprowa­dzać wnio­sku, że termin ten, wobec jego niezdefiniowa­nia, mógłby być utożsamiany z wszelkimi for­mami przeniesienia własności lub prawa użytkowania wieczystego, zarówno o charakterze odpłatnym, jak i nieodpłat­nym. Usta­wodawca bowiem wiąże skutek, o któ­rym mowa w wymieniony wyżej przepisie i w przepisie art. 37 ust. 3, z przy­sporzeniem, z powiększeniem majątku, bądź uzyska­niem dodatkowych korzy­ści w razie zwiększenia się wartości nieruchomości, a tylko odpłatne „zbycie" nierucho­mości powo­duje powiększenie majątku zbywcy. Nato­miast w razie prze­niesienia własno­ści nieru­chomości objętej planem, dokonanego na podstawie umowy o cha­rakterze nie­odpłatnym, do skutku takiego nie docho­dzi. Wprawdzie właści­ciel lub użytkownik wieczysty wyzbywa się swojego prawa i to kosz­tem swojego majątku, ale poprzez świad­czenie nieodpłatne. Taki też pogląd wy­raził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale pięciu sędziów z 30 października 2000 r., OPK 16/01 (ONSA 2001/2/64). Wprawdzie orze­czenie to zapadło pod rządami poprzed­nio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.), ale na tle tożsamo sformułowanego unormo­wania (art. 36 ust. 3) i przez to nie utraciło na praktycz­nym znaczeniu. Kolegium nie podzieliło stanowiska organu, że okre­ślenie „zbycie nieruchomości", należy ge­neralnie odnosić do wszystkich przypadków przenie­sienia własności uregulo­wanych w kodeksie cywilnym oraz z jego przepisów wywodzić inter­pretację sformułowań użytych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu prze­strzennym. Ustawo­dawca, po­sługując się w tej ustawie tym zwrotem, zamierzał nadać mu bowiem treść swoistą, adekwatną do materii regulowanej tą ustawą. Przy do­konywaniu językowej wykładni niezdefiniowanego zwrotu prawnego ważną rolę odgrywa ustalenie wzajemnej relacji między językiem praw­nym a językiem potocznym. Jedna z dyrektyw tej wykładni głosi, że interpre­towanym zwrotom prawnym nie należy nada­wać znaczenia odmiennego od potocznego, chyba że są ku temu dostateczne racje. W języku potocznym pojęcie „zbycie" rozumiane jest jako „sprzedaż, odstąpienie czegoś za pieniądze, pozbycie się czegoś przez sprzedaż". W po­tocznym rozumieniu zatem inter­pre­towany zwrot nie jest równoznaczny ani z poję­ciem „ob­rót", ani tym bardziej z kodek­sowym pojęciem „przeniesienia własności" rzeczy lub praw. Zwrot ten w języku potocz­nym w zakre­sie jego rozumienia zbliżony jest do czynności praw­nej w postaci sprzedaży, a więc umowy wzajemnej i odpłatnej, która stwa­rza zobowiązanie do przenie­sienia na nabywcę własności rzeczy lub innego prawa, bądź własność tę lub prawa prze­nosi, w zamian za określony ekwiwalent.

Takie rozumienie zwrotu prawnego „zbycie nie­ruchomości", którym posługuje się ustawodawca w ustawie o planowaniu i zagospodaro­waniu przestrzennym, znajduje potwier­dzenie rów­nież przy za­stosowaniu wykładni celo­wościowej tego pojęcia. Analizując in­sty­tucję renty planistycznej (opłaty jednorazowej), nie można więc tracić z pola widzenia, że jeżeli w wyniku uchwalenia lub zmiany planu wzrosła wartość nierucho­mości, tylko odpłatne „zbycie" nieruchomości powoduje powiększenie majątku zbywcy, uzyskanie dodatkowych korzyści. Natomiast w razie przeniesienia własności nierucho­mości objętej pla­nem, dokona­nego na podstawie umowy o charakterze nieod­płatnym, jakim jest np. darowi­zna, do skutku, o którym mowa, nie dochodzi. Co prawda, także w takim przypadku nastę­puje wyzbycie się przez właściciela, bądź użytkownika wieczystego jego prawa, kosztem jego majątku, ale po­przez świadczenie nieodpłatne, nieekwiwalentne. Oznacza to, że nie otrzymuje on w zamian żadnego ekwiwalentu, ani w chwili dokonania tej czynności, ani w przyszło­ści. Skoro więc wyzbycie się prawa w tej formie nie jest jednoczesne z przysporzeniem majątku (uzyskaniem korzyści), to brak jest argumentów mo­gących przemawiać za tym, aby wolą ustawo­dawcy było obciążenie w takiej sytuacji zbywcy nie­ruchomości opłatą na rzecz gminy.

Rozstrzygnięcie Kolegium zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administra­cyjnego we Wrocławiu, który uchylił zaskarżoną decyzję. W ocenie Sądu nie ma aktualnie podstaw do defi­niowania użytego w art. 36 ust. 4 ustawy pojęcia „zbycie" w oparciu o jego potoczne rozu­mienie, skoro ustawa o gospodarce nieruchomościami definiuje m.in. ten ter­min. Także nowelizacja art. 36 ust. 4 ustawy, w ramach której termin „sprzedaż" zastąpiono ter­minem „zbycie", stanowi wskazówkę dla możliwie szerokiego pojmowania tego pojęcia. W ocenie Sądu istnieje związek pomiędzy pojęciem „zbycie" a cywilistycznym pojęciem przeniesienia własności, które może być zarówno odpłatne, jak i nieodpłatne. Sąd skonsta­tował także, że skoro podstawą ustalenia opłaty planistycznej jest obiektywny wzrost warto­ści nieruchomości spowodowany wejściem w życie planu miejscowego, a jednocześnie roz­miar ekwiwalentu uzyskanego na skutek zbycia nie ma znaczenia dla jej ustalenia, to nie ma też powodów, dla których należałoby różnicować rodzaje zbycia, celem wskazania tych, które uzasadniają zastosowanie instytucji opłaty planistycznej. Sąd podzielił przy tym pogląd wyra­żony w literaturze, że podstawą ustalenia opłaty planistycznej, obok przesłanki obiektywnego wzrostu nieruchomości, jest wprowadzenie jej do obrotu. Dopiero bowiem wprowa­dzenie nieruchomości do obrotu umożliwia jej właścicielowi uzyskanie przysporzenia, zwią­zanego ze wzrostem jej wartości. Nie ma przy tym znaczenia, czy zbywca zechciał wykorzy­stać przy­znaną mu możność. Zresztą - zdaniem Sądu - nawet z dokonania darowizny nie­ruchomości większej wartości zbywca odnosi w pewnym sensie większą korzyść, chociażby związaną z odpowiednim powiększeniem majątku obdarowanego, co zapewne nie jest obo­jętne dla obu stron umowy darowizny. Jeżeli zaś zamiarem ustawodawcy byłoby ogranicze­nie możliwości ustalenia opłaty planistycznej jedynie do przypadków odpłatnego zbycia nie­ruchomości, to - z uwagi na skończoność i nieobszerność katalogu nazwanych czynności przeniesienia własności - raczej dodałby do, figurującego w art. 36 ust. 4 ustawy przed no­welizacją terminu „sprzeda­ży", inne umowy odpłatne, zamiast wprowadzać pojęcie „zbycie", oznaczające w języku prawnym również czynności nieodpłatnego przeniesienia własności.

Kolegium nie podzieliło zaprezentowanej przez Sąd wykładni przepisów i wniosło skargę kasa­cyjną do Naczelnego Sadu Administracyjnego. Skarga nie została jeszcze rozpa­trzona.


Data wejścia w życie planu miejscowego a podmiot zobowiązany do uiszczenia opłaty jednorazowej

Podmiotem zobowiązanym do uiszczenia opłaty planistycznej jest zbywca nierucho­mości, tj. jej właściciel lub użytkownik wieczysty, który przeniósł swoje prawo do nierucho­mości na inny podmiot. Chodzi przy tym wyłącznie o podmiot, który był właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości w dacie uchwalania bądź zmiany planu miejsco­wego, i który osiągnął korzyść majątkową (poprzez wzrost) wartości należącej do niego nie­ruchomości, w wyniku działań planistycznych gminy. Do uiszczenia opłaty jednorazowej nie jest zatem zobowiązany podmiot, który nabył nieruchomość o już zmienionym przezna­czeniu, a tym samym wartości rynkowej określonej już dla tego nowego przeznaczenia.

W rozpatrywanej przez Kolegium sprawie organ pierwszej instancji ustalił opłatę jed­norazową na rzecz osoby, która wprawdzie zbyła nieruchomość o zwiększonej wartości spo­wodowanej uchwaleniem planu miejscowego, ale która nie była jej właścicielem w dniu wej­ścia w życie planu, albowiem została nim dopiero po tej dacie. Oznaczało to, że w stosunku do niej nie mogło toczyć się postępowanie zmierza­jące do ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości związa­nej z uchwaleniem planu miejscowego. W dacie sprzedaży nieruchomość posiadała takie samo przeznaczenie w planie miejscowym, jak w dniu nabycia do niej tytułu prawnego przez zbywcę. Nie doszło zatem do żadnej zmiany prze­znaczenia tej nieruchomo­ści, a tym samym do zmiany jej wartości w skutek uchwalenia, bądź zmiany planu miejsco­wego. Nie został więc spełniony podstawowy warunek, od którego usta­wodawca uzależnił pobranie opłaty jednorazowej.

 

3. Wnioski pod adresem ustawodawcy

 

Na tle działalności orzeczniczej Kolegium w zakresie zagospodarowania przestrzen­nego w roku 2008 można pod adresem ustawodawcy sformułować wniosek o zmianę przepi­sów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w celu uniknięcia wątpliwości interpretacyjnych po stronie organów administracji. Pożądane kierunki zmian dotyczą:

- doprecyzowania obowiązków związanych z podaniem do publicznej wiadomości in­formacji o rozstrzygnięciach podjętych w toku postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego (możliwe byłoby na przykład zastosowanie - w przypadku wielości stron postępowania lokalizacyjnego - rozwiązania analogicznego do przewidzianego w art. 5a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.),

- jednoznacznego określenia dopuszczalności (lub wyraźnego wykluczenia) ustalania warunków zabudowy dla inwestycji już samowolnie przez inwestora rozpoczętych (zagadnie­nie to budzi szczególne wątpliwości w kontekście uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytu­cyjnego z 20 grudnia 2007 r., P 37/06, OTK-A 2007/11/160),

- doprecyzowania pojęcia „dostęp do drogi publicznej", poprzez jednoznaczne wska­zanie, czy służebność drogowa, przez którą mogłaby odbywać się komunikacja z droga pu­bliczną, musi istnieć w dacie wydawania decyzji lokalizacyjnej,

- doprecyzowania zasad ustalania oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsied­nie, szczególnie w kontekście inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko,

- wprowadzenia jednoznacznych regulacji prawnych związanych z potencjalnym wzrostem wartości nieruchomości wskutek wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, w tym poprzez jednoznaczne wskazanie organu, który w takim przypadku byłby uprawniony do ustalania stawki procentowej opłaty jednorazowej, pobieranej w przypadku zbycia nieru­chomości,

- uściślenia pojęcia „zbycie" poprzez wskaza­nie konkretnych form zbycia nieruchomo­ści, otwierających możliwość ustalania opłaty plani­stycznej.

- doprecyzowania rozwiązań prawnych dotyczących ustalania opłaty planistycznej na wniosek użytkow­nika wieczystego lub właściciela nieruchomości, w tym zwłaszcza poprzez wskazanie terminu, w jakim można żądać zapłaty tak ustalonej opłaty po zbyciu nieruchomo­ści.


POMOC SPOŁECZNA, ŚWIADCZENIA RODZINNE, ZALICZKA ALIMENTACYJNA, OŚWIATA, DODATKI MIESZKANIOWE, SPRAWY SOCJALNE


1. Uwagi ogólne


Interpretacja przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 z późn. zm.) oraz ich stosowanie nie sprawiały, jak wynika z orzecznictwa Kolegium, większych problemów organom pierwszej instancji. Można też stwierdzić, że organy pomocy społecznej coraz lepiej radzą sobie z właściwym stosowaniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego przy orzekaniu w indywidualnych sprawach.

Podobnie jak w latach poprzednich najczęściej kwestionowane były decyzje dotyczące zasiłków celowych i specjalnych zasiłków celowych. Duża liczba spraw dotyczyła również odpłatności za usługi opiekuńcze oraz rozmiaru tych usług. Spora liczba spraw dotyczyła we­ryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych, przyznających świadczenia z pomocy spo­łecznej, która polegała na uchyleniu lub zmianie decyzji w trybie art. 106 ust. 5 ustawy. Kło­poty organom orzekającym w sprawach odmowy udzielenia specjalnego zasiłku celowego sprawiało wykazanie, że w danym przypadku nie zaistniały okoliczności, o których mowa w art. 41 pkt 1 ustawy tj. „szczególnie uzasadniony przypadek". Nierzadko obserwacje po­czynione przez pracownika socjalnego, który stwierdził, że nie ma podstaw do przyznania tego specjalnego świadczenia, nie znajdowały odzwierciedlenia ani a materiale dowodowym sprawy, ani w uzasadnieniu decyzji. Kłopoty interpretacyjne wzbudzał także art. 13 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym osobie tymczasowo aresztowanej zawiesza się prawo do świadczeń z pomocy społecznej oraz że za okres tymczasowego aresztowania nie udziela się świadczeń. Instytucja „zawieszenia prawa do świadczeń" często mylona była z zawieszeniem postępowa­nia administracyjnego, o którym mowa w art. 97 § 1 kpa.

W praktyce orzeczniczej organów pierwszej instancji często zdarzały się sytuacje, w których osoby ubiegające się o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej uniemożliwiały przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. W tym kontekście warto zwrócić uwagę na wy­rok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 września 2008 r. (I OSK 1765/07) w sprawie, w której wcześniej orzekało Kolegium, w przedmiocie udzielenia zasiłku celowego. Sąd stwier­dził, że odmowa współdziałania z pracownikiem socjalnym, w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej ma miejsce także wówczas, gdy polega na uniemożliwieniu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, wymaganego przez art. 106 ust. 4 ustawy o po­mocy społecznej. Sąd uznał, że „uniemożliwienie przez stronę ustalenia istotnych dla przy­znania zasiłku okoliczności faktycznych powoduje nieprzysługiwanie uprawnienia z powodu niewykazania ustawowych przesłanek jego przyznania". W ocenie Sądu odmowa wyrażenia zgody na przeprowadzenie wywiadu jest jedną z postaci braku współdziałania z pracowni­kiem socjalnym.

Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.) była już siedmiokrotnie nowelizowana, co świadczy m. in. o tym, że regulacja ta ciągle stwarza problemy w orzekaniu i jest aktem prawnym niedosko­nałym. Wątpliwości co do interpretacji niektórych przepisów ustawy miało rzecz jasna rów­nież Kolegium.

Największa liczba spraw trafiających do Kolegium dotyczyła przyznania świadczeń rodzinnych. Wiele odwołań dotyczyło świadczeń nienależnie pobranych oraz decyzji uchyla­jących lub zmieniających wcześniejsze rozstrzygnięcia pierwszej instancji. Wzrasta liczba spraw związanych z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego, załatwianych w pierwszej instancji przez Marszałka Województwa Dolnośląskiego.

W działalności orzeczniczej pierwszej instancji coraz rzadziej daje się zauważyć uchybienia występujące w latach poprzednich, związane ze stosowaniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Częstym niedociągnięciem organów pierwszej instancji jest natomiast niewłaściwe sporządzanie uzasadnień wydawanych przez te organy rozstrzygnięć.

Istotne problemy budził przepis art. 7 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, sta­nowiący że zasiłek rodzinny nie przysługuje osobie, której dziecko zostało umieszczone w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie albo w rodzinie zastępczej. Pomimo tego, że w art. 3 pkt 7 pojęcie instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę ocena, czy w konkretnym przypadku zaistniała przesłanka wyłączająca przyznanie świadczenia, nie jest łatwa i jednoznaczna.

Wątpliwości pojawiały się zwłaszcza wówczas, gdy dziecko nie przebywało w takiej instytucji przez wszystkie dni tygodnia, tym bardziej, że niejednolite jest orzecznictwo w tej materii (zob. wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych: w Poznaniu z 13 września 2006 r. (Wspólnota 2007/44/30) oraz w Warszawie z 25 maja 2007 r. (LEX 329649). Wątpli­wości pojawiały się także przy interpretacji przepisu art. 5 ust. 1, w związku z art. 3 pkt 16 powołanej ustawy. Rzecz dotyczyła ustalania dochodu rodziny w sytuacji, gdy małżonek osoby występującej z wnioskiem faktycznie nie prowadził z nią wspólnego gospodarstwa do­mowego, mieszkał osobno, a sprawa rozwodowa była w toku. Kwestia ta była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z 21 lutego 2008 r. (I OSK 672/07) uznał, że ustawodawca, określając pojęcie rodziny jak też osoby samotnie wychowu­jącej dziecko, uwzględnił status prawny, nie zaś stan faktyczny lub przesłankę wspólnego gospodarowania. Skoro zatem małżonkowie niepozostający we wspólnym gospodarstwie do­mowym stanowią rodzinę w rozumieniu art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych, to ustalając dochód rodziny w sensie art. 3 pkt 2 tej ustawy, należy uwzględniać także dochód wspólnie niezamieszkującego małżonka.

Obowiązująca do dnia 30 września 2008 r. ustawa z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 z późn. zm.) w praktyce orzeczniczej nie sprawiała wielu problemów, ze względu na ugruntowaną przez okres jej obowiązywania linię orzeczniczą Kolegium. Nie oznacza to jednak, że problemy w trakcie stosowania ustawy nie występowały. Przyczyny tego stanu rzeczy wynikały zazwyczaj z występowania nowych stanów faktycznych, które ze względu na swą incydentalność i brak jednoznacznych sformułowań ustawowych, które nale­żałoby do nich stosować powodowały, że podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, sprawiało pewne trudności. Do spraw takich niewątpliwie należy zaliczyć przypadki osób uprawnionych do alimentów, których dłużnicy alimentacyjni zamieszkiwali poza granicami Polski.

Z dniem 1 października 2008 r. ustawę o zaliczce alimentacyjnej zastąpiła ustawa z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. Nr 192, poz. 1378 ze zm.). Pomimo krótkiego okresu obowiązywania, już pojawiły się problemy w jej stosowaniu wynikające głównie z nieprecyzyjnych przepisów intertemporalnych, które ustawa zawiera.

Pośród spraw załatwianych w Kolegium na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) zna­komitą większość stanowiły sprawy dotyczące stypendiów szkolnych i dofinansowania kosz­tów kształcenia i przyuczenia młodocianych pracowników. Prawidłowość decyzji organów pierwszej instancji odmawiających przyznania stypendium szkolnego, głównie z powodu przekroczenia kryterium dochodowego, na ogół nie budziła kontrowersji. Inaczej sprawa wy­glądała w przypadku odmowy przyznania stypendium szkolnego spowodowanej przekrocze­niem terminu do złożenia wniosku o przyznanie stypendium, a także wniosków o dofinansowania kosztów kształcenia i przyuczenia do wykonywania zawodu przez młodo­cianych.

W sprawach rozpatrywanych na gruncie ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 z późn. zm.) najczęstszymi przyczy­nami kasacyjnych rozstrzygnięć Kolegium były wady przeprowadzanych przez organy pierw­szej instancji postępowań wyjaśniających, zwłaszcza w postępowaniach prowadzonych w trybie wznowienia postępowania oraz w sytuacjach, w których przyczyną wydania decyzji odmownej było stwierdzenie rażącej dysproporcji pomiędzy niskimi dochodami wykazanymi w złożonej deklaracji a faktycznym stanem majątkowym.

Pewne trudności w stosowaniu sprawia organom pierwszej instancji przepis art. 5 ust. 1 i ust. 5 ustawy. Przekroczenie, określonej tym przepisem normatywnej powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego, skutkuje niemożnością przyznania dodatku mieszkaniowego. Brak w ustawie legalnej definicji powierzchni użytkowej sprawia, że organy często przyjmują, jako prawidłową, powierzchnię określoną w akcie notarialnym sprzedaży mieszkania, która nie zawsze jest miarodajna dla potrzeb ustalania uprawnienia do dodatku mieszkaniowego.

Wciąż powodem orzeczeń kasacyjnych Kolegium było dokonywanie przez organy pierwszej instancji oceny zagadnień cywilnoprawnych (np. ocena ważności umów).

Przeprowadzenie wywiadu środowiskowego wymagane jest nie tylko w sprawach po­mocy społecznej, ale również w sprawach dotyczących potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej w drodze decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 z późn. zm.). Kolegium uznało, że niewyrażenie zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego jest okolicznością uniemożliwiającą wydanie decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń. Stanowisko Kolegium w tej sprawie potwier­dzone zostało przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w wyroku z 7 lutego 2008 r. (IV SA/Wr 634/07).


2. Omówienie wybranych rozstrzygnięć


Uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, jako brak współ­działania z organem pomocy społecznej

Organ pierwszej instancji odmówił przyznania stronie zasiłku celowego, podając w uzasadnieniu, że wnioskodawca odmawia wskazania faktycznego miejsca swojego pobytu, przez co uniemożliwił przeprowadzenie wywiadu środowiskowego i ustalenie faktycznej swej sytuacji życiowej i materialnej. Organ pierwszej instancji poinformował, że Dworzec Główny we Wrocławiu, wskazywany przez wnioskodawcę jako miejsce jego zamieszkania, nie może być uznany za miejsce jego pobytu. Okoliczność, że wnioskodawca tam nie przebywa i nie mieszka została potwierdzona przez pracowników socjalnych oraz funkcjonariuszy Komisa­riatu Kolejowego Policji.

Po rozpatrzeniu odwołania, w którym powołując się na przepisy art. 30, art. 38 i art. 83 Konstytucji RP strona nadal twierdziła, że jej miejscem zamieszkania jest Dworzec Główny PKP, Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium miało na uwadze przede wszystkim wyrażoną w art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej zasadę subsydiarności, cele tej instytucji oraz jej rolę wynikającą z art. 3 ust. 1 i art. 3 ust. 4. Zwróciło również uwagę na obowiązek współdziałania osób i rodzin z organem pomocy społecznej (art. 4), którego brak może skutkować odmową przyznania świadczeń (art. 11 ust. 2). Kolegium wskazywało rów­nież na obligatoryjność przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, który jest niezbędnym elementem postępowania dowodowego, prowadzonego w zakresie spraw z pomocy społecz­nej. Kolegium uznało przy tym, że niewskazanie faktycznego miejsca zamieszkania, wprowa­dzanie w błąd organu przez uporczywe utrzymywanie, że miejscem zamieszkania jest Dwo­rzec Główny i uniemożliwienie organowi pomocy społecznej zbadanie faktycznej sytuacji życiowej wnioskodawcy, jest przejawem braku współdziałania z organem pomocy społecznej, o jakim mowa w art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej.


Nieskorzystanie z zaproponowanej przez organ pomocy społecznej możliwości zatrudnienia, jako brak współdziałania z tym organem

Organ pierwszej instancji odmówił udzielenia zasiłku okresowego, wskazując w uzasadnieniu, że wnioskodawca wykazuje małą aktywność zawodową i niechęć do podjęcia zatrudnienia, choćby dorywczego. Organ podniósł, że w ramach prac społecznie użytecznych dokonał rezerwacji miejsca pracy dla podopiecznego, zgodnie z jego kwalifikacjami, jednak wnioskodawca, nie był on zainteresowany ofertą i nie zgłosił się na spotkanie w tej sprawie. W odwołaniu strona zarzucała m.in., że organ pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni przepisów art. 4 i art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej i uznała, że spełnia wszystkie przesłanki wskazane w art. 38 ust. 1, warunkujące udzielenie zasiłku okresowego.

Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium zwróciło uwagę, że wprawdzie ustawa o pomocy społecznej ma na celu wspieranie osób znajdujących się w trudnej sytuacji życiowej, jednak jedną z zasad, na których opiera się organizacja i działalność tej instytucji, jest zasada subsydiarności. Zgodnie z art. 2 ust. 1 celem pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życio­wych, których nie są w stanie pokonać przy wykorzystaniu własnych uprawnień, zasobów i możliwości. Z zasady subsydiarności wynika, że państwo powinno udzielać wsparcia w ostat­niej kolejności, a osoby i rodziny wymagające wsparcia są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu swej trudnej sytuacji życiowej (art. 4).

Rolą pomocy społecznej jest przecież nie tylko udzielanie świadczeń, ale również aktywizacja świadczeniobiorców. Założeniem instytucji pomocy społecznej jest bowiem jej przejściowy charakter i wykształcenie odpowiednich postaw u osób z niej korzystających w celu pokonania trudności życiowych.

Mając na uwadze te zasady Kolegium uznało, że sam fakt pozostawania bez pracy nie oznacza automatycznie przyznania osobie oczekującej pomocy zasiłku okresowego. Przyzna­wanie tego świadczenia nie ma wprawdzie charakteru uznaniowego, tak jak ma to miejsce w przypadku zasiłku celowego, jednak art. 11 ust. 2 ustawy pozwala na odmowę przyznania zasiłku, w przypadku stwierdzonego braku współdziałania. Odwołujący się próbował wyka­zywać, że organ pomocy społecznej nie ma prawa proponować podopiecznemu podjęcia pracy, gdyż należy to do kompetencji organu zatrudnienia, wobec którego odwołujący się do­pełnia wszelkich obowiązków. Kolegium wzięło jednak pod uwagę to, że z art. 17 ust. 2 pkt 5 ustawy o pomocy społecznej wynika obowiązek współpracy organów pomocy społecznej z powiatowym urzędem pracy w zakresie upowszechniania ofert pracy oraz informacji o wol­nych miejscach pracy i stwierdziło, że argumenty odwołującego się nie są uzasadnione.

Skargę na decyzję Kolegium oddalił Wojewódzki Sąd Administracyjny, wyrokiem z 21 stycznia 2009 r. (IV SA/Wr 351/08).


Skierowanie mieszkańca danej gminy do środowiskowego domu samopomocy prowadzonego przez inną gminę

Jednym ze świadczeń udzielanych w ramach pomocy społecznej są usługi opiekuńcze, które mogą być świadczone również w ośrodku wsparcia. Zgodnie z art. 51 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej usługi opiekuńcze udzielane są osobom, które ze względu na wiek, cho­robę lub niepełnosprawność wymagają częściowej opieki i pomocy w zaspokajaniu niezbęd­nych potrzeb życiowych. Ośrodek wsparcia jest jednostką organizacyjną pomocy społecznej. Ośrodkiem wsparcia jest m.in. środowiskowy dom samopomocy (art. 51 ust. 2 i ust. 4). Zgod­nie z art. 18 ust. 1 pkt 5 ustawy o pomocy społecznej prowadzenie i rozwój infrastruktury śro­dowiskowych domów samopomocy dla osób z zaburzeniami psychicznymi należy do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej realizowanych przez gminę. Przepis ten przesądza jedynie o tym, że środki na realizację tego zadania pochodzą z budżetu państwa i gmina ma obowiązek zadanie to realizować. Zadania z zakresu pomocy społecznej nałożone przez usta­wodawcę na gminę, powiat i samorząd województwa mogą być przez te podmioty realizowa­ne samodzielnie lub, zgodnie z art. 25 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, mogą zostać przez organy administracji samorządowej zlecone m.in. organizacjom pozarządowym prowa­dzącym działalność w zakresie pomocy społecznej. Podmiot przyjmujący zlecenie realizacji zadania zobowiązuje się do wykonania zadania w zakresie i na zasadach określonych w umo­wie o realizację zadania, a organ zlecający do przekazania określonych środków finansowych w formie dotacji (art. 33 powołanej ustawy). Organ zlecający zadanie dokonuje okresowej kontroli i oceny realizacji zadania (art. 34). Dla realizacji zadania polegającego na prowadze­niu środowiskowego domu samopomocy gmina może więc utworzyć odrębną jednostkę, ewentualnie zlecić zadanie podmiotowi niepublicznemu. Zadania publiczne nałożone na gminy mogą być także, na podstawie przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) realizowane wspólnie. Stosownie bowiem np. do art. 74 tej ustawy, gminy mogą zawierać porozumienie międzygminne w sprawie powierzenia jednej z nich określonych przez nie zadań publicznych. Gmina wykonu­jąca zadania publiczne objęte porozumieniem przejmuje prawa i obowiązki pozostałych gmin związane z powierzonymi zadaniami, a gminy te mają obowiązek udziału w kosztach realiza­cji powierzonego zadania. Na mocy takiego porozumienia dochodzi także do przeniesienia właściwości do załatwiania wynikających z zadań objętych porozumieniem indywidualnych spraw administracyjnych. Zawarcie porozumienia nie jest jednak możliwe ze skutkiem ex tunc.

W sprawie, która była przedmiotem rozpatrywania przez Kolegium, organ pomocy społecznej Gminy C. skierował „swojego" mieszkańca do Środowiskowego Domu Samopo­mocy w W. Dom ten nie jest jednak jednostką prowadzoną przez Gminę C. lecz prowadzony jest na mocy umowy zawartej między Gminą W., a Fundacją „Przyjazny Dom", stosownie do art. 33 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Skoro Gmina C. nie zawarła z wymienioną Funda­cją stosownej umowy, to w kontekście art. 33 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej brak było umocowania do jakichkolwiek kompetencji podmiotów administracyjnych Gminy C. wzglę­dem tej jednostki organizacyjnej. Nie istniało też porozumienie między gminami, które umożliwiałoby skierowanie podopiecznego z Gminy C. do placówki funkcjonującej na terenie Gminy W.

W tej sytuacji decyzja kierująca mieszkańca Gminy C. do Środowiskowego Domu Samopomocy w W. w dniu jej wydania była dotknięta wadą polegającą na tym, że nie mogła być legalnie wykonywana. Zaistniała więc przesłanka wskazana w art. 156 § 1 pkt 5 kodeksu postępowania administracyjnego, tj. decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania i jej nie­wykonalność miała charakter trwały.


Pomoc pieniężna na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka umieszczo­nego w rodzinie zastępczej w przypadku czasowego przebywania dziecka poza grani­cami kraju

Organ pierwszej instancji zmienił swą wcześniejszą decyzję przyznającą rodzinie za­stępczej pomoc pieniężną na częściowe pokrycie kosztów utrzymania umieszczonego w tej rodzinie dziecka, wykazując, że sąd rodzinny wyraził zgodę na wyjazd małoletniej do Wiel­kiej Brytanii w celu ukończenia szkoły podstawowej w Manchesterze, na okres od 1 września 2008 r. do 30 czerwca 2009 r. oraz zgodę na wyjazd jednego z rodziców zastępczych wraz z podopieczną. Organ pierwszej instancji uznał więc, że rodzina zastępcza nie spełnia, wynika­jącego z art. 5 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej warunku do dalszego pobierania pomocy pieniężnej.

Kolegium wzięło pod uwagę, że według z art. 78 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, rodzinie zastępczej udziela się pomocy na częściowe pokrycie kosztów utrzymania każdego umieszczonego w niej dziecka. Zgodnie z art. 5 pkt 1 ustawy, koniecznymi warunkami do otrzymywania świadczeń jest posiadanie obywatelstwa polskiego, a także zamieszkiwanie i przebywanie na terytorium RP. Miejscem zamieszkania osoby fizycznej, zgodnie z art. 25 k.c., jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Zamiar stałego pobytu w danej miejscowości powinien wynikać z zachowania danej osoby tj. na ześrodko­waniu aktywności życiowej w tej miejscowości. Samo czasowe przebywanie poza miejscem stałego pobytu nie przesądza o miejscu zamieszkania.

Kolegium wzięło też pod uwagę fakt, że świadczenie, o którym mowa w art. 78 ustawy o pomocy społecznej jest świadczeniem, do którego uprawnione są osoby pełniące funkcję rodziny zastępczej a nie przebywające w tej rodzinie dziecko. W tej sytuacji w ocenie Kolegium fakt przebywania jednego z rodziców poza granicami kraju, gdy drugi z rodziców zastępczych zamieszkuje i przebywa na terytorium RP, nie może pozbawiać rodziny zastęp­czej prawa do pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka. Kole­gium uznało, że przy interpretacji przepisów dotyczących rodzin zastępczych przede wszyst­kim należy kierować się dobrem osób korzystających z pomocy, a interpretacja tych przepi­sów nie może pozostawać w oderwaniu od sensu całej ustawy o pomocy społecznej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 kwietnia 2005 r., I OSK 743/05). Oprócz treści tekstu zawartego w przepisie należy uwzględniać zatem także sens jego wydania (wyrok Try­bunału Konstytucyjnego z 15 listopada 2005 r., P 33/05, OTK-A 2005/10/115).

Mając to na uwadze Kolegium uznało, że skoro jeden z rodziców zastępczych wyje­chał z podopieczną na czasowy pobyt do Wielkiej Brytanii, a drugi z rodziców pozostał w Polsce, to nie są spełnione przesłanki wymienione w art. 5 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej.


Brak pouczenia o braku prawa do pobierania świadczeń, jako przesłanka wyklu­czająca uznanie wypłaconych świadczeń rodzinnych za świadczenia nienależnie pobrane

Organ pierwszej instancji określił kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych z tytułu dodatku do zasiłku rodzinnego przyznanego w związku z opieką nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. W uzasadnieniu wskazano, że osoba pobiera­jąca to świadczenie nie poinformowała organu, że jej stosunek pracy ustał w związku z likwi­dacją zakładu pracy. W odwołaniu strona kwestionowała błędne ustalenie przez organ daty rozwiązania jej umowy o pracę, gdyż w rzeczywistości jej stosunek pracy ustał później niż ustalił to organ.

Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji wskazując, że w przypadku strony doszło do sytuacji, o której mowa w art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie uwzględniając argumentów odwołania dotyczących terminu ustania stosunku pracy, gdyż za dokument stwierdzający ten fakt uznało świadectwo pracy wydane przez pracodawcę, którego strona nie zakwestionowała w przewidzianym przez prze­pisy prawa pracy trybie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem z 23 listopada 2007 r., uchylił decyzje obu instancji. Sąd oceniał legalność zaskarżonej decyzji w świetle art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych i stwierdził, że w sprawie nie miał istotnego znaczenia fakt, kiedy nastąpiło rozwiązanie umowy o pracę, lecz to, kiedy skarżąca dowiedziała się, że jej stosunek pracy ustał. W ocenie Sądu świadczeń rodzinnych nie można uznać za nienależ­nie pobrane, skoro strona pobierała je bez świadomości, że jej uprawnienie do tych świadczeń ustało. Sąd zwrócił też uwagę na to, że strona nie została właściwie pouczona o braku prawa do pobierania świadczeń. Sąd stwierdził, że oświadczenie podpisane przez stronę, stanowiące część wniosku, że zapoznała się z warunkami przysługiwania dodatku do zasiłku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie urlopu wychowawczego, nie zawiera waloru pouczenia, w oparciu o które można wyprowadzić negatywne dla strony skutki, wynikające z art. 30 ust. 2 pkt 1. Ponadto strona nie została pouczona o skutkach niepowiadomienia organu o zmianie danych, mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych.

Skarga kasacyjna Kolegium od tego orzeczenia, wyrokiem Naczelnego Sądu Admini­stracyjnego z 19 stycznia 2009 r. (I OSK 535/08), została oddalona.


Ustalenie terminu przyznania zasiłku pielęgnacyjnego w przypadku ubiegania się o to świadczenie za okres wsteczny

Organ pierwszej instancji przyznał wnioskodawcy, legitymującemu się umiarkowanym stopniem niepełnosprawności, zasiłek pielęgnacyjny na okres od 1 grudnia 2007 r. - beztermi­nowo. Kolejnym wnioskiem strona zwróciła się o wypłacenie zasiłku pielęgnacyjnego za okres 36 miesięcy wstecz, gdyż - jak twierdziła - w poprzednim orzeczeniu o niepełnospraw­ności popełniono błąd, gdyż pominięto, że niepełnosprawność wnioskodawcy istnieje od dzieciństwa. Dopiero w listopadzie 2007 r. zespół ds. orzekania o niepełnosprawności, zmie­nił poprzednie orzeczenie co do terminu istnienia niepełnosprawności. W rozpatrzeniu wnio­sku organ pierwszej instancji przyznał zasiłek pielęgnacyjny za listopad 2007 r. i odmówił przyznania tego świadczenia za okres 35 miesięcy wstecz.

Kolegium utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, zwracając uwagę, że terminy przyznawania świadczeń rodzinnych zostały uregulowane przez ustawo­dawcę m.in. w art. 24 ust. 2, z którego wynika, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumen­tami do końca okresu zasiłkowego. W przypadku ustalania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego prawo to ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności wydane zostało na czas określony. Skoro odwołujący się wniosek o zasiłek wraz ze stosownym orze­czeniem złożył w grudniu 2007 r., to nie mógł tego świadczenia otrzymać za okres wcześniejszy.

Odnośnie do powołanego przez stronę wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 23 paź­dziernika 2007 r. (sygn. akt P 28/07), Kolegium zwróciło uwagę, że dotyczy on tylko sytuacji opisanych w sentencji orzeczenia Trybunału, który nie uznał art. 24 ust. 2 ustawy o świadcze­niach rodzinnych za niezgodny z Konstytucją w całości, tylko w pewnym zakresie. Przy tym wyrok dotyczył osób, które uzyskały orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W skardze na rozstrzygnięcie Kolegium zwracano przede wszystkim uwagę na nie­konstytucyjność art. 24 ust. 2. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wro­cławiu z 24 września 2008 r. (IV SA/Wr 249/08) skarga została oddalona. Skarga kasacyjna strony nie została jeszcze rozpatrzona.


Uznanie za nieważną umowy o pracę, jako przesłanka uchylenia decyzji przyznającej dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie urlopu wy­chowawczego

Stronie przyznano zasiłek rodzinny od dnia 1 września 2005 r. do dnia 31 sierpnia 2006 r. wraz z dodatkiem do zasiłku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. W dniu 23 stycznia 2008 r. organ pierwszej instancji uzyskał infor­mację, że w okresie od 1 stycznia 2003 r. do 31 stycznia 2007 r. strona nie była zatrudniona, gdyż jej umowa o pracę została przez Sąd Apelacyjny we Wrocławiu uznana za nieważną, jako zawarta dla pozoru. Organ uznał więc, że w tej sytuacji strona nie mogła przebywać na urlopie wychowawczym w okresie od 1 lutego 2004 r. do 31 stycznia 2007 r., a tym samym w okresie, w którym otrzymywała z tego tytułu dodatek do zasiłku rodzinnego. Po wznowieniu postępowania administracyjnego, organ pierwszej instancji uchylił decyzję w sprawie przy­znania świadczeń i przyznał zasiłek rodzinny, odmawiając jednocześnie przyznania dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie urlopu wychowawczego. Strona w odwołaniu zarzu­cała, że prawo nie może działać wstecz a także, że świadczenia otrzymała po przedstawieniu prawdziwych i wydanych przez odpowiednią instytucję dokumentów.

Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji, uznając, że w spra­wie tej zaistniała podstawa do wznowienia postępowania zakończonego decyzją przyznającą stronie świadczenia, wskazana w art. 145 § 1 pkt 5 kpa, a mianowicie, że wyszły na jaw ist­niejące w dniu wydania decyzji istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne, nieznane organowi, który wydał decyzję. Okolicznością tą był fakt, że strona, pomimo posiadania umowy o pracę, nie pozostawała w zatrudnieniu, gdyż ważność tej umowy została zakwestio­nowana przez Sąd Apelacyjny, który stwierdził, że jest ona nieważna. Tym samym nie można było uznać, że strona przebywała na urlopie wychowawczym, skoro nie była zatrudniona. W tej sytuacji nie zostały spełnione przesłanki do otrzymywania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie urlopu wychowawczego wskazane w art. 10 ustawy o świadczeniach rodzinnych, pomimo tego, że ocena umowy o pracę dokonana przez Sąd Ape­lacyjny nastąpiła już po przyznaniu tego świadczenia.

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 4 grudnia 2008 r. skarga na decyzję Kolegium została oddalona.


Uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej przyznającej świadczenia rodzinne a orzekanie o świadczeniach nienależnie pobranych

Organ pierwszej instancji uchylił własną decyzję ostateczną przyznającą świadczenia rodzinne wobec stwierdzenia (a stwierdzenie to było oczywiste i niesporne), że świadczenia były nienależnie pobrane. Równocześnie, w tej samej decyzji orzekł w przedmiocie świadczeń nienależnie pobranych. Pewnym wyznacznikiem postępowania w tego typu sprawach mogły stanowić wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych, w których formułowana była teza, że warunkiem wydania decyzji o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia jest uprzednie uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie której to świadczenie zostało przyznane. Jeszcze dalej idącą tezę zaprezentował w swoim wyroku z 20 września 2007 r. Wojewódzki Sąd Ad­ministracyjny w Gdańsku (II SA/Gd 533/07, LEX nr 342465), który oddalił skargę na decyzję organu odwoławczego, którą jednocześnie uchylono decyzję przyznającą zasiłek pielęgnacyj­ny oraz uznano udzielone świadczenie, za nienależnie pobrane.

Kolegium nie podzieliło prezentowanego powyżej poglądu. Kolegium zwróciło bo­wiem uwagę, że zgodnie z art. 30 ust. 5 i 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wysokość należności podlegającej zwrotowi oraz sposób i termin zwrotu tej należności ustala się w dro­dze decyzji administracyjnej. W ocenie Kolegium, należy w tej materii wydać odrębne roz­strzygnięcie. Postępowanie dotyczące określenia nienależnego charakteru świadczeń rodzin­nych oraz zobowiązujące do ich zwrotu jest bowiem odrębnym postępowaniem, a decyzja kończąca to postępowanie jest decyzją wydawaną w zwykłym trybie. Rozstrzygnięcie w kwe­stii zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji ustalającej prawo do świadczeń rodzinnych za­pada natomiast w trybie nadzwyczajnym, na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy, w związku z art. 163 kpa. Nie jest zatem dopuszczalne orzekanie w jednej decyzji zarówno w przedmiocie weryfikacji i wzruszalności decyzji ostatecznej, jak i określenia świadczeń nienależnie pobranych.

Decyzja o uchyleniu lub zmianie, mając charakter konstytutywny, „zastępuje" dotych­czasowe skutki prawne wzruszonej decyzji ex nunc (J.Borkowski, Zmiana i uchylenie osta­tecznych decyzji administracyjnych, Warszawa 1967, s. 154). Samo pozbawienie prawa do zasiłku rodzinnego ze skutkiem ex nunc nie daje podstaw do żądania zwrotu nienależnie po­branego świadczenia, a jedynie wstrzymuje jego dalszą wypłatę. Podstawą żądania zwrotu musi być stwierdzenie nienależnego charakteru pobranego świadczenia, czyli wydanie roz­strzygnięcia o charakterze deklaratoryjnym, skutkującego ex tunc. Powyższe stwierdzenie oznacza, że w przypadku nienależnie pobranych świadczeń, o których organ dowiaduje się po pewnym czasie, jest możliwe dochodzenie ich zwrotu za okres miniony, jednak inna powinna być kolejność procedowania od zaprezentowanej przez część judykatury. Prawnie dopusz­czalne jest bowiem - po przeprowadzeniu odrębnego postępowania - wydanie decyzji stwier­dzającej, że świadczenie zostało pobrane nienależnie pomimo, że w obrocie prawnym pozo­staje decyzja przyznająca świadczenie. Stwierdzenie nienależnie pobranego świadczenia sta­nowi natomiast przesłankę do zmiany lub uchylenia decyzji pierwotnej w trybie art. 32 ust. 1, co należy traktować, jako wyjątek od - opisanego powyżej - konstytutywnego charakteru tej normy prawnej.

O tym, że Kolegium nie pozostaje w swoim poglądzie odosobnione, świadczy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 5 czerwca 2008 r. (IV SA/Wr 89/08), w którym Sąd podzielił pogląd Kolegium w omawianej kwestii.


Przyznanie zaliczki alimentacyjnej w sytuacji, gdy zobowiązany przebywa w kraju, z którym Polska nie jest związana umowami o obrocie prawnym

Komornik Sądowy zaświadczył, że postępowanie egzekucyjne wobec dłużnika (oby­watela Wietnamu) zostało umorzone z powodu bezskuteczności egzekucji. Ubiegająca się o świadczenie przedstawiła pismo Prezesa Sądu Okręgowego informujące, że Wietnam nie jest stroną Konwencji Nowojorskiej z dnia 20 czerwca 1956 r., ani nie obowiązuje żadna umowa międzynarodowa w stosunkach pomiędzy RP a Wietnamem, która mogłaby stanowić podsta­wy traktatowe wzajemnego uznawania i wykonywania wyroków zasądzających alimenty. Organ pierwszej instancji odmówił zatem przyznania zaliczki alimentacyjnej, powołując się na to, iż w sprawie nie znajdują zastosowanie przepisy art. 10 ust. 5 pkt 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej.

Kolegium nie podzieliło takiego stanowiska. Powoływana ustawa w art. 10 ust. 1 stanowi, że prawo do zaliczki ustala organ właściwy wierzyciela począwszy od miesiąca, w którym został złożony u komornika sądowego wniosek wraz z wymaganą dokumentacja, do końca okresu zasiłkowego. Zaś według przepisu art. 10 ust. 1a i 1b, w przypadku, gdy świad­czenia alimentacyjne dochodzone są od dłużnika alimentacyjnego zamieszkałego za granicą Rzeczypospolitej Polskiej, osoba mająca prawo do świadczeń alimentacyjnych składa do organu właściwego wierzyciela wniosek o ustalenie prawa do zaliczki alimentacyjnej łącznie z informacją sądu okręgowego o stanie egzekucji lub zaświadczeniem zagranicznej instytucji egzekucyjnej o stanie egzekucji świadczeń alimentacyjnych za okres ostatnich trzech miesięcy oraz wymaganą dokumentacją.

Zdaniem Kolegium, Strona wykazała bezskuteczność egzekucji, zgodnie bowiem z art. 2 ww. ustawy, pod pojęciem bezskuteczności egzekucji należy rozumieć egzekucję, w wyniku której nie wyegzekwowano należności z tytułu świadczeń alimentacyjnych, a w ni­niejszej sprawie egzekucja nie może być nawet wszczęta. Nie w każdym przypadku warun­kiem przy­znania zaliczki jest prowadzenie egzekucji. Mogą bowiem wystąpić przypadki, gdy uru­chomienie postępowania egzekucyjnego, z przyczyn niezależnych od osoby uprawnionej, nie jest możliwe, a okoliczność ta znajduje potwierdzenie nie w oświadczeniu osoby zaintere­so­wanej uzyskaniem zaliczki, lecz pochodzi od uprawnionego do tego organu państwa, który stwierdza, że nie jest możliwe uruchomienie takiego postępowania. Oznacza to, że w takim przypadku zachodzi nie tylko bezskuteczność samej egzekucji, ale bezskuteczność możliwo­ści dochodzenia na drodze prawnej wyegzekwowania wyroku sądu powszechnego. Pogląd taki zaprezentował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, w wyroku z 23 października 2007 r. (I OSK 446/07). Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 maja 2007 r. (I OSK 1360/06) stwierdził, że ustawa o postępowaniu wobec dłużników ali­mentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, „odnosi się nie tylko do dłużników alimentacyj­nych, którzy mają obywatelstwo polskie i zamieszkują na terenie naszego kraju, ale też do dłużników alimentacyjnych zamieszkujących i posiadających obywatelstwo państwa, z którym Polska nie jest związana umowami o obrocie prawnym i które nie podpisały konwencji no­wojorskiej o dochodzeniu roszczeń alimentacyjnych za granicą, podpisanej w Nowym Jorku w dniu 20 czerwca 1956 r." Natomiast w wyroku z 9 stycznia 2008 r. (I OSK446/07), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że „skoro ustawodawca uznał, że zaliczka alimentacyjna przysługuje osobom, które w wyniku prowadzonej egzekucji nie zdołały wyegzekwować należ­nego mu od dłużnika świadczenia alimentacyjnego, to przysługuje ona również tym, którzy nie mogą jej przeprowadzić. Decydujące znaczenie ma bowiem fakt niewyegzekwowania świad­czenia alimentacyjnego od dłużnika, a nie przyczyna takiego stanu rzeczy", a przepis art. 10 ust. 1a powołanej ustawy, jest przepisem proceduralnym i nie może wpływać na zakres uprawnień do otrzymania zaliczki alimentacyjnej.

W tym świetle odmowa przyznania zaliczki alimentacyjnej w rozpatrywanej przez Kolegium sprawie, była nieuprawniona, oczywiście przy spełnieniu pozostałych warunki określonych ustawą.


Dochód z gospodarstwa rolnego przy przyznawaniu zaliczki alimentacyjnej w sytuacji oddania gospodarstwa w dzierżawę

Osoba ubiegająca się o zaliczkę alimentacyjną żądała - w odwołaniu od odmownej decyzji - zaniechania wliczania do dochodu rodziny, dochodu uzyskiwanego z wydzierżawio­nej części gospodarstwa rolnego. Kolegium odnosząc się do takiego żądania Kolegium wyja­śniło, że zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych, pojęcie gospodarstwa rol­nego oznacza gospodarstwo rolne w rozumieniu przepisów o podatku rolnym, a do dochodu wlicza się dochody uzyskane z gospodarstwa rolnego (art. 3 ust. 1). Uznać zatem należy, że ustawodawca w przepisach o świadczeniach rodzinnych przyjął domniemanie, iż z gospodar­stwa rolnego uzyskuje się dochód, niezależnie od tego, czy się na nim pracuje, czy się je wy­dzierżawia. Zgodnie z art. 5 ust. 8a ustawy o świadczeniach rodzinnych, ustalając dochód ro­dziny uzyskany z gospodarstwa rolnego, do powierzchni gospodarstwa stanowiącego podsta­wę wymiaru podatku rolnego wlicza się obszary oddane w dzierżawę, z wyjątkami wymienio­nymi w pkt 1-3. Nie ulega zatem wątpliwości, że ww. przepis ustanawia zasadę, w myśl której oddanie w dzierżawę części lub całości posiadanego gospodarstwa rolnego, jest równoznacz­ne w skutkach prawnych z obowiązkiem jego uwzględnienia wśród źródeł dochodu członków rodziny, od którego należy przyznanie prawa do świadczeń rodzinnych. Posiadacz samoistny w rozumieniu art. 336 k.c. - przez oddanie nieruchomości rolnej w posiadanie zależne na pod­stawie umowy dzierżawy - nie traci więc - w świetle art. 5 ust. 8a ustawy o świadczeniach ro­dzinnych - posiadania, a zatem źródła utrzymania. Wydzierżawienie gospodarstwa rolnego może natomiast stanowić podstawę do „pomniejszenia go" wśród składników dochodu rodzi­ny, ale tylko jeśli zachodzi jeden z przypadków wymienionych w art. 5 ust. 8a pkt 1 - 3 ustawy. Wyzbycie się władztwa nad gruntami rolnymi na podstawie umowy dzierżawy, nie skutkuje automatyczne ich wyłączeniem z dochodu rodziny, gdyż czynność taka rodzi do­mniemanie, że wydzierżawione grunty nadal są użytkowane przez rodzinę, jak gdyby do ich przekazania nie doszło.


Umorzenie należności dłużnika alimentacyjnego, z wniosku złożonego po rządami ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, rozpatrywanego po utracie mocy tej ustawy

Zgodnie z art. 16 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz za­liczce alimentacyjnej, organ właściwy wierzyciela mógł umorzyć należności dłużnika ali­mentacyjnego z tytułu wypłaconych zaliczek, a także wierzyciela z tytułu nienależnie pobranej zaliczki, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną tych osób. Stosownie do art. 30 ust. 1, w związku z art. 28 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, organ właściwy dłużnika może umorzyć należności powstałe z tytułu zaliczek alimentacyjnych wy­płaconych osobie uprawnionej na podstawie ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowa­niu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, w określonych ustawą wysokościach.

Zdaniem Kolegium, zmiana regulacji ustawowych dotyczących umarzania należności dłużników alimentacyjnych, którzy zaciągnęli dług z tytułu zaliczek alimentacyjnych wypła­conych osobom uprawnionym na podstawie ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r., ma istotne znaczenie nie tylko materialnoprawne ale i procesowe.

W rozpatrywanej przez Kolegium sprawie organ pierwszej instancji rozpatrywał wnio­sek złożony pod rządami „starej" ustawy, orzekając w czasie obowiązywania już „nowej ustawy. Zdaniem Kolegium, powstało tu zagadnienie intertemporalne, sprowadzające się do konieczności ustalenia, przepisy której z powyższych ustaw powinny lec u podstaw decyzji w przedmiocie wniosku o umorzenie należności powstałych z tytułu zaliczek alimentacyjnych, wypłaconych na podstawie ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. Ponieważ ustawodawca nie określił w przepisach przejściowych, która regulacja powinna znaleźć zastosowanie do wnio­sków dłużników alimentacyjnych, konieczne było odniesienie się do ogólnych reguł intertem­poralnych wypracowanych przez doktrynę i orzecznictwo sądowe. W doktrynie rozróżnia się bowiem problem stosowania prawa w odniesieniu do danych stanów faktycznych (faktów) oraz zagadnienie stosowania prawa do skutków prawnych (następstw) tychże faktów. Przyj­muje się jednocześnie, że zmiana pewnych uprawnień lub obowiązków, które stanowią na­stępstwa pewnych faktów, nie stanowi sytuacji, gdy zaktualizowały już wszystkie elementy danego stanu faktycznego (T.Pietrzykowski, Wsteczne działanie prawa i jego zakaz, Zakamy­cze 2004, s. 94 - 95). Jeśli zatem mamy do czynienia ze zmianą odnoszącą się do skutków prawnych (uprawnień lub obowiązków) określonych faktów, to wówczas nie występuje za­gadnienie retroakcji prawa, ale sytuacje te należą już do kwestii „bezpośredniego działania nowego prawa".

Odnosząc powyższe do rozpatrywanego przypadku Kolegium przyjęło, że stan fak­tyczny, który zamknął się w chwili wypłaty ostatniej zaliczki alimentacyjnej, dał zarazem po­czątek skutkowi prawnemu w postaci obowiązku zwrotu wypłaconych z powyższego tytułu zaliczek alimentacyjnych, ciążącego na dłużniku alimentacyjnym. Zatem jeżeli dłużnik ali­mentacyjny złożył wniosek o umorzenie pod rządami ustawy o postępowaniu wobec dłużni­ków alimentacyjnych oraz o zaliczce alimentacyjnej, a sprawy nie rozstrzygnięto na podstawie tej ustawy decyzją ostateczną, to w myśl zasady „bezpośredniego działania nowego prawa" do skutków prawnych faktów, które częściowo urzeczywistniły się w przeszłości, sprawa ta podlega reżimowi prawnemu obecnie obowiązującej ustawy.


Orzekanie w sprawie przyznania stypendium szkolnego w sytuacji przekroczenia terminu do złożenia wniosku

Termin ustalony w art. 90n ust. 6 ustawy o systemie oświaty ma charakter materialno­prawny, zatem jego zachowanie jest w zasadzie konieczne dla realizacji uprawnienia. Jednak­że art. 90n ust. 7 stwarza możliwość uniknięcia ww. konsekwencji. Stanowi bowiem, że „W uzasadnionych przypadkach, wniosek o przyznanie stypendium szkolnego może być złożony po upływie terminu, o którym mowa w ust. 6". Treści cytowanego przepisu nie można odczyty­wać dosłownie. Wniosek o przyznanie stypendium może być złożony zawsze, a organ nie może odmówić przyjęcia wniosku złożonego po terminie (co w praktyce się zdarza). Może natomiast załatwić ten wniosek odmownie. Sens omawianej regulacji sprowadza się do wska­zania, że uchybienie terminowi z art. 90n ust. 6 ustawy, nie przesądza o negatywnym zała­twieniu wniosku o przyznanie stypendium szkolnego, jeżeli przyczyna tego uchybienia zosta­nie uznana przez organ za „uzasadniony przypadek". Z powyższego wynika obowiązek bada­nia przyczyn każdego „przypadku" złożenia wniosku po terminie w aspekcie istnienia jego „uzasadnienia". Trzeba zauważyć, że uzasadniony przypadek usprawiedliwiający złożenie wniosku po terminie nie musi być spowodowany działaniem czynników nadzwyczajnych, jeżeli bowiem wnioskodawca powołuje się na niekorzystny zbieg okoliczności i nie można mu przypisać lekceważenia obowiązku, to uchybienie - będące de facto niezawinionym spóź­nieniem - można uznać za spełniające wymogi art. 90n ust.7 i rozpatrzyć pozytywnie wnio­sek. W świetle celów ustawy o systemie oświaty, które nakazują podejmowanie działań w kierunku wyrównywania różnic edukacyjnych spowodowanych m. in. ubóstwem należałoby więc przyznać stypendium uczniowi spełniającemu pozostałe przesłanki.

Tak też orzekło Kolegium w przypadku pięciorga uczniów z rodziny, która wycho­wywała szesnaścioro dzieci, a w której dochód na członka rodziny wynosił 93 zł miesięcznie. Organ pierwszej instancji odmówił przyznania stypendium szkolnego wyłącznie z tego powo­du, że matka dzieci złożyła wniosek z uchybieniem terminu tj. 18 września 2007 r. Nie pomo­gły wyjaśnienia wnioskodawczyni, że dzień 15 września 2007 r. była sobotą i urząd gminy był zamknięty, a w poniedziałek urzędnik odmówił przyjęcia wniosku złożonego po terminie. Nie pomogły tłumaczenia, że między miejscowością, w której mieszka rodzina a siedzibą urzędu gminy brak jest połączeń autobusowych, a także wskazanie na to, że bezrobotni ro­dzice we wrześniu byli zajęci przy wykonywaniu prac dorywczych u innych gospodarzy przy wykopkach.

Kolegium mając na względzie cele ustawy o systemie oświaty, jak również argumenty strony poparte dowodami, stwierdziło, że spóźnienie w złożeniu wniosku o przyznanie sty­pendium można uznać za „uzasadniony przypadek" i przyznało uczniom stypendium szkolne.


Powiązanie klasyfikacji zawodów szkolnictwa zawodowego i klasyfikacji specjalności występujących w gospodarce narodowej

Organ pierwszej instancji odmówił pracodawcy przyznania dofinansowania kosztów przyuczenia, ponieważ uznał, że pracodawca kształcił młodocianego w zawodzie „tokarz", który został „skreślony z listy zawodów szkolnictwa zawodowego".

Kolegium zwróciło uwagę na powiązanie, jakie zachodzi pomiędzy klasyfikacją za­wodów szkolnictwa zawodowego a klasyfikacją zawodów i specjalności występujących w gospodarce narodowej, co sprawia, że klasyfikacje te winny być analizowane łącznie.

Zgodnie z § 1 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 maja 1996 r. w sprawie przygotowania zawodowego młodocianych i ich wynagradzania (Dz. U. Nr 60, poz. 278 z późn. zm.) przyuczenie do wykonywania określonej pracy ma na celu przygotowanie młodo­cianego do pracy w charakterze przyuczonego robotnika i może dotyczyć wybranych prac związanych z nauką zawodu, o której mowa w § 6 ust. 2 i 3. Przepis § 6 ust. 2 rozporządzenia stanowi, iż zawody, w których odbywa się nauka zawodu oraz czas jej trwania, określają przepisy dotyczące klasyfikacji zawodów szkolnictwa zawodowego. Natomiast nauka zawodu u pracodawców będących rzemieślnikami może, zgodnie z § 6 ust. 3 rozporządzenia, odby­wać się także w zawodach odpowiadających danemu rodzajowi rzemiosła, nieujętych w klasy­fikacji zawodów szkolnictwa zawodowego, określonych w przepisach dotyczących klasyfika­cji zawodów i specjalności dla potrzeb rynku pracy. W § 15 rozporządzenie stanowi, że czas trwania, zakres oraz program przyuczenia do wykonywania określonej pracy ustala pracodaw­ca, przyjmując wybrane treści programu nauczania dopuszczonego do użytku szkolnego w zawodach występujących w klasyfikacjach zawodów szkolnictwa zawodowego lub programu zapewniającego spełnienie wymagań egzaminacyjnych określonych w standardach, będących podstawą przeprowadzenia egzaminu kwalifikacyjnego na tytuł czeladnika w zawodach nie­ujętych w klasyfikacji zawodów szkolnictwa zawodowego, określonych w przepisach doty­czących klasyfikacji zawodów i specjalności dla potrzeb rynku pracy (ust. 3).

Powoływana w cytowanych przepisach klasyfikacja zawodów szkolnictwa zawodowe­go stanowi załącznik do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 26 czerwca 2007 r. w sprawie klasyfikacji zawodów szkolnictwa zawodowego (Dz. U. Nr 124, poz. 860 z późn. zm.). Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 24 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, który stanowi, iż „Minister właściwy do spraw oświaty i wychowania na wniosek właściwych ministrów określa, w drodze rozporządzenia klasyfikację zawodów szkolnictwa zawodowego, z uwzględnieniem klasyfikacji zawodów i specjalności występujących w gospodarce narodowej". Z treści delegacji wynika zatem, że wolą ustawo­dawcy jest by klasyfikacja zawodów szkolnictwa zawodowego uwzględniała klasyfikację za­wodów i specjalności występujących w gospodarce narodowej. Wolę ustawodawcy uwzględ­nia rozporządzenie Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 8 grudnia 2004 r. w sprawie klasyfika­cji zawodów i specjalności dla potrzeb rynku pracy oraz zakresu jej stosowania (Dz. U. z 2007 r. Nr 265, poz. 2644), które w § 2 pkt 2 stanowi: „Klasyfikacja służy ujednoliceniu na­zewnictwa zawodów i specjalności występujących na rynku pracy oraz racjonalnemu plano­waniu obsługi rynku pracy i określaniu jego struktury zawodowej. Klasyfikacja jest stosowa­na w szczególności w zakresie (...) 2) szkolenia zawodowego". Powyższe wyraźnie świadczy o tym, że obie klasyfikacje są ze sobą powiązane i winny być stosowane łącznie.

W załączniku do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej w sprawie klasyfikacji zawodów szkolnictwa zawodowego wskazano na sposób powiązania: „zawody objęte klasyfi­kacją zostały ujęte w grupy wielkie, duże i średnie zgodnie z podziałem zawodów ustalonym w klasyfikacji zawodów i specjalności dla potrzeb rynku pracy określonej w rozporządzeniu Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 8 grudnia 2004 r. w sprawie klasyfikacji zawodów i spe­cjalności dla potrzeb rynku pracy oraz zakresu jej stosowania". A zatem sklasyfikowane zgodnie z powołanym rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej grupy zawodowe winny być uszczegółowiane zgodnie z klasyfikacją zawodów i specjalności dla potrzeb rynku pracy.

Przeprowadzone przez Kolegium, zgodnie z powołanymi przepisami postępowanie doprowadziło do konkluzji, że zawód „tokarz" wchodzi w skład zawodów szkolnych, okre­ślonych w klasyfikacji zawodów szkolnictwa zawodowego jako „operator obrabiarek skra­wających", co zostało doprecyzowane zgodnie z ww. rozporządzeniem Ministra Pracy z dnia 8 grudnia 2004 r.


Dodatek pielęgnacyjny jako synonim zasiłku pielęgnacyjnego przy przyznawaniu dodatku mieszkaniowego

Strona zakwestionowała decyzję przyznającą dodatek mieszkaniowy argumentując, że organ bezzasadnie potraktował dodatek pielęgnacyjny, jako dochód stanowiący podstawę wy­liczenia dodatku mieszkaniowego. Kolegium, orzekając o przyznaniu dodatku w większej wysokości zważyło, że ustawa o dodatkach mieszkaniowych w art. 3 ust. 3 pośród składników dochodów nieuwzględnianych na gruncie tej ustawy wymienia m. in. zasiłek pielęgnacyjny. Wprawdzie przepis ten, jako świadczenia uprzywilejowanego nie wymienia wprost również dodatku pielęgnacyjnego, jednakże analiza przepisów dotyczących zasiłków pielęgnacyjnych (przyznawanych na podstawie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzin­nych) oraz przepisów regulujących dodatki pielęgnacyjne (przyznawanych na podstawie ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecz­nych) wskazuje, że cel i funkcje obu świadczeń są identyczne. Kwestia zróżnicowania sposo­bu finansowania, podstaw prawnych czy nazewnictwa, nie powinna wpływać na możliwość odliczania uzyskiwanych z tego tytułu kwot od dochodu osoby ubiegającej się o dodatek mieszkaniowy. Oba świadczenia są przeznaczone na pokrywanie przez osoby otrzymujące te świadczenia wydatków wynikających z niepełnej sprawności fizycznej lub intelektualnej do samodzielnej egzystencji. Skoro zatem przyjęto, iż świadczenia w postaci zasiłku pielęgna­cyjnego nie podlegają wliczeniu do dochodu, stanowiącego podstawę do przyznania dodatku mieszkaniowego, to w odniesieniu do dodatku pielęgnacyjnego, którego cel jest identyczny (umożliwienie pokrycia zwiększonych wydatków wynikających z niepełnosprawności i nie­możności samodzielnego zaspokajania potrzeb życiowych), brak jest podstaw aby nie było ono traktowane identycznie. Wzmacniając tę argumentację Kolegium odwołało się do wyro­ków Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 listopada 2005 r., I OSK 198/05, LEX Nr 196714 oraz z 13 lutego 2003 r., I SA 1700/02, LEX 148863).


3. Wnioski pod adresem ustawodawcy


Pożądane byłoby nadanie takiej treści art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzin­nych, aby nie budziła wątpliwości, zarówno co do zakresu czasowego wzruszania na jego podstawie decyzji ostatecznych przyznających świadczenia, jak i trybu procedowania w przy­padku świadczeń nienależnie pobranych.


GOSPODARKA NIERUCHOMOŚCIAMI, PRZEKSZTAŁCENIE PRAWA UŻYTKOWANIA WIECZYSTEGO W PRAWO WŁASNOŚCI NIERUCHOMOŚCI, PRAWO GEODEZYJNE I KARTOGRAFICZNE


1. Uwagi ogólne


Istotny wpływ na orzecznictwo w dziedzinie normowanej przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) miały zmiany wprowadzone ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o go­spodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2007 r. Nr 173, poz. 1218), która weszła w życie dnia 22 października 2007 r. Nowelizacja ta miała przede wszystkim za zadanie doprecyzowanie przepisów dotyczących ustalenia opłaty adiacenckiej, podziałów nieruchomości oraz określania wartości nieruchomości, co miało wyeliminować większość trudności interpretacyjnych w tym zakresie. Jednak w praktyce zmiany częstokroć te skomplikowały procesy interpretacji przepisów prawa. Dla przykładu, w przedmiocie ustalania opłat adiacenckich związanych z budową urządzeń infrastruktury technicznej, pro­blemy powoduje ustalenie „momentu stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunków do korzystania z wybudowanej drogi" (art. 148 b ustawy o gospodarce nieruchomościami). Ustawodawca odsyła w tym zakresie do „przepisów odrębnych", regulujących określone rodzajowo inwestycje. Przepisy odrębne (np. ustawy prawo budowlane) nie definiują jednak pojęcia „stworzenie warunków". Nie wiadomo zatem, w jaki sposób organ ustalający tego rodzaju opłatę powinien ustalić ten moment. Tym bardziej, że ma on istotne znaczenie w postępowaniu w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej, gdyż biorąc pod uwagę przesłanki pozwalające na nałożenie tego rodzaju obowiązku na stronę (m.in. dzień obowiązywania uchwały rady gminy ustalającej stawkę procentową opłaty adia­cenckiej, czy dzień, od którego należy liczyć trzyletni okres pozwalający na wymierzenie tej opłaty), odnoszą się one właśnie do momentu „stworzenia warunków". Doktryna i orzecz­nictwo sądowoadministracyjne nie wykształciły jeszcze w tym przedmiocie żadnych wskazó­wek interpretacyjnych.

Powołana nowelizacja ustawy o gospodarce nieruchomościami wprowadziła również zmianę maksymalnej wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej związanej z podzia­łem nieruchomości, zmniejszając ją z 50% na 30%. Ustawodawca nie przewidział jednak żadnego rozwiązania w sytuacji, w której uchwała rady gminy obowiązująca w dniu, kiedy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, przewidywała stawkę pro­centową powyżej 30% (przepisy obowiązujące przed nowelizacją pozwalały na ustalenie jej na maksymalnym poziomie 50%), a organ, rozpatrując sprawę w stanie prawnym po noweli­zacji, jest zobowiązany uwzględniać ten aktualny stan prawny, który przewiduje maksymalną stawkę procentową z tytułu opłaty adiacenckiej związanej z podziałem nieruchomości na po­ziomie 30%.

Przy podziałach nieruchomości wątpliwości budzą nadal charakter i treść postanowie­nia opiniującego wstępny projekt podziału nieruchomości, jak również sprecyzowanie czyn­ności i dokumentacji wymaganych na poszczególnych etapach postępowania podziałowego. Problemy te pokazuje dokumentacja przekazywana Kolegium, która nader często jest niepeł­na, niespójna i niejasna. Okazuje się nadto, że wciąż praktyką organów pierwszej instancji jest orzekanie w decyzjach zatwierdzających podziały nieruchomości na wniosek właścicieli o przejściu z mocy prawa działek wydzielonych pod drogi publiczne odpowiednio na własność: gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa.

W zakresie gospodarki nieruchomościami rolnymi Kolegium prowadziło postępowa­nia z wniosków spadkobierców osób, które w latach czterdziestych i pięćdziesiątych ubiegłe­go wieku otrzymały akty nadania odnoszące się do gruntów rolnych, żądających zbadania takich aktów nadania, bądź wydanych na ich podstawie orzeczeń o wykonaniu aktu nadania, w trybie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych.

Podstawowym problemem prawnym w tym przypadku jest ustalenie, czy Kolegium jest organem właściwym do rozstrzygania w tych sprawach, a stanowisko sądów administra­cyjnych w tym zakresie nie jest jednolite. Poza tym źródłem wątpliwości prawnych jest za­równo określenie interesu prawnego wnioskodawców (spadkobierców), jak i określenie, czy skutki prawne wywołane aktami nadania lub orzeczeniami o ich wykonaniu, są nieodwracal­ne. Ta problematyka jest szczególnie wyrazista w przypadkach, gdy wskutek rozmaitych zda­rzeń prawnych właścicielami gruntów są obecnie następcy prawni, a następstwo prawne wy­wodzone jest z sukcesji syngularnej, albo z sukcesji uniwersalnej. Brak jakiegokolwiek termi­nu stwierdzenia nieważności decyzji wydanej zwłaszcza z rażącym naruszeniem prawa, po­woduje znaczące ograniczenie stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych w stosunku do prawomocnych orzeczeń sądowych. Nie jest natomiast zasadą konstytucyjną nieograniczo­na w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych. Ustawodawca nie uznał jednak za konieczne, aby w tym zakresie wprowadzić regulację prawną zakazującą podważa­nia podstaw ukształtowanych przez dziesięciolecia stosunków własnościowych, na wzór art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (obecnie Dz. U. z 2007 r. Nr 231, poz. 1700 z późn. zm.).

Ustawodawca przyznał organom administracji publicznej m.in. kompetencje w zakre­sie rozstrzygania - w drodze decyzji - o nabyciu prawa własności nieruchomości rolnych, bądź takich, które pierwotną cechę rolniczego wykorzystania utraciły przed uwłaszczeniem. Należy podkreślić, że w tym przypadku podstawowymi przepisami prawa są art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidu­alnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz. U. Nr 10, poz. 53 z późn. zm.) oraz art. 118 ust. 1 - ust. 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpie­czeniu społecznym rolników (obecnie Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291, z późn. zm.).

Analiza akt spraw dotyczących postępowań administracyjnych, prowadzonych w tym zakresie przez organy pierwszej instancji (starostów), prowadzi do wniosku, że organy te nie uwzględniają w wielu przypadkach ani treści umowy zawartej w formie aktu notarialnego, ani treści wpisu w księgach wieczystych prowadzonych dla nieruchomości. Często zdarza się, że organy pierwszej instancji według wypisów z ewidencji gruntów i budynków ustalają za­równo cechy nieruchomości, jak i tytuł prawny, który jest podstawą posiadania, korzystania lub rozporządzania nieruchomością, pomijając całkowicie ustawową funkcję i charakter wpi­sów w tym urzędowym rejestrze.

Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest, zawarta w art. 7 kpa, zasada nakazująca organowi administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków nie­zbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu oby­wateli. W myśl art. 80 kpa organ administracji publicznej, prowadząc postępowanie admini­stracyjne, ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Natomiast zgodnie z art. 75 § 1 kpa, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 kpa). W większości przypadków organy pierwszej in­stancji naruszały te obowiązki proceduralne. Wadliwie sporządzone protokoły oględzin bądź prze­słuchań świadków uznawane były za podstawowy dowód w sprawie i mający istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Poza tym organy administracji publicznej nie wypełniały na­leżycie obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Zdarzało się, że strona nie tylko nie miał możliwości dokonania i przedstawienia swojej oceny kom­pletności zebranego materiału dowodowego, ale i zapoznania się z dowodami zgroma­dzonymi w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji, w myśl art. 10 i art. 81 kpa. W kilku przy­padkach organ pierwszej instancji nie ustalił jednoznacznie zakresu przedmiotowe­go sprawy, zgodnie z art. 61 § 1 kpa. O tym, jaki charakter i zakres żądania ma pismo wnie­sione przez stronę w postępowaniu administracyjnym, decyduje ostatecznie strona, a nie or­gan, do którego pismo zostało skierowane (zob. uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjne­go w Warszawie z 8 czerwca 2006 r., VII SA/Wa 447/06, LEX nr 213989). Organ związany jest tym żądaniem. Treść żądania wyznacza stosowną normę prawa material­nego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Dla przykładu można wskazać, że w sytuacji, gdy dla nieruchomości budynkowej prowadzona jest księga wieczysta, to organ pierwszej instancji, rozpoznający sprawę nabycia prawa wła­sności gruntu pod tymi zabudowaniami w trybie art. 6 ustawy z 24 lutego 1989 r., dokonał ustalenia co do osób, którym przysługuje tytuł własności, odmiennego od treści wpisu w księ­dze wieczystej.

Nieustannie w praktyce orzeczniczej związanej z uwłaszczeniem gruntami rolnymi powraca pytanie o kryteria oceny, czy w wyniku stwierdzenia nieważności decyzji administra­cyjnej powstały nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa, w przypadku, gdy kolejny nabywca (osoba trzecia) został ujawniony w księdze wieczystej i upatruje ochrony swojej sytuacji w postępowaniu administracyjnym, w przepisach art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 z późn. zm.). W orzecz­nictwie przyjęto, że nieodwracalne skutki prawne nie występują tam, gdzie osoba trzecia - na­bywca nieruchomości, nie korzysta z ochrony wynikającej z art. 5 ustawy o księgach wie­czy­stych i hipotece (por. m.in. uchwałę składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 28 maja 1992 r., III AZP 4/92, OSNCAPiUS 1992, nr 12, poz. 211, uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 1996 r., OPS 7/96, ONSA 1997, z. 2, poz. 49, uchwałę składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 listopada 1998 r., OPK 4-7/98, ONSA 1999, z. 1, poz. 13 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyj­nego z 10 października 1995 r., IV SA 747/94, Wspólnota 1997, nr 7, s. 26). Powołane orze­czenia, ze względu na przedmiot spraw, w których były podejmowane, pozostawiły otwartą kwestię oceny nieodwracalnych skutków prawnych w tych sytuacjach, w których dotknięta nieważno­ścią decyzja administracyjna wywołała bezpośredni skutek w sferze prawa cywilne­go. Istot­nym - w kontekście przywołanego orzecznictwa sądowego - jest to, że sytuacja prawna stron postępowania może być chroniona rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych uregulowaną przede wszystkim w przepisach art. 5 i art. 6 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Z tej ochrony można jednak korzystać w postępowaniu przed sądem cywilnym, gdyż organ admini­stracji publicznej, w tym Kolegium, nie może - ze względu na brak podstaw prawnych do takiego działania - dokonywać oceny dobrej, czy złej wiary takiego nabywcy nieruchomości.

W dniu 1 stycznia 2008 r., weszła w życie nowelizacja ustawy dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459 z późn. zm.), wprowadzona ustawą z dnia 7 września 2007 r. (Dz. U. z 2007 r. Nr 191, poz. 1371), o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczy­stego w prawo własności nieruchomości oraz niektórych innych ustaw.

Trudności interpretacyjne w tym przedmiocie dotyczyły przede wszystkim ustalenia zakresu przedmiotowego ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (art. 1 ustawy), możliwości wystąpienia z wnioskiem o przekształ­cenie do dnia 31 grudnia 2012 r., w sytuacji, w której mamy kilku współużytkowników wie­czystych, a przepisy art. 2 ustawy przewidują konieczność wystąpienia z wnioskiem o prze­kształcenie przez wszystkich jednocześnie, jak również sposobu ustalenia dochodu osoby ubiegającej się o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieru­chomości, od wysokości którego ustawodawca uzależnił wysokość bonifikaty w opłacie za przekształcenie (art. 4 ust. 8 ustawy). Ponadto trudności interpretacyjne nastręczały przepisy przejściowe ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości - art. 8 i 9.


2. Omówienie wybranych rozstrzygnięć


Legalność zapisu o przejściu „z mocy prawa" prawa własności działki gruntu wydzielonej pod drogę publiczną w decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Dopuszczalność stwierdzenia nieważności części decyzji podziałowej

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie zbadani zgodności z prawem decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości. W wyniku podziału wyodrębnionych zostało siedem działek ewidencyjnych od nr 131/5 do nr 131/11, w tym działka nr 131/6, która została przewidziana pod poszerzenie drogi publicznej zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania dla obrębu wsi B., przyjętego uchwałą Rady Gminy D. Nr XXIV/456/2004 z dnia 27 sierpnia 2004 r. W uzasadnieniu decyzji organ postanowił, że: „Zgodnie z art. 98 ust. 1 cyt. na wstępie ustawy o gospodarce nieruchomościami, działka nr 131/6 wydzielona pod poszerzenie drogi publicznej, przechodzi z mocy prawa na własność gminy z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne".

Kolegium zważyło, że jedną z normatywnych podstaw stwierdzenia nieważności decyzji jest jej wydanie bez podstawy prawnej. Stosownie do treści art. 156 § 1 pkt 2 kpa, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Decyzja jest wydana bez podstawy prawnej, gdy albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację do działania, albo przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydaniu decyzji administracyjnych i postanowień rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne (tak J.Borkowski (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, B.Adamiak, J.Borkowski, Warszawa 2004, s. 725). Działanie bez podstawy prawnej obejmuje przy tym nie tylko wydanie decyzji poza sferą stosunków uregulowanych prawem, ale także orzekanie w sferze regulowanej przepisami powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego, kształtującego sytuacje prawne adresatów w sposób bezpośredni (ex lege), na co zwracał uwagę Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z 27 kwietnia 1983 r., II SA 261/83, OSP 1984/5/108). Stanowisko takie jest zresztą determinowane ogólną zasadą legalności działania władzy publicznej (wyrażoną w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a mającą swój procesowy odpowiednik w art. 6 kpa). Wszelkie działania organów administracji publicznej w sferze władczej muszą znajdować oparcie w przepisach prawa zarówno co do podstaw działania, jak i zakresu rozstrzygnięcia. Przy tym z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego jednoznacznie wynika, że kompetencji administracji do działań władczych nie można interpretować rozszerzająco (wyrok z 5 marca 2001 r., sygn. P. 11/00, OTK ZU nr 2/2001, poz. 33; wyrok z 10 grudnia 2002 r., P 6/02, OTK-A 2002/7/91; wyrok z 19 czerwca 2002 r., K 11/02, OTK - A 2002/4/43). W płaszczyźnie prawa procesowego reguła ta przejawia się w obowiązku skrupulatnego respektowania granic upoważnienia do orzekania w formie decyzji administracyjnej, przez co zarówno przedmiot rozstrzygnięcia, jak i sam sposób załatwienia sprawy, znajdować muszą jednoznaczne oparcie w przepisie prawa. Organ administracji publicznej przy wydawaniu decyzji administracyjnych jest więc związany przepisami prawa niezależnie od tego, czy treścią decyzji jest nałożenie na stronę obowiązku czy przyznanie stronie uprawnienia, co zresztą wielokrotnie podkreślał w swoim orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny (np. uchwała z 1 czerwca 1998 r., OPS 2/98, ONSA 1998/4/108; wyrok z 6 lutego 1981 r., SA 819/80, ONSA 1981/1/6; wyrok z 5 października 1999 r., IV SA 1502/97).

Podział nieruchomości w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami, zatwierdzany jest decyzją administracyjną wydawaną przez wójta, burmistrza lub prezydenta (art. 96 ust. 1 ustawy). Celem tego postępowania jest wyłącznie utworzenie nowych działek ewidencyjnych gruntu, rozumianych jako podstawowe jednostki powierzchniowe ewidencji gruntów. Organ orzekający w sprawie podziału powinien zatem zakończyć postępowanie decyzją rozstrzyga­jącą wyłącznie sprawę zatwierdzenia podziału nieruchomości. Postępowanie w sprawie po­działu nieruchomości w żadnym wypadku nie przesądza ani o funkcji, ani o sposobie zago­spodarowania wydzielonych działek (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 stycznia 1998 r., SA/Gd 3467/95, ONSA 1997/4/180; z 21 października 1999 r., I SA 285/99; z 17 sierpnia 2000 r., II SA/Gd 2248/98, ONSA 2002/2/69; też wyrok Sądu Najwyższego z 25 listopada 1993 r., III ARN 58/93). Kwestia przeznaczenia terenu i możliwości jego zagospo­darowania rozstrzygana jest bowiem przepisami miejscowego planu zagospodarowania prze­strzennego, ewentualnie przepisami powszechnie obowiązującymi. Wprawdzie organ wydają­cy decyzję w sprawie podziału związany jest przepisami z zakresu zagospodarowania prze­strzennego (stosownie do art. 93 ust. 2 ustawy, podział musi być zgodny z ustaleniami planu miejscowego zarówno co do przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wy­dzielonych działek gruntu), zaś sam podział jako taki pełni zawsze rolę służebną wobec okre­ślonych zamierzeń związanych z zagospodarowaniem terenu, jednakże nie oznacza to, że w ramach decyzji podziałowej orzeka się w jakikolwiek sposób w sprawie przeznaczenia gruntu.

W rozpatrywanej przez Kolegium sprawie zastrzeżenia budziła część decyzji, a do­kładniej jej uzasadnienia, w której organ wypowiedział się o przejściu z mocy prawa jednej z utworzonych działek gruntu na własność Gminy. Oceniając taką wypowiedź w świetle po­czynionych wyżej uwag w zakresie przedmiotu postępowania podziałowego, można z całą pewnością stwierdzić, że nie mieści się ona w zakreślonych organowi przez prawodawcę gra­nicach władczego rozstrzygnięcia. Analiza przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazuje, że ustawodawca w ramach przepisów normujących instytucję podziału nierucho­mości, wprowadził rozwiązanie mające na celu przyspieszenie realizacji na nieruchomościach celów publicznych, o ile dotyczą one dróg publicznych, zaś podział przewidujący wydzielenie działki na cel związany z budową drogi, realizowany jest na wniosek właściciela. Stosownie bowiem do art. 98 ust. 1 ustawy, działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, po­wiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wnio­sek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, woje­wództwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wy­dzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Przytoczona regula­cja przewiduje więc przejście własności wydzielonej pod realizację drogi publicznej działki gruntu na rzecz określonego podmiotu publicznoprawnego, o ile projekt podziału został za­twierdzonych w ramach postępowania prowadzonego na wniosek dotychczasowego właści­ciela. Powołany przepis nie stanowi jednak podstawy do kształtowania stosunków własno­ściowych w drodze decyzji administracyjnej. Wprowadza on jedynie określony skutek prawny w postaci przejścia własności w przypadku uzyskania przez decyzję podziałową cechy osta­teczności lub prawomocności. Wydzielone pod budowę dróg grunty przechodzą na własność podmiotu publicznoprawnego z mocy samego prawa i nie jest dopuszczalne orzekanie o przejściu tego prawa w drodze decyzji administracyjnej. Z tego względu wprowadzenie takie­go rozstrzygnięcia do treści decyzji podziałowej oraz umieszczenie art. 98 ust. 1 powołanej ustawy jako podstawy prawnej takiej decyzji jest prawnie niedopuszczalne. Rozstrzyganie w ramach decyzji podziałowej kwestii przejścia własności może wywołać przekonanie, że kwe­stia ta objęta jest przedmiotem postępowania podziałowego, a co za tym idzie, przejście prawa własności dokonuje się mocą decyzji zatwierdzającej projekt podziału. W efekcie, określone okoliczności faktyczne, z którymi ustawodawca związał ex lege skutek prawny w postaci przejścia własności, obejmowane są przedmiotem postępowania administracyjnego (w spra­wie podziału nieruchomości) z wszelkimi konsekwencjami takiego stanu rzeczy. Rozstrzy­gnięcie w decyzji podziałowej o przejściu własności sugeruje jednoznacznie, że organ admi­nistracji przeprowadził ustalenia w tym zakresie, których prawidłowość mogłaby być przez stronę kwestionowana w drodze odwołania, a następnie skargi do sądu administracyjnego. Tymczasem w ugruntowanym orzecznictwie Sądu Najwyższego panuje zgody pogląd, iż przejście własności wydzielonego pod budowę ulic gruntu następuje z mocy prawa, a zatem bez potrzeby wydawania odrębnej decyzji rozstrzygającej o takim skutku (uchwała z 1 września 1993 r., III CZP 84/93, OSP 1994/ 9 /170). W innym z kolei wyroku Sąd Najwyż­szy jednoznacznie określił, co może być treścią decyzji podziałowej, wskazując, że: „Organy administracji wydając decyzję o zatwierdzeniu podziału nieruchomości powinny ograniczyć się do określenia działki, która zostaje wydzielona pod budowę ulicy. (...) jeśli organ admini­stracji wszczął postępowanie o podział nieruchomości na wniosek uprawnionych osób i wyraził zgodę na jej podział, nie może orzekać w decyzji o stanie własności działek wydzie­lonych w wyniku podziału; w decyzji o podziale nieruchomości może on jedynie określić działkę, która wydzielona została pod budowę ulicy w rozumieniu przepisu art. 10 ust. 5" (wy­rok z 6 maja 1993 r., I ARN 21/93). Przedstawione stanowiska Sądu Najwyższego zostały w pełni zaakceptowane przez sądy administracyjne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administra­cyjnego 19 czerwca 1996 r., IV SA 198/95, Wspólnota 1996/48/26). Co prawda, przedstawio­ne stanowiska judykatury dotyczą art. 10 ust. 5 nieobowiązującej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 z późn. zm.), to jednak zachowują one pełną aktualność pod rządami art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Kwestia przejścia własności ma w tym przypadku charakter cywilnoprawny i regulowana jest poprzez formułę skutku z mocy samego prawa nie dając zarazem podstaw do rozstrzygania o niej w postępowaniu administracyjnym.

Przytoczone wyżej powody wskazują, że ewentualnych zapisów w decyzji podziałowej o przejściu własności wydzielonej pod drogę publiczną działki nie można postrzegać jako wyłącznie informujących strony o skutkach prawnych wynikających z art. 98 ust. 1 ustawy. Taka informacja powinna bowiem zostać stronom udzielona w toku postępowania, jeszcze przed wydaniem decyzji w sprawie. Tylko wówczas spełnia ona swój zasadniczy cel, to jest umożliwia stronom podjęcie czynności, które w ich ocenie w optymalny sposób zabezpieczą ich interes prawny jeszcze przez rozstrzygnięciem sprawy. Zamieszczania jakichkolwiek roz­strzygnięć w ramach decyzji podziałowej o przejściu własności nieruchomości nie usprawie­dliwia również treść art. 98 ust. 2 ustawy, z którego wynika, że właściwy organ składa wnio­sek o ujawnienie w księdze wieczystej praw gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Pań­stwa do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, przy czym podstawą wpisu tych praw do księgi wieczystej jest ostateczna decyzja zatwierdzająca podział. Decyzja podziałowa pełni niewątpliwie rolę dokumentu, który w postępowaniu wieczystoksięgowym służy za do­wód przejścia własności określonej nieruchomości i stanowi podstawę wpisu własności na rzecz podmiotu publicznoprawnego. Decyzja podziałowa powinna więc zawierać informacje pozwalające sądowi powszechnemu rozstrzygnąć o istnieniu podstaw dla dokonania wpisów wskazujących na przejście własności. Taki cel można jednak osiągnąć poprzez odpowiednie sformułowanie uzasadnienia decyzji w części dotyczącej ustaleń faktycznych. Ustalenia or­ganu w zakresie przeznaczenia wydzielanych działek ewidencyjnych, konieczne w toku po­stępowania podziałowego, powinny zostać zaprezentowane w uzasadnieniu decyzji podziało­wej, jako element stanu faktycznego sprawy. To w zupełności wystarcza, by decyzja podzia­łowa przedstawiała dla sądu wartość w kontekście konieczności dokonania oceny decyzji z pozycji obowiązujących przepisów prawa, w tym art. 98 ust. 1 ustawy. Jednocześnie rozwią­zanie takie omija konieczność wypowiadania się przez organ w ramach decyzji podziałowej o sprawie, która w zakresie przedmiotu postępowania podziałowego nie mieści się, a tym sa­mym nie naraża organu na zarzut orzekania bez podstawy prawnej.

Badana przez Kolegium decyzja w części, w jakiej rozstrzygała w uzasadnieniu o sfe­rze uregulowanej przepisami prawa administracyjnego kształtującego sytuacje prawne adre­satów w sposób bezpośredni (ex lege), wydana została zatem bez podstawy prawnej, a więc obciążona była wadą z art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Powstała jednak przy okazji konieczność rozważenia przez Kolegium, czy możliwe jest orzeczenie nieważności decyzji administracyjnej w części, a jeśli tak, to czy nieważnością mogą być objęte zapisy zamieszczone w uzasadnieniu decyzji.

Na pierwsze pytanie Kolegium dzieło odpowiedzi pozytywnej stwierdzając, że zakwe­stionowana część decyzji nie stanowiła integralnego składnika rozstrzygnięcia w znaczeniu materialnoprawnym, przez co decyzja, pomimo stwierdzenia jej nieważności w części, nadal spełnia swoją rolę jako akt stosowania prawa załatwiający sprawę administracyjną. W orzecz­nictwie sądów administracyjnych akceptuje się częściowe stwierdzanie nieważności nawet wówczas, gdy decyzja nie rozstrzyga o kilku sprawach (por. wyrok Naczelnego Sądu Admini­stracyjnego z 18 kwietnia 2007 r., I OSK 795/06). Zwraca się przy tym uwagę na ogólną zasa­dę stabilności decyzji administracyjnych, stanowiącą ważną wskazówkę dla interpretacji tych instytucji kodeksu postępowania administracyjnego, które pozwalają na wzruszenie ostatecz­nych decyzji administracyjnych, a więc ustalają wyjątki od tej zasady oraz innych zasad ogól­nych tego kodeksu. Wchodzą tu w rachubę te wszystkie zasady ogólne, które w układzie sto­sunków organ administracji - strona postępowania nakazują organom administracji państwo­wej działać nie tylko w sposób praworządny, lecz także celowy i szybki, posługiwać się naj­prostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, jak również umacniać zaufanie obywateli do działań organów administracji publicznej. Przy tym przepisy o postępowaniu administracyjnym powinny być interpretowane w sposób zapewniający maksymalną ochronę uprawnień stron, w tym również ochronę przed stwierdzeniem nieważności decyzji admini­stracyjnych w częściach, w jakich rozstrzygnięcia tych decyzji są zgodne z prawem (por. wy­rok z 21 stycznia 1988 r., IV SA 859/87; wyrok z 3 grudnia 1990 r., IV SA 740/90 oraz uchwałę z 23 lutego 1998 r., ONSA z 1998 r., nr 2, poz. 40). Okoliczność zaś, iż przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują wprost możliwości stwierdzenia nieważności decyzji w części nie jest wystarczająca do uznania, że istnieje zakaz takiego roz­strzygania. Jeżeli bowiem w postępowaniu administracyjnym ma być realizowana zasada le­galności (art. 6 kpa), a zarazem uwzględniony powinien być słuszny interes obywatela (art. 7 in fine kpa) i pogłębiane zaufanie do organów władzy (art. 8 kpa), to formę takiego orzeczenia należy dopuścić.

Rozważając drugie z poruszonych zagadnień Kolegium wzięło pod uwagę, że decyzja administracyjna jest aktem stosowania prawa, tak więc konkretyzuje zawsze sytuację prawną jednostki w sferze prawa materialnego. Przepisy procesowe zobowiązały przy tym organ ad­ministracji do określonej systematyki decyzji administracyjnej, w ramach której wyróżniono m. in. rozstrzygnięcie i uzasadnienie (art. 107 § 1 kpa). Nie ulega przy tym wątpliwości, że to właśnie rozstrzygnięcie decyzji stanowi jej zasadniczy człon, poprzez który w sposób impe­ratywny rozstrzyga się o sferze praw lub obowiązków strony. Uzasadnienie zaś z założenia służyć ma przekonaniu strony, co do podjętego rozstrzygnięcia, poprzez wskazanie podstaw faktycznych decyzji i wyjaśnienie podstawy prawnej jej podjęcia (art. 11 oraz art. 107 § 3 kpa). Odmienne role obu tych składników nie stoją jednak na przeszkodzie w traktowaniu ich jako konstytutywnych i koniecznych elementów jednej i tej samej decyzji, o której mowa w art. 104, czy art. 156 kpa. Uzasadnienie jest zawsze integralnym składnikiem decyzji, bez względu na to, czy w konkretnym przypadku spełnia swoją funkcję, czy wychodzi poza przy­pisaną mu przez ustawodawcę rolę. Wypowiedź organu o charakterze rozstrzygnięcia należy zawsze odróżnić od, zawartych w uzasadnieniu, wypowiedzi dotyczących subsumpcji przepi­sów prawa i oceny ustalonych faktów w świetle odpowiednich przepisów. Mają one bowiem zawsze charakter pomocniczy i służą wyprowadzeniu konkluzji w postaci wypowiedzi roz­strzygającej sprawę. Oczywiste jest przy tym, że o charakterze wypowiedzi organu musi de­cydować jej treść, nie zaś jej umiejscowienie w ramach wewnętrznej systematyki decyzji. Jeżeli zatem określona wypowiedź w sposób wiążący i imperatywny ustala dla strony konse­kwencje stosowanego w postępowaniu przepisu, to wypowiedź taką należy uznać za rozstrzy­gnięcie, bez względu na jej usytuowanie w ramach tekstu decyzji (podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 lutego 2006 r., I OSK 966/05). To zaś umożliwia kontrolę legalności takiego rozstrzygnięcia (zarówno w toku instancji, jak i w postępowaniu nadzwy­czajnym czy sądowym) niezależnie od tego, czy została ona wyodrębniona jako sentencja decyzji czy znalazła się ona w jej uzasadnieniu.

 

Ustalenie momentu „stworzenia warunków do korzystania" z wybudowanej drogi przy wymierzeniu opłaty adiacenckiej oraz ocena operatu szacunkowego jako podstawowego dowodu w postępowaniu

Przedmiotem postępowania przed Kolegium było ustalenie wysokości opłaty adia­cenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek stworzenia warunków do korzy­stania z wybudowanej drogi. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej do Kolegium decyzji stanowił art. 145 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym (ust. 1) wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każ­dorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urzą­dzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Jednocześnie art. 145 ust. 2 ustawy stanowi, że wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adia­cenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nie­ruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. Przy ustaleniu opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infra­struktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Dla instytucji opłaty adiacenckiej znamienne jest, że ustawodawca obowiązek jej uiszczenia przez właściciela nieruchomości uzależnił nie tyle od samego faktu budowy urządzeń infra­struktury technicznej, ile od okoliczności wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego taką budową. Zgodnie bowiem z art. 146 ust. 1 ustawy, zarówno ustalenie, jak i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urzą­dzeń infrastruktury technicznej. Ustalenie opłaty adiacenckiej może więc nastąpić tylko w przypadku uprzedniego stwierdzenia przez organ administracji publicznej wzrostu wartości nieruchomości na skutek budowy urządzeń infrastruktury technicznej.

Analiza obowiązującego stanu prawnego pozwala na sformułowanie następujących materialnoprawnych przesłanek ustalenia:

  1. zostały wybudowane urządzenia infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi (art. 143 ust. 1 ustawy);

  2. ustalono na podstawie odpowiednich przepisów, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi (art. 145 ust. 1 i art. 148b ustawy);

  3. nieruchomość, której właściciel lub użytkownik wieczysty miałby zostać obciążony opłatą nie jest przeznaczona w planie miejscowym na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego nie jest wykorzystywana na cele rolne i leśne (art. 143 ust. 1 in fine ustawy);

  4. w dniu stworzenia warunków do korzystania z urządzeń infrastruktury technicznej obwiązywała uchwała rady gminy w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej (art. 145 ust. 2 ustawy);

  5. nie upłynął okres 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi (art. 145 ust. 2 ustawy);

  6. nastąpił wzrost wartości prawa własności nieruchomości (użytkowania wieczystego) spowodowany budową urządzeń infrastruktury technicznej (art. 146 ust. 1 i 1a oraz art. 144 ustawy).

Wszystkie wymienione wyżej okoliczności faktyczne mają znaczenie materialno­prawne i konstytuują przedmiot postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Sta­nowić one muszą, jako okoliczności istotne w sprawie, przedmiot postępowania dowodowe­go. Powinnością organu administracji publicznej, rozstrzygającego władczo w formie decyzji administracyjnej o prawach i obowiązkach jednostki, jest bowiem dokonanie wyczerpujących ustaleń i rzetelnej oceny materiału dowodowego. W myśl art. 80 kpa, organ ocenia na podsta­wie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Przepis ten statuuje zasadę swobodnej oceny dowodów w postępowaniu administracyjnym. Zasadę tę należy rozumieć jako obowiązek dokonania przez organ oceny dowodów w sposób zgodny z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem określonych reguł takiej oceny. Do reguł tych należy zaliczyć: obowiązek rozważenia wszystkich dowodów zebranych przez organ, wszechstronną analizę materiału dowodowego, ocenę wartości i znaczenia poszczególnych dowodów oraz uwzględnianie prawideł logiki (por. B.Adamiak (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, B.Adamiak, J.Borkowski, Warszawa 2004, s. 403-404). Z regułą swobodnej oceny dowodów koresponduje przepis art. 77 § 1 kpa, w myśl którego or­gan musi w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Należy przy tym zwrócić uwagę, że o ile wyczerpujące zebranie materiału dowodowego poprzedza ocenę dowodów, o tyle - wynikający z art. 77 § 1 in fine kpa - obowiązek wszechstronnego rozpa­trzenia materiału dowodowego realizowany jest już w ramach swobodnej oceny dowodów. Prawidłowe wykonanie tych obowiązków przez organ w ramach postępowania administracyj­nego służyć ma w konsekwencji realizacji naczelnej zasady prawdy obiektywnej, zgodnie z którą organy podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycz­nego (art. 7 kpa). Nieprawidłowości w zakresie ustalenia istotnych okoliczności w sprawie (błąd „braku") bądź w zakresie oceny dowodów (błąd „oceny"), godzą w rezultacie zawsze w zasadę prawdy obiektywnej.

Postępowanie organu pierwszej instancji w rozpatrywanej przez Kolegium sprawie na­znaczone było zarówno wadą niewyczerpujących ustaleń (art. 77 § 1 kpa), jak i błędnej oceny dowodu (art. 80 kpa). W aktach sprawy brakowało przede wszystkim dowodu wskazującego na ustalenie - zgodnie z art. 148b ustawy o gospodarce nieruchomościami - że zostały speł­nione warunki do korzystania z wybudowanej drogi. W świetle wymagań stawianych przepi­sem art. 148b ust. 1 ustawy, nie można za taki dowód uznać protokołu odbioru robót, czy pi­sma Sekcji Dróg Miejskich w O. Jeżeli bowiem inwestycja drogowa realizowana była według przepisów prawa budowlanego, to zakończenie procesu budowlanego (robót budowlanych) powinno zostać udokumentowane w sposób przewidziany przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.).

Organ pierwszej instancji w sposób niewłaściwy ocenił również przeprowadzony w postępowaniu dowód z opinii biegłego - rzeczoznawcy majątkowego. Jak wynika z art. 146 ust. 1a ustawy, ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Zgodnie zaś z art. 156 ust. 1 ustawy, rze­czoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Istotne jest, że ustalenie wartości nieruchomości przez rzeczoznawców mająt­kowych następuje na zasadach i w trybie określonym w przepisach ustawy o gospodarce nie­ruchomościami, w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109) oraz w Standardach Zawodowych Rzeczoznawców Majątkowych (określanych w dal­szej części jako "Standardy"), stanowiących normy wiążące, na mocy art. 175 ustawy. Wyce­na nieruchomości jest złożonym metodologicznie procesem, w ramach którego istotną rolę odgrywa nie tylko wiedza specjalistyczna, ale także prawidłowe stosowanie przez biegłego przepisów obowiązujących w tym zakresie. Dowód z operatu szacunkowego w ramach klasy­fikacji środków dowodowych uznać należy jako opinię biegłego. Ma on w postępowaniach o ustalenie opłaty adiacenckiej charakter obligatoryjny, a zawarte w nim wyliczenia w zakresie wzrostu wartości nieruchomości kształtują treść rozstrzygnięcia sprawy. Bardzo duże (wręcz rozstrzygające) znaczenie tego dowodu powinno więc skłaniać organ do rzetelnej i skrupulat­nej analizy jego treści i prawidłowości przed wydaniem decyzji w oparciu o wynikające z ta­kiej opinii wnioski. W orzecznictwie wyrażany jest słuszny pogląd, że zarówno organy admi­nistracyjne, jak i sądy rozpoznające sprawę, mają obowiązek ocenić - na podstawie art. 80 kpa - wartość dowodową złożonego operatu szacunkowego. Żadne argumenty nie przemawiają za tym, aby organy rozpoznające sprawę na podstawie tego dokumentu nie mogły samodzielnie ocenić jego wartości dowodowej i ewentualnie żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego do­kumentu albo wyjaśnień co do jego treści (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 stycznia 2006 r., II OSK 459/05). Organ nie może w tej kwestii ograniczyć się do powołania na konkluzję biegłego zawartą we wnioskach końcowych opinii, ale zobowiązany jest spraw­dzić, na jakich podstawach biegły tę konkluzję oparł. W przeciwnym razie powstanie sytuacja, w której podmiotem rozstrzygającym sprawę administracyjną byłby w istocie biegły a nie or­gan (tak: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 20 listopada 2006 r., II SA/Wr 241/06; podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 grudnia 1983 r., II SA 1302/83, ONSA/2/106). Organ administracji publicznej musi więc dowód z ope­ratu szacunkowego ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego. W szczególności zaś powinien zweryfikować, czy operat - zarówno w aspekcie merytorycz­nym jak i formalnym - spełnia wymagania przewidziane obowiązującymi w tym zakresie nor­mami.

Wzrost wartości nieruchomości w rozpatrywanej przez Kolegium sprawie obliczony został w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami, na podstawie § 4 ust. 1 i 3 powołanego rozporządzenia. Przy metodzie porównywania parami porównuje się będącą przedmiotem wyceny nieruchomość, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami po­dobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Zgodnie ze Standardem III.7 pkt 2.1, rzeczoznawca majątkowy określa dla potrzeb wyceny wiarygodny pod względem rodza­jowym i obszarowym rynek nieruchomości oraz wyznacza okres jego analizy, biorąc pod uwagę przedmiot, zakres i cel wyceny oraz dostępność danych. Obowiązkiem rzeczoznawcy jest przy tym umieszczenie w operacie szacunkowym przyjętej przez niego bazy danych z cenami transakcyjnymi nieruchomości porównawczych, które zostały wykorzystane w wyce­nie, z uwzględnieniem zasady poufności i ochrony danych osobowych (Standard III.7 pkt 5.2). Baza taka zawiera zestawienie transakcji nieruchomościami spełniających warunek podobień­stwa do nieruchomości szacowanej, stanowiąc jednocześnie podstawę obliczenia różnicy po­między ceną maksymalną a minimalną (ΔC). To właśnie w ramach tak obliczonej różnicy dokonywane jest wartościowanie poszczególnych atrybutów (cech) wpływających na cenę nieruchomości na badanym rynku, tak więc parametr ten ma istotne znaczenia dla końcowego wyniku szacowania. W analizowanym operacie biegły rzeczoznawca zamieścił bazę danych transakcji nieruchomościami na badanym rynku, jednak transakcje w niej ujęte nie posłużyły do obliczenia ΔC, tym samym wiarygodności ustaleń w tym zakresie nie sposób zweryfiko­wać. Operat szacunkowy powinien zaś zawierać informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości (§ 55 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i spo­rządzania operatu szacunkowego). Zaznaczyć też należy, że - stosownie do Standardu III.7 pkt 1.2 - podejście porównawcze stosuje się do określenia wartości rynkowej nieruchomości wyłącznie wówczas, gdy nieruchomości podobne do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny były w obrocie na określonym rynku w okresie ostatnich dwóch lat poprzedzających wycenę, a także gdy ich ceny i cechy wpływające na te ceny oraz warunki dokonania transak­cji są znane. Wyjątek o tej reguły przewiduje pkt 1.4 Standardu III.7, zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się przyjęcie do porównań nieruchomości, które były przedmiotem obrotu rynkowego w okresie dłuższym niż dwa lata. Może to mieć miejsce na przykład wówczas, gdy określony rynek jest słabo rozwinięty, co oznacza, że transakcje sprzedaży określonych rodzajów nieruchomości występują na nim rzadko (spora­dycznie).

Jak wynikało z treści operatu szacunkowego, biegły nie powołał się na jakiekolwiek szczególne przypadki, uzasadniające poszerzenie okresu badania i na potrzeby analizy rynku przyjął dwuletni okres jego badania. Mimo takich założeń, do bezpośrednich porównań z nie­ruchomością wycenianą przyjęta została jedna transakcja z roku 2005, co w sposób oczywisty narusza postanowienia z pkt 1.2 Standardu III.7. Biegły w sposób niezupełny dokonał opisu nieruchomości wycenianej. Załączona do operatu mapa geodezyjna wskazywała jednoznacz­nie, że wyceniana nieruchomość - oprócz instalacji energetycznej, wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i deszczowej - wyposażona jest w instalacje gazową i telekomunikacyjną, których rzeczoznawca nie ujął w opisie. Okoliczność ta miała znaczenia dla dokonywanej wyceny, albowiem w konkretnym przypadku rozstrzygała, czy przypisać wycenianej nieruchomości atrybut niepełnego uzbrojenia (E, W, K) - jak uczynił to rzeczoznawca, czy atrybut pełnego uzbrojenia (E, W, K, G, t) - jak wskazywała zamieszczona w operacie mapa ewidencyjna. Kwestia ta przekładała się zaś na końcowy wynik obliczeń, bowiem wpływała na wielkość korekty poszczególnych atrybutów.


Postępowanie administracyjne prowadzone na podstawie art. 118 ust. 2a ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników

Organ pierwszej instancji (starosta) wydał decyzję na podstawie przepisów art. 118 ust. 2a i ust. 4 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Według art. 118 ust. 2a tej ustawy, z wnioskiem o przyznanie prawa własności działki określonej w art. 118 ust. 1 lub 2 ustawy, może wystąpić zstępny osoby uprawnionej, o której mowa w tych przepisach, który po śmierci tej osoby faktycznie włada, w zakresie odpowiadającym jej uprawnieniom, daną nieruchomością; jeżeli jednak uprawnio­nymi są oboje małżonkowie, wniosek taki może być zgłoszony dopiero po śmierci obojga małżonków.

Wniosek „o uwłaszczenie działką dożywotniego użytkowania, położoną
w obrębie R., gmina Ż., oznaczoną numerem geodezyjnym 113/2
" w dniu 17 kwietnia 2007 r. złożył do organu pierwszej instancji G.Ś. W aktach sprawy nie złożono jednak jakiegokol­wiek dokumentu, na podstawie którego można byłoby ustalić, że G.Ś. jest zstępnym W.Ś, czyli osoby która przekazała gospodarstwo rolne na rzecz Skarbu Państwa. Organ pierwszej instancji wydał rozstrzygnięcie o przyznaniu prawa własności G.Ś. działki gruntu oznaczonej numerem geodezyjnym 113/2, biorąc pod uwagę nieuwierzytelnioną kserokopię decyzji Na­czelnika MiG w Ż. z 1977 r., o przejęciu, na wniosek W. Ś., za rentę, na własność Państwa, gospodarstwa rolnego o powierzchni (...) ha, bez budynków, położonego we wsi R., w grani­cach działek oznaczonych ewidencyjnie nr (....). Poza tym, jako dowód w sprawie, organ pierwszej instancji dopuścił niepodpisany wydruk określony jako „Wypis z rejestru gruntów", odręczną notatkę z dnia 24 kwietnia 2007 r. informującą o tym, iż „sprawdzono w meldun­kach w UM Ż., że W.Ś. nie żyje od 1991 roku" oraz kserokopię „Wykazu nieruchomości Pań­stwowego Funduszu Ziemi w gminie, które w dniu przekazania Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa pozostawały w dożywotnim użytkowaniu emerytów i rencistów", a także „potwierdzenie użytkowania" przez G.Ś działek gruntu oznaczonych nr (...), obręb R., pisem­nie złożone przez Sołtysa wsi R. Nie ustalono również, czy grunty te były czy nie były przed­miotem wspólności małżeńskiej i czy żona W.Ś. żyje. Opisane kserokopie, notatka i oświad­czenia były jedynym materiałem dowodowym w postępowaniu przed organem pierwszej in­stancji. Tymczasem w uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji przedstawił stan faktyczny sprawy, stwier­dzając, że G.Ś. jest zstępnym W.Ś. i spełnia warunki wskazane przez ustawodawcę w art. 118 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników.

W orzecznictwie podkreślono, że postać „rażącego naruszenia prawa" może dotyczyć nie tylko przepisów prawa materialnego, ale również przepisów postępowania administracyj­nego, w szczególności tych unormowań, które stanowią gwarancję prawidłowego zastosowa­nia przepisów prawa materialnego (zob. uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 października 1992 r., V SA 86/92, ONSA 1993/1/23). W rozważanej sprawie Kolegium miało do czynienia właśnie z taką sytuacją, gdyż ustalenie, czy spełnione są przesłanki określone w art. 118 ust. 2a ustawy o ubezpieczeniu społecznym wymagało przeprowadzenia postępowania dowodowego w spo­sób zgodny z regulacją prawną.

Zgodnie z kluczową zasadą postępowania administracyjnego, jaką jest zasada prawdy obiektywnej, wyrażona w art. 7 kpa, organy administracji publicznej prowadzące postępowa­nie mają obowiązek zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego sprawy w ten spo­sób, by ustalone na jego podstawie okoliczności faktyczne, mające istotne znaczenie dla roz­strzygnięcia sprawy, odpowiadały rzeczywistości i mogły stać się podstawą prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Na szczególną uwagę zasługuje w tym przypad­ku również art. 77 § 1 kpa, wyrażający zasadę zupełności postępowania dowodowego. W myśl tej zasady, organ administracji publicznej prowadzący postępowanie zobowiązany jest do ustalenia prawdziwego stanu rzeczy na podstawie całościowo zebranego materiału dowodowego. Tylko w takiej sytuacji może on bowiem trafnie ocenić istotne dla sprawy okoliczności faktyczne i prawidłowo rozstrzygnąć o prawach strony. Przepisy kodeksu postępowania administracyj­nego nakładają więc na organy administracji publicznej obowiązek podejmowania wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zebrania i rozpatrzenia w spo­sób wyczerpujący całego materiału dowodowego, dokonania oceny okoliczności sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie, umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji oraz do wskazania w uzasadnieniu faktycznym decyzji okoliczności, które organ uznał za udowod­nione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom od­mówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 10 § 1 art. 81 oraz art. 107 § 3 kpa). Dopiero prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe pozwala na ocenę, czy w sprawie zostały właściwie zastosowane odpowiednie przepisy prawa materialne­go (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 marca 1981 r., SA 272/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 19). Wszelkie zaś niejasności, które ujawnią się przy zestawieniu podstawy faktycznej decyzji z materiałem procesowym, muszą budzić uzasadnioną wątpliwość, czy ustalenie podstawy faktycznej nastąpiło prawidłowo (zob. uzasadnienie wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 1988 r., II SA 497/88, ONSA 1989, nr 2, poz. 68 oraz z 3 lutego 1999 r., IV SA 1010/97, niepubl.). Zebrany materiał dowodowy można uznać za wy­czerpujący, dopiero gdy rozpatrzono wszystkie fakty prawotwórcze, a udowodniony stan fak­tyczny jest pełny, logiczny i wewnętrznie spójny (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administra­cyjnego z 4 kwietnia 2001 r., I SA/GD 2050/98, niepubl.). Należy także zauważyć, że doko­nywana przez organy administracji publicznej swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w ocenę dowolną musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z za­chowaniem reguł tej oceny. Zarzut dowolności w ocenie konkretnej sprawy wykluczają usta­lenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego, zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, a więc "przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku (...) wydania decyzji o przekonywującej treści" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lipca 2001 r., I SA 1768/99).

W orzecznictwie sądowym przyjęto, że tylko uwierzytelnione fotokopie dokumentów bądź uwierzytelnione wydruki poczty elektronicznej stanowią odpisy dokumentów, zrównane mocą dowodową z oryginałami (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z 23 czerwca 2005 r., II SAB/Bk 32/05, LEX nr 173673). Niepoświadczona kseroko­pia dokumentu nie może być natomiast uznana za dowód w sprawie (tak: Naczelny Sąd Ad­ministracyjny w wyroku z 20 maja 2003 r., III SA 110/03, LEX nr 148853). Również status osób fizycznych, składających oświadczenie jako zstępnych określonych osób, nie może być przyjęty na podstawie samego tylko twierdzenia wnioskodawcy. Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 29 września 1986 r. - Prawo o aktach stanu cywilnego (Dz. U. z 2004 r. Nr 161, poz. 1688 z późn. zm.), stan cywilny może być wykazany na podstawie właściwego aktu stanu cywilnego. Nie można kserokopii innej decyzji i kserokopii niepodpisanego wypisu z ewiden­cji gruntów uznać za dokumenty urzędowe, o jakich mowa w art. 76 § 1 i 2 kpa. Dokumentem urzędowym, w rozumieniu powołanego przepisu, jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana przez funkcjonariusza publicznego w ramach jego kompetencji, skie­rowana do innego podmiotu lub złożona do akt (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Admini­stracyjnego z 18 grudnia 2006 r., II SA/Wa 1574/06, niepubl.). Nie można również uznać od­ręcznych notatek pracowników organu administracji za dowody w sprawie. Możliwość spo­rządzenia adnotacji z czynności organu, przewidziana w art. 72 kpa, nie może dotyczyć usta­leń istotnych dla sprawy. Mogą to być bieżące adnotacje, pomocne wprawdzie przy rozpatry­waniu sprawy, jednakże nieobejmujące ustaleń, od których jej rozstrzygnięcie zależy lub może zależeć. Ustalenia istotne dla sprawy powinny więc spełniać warunki określone w art. 67 i nast. kpa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 czerwca 1982 r., I SA 258/1982, ONSA 1982/1/54).

W rozpatrywanej przez Kolegium sprawie organ pierwszej instancji przyjął na pod­stawie notatki, że ojciec G.Ś. w chwili wszczęcia postępowania nie żył. Organ nie ustalił, czy grunty stanowiły wspólność małżeńską i - w związku z tym - czy żona W.Ś. żyje. Była to okoliczność istotna dla rozstrzygnięcia sprawy ze względu na warunki nabycia prawa własno­ści przez zstępnego rolnika, określone w art. 118 ust. 2a ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Mianowicie zstępny rolnika, który przekazał gospodarstwo rolne na rzecz Skarbu Państwa w zamian za świadczenia emerytalno -rentowe, może nabyć prawo własności działki gruntu oddanego takiemu rolnikowi w użytkowanie, dopiero po śmierci tego rolnika. W związku z niezachowaniem formy określonej przepisami prawa proceduralnego, wartość do­wodowa znajdujących się w aktach sprawy decyzji i oświadczeń oraz wypisu z ewidencji gruntów, musiała być podważona.

Pogwałcenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego - w tym art. 7
i art. 77 kpa - ma charakter rażącego naruszenia prawa wtedy, kiedy jest to oczywiste i niewątpliwe. W odniesieniu do tych przepisów można mówić o rażącym ich naruszeniu wówczas, gdy w sposób niebudzący wątpliwości, a więc oczywisty, nie zastosowano ich w trakcie prowadzonego postępowania lub zastosowano je nieprawidło­wo (zob. uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 listopada 2002 r., III SA 2643/2001, niepubl.).

W rozważanej przez Kolegium sytuacji niewywiązanie się przez organ pierwszej in­stancji z obowiązku podjęcia czynności zmierzających do zebrania pełnego materiału dowo­dowego, stanowiło rażące naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 kpa i było rażąco sprzeczne z jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, jaką jest zasada prawdy obiektywnej. Oznaczało to, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana bez należytego wyjaśnie­nia sprawy i tym samym bez należytego zbadania, czy zostały spełnione przesłanki określone w przepisie art. 118 ust. 2a ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników.

 

Stosowanie przepisów przejściowych ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości

W rozpatrywanej przez Kolegium sprawie strona złożyła wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w dniu 21 grudnia 2000 r. Kwestię uwłaszczenia regulowały wówczas przepisy ustawy z dnia 4 września 1997 r. o prze­kształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. z 2001 r. Nr 120, poz. 1299 z późn. zm.). Z dniem 13 października 2005 r. weszła w życie ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczy­stego w prawo własności nieruchomości. Zgodnie z przepisem art. 9 tej nowej ustawy, powo­łana wyżej ustawa z dnia 4 września 1997 r. utraciła moc. Do spraw wszczętych na podstawie - między innymi przepisów ustawy z dnia 4 września 1997 r. - i niezakończonych decyzją ostateczną, ustawodawca nakazał stosowanie nowej regulacji prawnej z dnia 29 lipca 2005 r., obowiązującej od dnia 13 października 2005 r.

Zgodnie z powołanymi wyżej przepisami prawa, pierwsze rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, z dnia 28 sierpnia 2007 r., w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przysługującego wnioskodawcy w prawo własności, zostało wydane na podsta­wie przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. W wyniku wniesionego odwołania decyzja w tej sprawie została uchylona w całości, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W chwili orzekania przez organ pierwszej instancji po raz kolejny w tej sprawie, tj. w dniu 15 kwietnia 2008 r., przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o prze­kształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości zostały już znowelizowane ustawą z dnia 7 września 2007 r. o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz niektórych innych ustaw i od dnia 1 stycznia 2008 r. obowiązywały w nowym brzmieniu. Wobec powyższego, zgodnie z zasadą praworządności, zobowiązującą organy administracji publicznej do działania na pod­stawie obowiązujących przepisów prawa, organ pierwszej instancji, podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie w dniu 15 kwietnia 2008 r., miał obowiązek zastosować przepisy prawa obo­wiązujące w chwili orzekania, a zatem w rozpatrywanej sprawie przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieru­chomości, w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą z dnia 7 września 2007 r. o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz niektórych innych ustaw. Organ pierwszej instancji odmówił stronie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stwierdzając, że w spra­wie przepisy wprowadzone powołaną wyżej nowelizacją nie mają zastosowania, bowiem zgodnie z art. 4 tej ustawy „ustawę w brzmieniu nadanym nowelizacją stosuje się tylko do postępowań wszczętych na podstawie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r.", a użytkownik wieczy­sty „bezzasadnie" żądał zastosowania stawki bonifikaty udzielanej w opłacie za przekształce­nie przewidzianej w nowych przepisach.

W opinii Kolegium, organ pierwszej instancji dokonał błędnej interpretacji przepisu art. 4 ustawy nowelizującej z dnia 7 września 2007 r. Zgodnie z tym przepisem, do postępo­wań wszczętych na podstawie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytko­wania wieczystego w prawo własności nieruchomości i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym tą ustawą. Przepis ten dotyczy zatem spraw wszczętych pod rządami powołanej wyżej ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. i niezakończonych decyzją ostateczną. W przepisach przejściowych ustawy nowelizującej ustawodawca pominął zaś sprawy wszczęte jeszcze pod rządami ustawy z dnia 4 września 1997 r. i ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości. Określił w nich jedynie zasady stosowania no­welizacji w sytuacji, gdy sprawa administracyjna została wszczęta na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. przed dniem 1 stycznia 2008 r. Ograniczenie stosowania ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. w brzmieniu nadanym nowelizacją „tylko do postępowań wszczętych na podstawie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r.", nie znajduje żadnego uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa, ani zasadach wykładni stosowania przepisów nowej ustawy do spraw wszczętych wcześniej. Ustawodawca w przepisie art. 4 ustawy nowelizującej w ogóle nawet nie posłużył się sformułowaniem „tylko".

Kolegium podkreśliło, że przepisy art. 8 i art. 9 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o prze­kształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, dotyczące zakresu stosowania tej ustawy do spraw wszczętych na podstawie aktów prawnych regulują­cych wcześniej kwestię uwłaszczenia, a więc - jak w rozpatrywanej przez Kolegium sprawie - również ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, nie zostały zmienione w wyniku do­konanej nowelizacji, obowiązują nadal i organ administracji publicznej jest zobowiązany do ich stosowania. Natomiast przepisy ustawy nowelizującej „milczą" w kwestii spraw wszczę­tych pod rządami ustawy z dnia 4 września 1997 r. Biorąc pod uwagę powyższe argumenty Kolegium przyjęło, że do spraw wszczętych - między innymi - na podstawie ustawy z dnia 4 września 1997 r. i niezakończonych decyzją ostateczną, zgodnie z zasadą bezpośredniego działania nowej ustawy, od dnia 1 stycznia 2008 r. należy stosować przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., w brzmieniu nadanym nowelizacją z dnia 7 września 2007 r.


PRAWO O RUCHU DROGOWYM, DROGI PUBLICZNE, TRANSPORT DROGOWY


1. Uwagi ogólne

Na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 z późn. zm.) rozpatrywane były przez Kolegium głównie sprawy z zakresu zatrzymania prawa jazdy z powodu przekroczenia przez kierującego do­puszczalnej liczby punktów karnych (art. 135) oraz cofnięcia prawa jazdy w związku ze stwierdzeniem na podstawie orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem (art. 140). Orzecznictwo organów pierwszej instancji jest w tych zakresach - w zdecydowanej większości - całkowicie poprawne.

W zakresie normowanym przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. - o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.), pierwszy problem orzeczniczy do­tyczył opłat wieloletnich za umieszczenie urządzeń infrastruktury technicznej (obiekty i urzą­dzenia liniowe). Zgodnie z art. 40 ust. 13a ustawy opłatę roczną, za pierwszy rok umiesz­cze­nia urządzenia w pasie drogowym uiszcza się w terminie określonym w ust. 13 (tzn. 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca jej wysokość stała się ostateczna), a za lata następne w ter­minie do dnia 15 stycznia każdego roku, z góry za dany rok. Decyzja zarządcy drogi zezwa­lająca na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej musi zatem zawierać dwa rozstrzygnięcia w zakresie ustalenia opłaty: jedno dotyczy opłaty za pierwszy rok, drugie dotyczy opłaty za lata następne. Sposób ustalenia opłaty ustawodawca określił w art. 40 ust. 5 ustawy (poprzez odesłanie zawarte w art. 40 ust. 13a). Oznacza to, że za pierwszy rok umieszczenia urządzenia infrastruktury w pasie drogowym opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym. Natomiast opłaty za kolejne lata zajęcia pasa drogowego stają się wymagalne z dniem 15 stycznia każ­dego roku w pełnej stawce rocznej. Odsyłając do art. 40 ust. 5 ustawy, ustawodawca potwier­dził, że okresem rozliczeniowym opłat za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim urządzeń infrastruktury technicznej, jest rok kalendarzowy. Mimo tej regulacji w wielu przy­padkach opłaty naliczane były błędnie tzn. za cały okres jednorazowo i często z terminem wymagalności 14 dni od chwili ustatecznienia się decyzji, zamiast periodycznie w okresach rocznych.

Kolejnym problemem było legalizowanie przez zarządców dróg zajęcia pasa drogo­wego z mocą wsteczną tj. za okres faktycznego zajęcia pasa drogowego przed dniem wydania i doręczenia decyzji. Jest to rażące naruszenie prawa. Zarządcy dróg wszystkich kategorii nie uświadamiali stron, że to w interesie podmiotu zajmującego pas drogowy na jakiekolwiek cele niezwiązane z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami ruchu drogowego jest uzyskać zezwolenie na dalsze zajmowanie tego pasa drogowego przed upływem terminu ważności poprzedniego zezwolenia. Dlatego podmiot zajmujący pas drogowy powinien wystąpić do zarządcy drogi z odpowiednim wnioskiem na tyle wcześniej, aby właściwy organ, przy za­chowaniu ustawowych terminów załatwienia i wymogu przeprowadzenia postępowania do­wodowego zdążył wydać decyzję przed upływem terminu ważności poprzedniego zezwolenia.

Istotną kwestią był problem wyraźnego (precyzyjnego) określenia strony w postępo­waniach związanych z zajęciem pasa drogowego. Na mocy art. 2 pkt 3 lit. b) ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz. 1364), dodano do ustawy o drogach publicznych art. 39 ust. 3a pkt 3, który już expressis verbis wymienia inwestora jako stronę - czyli podmiot zobowiązany do uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego. Mimo tej nowelizacji w pozostałych przepisach ustawy o drogach publicznych oraz w przepisach aktów wykonaw­czych nadal funkcjonuje określenie „zajmujący pas drogowy", co w praktyce rodzi wątpliwo­ści organów pierwszej instancji i prowadzi niejednokrotnie do kierowania decyzji zezwalają­cych (również o ukaraniu) do wykonawców lub nawet podwykonawców, a więc do podmio­tów, które nie posiadają statusu strony w tym postępowaniu z uwagi na brak interesu (lub obowiązku) prawnego.

Kolegium rozpatrywało również wiele spraw z zakresu zajęcia pasa drogowego przez reklamy. Wprowadzenie w 2004 r. definicji tego pojęcia w ustawie o drogach publicznych spowodowało wzrost spraw dotyczących tej instytucji, w dużej mierze z uwagi na fakt, iż po­jęcie reklamy funkcjonujące w języku potocznym nie pokrywa się z ustawowym.

Uwagę Kolegium zwracała również kwestia tzw. przejścia (przeniesienia) praw z de­cyzji zezwalającej na wieloletnie umieszczenie urządzenia w pasie drogowym na nabywcę tych urządzeń. Przepisy ustawy o drogach publicznych nie zawierają bowiem odpowiednika art. 63 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (również prawa bu­dowlanego). Zarządcy dróg próbowali tę kwestię regulować używając tzw. protezy prawnej z art. 155 kpa. Jest to jednak praktyka niedopuszczalna, gdyż nie można zmienić decyzji po­przez zmianę oznaczenia strony. Przejęcie praw do urządzenia stanowi nową sprawę i wyma­ga nowej decyzji wydawanej na wniosek nabywcy (przejmującego).






2. Omówienie wybranych rozstrzygnięć


Zwrot prawa jazdy zatrzymanego przez prokuratora

W związku z prowadzeniem pojazdu w stanie nietrzeźwości Komendant powiatowy policji wypełnienia tego obowiązku. Wobec niewypełnienia obowiązku przez zobowiązanego Starosta wydał decyzję o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami. Kierowca poddał się zaleconym badaniom i w związku z ich pozytywnym wynikiem Starosta orzekł o przywróce­niu uprawnień. Jednak w ocenie Starosty przywrócenie uprawnień nie stanowi podstawy do zwrotu zatrzymanego prawa jazdy, gdyż dokument ten został zatrzymany z powodu popełnie­nia przestępstwa z art. 178a § 1 kk (prowadzenie pojazdu pod wpływem alkoholu).

Kolegium zważyło, że organ pierwszej instancji, jako materialnoprawną podstawę odmowy zwrotu zatrzymanego prawa jazdy, organ pierwszej instancji przywołał art. 114 ust. 1 pkt 2 lit. b) ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Stosownie do treści tego przepisu, kontrol­nemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba ubiegająca się o zwrot zatrzymanego prawa jazdy lub pozwolenia do kierowania tramwajem, którego była pozbawiona na okres przekra­czający 1 rok. O ile wskazany przepis podaje przyczynę, która uzasadniać może odmowę zwrotu zatrzymanego prawa jazdy, to z jego treści nie wynika wprost, by sprawa „zwrotu za­trzymanego prawa jazdy" podlegała załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej.

W okolicznościach rozpatrywanej przez Kolegium sprawie takiego przepisu należało poszukiwać przede wszystkim w ustawie o drogach publicznych, stosownie bowiem do treści art. 1 ust. 1, reguluje ona zasady ruchu na drogach publicznych oraz w strefach zamieszkania, warunki dopuszczenia pojazdów do tego ruchu, wymagania w stosunku do osób kierujących pojazdami i innych uczestników ruchu oraz zasady kontroli ruchu drogowego. W szczególno­ści na uwagę zasługują przepisy rozdziału 3 działu V ustawy - Zatrzymywanie praw jazdy i pozwoleń oraz cofanie i przywracanie uprawnień do kierowania pojazdami (art. 135 - 140a). Przepis art. 135 ust. 1 ustawy wymienia przypadki, w których policjant ma możliwość za­trzymania prawa jazdy. Zatrzymanie obligatoryjne następuje, między innymi, w razie uzasad­nionego podejrzenia, że kierujący znajduje się w stanie nietrzeźwości lub w stanie po użyciu alkoholu albo środka działającego podobnie do alkoholu - art. 135 ust. 1 lit. a0 ustawy. Za­trzymane za pokwitowaniem prawo jazdy Policja przekazuje niezwłocznie, nie później niż w ciągu 7 dni, według właściwości, sądowi uprawnionemu do rozpoznania sprawy o wykrocze­nie, prokuratorowi lub staroście. Postanowienie o zatrzymaniu prawa jazdy, w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawa jazdy wydaje prokurator - w toku postępowania przygoto­wawczego, a sąd - po przekazaniu sprawy do sądu. O wydaniu postanowienia o zatrzymaniu prawa jazdy zawiadamia się właściwego starostę (art. 137 ust. 1 i 2 ustawy). Oprócz przypad­ków zatrzymania prawa jazdy postanowieniem sądu lub prokuratora, ustawa przewiduje przy­padki zatrzymania prawa jazdy decyzją starosty. Następuje to w razie stwierdzenia, że upłynął termin ważności prawa jazdy lub przekroczenia przez kierującego pojazdem liczby 24 punk­tów za naruszenie przepisów ruchu drogowego - art. 138 ust. 1, w związku z art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. d0 i g). Przywołane przepisy wskazują, że zatrzymanie prawa jazdy może przybrać formę faktycznego zatrzymania (art. 135 ust. 1 ustawy), bądź zatrzymania znajdującego umo­cowanie (potwierdzenie) w czynności prawnej (art. 137 ust. 1 i art. 138 ust. 1).

Stosownie do art. 138 ust. 2 ustawy, zwrot zatrzymanego prawa jazdy następuje po ustaniu przyczyny zatrzymania, z zastrzeżeniem art. 114 ust. 4 ustawy. Ostatni ze wskazanych przepisów stanowi, że dokument stwierdzający uprawnienie do kierowania pojazdem (w przypadku cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdem na okres przekraczają­cy 1 rok lub w związku z utratą kwalifikacji, albo w przypadku pozbawienia na okres przekra­czający 1 rok prawa jazdy lub pozwolenia do kierowania tramwajem) wydaje się po zdaniu, przez osobę ubiegającą się o jego wydanie, odpowiedniego do rodzaju uprawnienia egzaminu państwowego sprawdzającego kwalifikacje. Przepis art. 138 ust. 2 ustawy nie wskazuje, w ja­kiej formie ma nastąpić zwrot zatrzymanego prawa jazdy. Co jednak szczególnie istotne, nie przesądza też o tym, czy w tej materii podejmuje się jakąś czynność prawną. Nota bene tego rodzaju kwestii nie rozstrzyga żaden inny przepis ustawy. W piśmiennictwie prawniczym (por. J.Borkowski, [w:] B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 9. wydanie, Wydawnictwo C.H. Beck, s. 15 i 16), podkreśla się, że w określeniu zakresu przedmiotowego stosowania przepisów kpa regulujących postępowanie administra­cyjne ogólne (jurysdykcyjne) nie jest istotna nazwa nadana w prawie materialnym decyzji administracyjnej, istotne jest natomiast, by oznaczała władcze i jednostronne rozstrzygnięcie organu administracyjnego podejmowane w indywidualnej sprawie. Zwraca się przy tym uwagę (za: J.Skrzydło - Niżnik, [w:] Jednolitość systemu prawa a jednolitość orzecznictwa sądowo - administracyjnego i administracyjnego w sprawach samorządowych, Kraków 2001, s. 111 - 114), że obecnie nie jest już totalnie pojmowana zasada domniemania formy decyzji administracyjnej w sytuacji, w której z prawa administracyjnego dla organu administracyjnego wypływa obowiązek konkretyzacji prawa w indywidualnej sprawie. W demokratycznym pań­stwie prawnym konkretyzacja prawa dokonywana jest również przez czynność materialno - techniczną poddaną kontroli sądów administracyjnych, tak samo, jak decyzja administracyjna. Wynika więc z tego, że aktualnie nie wystarczy już wykazać, że np. obywatel ubiega się o coś u administracji, by przesądzić, iż mamy in concreto do czynienia z indywidualną sprawą ad­ministracyjną, załatwianą w drodze decyzji administracyjnej. Do skutecznego zastosowania mechanizmu domniemania formy decyzji potrzebne jest bowiem jeszcze istnienie przepisu wyraźnie akcentującego moment orzekania. Konieczne zatem jest istnienie prawnego umoco­wania do podejmowania czynności prawnej (tutaj: władczej i indywidualnej), w formie decyzji.

Przenosząc powyższy pogląd na grunt analizowanej sprawy Kolegium stanęło na stanowisku, że treść art. 138 ust. 2 ustawy, nie zawierając wyraźnej podstawy prawnej do działania przez starostę w formie decyzji administracyjnej, nie daje też podstawy do orzekania w tej formie o zwrocie zatrzymanego prawa jazdy, z powołaniem się na mecha­nizm domniemania formy decyzji administracyjnej. Jak bowiem wykazano, żaden przepis powszechnie obowiązującego prawa nie stwarza warunków do orzekania przez starostę w kwestii dopuszczalności dokonania przedmiotowego zwrotu. W ocenie Kolegium, zwrot ten dokonuje się - w przypadku starosty - w drodze czynności materialno - technicznej wydania dokumentu, po ustaniu przyczyn jego zatrzymania, niepoprzedzonej decyzją rozstrzygającą o dopuszczalności zwrotu. Wydana zaś w takiej sytuacji decyzja, oceniona musi być jako po­zbawiona podstawy prawnej.

Kolegium zwróciło ponadto uwagę na jeszcze jedną, istotną dla rozpatrywanej sprawy okoliczność. Otóż należy mieć na uwadze, że kwestia zwrotu przez starostę zatrzymanego prawa jazdy będzie w ogóle wchodzić w grę tylko wtedy, gdy o zatrzymaniu prawa jazdy władny jest orzekać starosta w drodze decyzji, a więc do tych, o których mowa w art. 138 ust. 1, w związku z art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. d) i g). Ponieważ z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynikało, że  o zatrzymaniu prawa jazdy orzekał prokurator (zgodnie z kompeten­cją przewidzianą w art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy), to wyłącznie prokuratora należy uznać za właściwego w tym przypadku do rozpatrzenia wniosku o zwrot zatrzymanego prawa jazdy. Nie zmienia tego fakt, że prawo jazdy przechowywane jest w Starostwie Powiatowym.


Umieszczenie w pasie drogowym reklamy zamontowanej na pojeździe

W rozpatrywanej przez Kolegium sprawie bezsporne było, że tablice zamontowane na samochodach stanowiły reklamę w rozumieniu art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych. Kolegium stwierdziło jednak, że rozważając to czy doszło do samowolnego zajęcia pasa dro­gowego przez usytuowanie w nim pojazdu z zamontowaną na nim reklamą, zarządca drogi winien mieć na uwadze ogólną zasadę powszechności dostępu do dróg publicznych, wynika­jącą z art. 1 ustawy. W ocenie Kolegium nie jest wystarczające samo stwierdzenie, że na po­jeździe umieszczono reklamę (treści reklamowe), aby niejako automatycznie uznać, że doszło do umieszczenia reklamy w pasie drogowym. Prowadziłoby to bowiem do konieczności zwracania się o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego przez kierowcę samochodu, ciężaro­wego opatrzonego napisami reklamowymi, czyniącego wymaganą prawem przerwę w podró­ży czy kierowcę taksówki pojazdu asenizacyjnego, autobusu lub tramwaju, na których umieszczono napisy reklamowe. Interpretowanie przepisów ustawy o drogach publicznych w sposób, w jaki dokonał tego organ pierwszej instancji, może prowadzić do zbyt daleko idą­cych ograniczeń, nieprzewidzianych przepisami prawa. Korzystanie z drogi publicznej (w tym z parkingu usytuowanego w pasie drogowym) zgodnie z jej przeznaczeniem również przez pojazd opatrzony napisami lub elementami reklamowymi nie wymaga uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych. Zezwolenia takiego wymaga natomiast umieszczenie w pasie drogowym pojazdu opatrzonego reklamami jeśli jego celem jest wyłącznie przekazywanie określonej informacji wizualnej użytkownikom drogi, nie zaś korzystanie z drogi publicznej zgodnie z jej przeznaczeniem. Rozróżnienie obu tych sytuacji, a w konsekwencji stwierdzenie, że zachodzi ta druga wymaga przeprowadzenia szczegółowego postępowania dowodowego, zgodnie z wymogami art. 7 i 77 kpa. W wyroku z 26 października 2006 r. (I OSK 1408/05), którego treść miał na uwadze skład orzekający w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że „każdy przypadek, w którym w granicach pasa drogowego parkują pojazdy, czy też przyczepy do po­jazdów zawierające napisy czy oznaczenia firmy musi być rozpatrywany indywidualnie. Jed­nocześnie nie można akceptować ewidentnych prób obchodzenia obowiązującego prawa, w tym przepisów zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia niezależnie od tego, czy osoba podejmuje taką próbę zdając sobie sprawę z jej konsekwencji prawnych czy też nie".

Oceniając zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, a w szczególności fakt, że or­gan pierwszej instancji nie kwestionował twierdzeń odwołującej się, że „tak jak wszyscy inni użytkownicy dróg, wykorzystuje miejsca parkingowe zgodnie z ich przeznaczeniem. Miejsca te są zlokalizowane w niewielkiej odległości od biur Zarządu Spółki a pojazdy tam parkujące są stale w ruchu i parkują na pl. Solnym dopiero poza godzinami pracy Spółki lub wówczas, gdy pracownicy z nich korzystający przebywają w biurze Spółki", jak również nie podnosił, że pojazdy były nieprawidłowo zaparkowane lub z przekroczeniem dozwolonego czasu parko­wania, Kolegium doszło do przekonania, że w ustalonym stanie faktycznym nie doszło do umieszczenia w pasie drogowym reklamy, w sposób wymagający uzyskania zezwolenia za­rządcy drogi.



OCHRONA ŚRODOWISKA, OCHRONA PRZYRODY, OCHRONA ZWIERZĄT, ODPADY, UTRZYMANIE PORZĄDKU I CZYSTOŚCI W GMINACH


1. Uwagi ogólne

 

Stosownie do art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środo­wiska (Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 z późn. zm.) realizacja przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, określonych w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy, jest do­puszczalna wyłącznie po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, zwanej dalej decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. Podob­nie jak w latach poprzednich, problemy orzecznicze w sprawach określania środowi­skowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia są liczne i nie sposób wskazać ich wszystkich w niniejszym sprawozdaniu. Można więc jedynie zasygnalizować najczęstsze powody podejmowania przez Kolegium w tego typu sprawach rozstrzygnięć kasacyjnych. Na marginesie nie sposób dodać, że dokonana ustawą z dnia 3 października 2008 r. o udostępnia­niu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227), zmiana ustawy Prawo ochrony środowiska w zakresie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a w szczególności wprowadzenie wyspecjalizowanego organu ochrony środowiska (regionalnego dyrektora ochrony środowiska, który przejął m.in. kompetencje starostów w tym postępowa­niu), wpłynie - zdaniem Kolegium - na usunięcie wielu z dotychczas stwierdzanych uchy­bień.

Nadal stwierdzano wadliwe ustalenia kręgu stron postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Krąg stron postępowania w przypadku przed­sięwzięcia mogącego mieć znaczący wpływ na środowisko jest szerszy niż w przypadku in­nych inwestycji, a decyduje o nim zasięg oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Ustalenie tego kręgu jest obowiązkiem organu administracyjnego. W szeregu rozpatrywanych przez Kolegium spraw organy pierwszej instancji nadal nie podejmowały żadnych czynności w celu weryfikacji wskazywanego przez wnioskodawcę zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, a tym samym określonego przez niego katalogu stron postę­powania w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań.

Wciąż obserwowano zamianę ról stosunku administracyjno-prawnego i bezkrytyczne opieranie się przez organy pierwszej instancji na ustaleniach wnioskodawcy (autora raportu o oddziaływaniu na środowisko), które w istocie polegało na przepisywaniu tych ustaleń do uzasadnienia decyzji lub postanowienia. Kolegium wielokrotnie podkreślało więc, że przed­stawiany w postępowaniu raport o oddziaływaniu na środowisko ma przede wszystkim zawie­rać określone dane (informacje), poza nielicznymi przypadkami, gdy obejmuje opis dokonanej analizy lub samą analizę (np. opis analizowanych wariantów, analizę możliwych konfliktów społecznych). W raporcie można oczywiście zawrzeć ocenę przewidywanego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i zasadności jego realizacji w wybranym wariancie (poza obli­gatoryjnym uzasadnieniem takiego wyboru), nie jest ona jednak wiążąca dla organu prowa­dzącego postępowanie. Podkreślano, że raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowi­sko wchodzi w skład materiału dowodowego sprawy, jest dowodem z dokumentu i - jak każdy inny dowód składany przez stronę czy zgromadzony przez organ - podlega regułom postępowania dowodowego, w tym swobodnej ocenie dowodów, zgodnie z art. 80 kpa (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 lipca 2007 r., IV SA/Wa 15/07, LEX nr 362515).

Zgodnie z przepisem art. 46 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, jedynie realiza­cja przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy jest dopuszczalna dopiero po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. W pozostałych przypadkach postępo­wanie w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań jest bezprzedmiotowe. Powsta­wały jednak problemy z zakończeniem postępowań dotyczących stacji bazowych telefonii komórkowych. Początkowo organy pierwszej instancji umarzały postępowania w tego typu sprawach na podstawie art. 105 § 2 kpa, z uwagi na składanie przez inwestorów wniosków o umorzenie postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wywoływało to jednak sprzeciw innych stron postępowania (głównie mieszkańców okolicz­nych terenów). Później, wnioskodawcy nie wnosili już o umorzenie postępowania, lecz wyco­fywali wnioski o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Decyzje umarzające w wyniku takich wniosków postępowania jako bezprzedmiotowe, na podstawie art. 105 § 1 kpa, Kolegium utrzymywało w mocy. Kolegium miało na względzie fakt, że - zgodnie z art. 46 a ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska - postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wszczyna się na wniosek podmiotu podejmują­cego re­alizację przedsięwzięcia. Bezspornie zatem żaden inny podmiot - poza podmiotem podejmu­jącym realizację przedsięwzięcia - nie ma w takim postępowaniu legitymacji czyn­nej. Przyję­cie założenia, że w takiej sytuacji, mimo braku woli uprawnionego podmiotu, po­stępowanie nie powinno zostać obligatoryjnie umorzone zgodnie z art. 105 § 1 kpa, było - zdaniem Ko­legium - nie do zaakceptowania. Oznaczałoby bowiem, że - wobec sprzeciwu innej strony (którego wyrazem jest chociażby wniesienie odwołania) - organ pierwszej in­stancji musiałby nadal prowadzić postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowisko­wych uwarunkowa­niach. Udział w takim postępowaniu - przy braku woli kontynuacji postę­powania ze strony wnioskodawcy - brałyby wyłącznie podmioty posiadające legitymację bierną. Tymczasem założeniem postępowania w sprawie określenia środowiskowych uwarun­kowań zgody na re­alizację przedsięwzięcia jest czynne uczestnictwo wnioskodawcy. To on bowiem przedkłada dokumenty niezbędne do podjęcia rozstrzygnięcia zarówno przez organ prowadzą­cy postępowanie główne, jak i organy uzgadniające, m.in. kopię mapy ewidencyjnej, wypis i wyrys z planu miejscowego, informację zawierającą dane, o których mowa w art. 49 ust. 3, lub raport o oddziaływaniu na środowisko (art. 46a ust. 4 ustawy - „do wnio­sku o wydanie decyzji należy dołączyć). Organ administracyjny, jak również inne strony po­stępowania, mogą oczywiście podważać zasadność  twierdzeń  wnioskodawcy  wyrażonych np. w informacji o przedsięwzięciu, czy raporcie o oddziaływaniu na środowisko, punktem wyjścia do tych działań jest jednak zawsze inicjatywa wnioskodawcy. Kolegium zwracało jednak uwagę, że wnioskodawcy wycofując wniosek, wycofywali również obligatoryjne za­łączniki do tego wniosku. Organ administracyjny nie mógł więc prowadzić postępowania ad­ministracyjnego wyłącznie z udziałem stron posiadających legitymację bierną (np. odwołują­cych się sąsia­dów). Nie jest bowiem uprawniony do dokonywania z urzędu oceny oddziały­wania przedsię­wzięcia na środowisko. Skoro zaś od chwili wycofania wniosku i załączników do wniosku brak jest przedmiotu postępowania, Kolegium uznawało, że stało się ono bez­przedmiotowe i musiało zostać umorzone - zgodnie z art. 105 § 1 kpa.

Duża ilość orzeczeń kasacyjnych dotyczyła wykonywania przez starostów zadań or­ganu ochrony środowiska, przy uzgadnianiu warunków realizacji przedsięwzięcia. Nie ulega wątpliwości, że zadaniem tego organu jest przede wszystkim zbadanie, czy planowane przed­sięwzięcie będzie oddziaływać na środowisko w stopniu nieprzekraczającym dopuszczalnych w tym względzie norm, określonych stosownymi przepisami prawa (por. wyrok Wojewódz­kiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 marca 2007 r., IV SA/Wa 2084/06, LEX 317205). Oczywistym jest, że na etapie planowania przedsięwzięcia nie jest możliwe podanie szczegółowych jego parametrów. Realizacja wskazanych wyżej zadań organu ochrony środowiska możliwa jest jednak jedynie w sytuacji, gdy - na podstawie przedkłada­nego przez stronę materiału dowodowego (w tym przede wszystkim raportu o oddziaływaniu na środowisko) - można określić ramy, w których mieścić się będzie oddziaływanie na śro­dowisko planowanego przedsięwzięcia. Aby ocenić, zasięg i rodzaj oddziaływania planowa­nego przedsięwzięcia nie można więc - zdaniem Kolegium - rozpatrywać oddziaływania ogólnie scharakteryzowanego przedsięwzięcia. Nie ulega wątpliwości, że np. różne typy sta­cjonarnych urządzeń technicznych mają różną wydajność. Z kolei wydajność urządzenia gene­ruje wielkość ewentualnej emisji. Dopiero zaś ustalenie tej wielkości pozwoliłoby na określe­nie, czy planowane przedsięwzięcie będzie oddziaływało na środowisko i w jakim stopniu. W rozpatrywanych przez Kolegium sprawach, najczęstszym błędem organów pierwszej instancji (zarówno organów gmin, prowadzących postępowanie główne, jak i starostów, działających jako organy ochrony środowiska) było bezkrytyczne akceptowanie przedkładanej przez wnio­skodawcę dokumentacji (informacji o przedsięwzięciu, raportu o oddziaływaniu na środowi­sko), pomimo niewskazywania w niej nawet ogólnych parametrów poszczególnych instalacji, przewidzianych w ramach planowanego przedsięwzięcia (ich wydajności i rodzaju emisji, jakie ta eksploatacja może powodować.

Często niewłaściwie oznaczano strony postępowania, szczególnie osoby fizyczne pro­wadzące działalność gospodarczą, głównie przez wskazywanie firmy, pod którą działają. Tymczasem, firma prowadzona przez osobę fizyczną nie może być stroną postępowania ad­ministracyjnego. Wynikająca z przepisów prawa okoliczność, iż osoba fizyczna działa pod określoną firmą, a firma ta - stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 281, poz. 2777 z późn. zm.) - podlega wpi­sowi do ewidencji, stanowiąc wraz z innymi danymi o zakresie tego wpisu, nie może mieć wpływu na to, że stroną postępowania administracyjnego w związku z prowadzoną działalno­ścią gospodarczą jest zawsze tylko przedsiębiorca, tzn. określona osoba fizyczna lub prawna prowadząca tę działalność.

Stosownie do art. 51 ust. 2 ustawy obowiązek sporządzenia raportu dla planowanego przedsięwzięcia, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 stwierdza - w drodze postanowienia - organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, określając jedno­cześnie zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Niesporne jest, że rozstrzygnięcie podejmowane przez organ w drodze takiego postanowienia jest rozstrzygnię­ciem w sprawie indywidualnej - rozstrzyga definitywnie o obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, bądź o odstąpieniu od takiego obowiązku. Ponadto przed wy­daniem postanowienia w kwestii sporządzenia raportu wymagane jest zasięgnięcia opinii sto­sownych organów, co świadczy również o znacznej odrębności omawianego postępowania. Skoro zaś postępowanie zmierzające do wydania postanowienia ma wszelkie cechy postępo­wania głównego, to niewątpliwie konieczne jest spełnienie wszystkich wynikających z prawa procesowego wymogów, w takim samym stopniu jak przed wydaniem decyzji. W wielu roz­patrywanych przez Kolegium sprawach wymogi te nie były przestrzegane. Dotyczyło to w szczególności art. 7 i art. 77 § 2 oraz art. 10 i art. 81 kpa.

Podobnie jak w latach poprzednich, za niedopuszczalne uznawało Kolegium określe­nie zakresu raportu w postanowieniu stwierdzającym obowiązek sporządzenia raportu (art. 51 ust. 2), poprzez zacytowanie treści przepisów prawa (art. 52 ust. 1 lub art. art. 51 ust. 2a ustawy) lub odesłanie do nich. Kolegium zwracało uwagę, że określenie zakresu raportu o oddziaływaniu na środowisko powinno polegać na szczegółowym wskazaniu elementów, z jakich ma składać się raport o oddziaływaniu na środowisko.

Zgodnie z art. 46a ust. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska, jeżeli liczba stron postę­powania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przekracza 20, stosuje się art. 49 kpa. W myśl tego przepisu istnieje możliwość zawiadamiania stron o decyzjach i in­nych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwy­czajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szcze­gólny tak stanowi. W tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokona­ne po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Zdarzały się jednak przypadki, gdy organy pierwszej instancji uznawały, że liczba stron postępowania przekracza 20 i zawia­damiały o wszczęciu postępowania poprzez obwieszczenie, ale  jednocześnie nie informowały już tych stron o podejmowanych czynnościach (np. uprawnieniach wynikających z art. 10 kpa), o podjęciu rozstrzygnięć w postępowaniach wpadkowych (np. w kwestii obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, postępowaniach uzgodnieniowych) oraz o zakończeniu postępowania (art. 81 kpa), ograniczając się do obwieszczenia faktu wy­dania decyzji. Jako że zgodnie z powszechnie wrażanym przez sądy administracyjne poglą­dem, już tylko naruszenie prawa strony do wypowiedzenia się co do przeprowadzonych do­wodów (art. 81 kpa), które to prawo stanowi jedną z gwarancji procesowych zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 kpa), uprawnia organ odwoławczy do uchylenia decy­zji wydanej przez organ pierwszej instancji (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z  10 stycznia 2002 r., V SA 1227/01, LEX nr 109326), Kolegium podejmowało w tego typu sprawach rozstrzygnięcia kasacyjne.

W sprawach uregulowanych przepisami ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 z późn. zm.) Kolegium - podobnie jak w roku 2007 - po­dejmowało w zasadzie wyłącznie rozstrzygnięcia kasacyjne. Również niemal identyczne do zeszłorocznych były powody takich rozstrzygnięć, dlatego w wielu kwestiach odesłać można do sprawozdania z poprzedniego roku.

Usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości - stosownie do art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody - może, co do zasady, nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydane­go przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, na wniosek posiada­cza nieruchomości. W ustawie nie wskazano przesłanek udzielenia zezwolenia na usunięcie drzew (krzewów) lub odmowy dokonania takiej czynności, a zatem wydawane w tych sprawach decyzje administra­cyjne mają charakter uznaniowy. Ponieważ jednocześnie ustawowy wymóg uzyskiwania ze­zwoleń na usunięcie drzew (krzewów) stanowi dosyć drastyczne ograniczenie prawa własno­ści tak nieruchomości, jak i jej części składowych (drzew lub krzewów), nakłada to na organ administracyjny obowiązek zachowania szczególnej staranności i wnikliwości zarówno pod­czas przeprowadzania wszystkich czynności postępowania administracyjnego, jak również w sferze zastosowania norm prawnych w odniesieniu do sprawy, stanowiącej przedmiot postę­powania.

W większości rozpatrywanych przez Kolegium spraw dotyczących odmowy wydania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów, organy pierwszej instancji nie przestrzegały zasad postępowania wynikających z kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególno­ści wyrażonych w art. 7, w związku z art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Przede wszystkim już na etapie przyjmowania wniosków od stron nie podejmowały kroków w celu uzupełnienia braków for­malnych składanego dokumentu (por. art. 83 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody). Zgodnie z art. 64 § 2 kpa. w przypadku stwierdzenia braków tego rodzaju winny były wezwać składają­cego wniosek do ich usunięcia w terminie 7 dni. Organy pierwszej instancji nie sanowały czę­sto także takich braków w trakcie postępowania administracyjnego (tym razem już z powoła­niem się na art. 50 kpa).

Za podstawę rozstrzygnięcia przyjmowano ustalenia zawarte w protokołach oględzin drzew w terenie, które nie spełniały ustawowych wymogów art. 68 § 1 kpa. Najczęściej za­warte w nich były ogólnikowe oceny stanu zdrowotnego oglądanych obiektów przyrody, nie­poparte wynikami szczegółowych oględzin (np. w zakresie ubytków kory, uschniętych kona­rów). Nie określano nazw gatunków oglądanych drzew, nie zawierano informacji na temat ich lokalizacji i rozmiarów. Nie wskazywano również ewentualnych zagrożeń (lub ich braku), nie odniesiono się do zasadności ewentualnych cięć pielęgnacyjnych, koniecznych do ogranicze­nia istniejących aktualnie lub przewidywanych zagrożeń dla otoczenia. Kolegium nie uzna­wało takich protokołów za pełnowartościowy dowód, mogący stanowić podstawę do podjęcia rozstrzygnięcia.

Orzekając w sprawach odmowy wydania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów Kolegium miało na względzie, że w literaturze przedmiotu i orzecznictwie uznanie admini­stracyjne definiowane jest jako przyznanie organowi administracji pewnego stopnia swobody przy podejmowaniu decyzji, pozwalającej na wybór jednego spośród kilku prawnie dopusz­czalnych wariantów rozstrzygnięć, który uważa on za najbardziej właściwy. Istotne jest jed­nak, co przyjmuje się jako powszechnie obowiązujący standard, dostatecznie precyzyjne okre­ślenie granic uznania administracyjnego. Nie ulega bowiem żadnej wątpliwości, że nie ma uznania administracyjnego „w ogóle". Istnieje tylko takie uznanie administracyjne i w takich granicach, jakie ustanowi w danym przypadku ustawodawca (Z. Janowicz: Kodeks postępo­wania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996, s. 272). Jednoznaczne stanowisko w tej kwestii zajął Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu, który w sprawie Malone przeciwko Wielkiej Brytanii (orzeczenie z 2 sierpnia 1984 r.) stwierdził, iż "byłoby sprzeczne z zasadą rządów prawa, gdyby uprawnienie do rozstrzygania w ramach swobodnego uznania przyznane organom administracji wyrażało się w kategoriach władzy niczym nie skrępowa­nej". Prawo dokonywania wyboru, które z instytucją swobodnego uznania nierozłącznie się wiąże, musi być zatem realizowane zgodnie z zasadami państwa prawa, wyrażonymi przede wszystkim w Konstytucji oraz ogólnych zasadach kpa (wyrok Naczelnego Sądu Administra­cyjnego z 11 stycznia 2007 r., II GSK 263/06, LEX 287951).

Przewidziane ustawowo administracyjne kary za usuwanie drzew i krzewów są tak wysokie (szczególnie w porównaniu z przewidzianymi w przepisach karnych), że ich nałoże­nie musi zostać poprzedzone szczególnie wnikliwym postępowaniem i oparte na niebudzą­cych wątpliwości podstawach faktycznych. Tego wymogu - w przeważającej większości - nie spełniały podlegające kontroli instancyjnej Kolegium decyzje. Organy pierwszej instancji orzekały nie zawsze uwzględniając fakt, że gdy przedmiotem rozstrzygnięcia organu admini­stracji jest nałożenie na stronę postępowania określonej przepisami kary pieniężnej (a więc działanie represyjne), organ ten musi przeprowadzić postępowanie w taki sposób, aby w sprawie nie pozostawały żadne wątpliwości, a materiał dowodowy jednoznacznie, bez możli­wości jego odmiennej interpretacji, wskazywał na podmiot ukarany jako na sprawcę dokona­nego naruszenia prawa, za które nałożono karę (wyrok Wojewódzkiego Sądu Admini­stracyjnego w Warszawie, z 22 marca 2005 r., IV SA/Wa 626/2004, LexPolonica). Dodać należy, że całkowicie niedopuszczalne było - często stosowane - interpretowanie wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy na niekorzyść strony, zwłaszcza w sytuacji, gdy ustalenia faktyczne mogą determinować nałożenie na stronę sankcji administracyjnej (wyrok Naczel­nego Sądu Administracyjnego z 18 listopada 2005 r., II OSK 226/05, niepubl., archiwum Ko­legium). Orzekając w tego typu sprawach Kolegium zauważało, że nawet stan faktyczny, w którym strona celowo usunęła pnie drzew przed przeprowadzeniem oględzin terenu z udzia­łem biegłego (do czego się przyznała), uniemożliwiając tym samym ustalenia między innymi co do wieku drzew (wcześniejszy protokół sporządzono bez udziału biegłego i przed wszczę­ciem postępowania), Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za niedostatecznie wyjaśniony i niemogący stanowić podstawy do wymierzenia kary pieniężnej (wyrok z 30 sierpnia 2007 r., II OSK 1151/06, niepubl., archiwum Kolegium). Kolegium brało też pod uwagę fakt, że nie wystarczy ustalić, że drzewa zostały usunięte bez zezwolenia oraz stwierdzić kto jest posiada­czem działki ponoszącym - zgodnie z treścią art. 84 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody - opłaty za usunięcie drzew lub krzewów. Trzeba jeszcze wykazać, iż pomiędzy działaniem (zaniecha­niem) tego posiadacza a wycięciem drzew, zachodzi związek przyczynowy. Organy muszą zatem udowodnić, że posiadacz nieruchomości przynajmniej wiedział o usuwaniu drzew z jego nieruchomości i na to działanie się godził. Jeżeli natomiast drzewa usunęła osoba trzecia bez jego wiedzy i w sposób, któremu nie mógł zapobiec, wtedy posiadacz nieruchomości od­powiedzialności z art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody nie ponosi.

W orzecznictwie dotyczącym spraw, których podstawę materialnoprawną stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2007 r. Nr 39, poz. 251 z późn zm.), rozstrzygnięcia kasacyjne Kolegium podejmowane były zarówno z powodu uchy­bień procesowych, jak i wadliwego stosowania (niestosowania) przepisów ustawy o odpadach i wielu rozporządzeń wykonawczych.

Podobnie jak w 2007 r., Kolegium umarzało postępowania odwoławcze w sprawach zezwoleń na szeroko rozumiane gospodarowanie odpadami, inicjowane przez sąsiadów przedsiębiorcy. Kolegium stało na stanowisku, że ograniczenie swobody działalności gospo­darczej w zakresie gospodarowania odpadami, poprzez obowiązek spełnienia przed jej rozpo­częciem wskazanych w ustawie warunków (wystąpienia z wnioskiem, zawierającym ustawo­wo określone elementy i uzyskania zezwolenia starosty, również posiadającego ustawowo określoną treść), nie powoduje powstania po stronie jakiegokolwiek innego podmiotu interesu prawnego. Stroną postępowania jest bowiem wyłącznie ten podmiot, którego własny interes prawny lub obowiązek podlega konkretyzacji w postępowaniu administracyjnym. Zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie gospodarowania odpadami nie nakłada żadnych obo­wiązków, ani nie przydaje jakichkolwiek uprawnień żadnemu innemu podmiotowi, poza wnioskodawcą. W takiej sytuacji, legitymacja procesowa sąsiadów przedsiębiorcy musiałaby powstać za pośrednictwem drugiego podmiotu - a więc wnioskującego o wydanie zezwolenia, co jest oczywiście niedopuszczalne.

Nierzadkie były przypadki niewłaściwego określania przez organy pierwszej instancji przedmiotu prowadzonego postępowania, lub zmieniania tego przedmiotu w toku postępowa­nia. Na przykład, wszczynano postępowania w sprawie zbierania odpadów bez zezwolenia (choć prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów bez wymaganego zezwolenia - zgodnie z art. 70 pkt 6 ustawy o odpadach - podlega karze aresztu albo grzywny, a orzekanie w takich sprawie następuje na zasadach i w trybie określonym w Kodeksie postępowania w sprawach o wykroczenia, art. 79), by następnie prowadzić postępowanie w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gospodarowania odpadami. W tego typu sprawach, Kolegium podkreślało, że nie jest dopuszczalne modyfikowanie przedmiotu postę­powania, w zależności od jego przebiegu i że nie można wszcząć postępowania na wniosek, a następnie zakończyć je, wskazując na działanie z urzędu.

W tym kontekście trzeba podkreślić, że sprawy cofnięcia zezwolenia na gospodarowa­nie odpadami sprawiały duże problemy orzecznicze. Niejednokrotnie Kolegium wyjaśniało więc, że przepisy art. 30 ustawy o odpadach (także przepisy art. 23, dotyczące wytwórcy od­padów) normują postępowanie organu właściwego w sprawach gospodarki odpadami w spo­sób specyficzny, odmiennie niż przyjęta w zasadach kodeksu postępowania administracyjne­go, które pierwszą czynność podjętą wobec strony traktują jako wszczynającą z urzędu postę­powanie administracyjne w sprawie. W sprawach dotyczących odpadów czynność wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia zezwolenia musi być poprze­dzona wcześniejszym stadium kontrolnym, z wezwaniem do zaniechania naruszeń. W razie spostrzeżenia lub otrzymania wiarygodnego sygnału (np. od innych organów kontrolnych), że posiadacz odpadów, który uzyskał zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odzy­sku, unieszkodliwiania, zbierania odpadów lub na ich transport, narusza przepisy ustawy lub działa niezgodnie z wydanym zezwoleniem, właściwy organ w razie potrzeby sprawdza wia­rygodność otrzymanej sygnalizacji, np. w drodze kontroli lub oględzin, i wzywa posiadacza odpadów do niezwłocznego zaniechania naruszeń, wyznaczając mu stosowny termin. Następ­nie sprawdza, czy posiadacz odpadów zaniechał naruszeń. W przypadku pozytywnym, czyn­ności organu w tym stadium kontrolnym mogą się zakończyć kontrolą stwierdzającą zanie­chanie naruszeń. Nie jest to postępowanie administracyjne podlegające umorzeniu, jednak takie orzeczenia stanowiły przedmiot postępowań prowadzonych przez Kolegium. Jeżeli po­siadacz odpadów, mimo wezwania, nadal narusza przepisy ustawy lub działa niezgodnie z zezwoleniem, wówczas właściwy organ, doręczając zawiadomienie posiadaczowi odpadów, wszczyna z urzędu, i prowadzi na zasadach kodeksu postępowania administracyjnego, postę­powanie w sprawie cofnięcia zezwolenia. W tym postępowaniu do dowodów uzasadniających wydanie obligatoryjnej decyzji o cofnięciu zezwolenia, zalicza się materiały ze stadium kon­trolnego.

Ponadto w rozpatrywanych przez Kolegium sprawach niejednokrotnie w sposób ra­żący naruszono przepis art. 28 ust. 5 pkt 3 ustawy - w zakresie wymogu wskazania miejsca magazynowania odpadów. Często w wydawanych zezwoleniach, jako „miejsce magazynowa­nia odpadów", wskazywano całą nieruchomość, o określonym oznaczeniu geodezyjnym, na której prowadzony był równocześnie proces zbierania odpadów. Kolegium zwracało uwagę, że „miejsce" jest to część jakiejś przestrzeni, na której coś się znajduje, przestrzeń, którą można czymś zająć, w której może się ktoś lub coś zmieścić (Słownik języka polskiego, Wy­dawnictwo PWN, Warszawa 2006, s. 635). Jest oczywistym, że skoro ustawodawca nakazuje wskazać w zezwoleniu na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów, jednocze­śnie, oznaczenie obszaru prowadzenia działalności - „miejsca prowadzenia działalności - w przypadku zbierania odpadów" (art. 28 ust. 5 pkt 2) oraz „miejsca magazynowanych odpa­dów" (art. 28 ust. 5 pkt 3), wskazanie w zezwoleniu tego samego miejsca w obu przypadkach, stanowiło rażące naruszenie powołanych przepisów.

W okresie objętym sprawozdaniem w nie doszło do istotnej zmiany kierunków orzecznictwa w zakresie normowanym ustawą z dnia 3 lutego 1995 r o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 z późn. zm.). Zarzuty Kolegium doty­czyły przede wszystkim nierespektowania zasad ogólnych sformułowanych w art. 7 i art. 10 kpa, przez pozbawianie stron czynnego udziału w tym postępowaniu, a także podejmowanie rozstrzygnięć bez wyjaśnienia wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie.


2. Omówienie wybranych rozstrzygnięć


Opłaty za składowanie odpadów na składowisku opadów bez instrukcji eksploatacji składowiska

Organ pierwszej instancji naliczył przedsiębiorcy, z tytułu składowania odpadów bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów, opłatę pod­wyższoną i opłatę zwykłą. Kolegium, orzekając w sprawie zważyło, że zgodnie z treścią art. 273 ust. 1 pkt 4 Prawa ochrony środowiska opłata za korzystanie ze środowiska ponoszona jest za składowanie odpadów. Do uiszczania opłat za korzystanie ze środowiska są obowiąza­ne podmioty korzystające ze środowiska (art. 275 ustawy Prawo ochrony środowiska). We­dług przepisów szczególnych, dotyczących opłat za składowanie odpadów, opłatę za składo­wanie odpadów ponosi się za umieszczenie odpadów na składowisku, z zastrzeżeniem art. 293 ust. 1 i 3 - 5 (por. art. 297 ad acapit ustawy Prawo ochrony środowiska). Z przepisu art. 293 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska wynika, że za składowanie odpadów bez uzy­skania decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów, podmiot korzy­stający ze środowiska ponosi, z  zastrzeżeniem ust. 3-5, opłaty podwyższone w wysokości 0,05 jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku za każdą dobę składowania. Podmiot korzystający ze środowiska, bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub innej decyzji, ponosi opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska (art. 276 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska). Przepis art. 293 ust. 1 i 3-5 ustawy Prawo ochrony śro­dowiska, jako lex specialis, odmiennie reguluje kwestie ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska, nakazując - we wskazanych tam przypadkach - pobierać opłatę podwyższoną, a nie zwykłą. Oznacza to m. in., że podmiot korzystający ze środowiska zobowiązany jest do ponoszenia jednocześnie tylko jednej z opłat, tj. opłaty zwykłej albo podwyższonej. Opłaty te należy traktować jako wzajemnie się wykluczające. W przypadku składowania opadów na składowisku bez instrukcji eksploatacji składowiska należy wymierzać opłatę tylko podwyż­szoną.


Raport o oddziaływaniu na środowisko - obszary Natura 2000

Organ pierwszej instancji nałożył na wnioskującego o wydanie decyzji o środowisko­wych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia - polegającego na remoncie sta­nów karpiowych - obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu planowanego przez niego przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 oraz projektowany obszar Natura 2000.

Rozpatrując zażalenie na to postanowienie Kolegium przede wszystkim zaznaczyło, że art. 46 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska rozróżnia trzy - odrębne - rodzaje przedsię­wzięć, wymagających, przed rozpoczęciem realizacji, uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na tę realizację:

  1. planowane przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, okre­ślone w art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy (art. 46 ust. 1 pkt 1). Przedsięwzięcia te wyliczone zostały w § 2 rozporzą­dzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogą­cych znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o od­działywaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.). Sporządzenie raportu o od­działywaniu na środowisko dla tych przedsięwzięć jest obligatoryjne;

  2. planowane przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, okre­ślone w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy (art. 46 ust. 1 pkt 1 in fine). Przedsięwzięcia te wyli­czone zostały w § 3 powołanego wyżej rozporządzenia. O obowiązku sporządzenia raportu dla tych przedsięwzięć orzeka organ prowadzący postępowanie w sprawie wydania decyzji, na podstawie art. 51 ust. 2 ustawy;

  3. planowane przedsięwzięcia inne niż określone w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 (a więc inne niż wymienione w § 2 i § 3 rozporządzenia), które nie są bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynikają z tej ochrony, jeżeli mogą ono znacząco od­działywać na ten obszar (art. 46 ust. 1 pkt 2) O obowiązku sporządzenia raportu dla tych przedsięwzięć orzeka organ prowadzący postępowanie w sprawie wydania decyzji, na pod­stawie art. 51 ust. 2 ustawy, w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy.

Zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, sieć obsza­rów Natura 2000 obejmuje:

  1. obszary specjalnej ochrony ptaków,

  2. specjalne obszary ochrony siedlisk.

Stosownie do art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, zabrania się podejmowania działań mogących w znaczący sposób pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych oraz siedlisk gatunków roślin i zwierząt, a także w znaczący sposób wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, z zastrzeżeniem art. 34. Zgodnie z art. 33 ust. 2, przepis ten stosuje się odpowiednio do projektowanych obszarów Natura 2000, znajdujących się na liście, o której mowa w art. 27 ust. 1, do czasu odmowy zatwierdzenia albo zatwierdzenia tych obszarów przez Komisję Europejską jako obszary Natura 2000 i ich wyznaczenia w trybie przepisów, o których mowa w art. 28 (art. 33 ust. 2). Stosownie do art. 33 ust. 3 ustawy, planowane przedsięwzięcia, które nie są bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub obszarów, o których mowa w ust. 2, lub nie wynikają z tej ochrony, a które mogą na te obszary znacząco oddziaływać, wymagają przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, na zasadach określonych w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska.

W zaskarżonym postanowieniu - w zakresie kwalifikacji planowanego przedsięwzięcia - organ pierwszej instancji zawarł sprzeczne informacje. Z jednej strony, w uzasadnieniu, stwierdził, że należy ono do „przedsięwzięć określonych w art. 51 ust. 1 pkt 2" - czyli wymie­nionych w § 3 wskazanego rozporządzenia (patrz punkt 2 powyższego wyliczenia), z drugiej - w podstawach prawnych postanowienia - wskazał art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy (patrz punkt 3 wyliczenia). Nie dziwił więc - wyrażany w zażaleniu - argument dotyczący wielkości produk­cji ryb w stawach należących do wnioskodawcy. Zgodnie bowiem z § 3 ust. 1 pkt 91 powoła­nego wyżej rozporządzenia przedsięwzięcia polegające na chowie i hodowli ryb w stawach typu karpiowego wymagają - co do zasady - uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunko­waniach jedynie wtedy, gdy produkcja przekracza 4 tony ryb z 1 ha powierzchni użytkowej stawu (chyba że zachodzi sytuacja wskazana w punkcie 3 wyliczenia).

Występując z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach ża­lący się wskazał między innymi, że oddziaływanie stawów na przyległe grunty nie ulegnie zmianie. Wyjaśnił też, że przedsięwzięcie ma na celu pogłębienie istniejących stawów, co zatrzyma ich proces degradacji, poprzez zarastanie roślinnością szuwarową. Dotychczasowy sposób napełniania stawów był bardzo niekorzystny do hodowli, ponieważ w stawie rozwijał się plankton, który niszczył wylęg ryb. Wypełniając druk wniosku o wydanie decyzji odnośnie do zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia na obszary podlegające ochronie na podstawie ustawy o ochronie przyrody, strona wskazała określony obszar Natura 2000. Kole­gium zwróciło uwagę, że fakt, iż strona wystąpiła o wydanie decyzji o środowiskowych uwa­runkowaniach i wypełniła wniosek we wskazany wyżej sposób nie oznacza, że organ pierw­szej instancji nie był zobligowany do ustalenia, czy planowane przez niego przedsięwzięcie może znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. Jest to bowiem podstawowa przesłanka prowadzenia postępowania w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań przedsię­wzięcia innego niż wskazane w § 2 i § 3 powołanego rozporządzenia. Sam fakt planowania inwestycji na terenie zaliczonym do obszarów Natura 2000 nie jest bowiem równoznaczny z obowiązkiem uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W tym zakresie, jak wspomniano, organ ograniczył się do stwierdzenia, że planowane przez stronę przedsięwzię­cie należy do „przedsięwzięć określonych w art. 51 ust. 1 pkt 2".

Kolegium zauważyło też, że procedurze tzw. kwalifikowania przedsięwzięcia do spo­rządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko nie trzeba udowadniać, że będzie ono zna­cząco oddziaływać na obszar Natura 2000. Na tym etapie wystarczy przekonanie organu, że planowane przedsięwzięcie w danej lokalizacji może znacząco oddziaływać na dobra chro­nione znajdujące się na takim obszarze. Znaczące oddziaływanie to takie, które samo lub w powiązaniu z innymi oddziaływaniami jest na tyle istotne, że właściwy organ musi je wziąć pod uwagę przy wydawaniu decyzji w sprawie realizacji przedsięwzięcia oraz ustaleniu wa­runków, na jakich przedsięwzięcie może być realizowane. Okoliczność ta winna jednak zostać wyjaśniona w uzasadnieniu postanowienia w sprawie obowiązku sporządzenia raportu o od­działywaniu na środowisko.

Jak wspomniano, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowi­ska, planowane przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000 (pro­jektowany obszar Natura 2000) wymagają przeprowadzenia postępowania co do ustalenia istnienia lub nieistnienia obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. O obowiązku tym orzeka organ właściwy do wydania decyzji, nakładając obowiązek lub stwierdzając brak konieczności sporządzenia raportu. W przypadku nałożenia obowiązku spo­rządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko organ zobligowany jest określić jednocze­śnie zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Właściwy organ uwzględnia łącznie szczegółowe uwarunkowania, o których mowa w art. 51 ust. 8 pkt 2 (art. 51 ust. 2), a więc rodzaj działalności, wielkość produkcji i inne parametry techniczne, a także charakterystykę przedsięwzięcia, wielkość emisji, usytuowanie oraz rodzaj i skalę jego od­działywania.

Kolegium zauważyło jednak, że stosownie go art. 51 ust. 2a, w przypadku przedsię­wzięć mogących znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000 zakres raportu powinien być ograniczony do określenia oddziaływania przedsięwzięcia w odniesieniu do siedlisk przyrod­niczych oraz gatunków roślin i zwierząt, dla których został wyznaczony obszar Natura 2000. Organ orzekający o obowiązku raportu winien więc ograniczyć wymagania art. 52 ust. 1, w związku z art. 51 ust. 8 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz § 5 powołanego rozpo­rządzenia do określenia oddziaływania przedsięwzięcia w odniesieniu do siedlisk przyrodni­czych oraz gatunków roślin i zwierząt, dla których został wyznaczony obszar Natura 2000.

Podkreślono też, że akt administracyjny sformułowany musi być jednoznacznie i w sposób niebudzący wątpliwości określać, jakie prawa bądź obowiązki wynikają z niego dla adresata. Jest to bowiem każdorazowo oświadczenie woli organu administracyjnego - wyrażanej po dokonaniu konkretyzacji przepisów prawa w odniesieniu do indywidualnie oznaczonego adresata i określonej sytuacji faktycznej. Nie jest dopuszczalne określenie za­kresu raportu, jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie, poprzez zacytowanie treści art. 51 ust. 2a ustawy. Określenie zakresu raportu o oddziaływaniu na środowisko powinno pole­gać na szczegółowym wskazaniu elementów, z jakich ma składać się raport o oddziaływaniu na środowisko. Oczywistym jest, że nie można zobowiązać wnioskodawcy do oceny oddzia­ływania planowanego przez niego przedsięwzięcia na wszystkie gatunki ptaków i wszystkie siedliska, znajdujące się na obszarze Natura 2000, skoro jego zakres ogranicza się do kilku działek, przy czym nie wiadomo, jak - w stosunku do nieruchomości objętej zainwestowa­niem - położone są poszczególne miejsca lęgowe ptaków i określone siedliska. Taka zaś sytu­acja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie.

Dodać należy, że w zaskarżonym postanowieniu organ pierwszej instancji wskazał, iż planowane przedsięwzięcie znajduje się w granicach obszaru Natura 2000 i projektowanego obszaru Natura 2000. Ani we wniosku, ani w zaskarżonym postanowieniu nie wskazano oznaczeń geodezyjnych terenu planowanej inwestycji. W przekazanych Kolegium aktach sprawy brak było dokumentów pozwalających na potwierdzenie, że nieruchomości, na któ­rych planowana jest inwestycja, położone są na terenie obszarów Natura 2000 - szczególnie obszaru projektowanego - oraz w jakiej części tych obszarów. Tymczasem kwestia usytuowa­nia przedsięwzięcia jest jednym z elementów kwalifikowania przedsięwzięcia do sporządze­nia raportu o oddziaływaniu na środowisko, wskazanych w art. 51 ust. 8 pkt 2 ustawy. Nie­wątpliwie trzeba więc rozróżnić sytuacje, gdy planowane przedsięwzięcie znajduje się w cen­trum obszaru Natura 2000 oraz na (przy) jego granicach. W tym kontekście trzeba też ustalić, czy obszar planowanego przedsięwzięcia pokrywa się z obszarami określonych siedlisk i np. miejsc lęgowych ptaków, czy też znajdują się one w pewnej (jakiej) odległości od terenu in­westycji. Tylko takie ustalenia pozwolą bowiem w sposób prawidłowy określić zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia w odniesieniu do siedlisk przyrodniczych oraz gatunków ro­ślin i zwierząt, dla których został wyznaczony obszar Natura 2000 (art. 52 ust. 2a).

Kolegium wyjaśniło, że opinie organów wskazanych w art. 51 ust. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska - co do obowiązku sporządzenia raportu - nie są podejmowane w trybie art. 106 kpa. Opinie te nie kończą postępowania administracyjnego, nie rozstrzygają sprawy co do jej istoty, ani nie są zaskarżalne w toku instancji (art. 141 § 1 kpa), mają jednak formę postanowienia. O fakcie ich wydania oraz treści strony powinny jednak zostać zawiadomione, co najmniej w trybie art. 81 kpa. Trzeba podkreślić, że okoliczność, iż opinia ta nie jest wią­żąca dla organu orzekającego o obowiązku sporządzenia raportu nie oznacza, że może odby­wać się poza tym postępowaniem (jak w istocie stało się w rozpatrywanej sprawie), a jego strony nie mają możliwości ustosunkować się do jej treści.

 

Zezwolenie na usunięcie drzew - ustawa o ochronie przyrody a ustawa Prawo wodne

Kolegium rozpatrywało odwołanie od decyzji nakazującej wyciąć drzewa i krzewy o określonych numerach inwentaryzacyjnych, rosnące na wale przeciwpowodziowym oraz zo­bowiązującej do posadzenia ozdobnych drzew liściastych na terenie będącym w zarządzie strony, a także nakazującej zachowanie określonych warunków przy realizacji inwestycji. Kolegium uchyliło wskazaną decyzję z powodu rażących naruszeń przepisów postępowania, których to naruszeń nie dało się sanować bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępo­wania. Jednak względy ekonomii procesowej przemawiały za odniesieniem się przez Kole­gium także do materialnoprawnych aspektów sprawy, tym bardziej, że strona w odwołaniu podniosła zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego.

Podstawa prawna przywołana przez organ w zaskarżonej decyzji wskazywała, że orze­czenie wydane zostało na podstawie art. 85 ust. 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 z późn. zm.) oraz na podstawie art. 82 ust. 1, art. 83 ust. 1-3, art. 86 ust. 1 pkt 13 i ust. 2 oraz art. 90 ustawy o ochronie przyrody. Stosownie do art. 85 ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego, dla zapewnienia szczelności i stabilności wałów przeciwpowo­dziowych zabrania się uprawy gruntu, sadzenia drzew lub krzewów na wałach oraz w odle­głości mniejszej niż 3 m od stopy wału po stronie odpowietrznej. Przepis ten sko­relowany jest z normą art. 85 ust. 4 Prawa wodnego, która wskazuje, że starosta może, w dro­dze decyzji, nakazać usunięcie drzew lub krzewów z wałów przeciwpowodziowych oraz tere­nów, o któ­rych mowa w pkt 2 ust. 1 art. 85 Prawa wodnego.

Kolegium uznało, że rozważenie możliwości zastosowania przez organ pierwszej in­stancji powyższego przepisu wymaga uprzedniej analizy w przedmiocie jego charakteru, za­kresu przedmiotowego i podmiotowego, a także trybu postępowania w sprawie.

W doktrynie wskazuje się, że ustawodawca szczególną wagę przywiązuje do sadzenia drzew i krzewów w obszarze wałów przeciwpowodziowych uznając, że korzenie tych roślin stwarzają potencjalną możliwość naruszenia szczelności wałów i ich podmywania, skutkiem czego może nastąpić ich uszkodzenie, a nawet przerwanie. Ustawodawca upatrując w tym sposobie zagospodarowania zagrożenia szkodą, przyznał staroście uprawnienie do wydania decyzji nakazującej usunięcie drzew i krzewów, oczywiście bez odszkodowania, gdyż nakaz usunięcia drzew i krzewów zmierza do powstania stanu zgodnego z prawem (tak J. Szachu­łowicz (w:) Prawo wodne. Komentarz, Warszawa 2006, s. 217 - 218). W takim kontekście przepis art. 85 ust. 4 Prawa wodnego jawi się jako instrument o charakterze restytucyjnym, umożliwiający reakcję na stan naruszający zakaz z art. 85 ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego, to jest zakaz sadzenia drzew i krzewów na wałach oraz w odległości mniejszej niż 3 m od stopy wału po stronie odpowietrznej. Zastosowanie art. 85 ust. 4 Prawa wodnego umożliwia zatem przywrócenie stanu poprzedniego (zgodnego z prawem), poprzez wydanie decyzji nakazującej usunięcie drzew lub krzewów. Zakres przedmiotowy omawianego przepisu wydaje się zatem być sformułowany w sposób klarowny. Artykuł 85 ust. 4 Prawa wodnego może znaleźć zasto­sowanie ilekroć będzie miało miejsce sadzenie drzew i krzewów na wałach przeciwpowo­dziowych oraz w odległości mniejszej niż 3 m od stopy wału po stronie odpowietrznej, zagra­żające szczelności i stabilności wałów przeciwpowodziowych.

Stroną postępowania prowadzonego na podstawie art. 85 ust. 4 Prawa wodnego będzie oczywiście każdy podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy sprawa (art. 28 kpa). Co do zasady decyzja powinna być skierowana do osoby, która naruszyła zakaz wyni­kający z art. 85 ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego. Jednakże w postępowaniu takim nie sposób wy­kluczyć a priori możliwości wystąpienia innych jeszcze stron. Może mieć to miejsce chociaż­by w sytuacji, gdy bezprawnych nasadzeń dokonał inny podmiot aniżeli właściciel terenu.

Analizując dopuszczalny tryb procedowania na podstawie art. 85 ust. 4 Prawa wodne­go, należy zauważyć, że przepis ten nie określa, czy postępowanie takie uruchamiane jest na wniosek czy z urzędu. Nie ulega jednak wątpliwości, że w wyniku tego postępowania nakłada się na stronę obowiązek, co przemawiałoby za oficjalnością postępowania. Należy bowiem podzielić pogląd, według którego w sytuacji, kiedy prawo materialne nie normuje kwestii ini­cjatywy wszczęcia postępowania w danej kategorii spraw, należy przyjąć, że jeśli przedmio­tem postępowania jest określenie ciążących na jednostce obowiązków, ograniczenia lub cof­nięcia uprawnień - wszczęcie postępowania następuje z urzędu (tak: B.Adamiak (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, B.Adamiak i J.Borkowski, Warszawa 2008, s. 353; podobnie G.Łaszczyca (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I, Komentarz do art. 61 kpa, G.Łaszczyca, C.Martysz i A.Matan, Zakamycze 2005).

Oceniając postępowanie pierwszej instancji z pozycji art. 85 ust. 4 ustawy Prawo wodne kolegium stwierdziło, że już sam sposób wszczęcia postępowania poddaje w wątpli­wość możliwość oparcia postępowania na podstawie tego przepisu. Postępowanie zostało bowiem wszczęte na wniosek. Treść żądania sformułowana była w sposób ogólny. Strona wniosła o „wydanie decyzji na usunięcie drzew podczas realizacji robót budowlanych" i nie wskazała matrialnoprawnej podstawy postępowania. Oczywiście strona nie jest zobowiązana do wskazania we wniosku podstaw prawnych żądania, albowiem prawidłowa kwalifikacja prawna wniosku należy do obowiązków organu (co wynika jednoznacznie z przewidzianej w art. 7 kpa zasady praworządności). Treść wniosku pozwalała jednak na wykluczenie możliwo­ści zastosowania w sprawie art. 85 ust. 4 Prawa wodnego, bowiem strona nie powołała się w nim na okoliczność nielegalnych nasadzeń drzew i krzewów, tylko wskazała na konieczność ich usunięcia w związku z zamierzoną inwestycją budowlaną. Również kierunek prowadzo­nego przez organ postępowania dowodowego nie wskazywał, by w toku sprawy ustalano okoliczności z art. 85 ust. 4 Prawa wodnego.

W takich warunkach Kolegium uznało, że zamieszczony w decyzji nakaz usunięcia wymienionych tam drzew i krzewów - wydany na podstawie art. 85 ust. 4 Prawa wodnego - nie znajdował jakiegokolwiek uzasadnienia zarówno w kontekście treści żądania strony, jak i w świetle wyników przeprowadzonego postępowania dowodowego. Tok czynności organu pierwszej instancji sugerował natomiast procedowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów (na podstawie art. 83 - 87 ustawy o ochronie przyrody). Sto­sownie do art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na wniosek posiadacza nieruchomości. Jeżeli posiadacz nieruchomo­ści nie jest właścicielem - do wniosku dołącza się zgodę jej właściciela. Jak wynika z art. 83 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, wydanie zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów może być uzależnione od przesadzenia drzew lub krzewów w miejsce wskazane przez wyda­jącego zezwolenie albo zastąpienia ich innymi drzewami lub krzewami, w liczbie nie mniej­szej niż liczba usuwanych drzew lub krzewów. Jednocześnie posiadacz nieruchomości ponosi opłaty za usunięcie drzew lub krzewów, których termin płatności ulega odroczeniu na okres 3 lat, jeżeli zezwolenie przewiduje przesadzenie ich w inne miejsce lub zastąpienie innymi drzewami lub krzewami (art. 84 ustawy o ochronie przyrody).

Postępowanie w sprawie zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu jest postępowa­niem prowadzonym na wniosek, co jednoznacznie wynika z art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Celem tego postępowania jest rozpatrzenie wniosku posiadacza nieruchomości o udzielenie zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu. Decyzja w tej sprawie ma charakter uznaniowy. Orzekając, organ powinien wyważyć interes wnioskodawcy występującego z wnioskiem o wydanie zezwolenia oraz interes publiczny, przemawiający za zachowaniem jak największej liczby obiektów przyrodniczych na terenie miast i wsi (tak K. Gruszecki, Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, Zakamycze 2005, komentarz do art. 83).

Materiał dowodowy sprawy wskazywał, że organ pierwszej instancji rozpatrywał wniosek strony właśnie w kontekście wyżej opisanych przepisów. W ramach dokonywanych czynności organ zwrócił się do wnioskodawcy o przedłożenie zgody właścicieli nieruchomo­ści na usunięcie drzew (wymaganej przepisem art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody) oraz uzupełnienie wniosku o wykaz właścicieli i tytuły prawne do władania nieruchomościami (wymaganych przepisem art. 83 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody). Wydaną decyzję uzasadniał zaś koniecznością realizacji inwestycji polegającej na modernizacji wału przeciw­powodziowego. Także nałożenie na wnioskodawcę, w punkcie drugim osnowy decyzji, obo­wiązku dokonania zastępczych nasadzeń, wskazywał na orzekanie w oparciu o przepisy ustawy o ochronie przyrody. Jak słusznie bowiem zauważała strona w odwołaniu, wydanie decyzji nakazującej usunięcie drzew lub krzewów w trybie art. 85 ust. 4 Prawa wodnego wy­klucza możliwość nałożenia obowiązku nasadzeń zastępczych.

W ocenie Kolegium należało wykluczyć możliwość łącznego stosowania przepisu art. 85 ust. 4 Prawa wodnego oraz art. 83 - 87 ustawy o ochronie przyrody. Jak wynika z dokonanej wyżej analizy obu tych instytucji zachodzą między nimi istotne różnice dotyczą­ce: zakresu zastosowania, trybu wszczęcia postępowania, właściwości organów oraz przesła­nek wydania decyzji. Łączne zatem zastosowanie obu tych instytucji prawnych przez organ pierwszej instancji należało uznać za niedopuszczalne. Jeżeli bowiem w istocie istnieją prze­słanki do wydania decyzji nakazującej usunięcie drzew i krzewów na podstawie art. 85 ust. 4 Prawa wodnego (czego organ pierwszej instancji nie ustalił) to wyklucza to możliwość wyda­nia decyzji na podstawie art. 83 ustawy o ochronie przyrody. Taki wniosek wynika zresztą expressis verbis z art. 83 ust. 6 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody, według którego decyzji w sprawie zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów nie wydaje się w przypadku drzew i krze­wów „usuwanych na podstawie decyzji właściwego organu z obszarów położonych między linią brzegu a wałem przeciwpowodziowym lub naturalnym wysokim brzegiem, w który wbu­dowano trasę wału przeciwpowodziowego, z wałów przeciwpowodziowych i terenów w odle­głości mniejszej niż 3 m od stopy wału". Niedopuszczalne jest zatem wydanie decyzji w spra­wie zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu w sytuacji, gdy drzewo lub krzew kwalifikuje się do usunięcia na podstawie decyzji właściwego organu z obszarów rozciągających się od linii brzegu poprzez wał przeciwpowodziowy do linii trzech metrów od stopy wału. Będzie tu chodziło nie tylko o przypadek unormowany w omówionym wcześniej przepisie z art. 85 ust. 4 Prawa wodnego. Kolegium zwróciło uwagę, że przepisy Prawa wodnego kompetencję do wydania decyzji nakazującej usunięcie drzew lub krzewów przyznają również dyrektorowi regionalnego zarządu gospodarki wodnej (art. 82 ust. 3 pkt 3). Kompetencja ta znajdzie jed­nak zastosowanie tylko w przypadku drzew lub krzewów leżących w obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią.

Nie można było, zdaniem Kolegium, podzielić zaprezentowanego w odwołaniu poglą­du, jakoby przepisów dotyczących zezwoleń na usunięcie drzewa lub krzewu nie stosowało się do drzew lub krzewów usuwanych z wałów przeciwpowodziowych i terenów w odległości mniejszej niż 3 metry od stopy wału. Z całą pewnością takiego bezwarunkowego wniosku nie można wyprowadzić z art. 83 ust. 6 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody. Przepis ten, wyłączając możliwość zastosowania przepisów dotyczących pozwolenia na usunięcie drzew lub krze­wów, odwołuje się bowiem nie tylko do kryterium ich położenia (obszaru) ale także do kryte­rium sprawy administracyjnej (chodzi o drzewa lub krzewy „usuwane na podstawie decyzji właściwego organu"). Samo położenie drzewa lub krzewu nie wystarczy więc do wykluczenia możliwości zastosowania instytucji zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu. Artykuł 83 ust. 6 pkt 7 in princ. ustawy o ochronie przyrody wskazuje jednoznacznie, że chodzi tu o drzewa lub krzewy usuwane na podstawie decyzji właściwego organu, a więc kwalifikujące się do takiego usunięcia według przepisów normujących postępowanie z drzewami i krze­wami znajdującymi się w obszarze rozciągającym się od linii brzegu poprzez wał przeciwpo­wodziowy do linii trzech metrów od stopy wału. Jak wskazuje analiza art. 82 ust. 3 pkt 3 oraz art. 85 ust. 4 Prawa wodnego samo położenie drzewa lub krzewu nie jest wystarczającą prze­słanką do wydania decyzji nakazującej jej usunięcie. Wydanie przez dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej decyzji nakazującej usunięcie drzewa lub krzewu z obszaru bez­pośredniego zagrożenia powodzią musi być poprzedzone oceną, czy decyzja taka nie utrudni ewentualnej ochrony przed powodzią (na co jednoznacznie wskazuje art. 82 ust. 3 Prawa wodnego). Z kolei decyzja starosty, nakazująca usunięcia drzewa lub krzewu z terenu wału przeciwpowodziowego lub z obszaru w odległości mniejszej niż 3 m od stopy wału po stronie odpowietrznej, warunkowana jest stwierdzeniem istnienia zagrożenia szczelności i stabilności wału (ust. 1 art. 85 Prawa wodnego). Istnieje zatem możliwość, że określone drzewa lub krzewy, pomimo znajdowania się na obszarze wskazanym w art. 83 ust. 6 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody, nie będą kwalifikować się do usunięcia na podstawie przytoczonych prze­pisów Prawa wodnego. W takich przypadkach nie będzie de lege lata jakichkolwiek przeciw­wskazań, by stosować art. 83 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody, o ile złożony został wnio­sek o udzielenie zezwolenia na usunięcia drzewa lub krzewu. Zresztą na dopuszczalnością zastosowania przepisów art. 83 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody, przemawia pośrednio treść art. 86 ust. 1 pkt 13 tejże ustawy, który stanowi, że nie pobiera się opłat za usunięcie drzew, jeżeli usunięcie było związane z regulacją i utrzymaniem koryt cieków naturalnych, wykonywaniem i utrzymaniem urządzeń wodnych służących kształtowaniu zasobów wodnych oraz ochronie przeciwpowodziowej w zakresie niezbędnym do wykonania i utrzymania tych urządzeń. Regulacja taka byłaby z całą pewnością bezprzedmiotowa przy przyjęciu - repre­zentowanego w odwołaniu - poglądu o niedopuszczalności zastosowania instytucji zezwole­nia na usunięcie drzewa lub krzewu z obszarów wskazanych w art. 83 ust. 6 pkt 7 ustawy.

 

Miejsce odzysku odpadów - zgodność z planem miejscowym

W rozpatrywanej przez Kolegium sprawie odmowy wydania zezwolenia na prowadze­nie działalności w zakresie odzysku odpadów innych niż niebezpieczne strona planowała - między innymi - ustawienie na nieruchomości dwóch wolno stojących urządzeń kompostują­cych (zwanych kompostowniami), składających się z ciągnika i naczepy, w której prowadzony jest proces kompostowania. Uważała, że taki „mobilny odzysk" nie zmienia przeznaczenia gruntu i nie są mu potrzebne żadne uzgodnienia administracji architektoniczno-budowlanej. Bez znaczenia - zdaniem strony - była kwestia zgodności z planem miejscowym planowane­go zamierzenia. Kolegium nie uznało tego poglądu za prawidłowy.

Przede wszystkim Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o odpadach, poza wskazanymi niżej wyjątkami - zabrania się odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami spełniającymi określone wymagania. Jest to jedna z podstawowych zasad go­spodarowania odpadami. Stosownie do art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, przez instalację rozumie się:

  1. stacjonarne urządzenie techniczne,

  2. zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i położonych na terenie jednego zakła­du,

  3. budowle niebędące urządzeniami technicznymi ani ich zespołami, których eksplo­atacja może spowodować emisję.

(Przepisy działu II Tytułu I ustawy Prawo ochrony środowiska stosuje się w postępo­waniach związanych z gospodarowaniem odpadami na mocy art. 1 ust. 2 ustawy o odpadach).

Kolegium stwierdziło, że już tylko urządzenie zwane kompostownikiem jest stacjo­narnym urządzeniem technicznym w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo ochrony środowi­ska. Z przedłożonej przez stronę „Instrukcji kompostownika" wynika, że „Pracę z kompo­stownikiem dopuszcza się tylko po ustawieniu na ośmiu podporach śrubowych" (str. 3). Moż­liwość przemieszczenia ich w inne miejsce nie znosi cechy stacjonarności w czasie eksploata­cji. Stacjonarność oznacza bowiem pozostawanie urządzeń do odzysku odpadów w jednym miejscu w czasie eksploatacji. Takie stanowisko ma oparcie w tezach uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 czerwca 2007 r. (IV SA/Wa 777/07, LEX 339687).

Kolegium zauważyło, że od zasady wyrażonej w art. 13 ust. 1 ustawy o odpadach ustawodawca - jak wspomniano - przewiduje kilka wyjątków, które można usystematyzować w sposób następujący:

  1) wyjątki dopuszczone z mocy samej ustawy obejmujące:

       a) odzysk za pomocą działań określonych jako R10 w załączniku nr 5 do ustawy, tj. rozprowadzanie na powierzchni ziemi w celu nawożenia lub ulepszania gleby (art. 13 ust. 2 pkt 1) - warunki tego procesu odzysku określa rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 listopada 2007 r. w sprawie procesu odzysku R10 (Dz. U. Nr 228, poz. 1685),

       b) kompostowanie na potrzeby własne przez osoby fizyczne (art. 13 ust. 2 pkt 2),

       c) spalanie zgromadzonych pozostałości roślinnych ( art. 13 ust. 3), jeżeli zostały spełnione dwa warunki:

          - na terenie gminy nie jest prowadzone selektywne zbieranie lub odbieranie od­padów  ulegających biodegradacji,

          - spalanie zgromadzonych pozostałości roślinnych nie narusza odrębnych prze­pisów,

  2) wyjątki dopuszczone z mocy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 marca 2006 r. w sprawie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz. U. Nr 49, poz. 356), obejmujące:

       a) odzysk w procesach określonych w załączniku nr 5 do ustawy jako:

          - R14, tj. inne (niż określone jako R1-R13) działania polegające na wykorzysta­niu odpadów w całości lub części,

- R15, tj. przetwarzanie odpadów w celu ich przygotowania do odzysku, w tym recy­klingu,

       b) unieszkodliwianie w procesie określonym jako D2 w załączniku nr 6 do ustawy, tj. obróbka w glebie i ziemi (np. biodegradacja odpadów płynnych lub szlamów w glebie i ziemi),

  3) wyjątki dotyczące spalania dopuszczone decyzją marszałka województwa wydaną na podstawie art. 13 ust. 4 na wniosek odpowiadający wymaganiom określonym w art. 13 ust. 4a (za: W. Radecki, Ustawa o odpadach. Komentarz, 2008, wyd. II, komentarz do art. 13).

Jako planowany proces odzysku strona wskazywała proces R3, a więc „Recykling lub regenerację substancji organicznych, które nie są stosowane jako rozpuszczalniki (włączając kompostowanie i inne biologiczne procesy przekształcania)." Jej zamierzenie nie było więc procesem odzysku, który może być prowadzony poza instalacjami lub urządzeniami spełnia­jącymi określone wymagania.

Nie ulega wątpliwości, że ustalenie przeznaczenia terenu, określenie sposobów zago­spodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowa­nia przestrzennego (przy jego braku - w decyzji o warunkach zabudowy, art. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.). Niesporne jest również, że zadaniem organu gminy - wydającego opinię w toku postępowania w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów na terenie tej gminy (art. 26 ust. 6 ustawy o odpadach) - jest przede wszystkim wy­powiedź, czy gospodarowanie odpadami ma się odbywać w miejscu do tego przeznaczonym. Wobec nieokreślenia zakresu opinii jest on przecież generowany ustawowymi zadaniami organu opiniującego.

W rozpatrywanej przez Kolegium sprawie organ gminy wydał opinię negatywną, z uwagi na niezgodność przedsięwzięcia z planem miejscowym. Taka niezgodność została rów­nież stwierdzona przez Kolegium.

Kolegium zaznaczyło, że fakt, iż wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 175, poz. 1458 z późn. zm.) znowelizowano art. 13 ust. 1, nie oznacza, że obecnie gospodarowanie od­padami może odbywać się w miejscach niewyznaczonych w trybie przepisów o zagospodaro­waniu przestrzennym. Przed nowelizacją, zgodnie z art. 13 ust. 1, odzysk lub unieszkodliwia­nie odpadów mógł odbywać się „tylko w miejscu wyznaczonym w trybie przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym w instalacjach lub urządzeniach, które spełniają określo­ne wymagania", obecnie „zabrania się odzysku lub unieszkodliwiania poza instalacjami lub urządzeniami spełniającymi określone wymagania". Jak wyjaśniono w uzasadnieniu projektu wskazanej ustawy, nowelizacja art. 13 spowodowana była wyłącznie faktem, że kwestie za­gospodarowania terenu reguluje ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie ma więc sensu powtarzanie jej regulacji w ustawie o odpadach. Kolegium zauważyło również, że zgodnie z art. 63 ust. 2 ustawy o odpadach „miejsce magazynowania odpadów nie wymaga wyznaczenia w trybie przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym". A contrario - jest to jedyny przypadek, w którym można pominąć kwestię zagospodarowania terenu w postępowa­niu w sprawie wydania zezwolenia na gospodarowanie odpadami.

Kolegium zauważyło również, że produkt kompostowania odpadów jest nawozem organicznym w rozumieniu uchwały Nr 219 Rady Ministrów z dnia 29 października 2002 r. w sprawie Krajowego planu gospodarki odpadami (M.P. Nr 11, poz. 199), uchwały Rady Mini­strów z dnia 29 grudnia 2006 r. w sprawie „Krajowego planu gospodarki odpadami 2010" (M.P. Nr 90, poz. 946), ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu (Dz. U. Nr 147, poz. 1033) i rozporządze­nia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 października 2004 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o nawozach i nawożeniu (Dz. U. Nr 236, poz. 2369). Nawozem organicznym nie można wypełniać głębokiego wyrobiska po wydobyciu iłów ceramicznych. Wypełnianie wyrobiska może następować masami ziemnymi lub skalnymi usuwanymi w związku z realizacją inwestycji, o których mowa w art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy o odpadach, jeżeli sposób zagospodarowania tych mas ziemnych lub skalnych określił plan miejscowy lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu lub pozwolenie na budowę lub zgłoszenie robót budowlanych dla danej inwestycji, a nadto odpo­wiadają wymaganym standardom jakości ziemi unormowanym w przepisach o ochronie śro­dowiska. Wypełnianie wyrobisk może następować odpadami przeznaczonymi do tego celu, a wymienionymi w załączniku nr 1 do powołanego rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 marca 2006 r. w sprawie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów poza instalacjami i urządzeniami - w procesie R14 i na warunkach określonych w tym akcie normatywnym.

Kolegium dodało, że jest oczywiste, iż ponieważ organy administracyjne nie mogą orzec w przedmiocie gospodarowania odpadami względem działalności planowanej w niele­galnych obiektach budowlanych, sankcjonowałyby wtedy stan niezgodny z prawem (por. wy­rok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lipca 2007 r., II OSK 1062/06), nie mogą rów­nież zezwolić na gospodarowanie odpadami bez uprzedniego sprawdzenia zgodności zamie­rzeń wnioskodawcy z przepisami architektoniczno-budowlanymi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 lipca 1998 r., IV SA 908/96, LEX 45159). Skoro w zezwoleniu określa się miejsce odzysku oraz miejsce magazynowania odpadów (art. 27 ust. 2 pkt 2 i 4), niezbędne jest ustalenie, czy określenie takie jest zgodne z planem miejscowym lub - w razie jego braku - decyzją o warunkach zabudowy. Nie ulega również wątpliwości, że obowiązek zbadania powyższych kwestii przez organ prowadzący postępowanie w sprawie wydania ze­zwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów wynika także z zasady prewencji, wyrażonej w art. 6 ustawy Prawo ochrony środowiska (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 kwietnia 2007 r., II OSK 644/06).


Zwarty obszar projektowany do przeznaczenia na cele nierolne i nieleśne

Stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzen­nym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w sytuacji, gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierol­nicze i nieleśne, albo jest objęty zgodą przy sporządzaniu planów miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.).

Zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przeznacze­nie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha - wymaga uzy­skania zgody ministra właściwego do spraw środowiska. Przeznaczenie gruntów na cele nie­rolnicze lub nieleśne to ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych (art. 4 pkt 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych).

W rozpatrywanej przez Kolegium sprawie inwestor planował inwestycje na działce rolnej, która ze względu na powierzchnię oraz klasę gruntów spełniała ww. kryteria. Inwestor „obchodził" ten przepis w ten sposób, że obejmował planowanymi zamierzeniami inwesty­cyjnymi jedynie poszczególne części działki, które to części samodzielnie nie przekraczały kryterium obszarowego. Zgodnie jednak z projektami decyzji o warunkach zabudowy, plano­wał tożsame inwestycje, mające w istocie obejmować całą powierzchnię działki. W ten spo­sób zamierzał zmienić przeznaczenie powierzchni całej działki, choć w dwóch odrębnych postępowaniach lokalizacyjnych. Już wykładnia gramatyczna pojęcia „zwarty obszar projek­towany do takiego przeznaczenia", użytego w powołanym wyżej art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nie pozwalała na dokonanie uzgodnienia obu wskazanych projektów decyzji o warunkach zabudowy.

Kolegium wzięło przy tym pod uwagę wnioski płynące z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z 10 stycznia 2008 r. (II OSK 1826/06), Sąd dokonał wykładni - użytego w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych - poję­cia „zwartego obszaru projektowanego". Wskazał, że jego wykładnia jest o tyle trudna, iż przepis art. 7 ust. 2 pkt 1 nawiązuje w swojej treści bezpośrednio do trybu, w jakim wyrażana jest zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne. Ustalenia obszaru projektowanego do zmiany przeznaczenia dokonuje się w projekcie miejscowego planu zago­spodarowania przestrzennego. W projekcie planu wyznacza się obszar planowany do zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne, który jest wytyczony liniami rozgraniczającymi go od terenów o innym przeznaczeniu. W ocenie Sądu, prawidłowa jest wykładnia art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy, zgodnie z którą „zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia" w ro­zumieniu tego przepisu to „obszar całej działki, na której realizowana ma być planowana inwestycja. W przepisie tym mowa jest o „obszarze zwartym", przez co należy rozumieć teren jednej lub kilku działek wyodrębniony ściśle oznaczonymi granicami (podobnie jak w projek­cie planu)". Sąd stwierdził również, że przyjęcie, iż „zwarty obszar projektowany" to rzeczy­wista powierzchnia planowanej zabudowy, prowadziłoby do obejścia przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospoda­rowaniu przestrzennym. Występujący o ustalenie warunków zabudowy zawsze spełniałby bowiem warunek, o którym mowa we wskazanym przepisie, jeżeli ograniczyłby powierzchnię zabudowy do 0,5 ha. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił również uwagę, że art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie może być interpretowany w oderwaniu od treści art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który na­kazuje ustalić, czy „teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia". Terenem - w rozumieniu tego przepisu - jest teren, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabu­dowy, czyli obszar jednej lub kilku, konkretnie oznaczonych działek ewidencyjnych, na któ­rych planowana jest realizacja danej inwestycji. Innymi słowy, „ustalenie warunków zabudo­wy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana".


HANDEL, SPRZEDAŻ I PODAWANIE NAPOJÓW ALKOHOLOWYCH


1. Uwagi ogólne

W sprawach regulowanych ustawą z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473 z późn. zm.), orzecznictwo organów pierwszej instancji nie budziło większych zastrzeżeń. W większości Kolegium utrzymywało w mocy decyzje organu pierwszej instancji.


2. Omówienie wybranych rozstrzygnięć


Wygaśnięcie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych

W rozpatrywanej sprawie bezsporne było, że opłata, o której mowa w art. 11¹ ust. 7 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, została wniesiona po upływie określonego ustawą terminu. Zdaniem Kolegium nie ulega wątpliwości, że obowią­zujące przepisy, w szczególności zaś przepisy prawa materialnego, zawarte w ustawie o wy­chowaniu w trzeźwości i przeciwdziałania alkoholizmowi, nie tylko uprawniają organ ze­zwalający, ale wręcz nakazują mu podjęcie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, w przypadkach enumeratywnie określonych w tej ustawie. Wskazać należy na art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy, z którego wynika, że zezwolenie, o którym tu mowa, wygasa w przypadku m. in. niezłożenia oświadczenia lub niedokonania opłaty w ter­minach ustalonych w art. 111 ust. 7.

Zagadnieniem podstawowym w sprawie było dokonanie interpretacji przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, traktujących o terminach obowiązkowych wpłat. W związku z tym zauważono, że ustawa posługuje się jedynie sformułowaniem, iż wpłata winna być dokonana na rachunek gminy w ściśle określo­nych ustawą terminach. Brak jest jednak jednoznacznego określenia wyjaśniającego, co na­leży rozumieć pod pojęciem, że opłata ma być wniesiona na rachunek gminy, a także brak jest regulacji traktujących o tym czy dokonanie wpłaty po ustalonym ustawą terminie z uwagi na to, że termin - jak w tej sprawie - wypadał w sobotę, można uznać za wykonanie obowiązku uiszczenia opłaty z zachowaniem ustawowego terminu.

Podkreślono (na tle treści odwołania), że do opłaty określonej w art. 111 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (wyrok NSA z dnia 25 maja 2004 r., GSK 93/04, LEX nr 147106), której art. 12 § 5 przewiduje, że jeżeli ostatni dzień terminu przypada na sobotę lub dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się następny dzień po dniu lub dniach wolnych od pracy.

Sobota nie jest dniem ustawowo wolnym od pracy, bowiem nie jest wymieniona w przepisach ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (Dz. U. Nr 4 poz. 28 z późn. zm.). Tylko niedziela, nie licząc świąt, jest dniem ustawowo wolnym od pracy.

Przy rozstrzyganiu kwestii dotyczących terminu dokonywania opłat z tytułu korzysta­nia z zezwolenia kierować się więc należy nie przepisami Ordynacji podatkowej, lecz wyłącz­nie przepisami ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

Określone w art. 111 ust. 7 ustawy alkoholizmowi terminy płatności rat za korzystanie z zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych (do 31 stycznia, do 31 maja i do 30 wrze­śnia danego roku), są terminami materialnoprawnymi. Żaden przepis ustawy nie ustanawia prolongaty terminów dla dokonania opłaty za korzystanie z zezwolenia, na wzór cytowanego wyżej przepisu Ordynacji podatkowej.

To zaś oznacza, że naruszanie tych terminów wywołuje przewidziane prawem skutki, które w takim, jak rozpatrywany przypadku, sprowadzają się do wygaśnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia na miejscu lub poza miejscem sprzedaży, jak stanowi art. 18 ust. 8 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Opisany skutek następuje z mocy prawa, a decyzja stwierdzająca wygaśnięcie zezwolenia ma charakter wyłącznie deklaratoryjny. Prostą konsekwencją wygaśnięcia, z mocy prawa, zezwolenia na sprzedaż alkoholu jest podjęcie decyzji stwierdzającej, a ściślej po­twierdzającej - deklaratoryjnie - ten skutek prawny.


Fałszywe dane w oświadczeniu o wartości sprzedaży napojów alkoholowych

Sprawa dotyczyła cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych z powodu ujawnionej niezgodności danych w, złożonym przez stronę, oświadczeniu o wartości sprzeda­ży napojów alkoholowych, z danymi obrazującymi faktyczną sprzedaż napojów alkoholowych w prowadzonej przez stronę placówce.

Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy przez Kolegium miała odpowiedź na pytanie, czy organ pierwszej instancji zasadnie przyjął, iż strona w pisemnym oświadczeniu o wartości sprzedaży poszczególnych rodzajów napojów alkoholowych w roku 2006, przesta­wiła fałszywe dane, zaniżając tym samym wysokość opłaty za korzystanie z zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, czy istniały określone przepisami prawa okoliczności uza­sadniające przyjęcie odmiennego stanowiska. W szczególności chodziło tu o stanowisko pre­zentowane w odwołaniu, sprowadzające się do twierdzenia, iż w tym przypadku nastąpił nie­zawiniony błąd, spowodowany kłopotami rodzinnymi strony, co powinno być uznane jako nieświadome działanie, wykluczające możliwość zastosowania sankcji w postaci cofnięcia zezwolenia. W ocenie Kolegium zaistniały okoliczności uzasadniające cofnięcie zezwolenia.

Zgodnie z art. 18  ust. 1  ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alko­holizmowi, sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzeda­ży. Korzystanie z zezwolenia wiąże się jednak z wieloma obowiązkami, których naruszenie lub niewykonanie pociąga za sobą określone skutki prawne. Niewątpliwie jednym z takich obowiązków, sformułowanym w art. 111 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, ciążącym na przedsiębiorcy prowadzącym sprzedaż napo­jów alkoholowych, jest konieczność złożenia, w terminie do dnia 31 stycznia, pisemnego oświadczenia o wartości sprzedaży poszczególnych rodzajów napojów alkoholowych w punk­cie sprzedaży i dokonanie opłaty za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholo­wych, w terminach określonych art. 111 ust. 7 tej ustawy. Z wykonaniem, niewykonaniem lub nienależytym wykonaniem tych obowiązków przepisy ustawy wiążą różne skutki prawne. I tak, w przypadku złożenia w przypisanym terminie oświadczenia o wartości sprzedaży napo­jów alkoholowych, przedsiębiorca zachowuje prawo do prowadzenia działalności objętej ze­zwoleniem i czerpania wynikających z tego korzyści. W przypadku niewykonania obowiązku, o którym tu mowa, zezwolenie - zgodnie z art. 18 ust. 12 pkt 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - wygasa, czego skutkiem jest niemożność ubiegania się o wydanie ponownego zezwolenia przed upływem 6 miesięcy od wydania decy­zji o wygaśnięciu zezwolenia (w istocie - stwierdzającej wygaśnięcie zezwolenia). Natomiast w przypadku przedstawienia fałszywych danych w oświadczeniu o wartości sprzedaży napo­jów alkoholowych obowiązkiem organu zezwalającego jest cofnięcie zezwolenia, co jedno­znacznie wynika z przepisu art. 18 ust. 10 pkt 5 ustaw.

Biorąc pod uwagę charakter naruszeń prawa stwierdzonych w trakcie kontroli działal­ności gospodarczej prowadzonej przez stronę, Kolegium przyjęło, że bezsporne jest, iż mamy do czynienia z sytuacją opisaną w art. 18 ust. 10 pkt 5 ustawy: przedstawienie fałszywych danych w oświadczeniu, o którym mowa w art. 111 ust. 4. Jak bowiem wynikało z akt sprawy organ zezwalający, korzystając z przysługujących mu uprawnień i kompetencji, wynikających z art. 18 ust. 8 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, prze­prowadził postępowanie kontrolne, w ramach którego stwierdził, że strona, w pisemnym oświadczeniu o wartości sprzedaży poszczególnych rodzajów napojów alkoholowych w punkcie sprzedaży w roku 2006, przedstawiła fałszywe dane, zaniżając w ten sposób wyso­kość należnych gminie opłat z tytułu korzystania z zezwolenia na sprzedaż napojów alkoho­lowych. W świetle zebranego materiału dowodowego fakt złożenia oświadczenia dotkniętego wadą, o której wyżej mowa, nie budziło żadnych wątpliwości Kolegium. Faktu tego nie kwe­stionowała strona. Wobec niebudzących wątpliwości ustaleń, iż w rozpatrywanej sprawie do­szło do przestawienia przez stronę fałszywych danych w oświadczeniu o wartości sprzedaży napojów alkoholowych, obowiązkiem organu, zgodnie z dyspozycją art. 18 ust. 10 pkt 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, było cofnięcie udzie­lonego zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. W kontekście omówionych wyżej przepisów oraz ustalonego i potwierdzonego stanu faktycznego, Kolegium uznało za bezpod­stawne twierdzenie zawarte w uzasadnieniu odwołania, jakoby organ zezwalający miał obo­wiązek uwzględnić sytuację rodzinną przedsiębiorcy oraz brak po jego stronie winy i nieświadomość działania, w wyniku czego doszło do złożenia oświadczenia zawierającego fałszywe dane o wartości sprzedaży napojów alkoholowych.

Skład orzekający Kolegium podkreślił, iż w świetle art. 18 ust. 10 pkt 5 ustawy, nie­istotne są przyczyny, wskutek których doszło do przestawienia fałszywych danych w oświad­czeniu o wartości sprzedaży napojów alkoholowych. Bez znaczenia dla sprawy pozostaje też kwestia oceny na ile postępowanie i działanie strony było zamierzone i czy przestawienie fał­szywych danych nastąpiło z winy umyślnej czy z winy nieumyślnej, gdyż wina nie jest tu ele­mentem konstrukcyjnym przesłanki nakazującej organowi cofnięcie zezwolenia. Nie chodzi tu bowiem o fałszywe oświadczenie, ale o fałszywe dane zawarte w oświadczeniu. Mówiąc ina­czej, rozróżnienia wymaga sytuacja, jaką jest fałszowanie określonego dokumentu (w tym przypadku oświadczenia przedsiębiorcy) np. poprzez dokonywanie na nim zmian i korygowania treści samego dokumentu, od sytuacji podania (w prawdziwym w swej istocie dokumencie), nieprawdziwych danych, czy - posługując się językiem ustawy - fałszywych danych. Tylko ta ostatnia sytuacja dotyczy rozpatrywanej przez skład orzekający sprawy, gdyż w pełni spełnia dyspozycję art. 18 ust. 12 pkt 5 ustawy. Nie ulega przy tym wątpliwości, iż powinnością organu zezwalającego jest kontrola, w tym ocena prawidłowości, wszelkich da­nych, których obowiązek przedkładania ciąży na podmiocie korzystającym z zezwolenia, w tym tak istotnych danych, jak dane o wartości sprzedaży poszczególnych rodzajów napojów alkoholowych w punkcie sprzedaży. Na potwierdzenie przywołać tu można orzecznictwo Na­czelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z 28 marca 2007 r. (II OSK 488/2006) przyjął, że badanie prawdziwości danych w składanych przez stronę dokumentach należy do organu.

W świetle powyższego nieistotna, z prawnego punktu widzenia, jest też wykazana przez przedsiębiorcę wola skorygowania danych przedstawionych w oświadczeniu oraz nie­zwłoczne dokonanie opłaty w należnej wysokości. Bez wpływu na skutek prawny naruszenia pozostaje też nieświadomość naruszenia przepisów prawa i brak złej woli strony, a także przyczyny, z powodu których doszło do przedstawienia fałszywych danych. W istniejącym stanie prawnym istotne bowiem jest tylko to, czy czynność polegająca na przestawieniu fał­szywych danych w oświadczeniu o wartości sprzedaży napojów alkoholowych miała w tym konkretnym przypadku miejsce. Ponieważ fakt ten był dowiedziony, stąd zasadne, a nawet konieczne, było cofnięcie udzielonego zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych.

W ocenie Kolegium nieuzasadniony był też zarzut niewłaściwego interpretowania przepisu art. 18 ust. 10 pkt 5 ustawy. Z punktu widzenia wynikającej z tego przepisu normy prawnej, nie ma znaczenia przyczyna przedstawienia fałszywych danych np. trudna sytuacja rodzinna, błąd i nieświadomość odnośnie do podania fałszywych danych w oświadczeniu. Nie można uznać zasadności twierdzenia, że nie doszło do sfałszowania danych, lecz jedynie do błędu będącego wynikiem nieświadomości, co mogłoby pozwolić na uchylenie się od skutku prawnego, określonego w art. 18 ust. 10 pkt 5 ustawy, a więc cofnięcia stosownego zezwole­nia. Stawianie przy tym tezy, że działanie polegające na podaniu fałszywych danych w oświadczeniu, musi mieć charakter działania świadomego i celowego, nie zasługuje na uwzględnienie w kontekście jednoznacznie brzmiącego przepisu. Ustawodawca nie różnicuje skutku tego rodzaju działania, jakim jest podanie fałszywych danych od tego, czy działanie to było działaniem celowym i zamierzonym, czy tylko wynikiem nieświadomości i błędu. Kwe­stie te pozostają bez wpływu na skutek prawny naruszenia. Przyjęta przy tym przez ustawo­dawcę konstrukcja ww. przepisu nie daje możliwości innego interpretowania zachowania przedsiębiorcy niż jako przedstawienie fałszywych danych. Przepisy ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie przewidują innej kwalifikacji stanu nie­zgodności danych przedstawionych w oświadczeniu poza taką, jaką zdefiniowano w cytowa­nym przepisie, a więc jako przedstawienie sfałszowanych danych, którą to czynność strona mylnie utożsamiała z fałszowaniem danych. W związku z tym nietrafne jest też szukanie analogi w interpretacji pojęcia fałszerstwa w przepisach Kodeksu karnego, dotyczących zu­pełnie innych zagadnień i zasadniczo odmiennie regulujących te kwestie prawne.



EGZEKUCJA ADMINISTRACYJNA


1. Uwagi ogólne


W zakresie egzekucji administracyjnej, normowanej ustawą z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 z późn. zm.), na uwagę zasługuje błędne sporządzanie (wypełnianie) przez wierzycieli tytułów wyko­nawczych. Błędy formalne, które były częstą przyczyną kasacyjnego orzecznictwa Kolegium w tym zakresie (art. 34, w związku z art. 27 ustawy egzekucyjnej) dotyczyły głównie stoso­wania przez wierzycieli niewłaściwej pieczęci urzędowej, niewłaściwego oznaczania wierzy­cieli (naruszenie art. 5 ustawy egzekucyjnej) oraz niewłaściwego oznaczania organów egze­kucyjnych.


2. Omówienie wybranego rozstrzygnięcia


Podmiotowość administracyjnoprawna Izby Wytrzeźwień jako wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Właściwość samorządowego kolegium odwoławczego jako organu wyższego stopnia

Stosownie do treści art. 1a pkt 13 o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wie­rzycielem jest podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. W rozważanym przez Kolegium przypadku tę definicję wierzyciela uzupełnia treść art. 5 § 1 pkt 1 i 2 ustawy egzekucyjnej. Zgodnie z tymi przepisami, uprawnionym do żądania wykonania w drodze eg­zekucji administracyjnej obowiązków określonych w art. 2 (obowiązków o charakterze pie­niężnym oraz obowiązków o charakterze niepieniężnym) jest - w odniesieniu do obowiązków wynikających z decyzji lub postanowień organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego - właściwy do orzekania organ I instancji, z zastrzeżeniem pkt 4; dla obowiązków wynikających z orzeczeń sądów lub innych organów albo bezpośrednio z przepi­sów prawa - organ lub instytucja bezpośrednio zainteresowana w wykonaniu przez zobowią­zanego obowiązku albo powołana do czuwania nad wykonaniem obowiązku, a w przypadku braku takiej jednostki lub jej bezczynności - podmiot, na którego rzecz wydane zostało orze­czenie lub którego interesy prawne zostały naruszone w wyniku niewykonania obowiązku.

Obowiązek uiszczenia opłaty za pobyt w izbie wytrzeźwień wynika wprost z przepi­sów prawa. W myśl art. 39 ustawy z dnia z dnia 26 października 1982 r.
o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473 z późn. zm.), organy samorządu terytorialnego w miastach liczących ponad 50.000 mieszkańców i organy powiatu mogą organizować i prowadzić izby wytrzeźwień. Zgodnie z art. 42 ust. 5 tej ustawy, za doprowadzenie i pobyt w izbie wytrzeźwień pobierane są opłaty. Maksymalną wysokość tej opłaty wynosi 250 zł i została ustalona w § 29 rozporządzenia Mi­nistra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004 r. w sprawie trybu doprowadzania, przyjmowania i zwal­niania osób w stanie nietrzeźwości oraz organizacji izb wytrzeźwień i placówek utworzonych lub wskazanych przez jednostkę samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 20, poz. 192 z późn. zm.). Stosownie do treści § 17 rozporządzenia, osobom nieposiadającym w momencie zwal­niania z izby, placówki lub jednostki Policji środków pieniężnych, wystarczających na pokry­cie kosztów pobytu, dyrektor izby, kierownik placówki lub komendant jednostki Policji wy­stawia wezwanie do pokrycia kosztów pobytu w terminie 7 dni. Według zaś art. 41 ust. 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, na innych przedmio­tach zatrzymanych w depozycie izbom wytrzeźwień służy ustawowe prawo zastawu celem zabezpieczenia tych należności.

A zatem już z zestawienia powyższych przepisów można wnioskować, że ustawa eg­zekucyjna, ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz akt wykonawczy do niej przydają izbie wytrzeźwień przymiot wierzyciela, uprawnionego do za­bezpieczenia i dochodzenia swych roszczeń. Albowiem należy mieć na uwadze okoliczność, iż nie kto inny, jak tylko wierzyciel określonych należności może żądać ich zabezpieczenia oraz wystawiać upomnienia z wezwaniem do wykonania obowiązku. Ponadto z art. 41 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi wynika, iż z depozy­tów pieniężnych izby wytrzeźwień mogą potrącać swe należności z tytułu opłat związanych z pobytem w izbie.

Jednocześnie z zapisów § 2 Statutu Izby Wytrzeźwień W. wynika, iż Izba Wytrzeź­wień jest co prawda jednostką organizacyjną Miasta, jednakże działającą w formie zakładu budżetowego, z wyodrębnionym organizacyjnie zespołem osób i środków majątkowych. W myśl § 9 Statutu, Izba Wytrzeźwień, stanowiąca jednostkę organi­zacyjną Miasta, działa w formie zakładu budżetowego, prowadzącego własny rachunek ban­kowy oraz finansującego swoją działalność z przychodów własnych. Z zapisów statutowych wynika bezspornie, że Izba Wytrzeźwień posiadając wyodrębniony zespół środków majątko­wych ponadto finansując swą działalność ze środków własnych, musi posiadać należności przypadające na jej rzecz, które tym samym będzie mogła zabezpieczyć i egzekwować w sy­tuacji ich nieuiszczenia przez zobowiązanych.

Ponadto z art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 203, poz. 1966 z późń. zm.) wynika, iż źródłami docho­dów własnych gminy są dochody uzyskiwane przez gminne jednostki budżetowe gminy oraz wpłaty od gminnych zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych gminnych jedno­stek budżetowych. Z powyższego uregulowania wnioskować można, iż ustawodawca świa­domie rozróżnił dochody uzyskiwane przez gminne jednostki budżetowe gminy od wpłat do­konywanych przez gminne zakłady budżetowe, wskazując w jakiej części stanowią one do­chód gminy. Za taką argumentacją przemawia także fakt, iż zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 z późn. zm.), do przychodów własnych zakładu budżetowego nie zalicza się jedynie dochodów z najmu
i dzierżawy oraz innych umów o podobnym charakterze dotyczących składników majątko­wych Skarbu Państwa. Taka regulacja została także przyjęta w § 46 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 29 czerwca 2006 r. w sprawie gospodarki finansowej jednostek budżeto­wych, zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych oraz trybu postępowania przy przekształcaniu w inną formę organizacyjno-prawną (Dz. U. Nr 116, poz. 783 z późn. zm.).

Niezależnie od powyższego z § 21 pkt 9 Regulaminu Organizacyjnego Izby Wytrzeź­wień wynika, iż do zakresu zadań Działu Księgowości, Płac i Windykacji należy windykacja należności Izby, w tym wystawianie tytułów wykonawczych do realizacji przez Urzędy Skar­bowe, upomnień, zapytań do Centralnego Biura Adresowego.

W tym stanie prawnym trudno zatem odmówić Izbie Wytrzeźwień przymiotu wierzy­ciela w postępowaniu egzekucyjnym. Aczkolwiek, zgodnie z art. 5 § 1 pkt 2 ustawy egzeku­cyjnej, jest to wierzyciel niebędący organem administracji publicznej.

W myśl art. 17 § 1 ustawy egzekucyjnej, o ile przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzygnięcie i zajmowane przez organ egzekucyjny lub wierzyciela stanowisko w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego, następuje w formie postanowienia. Na postano­wienie to służy zażalenie, jeżeli ustawa egzekucyjna lub kodeks postępowania administracyj­nego tak stanowią. Stosownie do treści art. 34 § 1 ustawy egzekucyjnej, zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 pkt 1-7, 9,10 organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wie­rzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, z tym że w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 pkt 1-5, wypowiedź wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążąca. Na postano­wienie w sprawie stanowiska wierzyciela przysługuje zażalenie (art. 34 § 2). Przydanie przez przepisy prawa Izbie Wytrzeźwień statusu wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym w ad­ministracji implikuje konieczność wskazania organu właściwego do rozpatrywania zażaleń na wydawane przez nią postanowienia. Co więcej, art. 18 ustawy egzekucyjnej stanowi, że o ile przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, a więc w odniesieniu do postanowień, na które służy zażalenie, również przepisy regulujące nadzwyczajne tryby po­stępowania (wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności).

Zgodnie z art. 19 kpa, organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Obowiązek przestrzegania właściwości obejmuje rów­nież właściwość instancyjną - właściwość do weryfikacji rozstrzygnięć w toku instancji oraz do weryfikacji w trybach nadzwyczajnych. Według art. 157 § 1 kpa, właściwym do stwierdze­nia nieważności decyzji (postanowienia) w przypadkach wymienionych w art. 156 kpa jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja (postanowienie) wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Zasady ustalania właściwości instancyjnej reguluje art. 17 kpa. Nie stanowi on jednak wyczerpującej regulacji ustalenia właściwości instancyjnej, a musi być stosowany w związku z art. 20 kpa, który odsyła do regulacji mate­rialnoprawnej i ustrojowej. W art. 17 pkt 1 kpa ustawodawca przyjął, że organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Pojęcie organów jednostek samorządu terytorialnego zostało zdefiniowane w art. 5 § 2 pkt 6 kpa. Są to organy gminy, powiatu, województwa, związków gmin, związków powiatów, wójt, bur­mistrz, prezydent miasta, starosta, marszałek województwa oraz kierownicy służb, inspekcji i straży działający w imieniu wójta, burmistrza, prezydenta miasta, starosty lub marszałka wo­jewództwa a ponadto samorządowe kolegia odwoławcze. Izba Wytrzeźwień, jako miejska jednostka organizacyjna, nie mieści się w normatywnej kategorii organów jednostek samo­rządu terytorialnego. Oznacza to, że właściwości instancyjnej dla izby wytrzeźwień jako wie­rzyciela w postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie można ustalać na podstawie art. 17 pkt 1 kpa. Niemniej samorządowe kolegium odwoławcze jest organem właściwym do we­ryfikacji w trybie zwykłym i w trybach nadzwyczajnych postanowień wierzycielskich dyrekt­ora izby wytrzeźwień. Kompetencję tę wywodzi się z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 paździer­nika 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 z późn. zm.). Stosownie do treści tego przepisu, samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia w rozumieniu przepisów kpa i Ordynacji podatkowej w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Wyrażenie stanowiska przez wierzyciela w przedmiocie zarzutów wniesionych przez zobowiązanego w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym jest sprawą indywidualną z zakresu administracji publicznej. Powołany przepis ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych nie ogranicza ich wła­ściwości instancyjnej tylko do organów jednostek samorządu terytorialnego. Ustawodawca używa bowiem szerokiej formuły właściwości kolegium: w zakresie spraw „należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego". W tej szerokiej formule niewątpliwie mie­ści się izba wytrzeźwień (dyrektor izby wytrzeźwień) z uwagi na jej funkcjonalne powiązanie z jednostką samorządu terytorialnego - gminą.

 

INNE


Aktualizacja opłat i stawek opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowych


1. Uwagi ogólne


W sprawach aktualizacji opłat i stawek opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczy­stego nieruchomości gruntowych, rozstrzyganych na gruncie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) Kolegium w większej liczbie przypadków (w stosunku do lat ubiegłych) ustalało opłaty (na zgodny wniosek stron) i zatwierdzało ugody co do wysokości opłaty rocznej.

Należy podkreślić, że w tych sprawach podstawowym dowodem wzrostu wartości nie­ruchomości jest sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy. Jakość tych operatów uległa w 2008 roku zdecydowanej poprawie. Trudności sprawiała natomiast wycena gruntów przeznaczonych (zajętych) pod drogi pu­bliczne (też wewnętrzne). Bez wy­jątku rzeczoznawcy majątkowi, z niezrozumiałych przyczyn, odstępowali od szacowania ta­kich nieruchomości na podstawie przepisu § 36 rozporzą­dzenia rozporządzenia Rady Mini­strów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109).


2. Omówienie wybranych orzeczeń


Niedopuszczalność odwołania w sprawie aktualizacji (zmiany) stawki procentowej

Użytkownik wieczysty zakwestionował odwołaniem odmowę właściciela nieruchomo­ści zmiany stawki procentowej opłaty rocznej, traktując tę odmowę jako decyzję administra­cyjną.

Kolegium zważyło, że użytkowanie wieczyste jest instytucją prawa cywilnego. Z wy­jątkiem przypadków wyraź­nie prawem przewidzianych, ustanawianie użytkowania wieczyste­go i kształtowanie ele­mentów treści stosunku prawnego użytkowania wieczystego następuje wyłącznie cywilno­prawnymi oświadczeniami woli oraz czynnościami cywilnoprawnymi wła­ściciela i użytkownika wieczystego. Wyjątku na rzecz drogi administracyjnej nie dopuścił ustawodawca przy kształtowaniu stawki procentowej opłaty rocznej ani w trybie zwykłym, ani według przejścio­wego unormowania wynikającego z art. 221 ustawy o gospodarce nierucho­mościami. Ostatnio wymieniony przepis (w odróżnieniu od sąsiadujących unormowań art. 220 i art. 222), nie formułuje podstaw do wydania decyzji administracyjnej, podstaw takich nie zawie­rają także, dotyczące aktualizacji opłaty rocznej, przepisy art. 78-81, do których odpo­wied­niego stosowania odsyła art. 221 ust. 1 oraz art. 73 ust. 2.

W rozpatrywanym przez Kolegium przypadku, o zmianę stawki procentowej wystąpił użytkownik wieczysty, czyli wystąpił z żądaniem, do którego odpowiednie zastosowanie ma art. 81 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odmowa zmiany stawki, z odpo­wiednim zastosowaniem art. 81 ust. 1 zdanie drugie, uprawnia użytkownika do wystąpienia do Kolegium z wnioskiem o ustalenie stawki, według reguł z art. 79 tej ustawy.

W żadnym miejscu opisanego postępowania ustawodawca nie przewidział jednakże formy prawnej decyzji administracyjnej, co prowadzi do wniosku, że zarówno żądanie użyt­kownika wieczystego, jak i odmowa właściciela są cywilnoprawnymi oświadczeniami woli. Wprawdzie w myśl art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami do postępowania w tej sprawie przed Kolegium stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania admi­nistracyjnego o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwieniu spraw, doręczeniach, we­zwaniach, terminach i postępowaniu, jednakże z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń. Wyłączenie powyższych uregulowań jest konsekwen­cją braku administracyjnopraw­nej formy działania organu, tj. decyzji administracyjnej. Nato­miast odpowiednie stosowanie niektórych przepisów Kodeksu postępowania administracyj­nego nie nadaje sprawie charak­teru sprawy administracyjnej, zatem, co już wcześniej po­wiedziano, spór wywołany odmową zmiany stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użyt­kowania wieczystego jest typowym sporem cywilnym.

Dla porządku można dodać, że pozytywne załatwienie żądania, polegające na wypo­wie­dzeniu dotychczasowej i zaoferowaniu nowej stawki, czy nawet prościej - zmianie stawki procentowej, także dokonuje się w cywilnoprawnej formie działania.

W tej sytuacji Kolegium - w myśl art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego - stwierdziło niedopuszczalność odwołania. Okoliczność ta zachodzi bowiem miedzy innymi, gdy brak jest przedmiotu zaskarżenia - jak ma to miało to miejsce w rozpatrywanej sprawie.


Skutki złożenia wniosku o ustalenie po terminie określonym prawem

Termin do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja jest nieuzasadniona lub uza­sadniona w innej wysokości, określony w przepisie art. 77 ust. 7 ustawy o gospodarce nieru­chomościami, ma charakter materialnoprawny. Termin taki wyznacza okres, w którym nastę­puje ukształtowanie praw i obowiązków jednostki. Istotą terminu prawa materialnego jest to, że ogranicza on w czasie dochodzenie lub inną realizację prawa podmiotowego, bądź nie­możliwość jego realizacji. Oznacza to, że po jego upływie następuje wygaśnięcie uprawnienia przysługującego określonemu podmiotowi. Do tego rodzaju terminów nie sto­suje się przepi­sów kodeksu postępowania administracyjnego, w tym instytucji przywrócenia terminu do do­konania określonej czynności chyba że możliwość taką przewi­dują wprost przepisy określają­ce dany termin (por. uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 października 1996 r., OPK 19/96 - ONSA 1997, z. 2, poz. 56).

W takiej sytuacji, w czasie złożenia (po terminie) wniosku do Kolegium, łączący użyt­kownika wie­czystego z właścicielem, stosunek prawny użytkowania wieczystego nierucho­mości grunto­wej, był już przekształcony co do wysoko­ści opłaty rocznej. Z tego względu Kolegium wniosek oddaliło.


Dostęp do informacji publicznej


Nadal problemem dla organów pierwszej instancji, w związku ze stosowaniem ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), jest ustalenie pojęcia sprawy publicznej oraz ustalenie jednolitego stanowiska wobec uprawnień obywateli wynikających z ustawy. Zwracają uwagę błędne pouczenia decy­zji o przysługujących stronie środkach zaskarżenia (odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego) w sytuacjach, gdy przyczyną odmowy jest np. ochrona danych osobowych lub tajemnica inna niż państwowa, służbowa, skarbowa, statystyczna (art. 22 ustawy o dostę­pie do informacji publicznej). W takich przypadkach Kolegium orzekało o niedopuszczalno­ści odwołania pouczając o możliwości wniesienia powództwa do sądu powszechnego.

Problemem jest nadal sposób formułowania przez organy, pism zawiadamiających np. że żądane informa­cje nie są informacjami publicznymi lub żądana informacja nie jest w po­siadaniu organu lub że informacje znajdują się w Biuletynie Informacji Publicznej. Zdarza się również, że wnioskodawcy uznają owe zawiadomienia za decyzję i składają odwołania.

Dość duża była liczba zażaleń (wnoszonych w trybie art. 37 kpa) na niezałatwienie przez organ zobowiązany, wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W każdym z tych przypadków Kolegium uznawało zażalenie za nieuzasadnione i odmawiało wyznaczenia no­wego terminu załatwienia sprawy. Zdaniem Kolegium, ustawa o dostępie do informacji pu­blicznej w bardzo wąskim zakresie odsyła do przepisów kodeksu postępowania administra­cyjnego (art. 16 ust. 2 ustawy) stanowiąc, że jedynie w kwestii wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz decyzji o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej, mają zastosowanie przepisy kpa, a to oznacza wyłączenie stosowania reguł kodeksu. Fakt nieuregulowania w ustawie o dostępie do informacji publicznej kwestii dyscyplinowania podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji w sytuacji ich bez­czynności nie oznacza, że wnioskujący o udzielenie informacji publicznej pozbawiony jest jakiejkolwiek ochrony prawnej w przypadku niezałatwienia wniosku lub, gdy organ poprze­staje na odmownym piśmie. Wwnioskujący o udostępnienie informacji, ma prawo złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, na podstawie art. 3 § 2 pkt 4, z uwzględ­nieniem art. 52 ustawy z dnia 30 sierpnia 2003 r. Prawo o postępowaniu przed sądami admi­nistracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).


2. Omówienie wybranego orzeczenia


Udostępnienie informacji przetworzonej radnym

Istotą żądania udostępnienia informacji publicznej, zgłoszonego przez radnych, było udostępnienie informacji przetworzonej, tj. takiej, która co do zasady wymaga dokonania sto­sownych obliczeń, zestawień informacji, samodzielnego ich zredagowania związanego z ko­niecznością przeprowadzenia przez podmiot zobowiązany czynności analitycznych, ekspertyz połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finan­sowych. Organ pierwszej instancji odmówił udostępnienia informacji publicznej, przetworzo­nej - ze względu na niewykazanie przez wnioskodawców interesu publicznego.

Kolegium zważyło, że istota sporu w tej sprawie sprowadzała się do interpretacji ma­jących zastosowanie w tym przypadku przepisów prawa i dotyczyła dwóch kwestii. Pierwsza dotyczyła tego, czy przedmiotowe wystąpienie radnych o udostępnienie informacji publicznej podlega kwalifikowanym wymaganiom, wynikającym z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z tym przepisem „Prawo do informacji publicznej obej­muje uprawnienia do (...) uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji prze­tworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego". Wnioskodawcy przekonywali, że wykonywanie mandatu radnego nie tylko aksjomatycznie przesądza o tym, że przedmiotowa inicjatywa podejmowana jest w imię interesu publicznego, ale i - w konsekwencji ustrojowej pozycji radnego - zwalnia takiego występującego o udo­stępnienie informacji publicznej przetworzonej z konieczności wykazania, iż jego wystąpienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Druga z kluczowych dla sprawy kwestii do­tyczyła natomiast tego, czy w tym przypadku mamy do czynienia z wystąpieniem szczególnie istotnym dla interesu publicznego.

W odniesieniu do pierwszego z ww. zagadnień Kolegium nie znalazło prawnego uza­sadnienia dla stanowiska opowiadającego się za zwolnieniem osób będących radnymi z konieczności spełnienia przesłanki wskazywanej w przytoczonym przepisie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sam bowiem fakt występowania w charakterze podmiotu wręcz „zaprogramowanego" do legalnego działania tylko w interesie publicznym (tak można przecież ocenić „przeznaczenie" mandatu radnego) w żaden sposób nie powinien wpływać na zakres stosowania tego art. 3 ust. 1 pkt 1. Po pierwsze dlatego, że żaden przepis powszechnie obowiązującego prawa wprost nie legitymuje do modyfikowania - w takiej intencji - stoso­wania ww. przepisu w przypadku realizowania prawa do informacji publicznej przez radnego. Po drugie - należy pamiętać o tym, że prawodawca wyznacza zakres podmiotowy przedmio­towego uprawnienia przy użyciu terminu „każdy" (zob. art. 2 ust. 1 ustawy). Wobec takich antecedencji jakiekolwiek zmiany w tym zakresie wynikać powinny z wyraźnych postanowień przepisów rangi ustawy. Wyklucza to dopuszczalność wyinterpretowywania wyjątków w tej materii. Po trzecie, wreszcie, należy jeszcze mieć na uwadze w istocie prawną rozłączność regulacji dotyczących dostępu do informacji publicznej (rozpatrywaną ze strony ubiegających się o informacje publiczną) oraz wyznaczających sytuację prawną radnego (szczegóły w dal­szej części odpowiedzi na skargę).

Kolegium zwróciło uwagę na glosę autorstwa A.Piskorz-Ryń (do wyroku Wojewódz­kiego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2006 r., II SA/Wa 1721/05), w której wyraźnie stwierdzono, że ww. przepis wprowadza dodatkowe obostrzenia w stosunku do udzielania przetworzonej informacji publicznej, co stanowi wyjątek od zasady wyrażonej w art. 2 ust. 2 tej ustawy. Co warte podkreślenia, intencje przedmiotowej glosy wyraźnie skłaniają się ku restrykcyjnemu interpretowaniu przesłanki „szczególnej istotności" dla interesu publicznego. Świadczy o tym zwłaszcza opowiedzenie się glosatora przeciw uproszczonemu interpretowa­niu interesu publicznego. Sąd w powoływanym wyroku z dnia 22 lutego 2006 r. uznał bo­wiem, że „W zakresie prawa dostępu do informacji interes publiczny istnieje wówczas, gdy uzyskanie określonych informacji mogłoby mieć znaczenie z punktu widzenia funkcjonowania państwa, np. w konsekwencji usprawniałoby działanie jego organów". Zdaniem zaś A. Piskorz-Ryń z takim rozumieniem interesu publicznego nie należy się zgodzić - „Nie ma ono oparcia w poglądach przedstawicieli doktryny prawa administracyjnego. Jest również niebezpieczne z punktu widzenia praktyki stosowania ustawy." Z punktu widzenia okoliczno­ści niniejszej sprawy szczególnie istotne jest jednak to, że w ramach uzasadnienia powyższe­go stanowiska stwierdzono, co następuje: „Przyjęte przez Sąd rozumienie interesu publiczne­go (...) jest (...) również sprzeczne z założeniami leżącymi u podstaw wprowadzonej przez ustawodawcę zasady ograniczonego dostępu do informacji przetworzonej (...). Na uwagę zasługuje również fakt, iż Sąd w komentowanym orzeczeniu pominął kwestię, iż udostępnienie informacji przetworzonej następuje wyłącznie w sytuacji, gdy jest to szczególnie istotne z punktu widzenia interesu publicznego. Ustawodawca dla udostępnienia informacji przetwo­rzonej, poprzez użycie słów "szczególnie istotne", wprowadził kwalifikowaną formę interesu publicznego. Nie wystarczy, aby udzielenie informacji było istotne z punktu widzenia interesu publicznego, musi być ono szczególnie istotne". Kolegium w pełni zaakceptowało powyższe stanowisko. Bezspornie znajduje ono bowiem umocowanie w obowiązujących przepisach, uwzględniając zarazem ratio legis regulacji o dostępie do informacji publicznej (w tym i przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy). Trudno zatem skutecznie polemizować z poglądem opo­wiadającym się za wyłączaniem stosowania wymienionego przepisu w stosunku do radnych ubiegających się o udostępnienie przetworzonej informacji publicznej. Szczególny wymóg obowiązuje bowiem w sposób totalny, bez żadnych ograniczeń podmiotowych. Status radne­go, z punktu widzenia przesłanki „szczególnej istotności", jest zatem prawnie obojętny.

W odniesieniu do drugiej z kluczowych dla przedmiotowej sprawy kwestii, Kolegium wykazało, że w tym przypadku nie wystąpiły okoliczności świadczące o tym, że wystąpienie radnych ma szczególnie istotne znaczenie dla interesu publicznego. Wskazało, że sytuacja prawna radnego wyznaczana jest przepisami ustrojowego prawa administracyjnego. W konse­kwencji kompetencje takiego podmiotu należy wyznaczać z uwzględnieniem postanowień tego rodzaju regulacji prawnych. Nie ulega zaś wątpliwości, że w tym zakresie - tj. po stronie podmiotów funkcjonujących jako administrujący (współadministrujący) - nie obowiązuje zasada „co nie jest zabronione - jest dozwolone". Powyższe ustalenie bezwzględnie przy tym obowiązuje w sferze prawa publicznego. W konsekwencji, radny dysponuje takimi uprawnie­niami, jakie przyznają mu przepisy ustrojowego prawa administracyjnego. W tym świetle na­leży podkreślić, że żaden z powszechnie obowiązujących przepisów nie traktuje prawa dostę­pu do informacji publicznej jako instytucji „wchodzącej w zakres" sytuacji prawnej radnego. Taki stan rzeczy przesądza w istocie o braku podstaw do powoływania się na prawo dostępu do informacji publicznej z pozycji radnego. To oczywiście żaden sposób nie przeszkadza oso­bie fizycznej, będącej radnym, w korzystaniu z możliwości stworzonych przez przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. W tym jednak zakresie należy występować z po­zycji obywatela.

Kolegium podzieliło zatem stanowisko organu pierwszej instancji, że sprawowanie mandatu radnego nie daje samo przez się uprawnienia do żądania informacji przetworzonej bez wykazywania szczególnie (co należy podkreślić) istotnego interesu publicznego.


  1. Zaległości w rozpatrywaniu spraw przez Kolegium spowodowane są przede wszyst­kim znacząco zwiększonym wpływem liczby spraw z zakresu aktualizacji opłat za użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowych. Inną przyczyną jest dość spora rotacja w gronie pozaetatowych członków Kolegium. Wprawdzie w roku ubiegłym Kolegium uzupełniło skład, ale sześciu nowych członków pozaeta­towych w początkowym okresie z oczywistych powodów nie orzekało w pełnym zakresie ich możliwości. Na koniec roku Kolegium znów miało nieobsadzone dwa stanowiska członków pozaetatowych, wobec czego uruchomiło procedurę konkur­sową, z jednoczesnym zamiarem powiększenia liczby członków pozaetatowych. Generalnie jednak rzecz ujmując, Kolegium ma niewystarczającą obsadę kadrową. Jeśli chodzi o obsadę Biura, Kolegium uzyskało dwa etaty, ale dopiero od 1 stycznia 2009 r. Natomiast konieczne jest zwiększenie liczby członków etatowych.

  2. W 2008 roku Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił dwie skargi kasacyjne Kolegium.

  3. W dniach 18 stycznia - 26 lutego 2008 r. kontrolę działalności Kolegium przeprowa­dziła Najwyższa Izba Kontroli. Cztery zalecenia pokontrolne zostały wykonane niezwłocznie. Spośród tych zaleceń warto wskazać na: dostosowanie komputerowego systemu księgowego do wymogów wynikających z art. 23 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 694 z późn. zm.), poprzez ujmowanie w zapisach księgowych daty operacji gospodarczej oraz zaprzestanie zwrotu kosztów postępowań jeszcze przed upra­womocnieniem się orzeczenia oraz niedopuszczanie do przewlekłego regulowania zobowiązań powstałych.

     W dniu 11 kwietnia 2008 r. kontrolę działalności Kolegium przeprowadziło      Archiwum Państwowe we Wrocławiu. Zaleceń nie sformułowano.

  1. Prezes Kolegium nie wydawał w 2008 roku postanowień sygnalizacyjnych.

  2. Członkowie Kolegium kontynuowali w roku 2008 działalność pozaorzeczniczą, związaną ściśle z pracą w Kolegium.

Nadal z udziałem dwóch członków etatowych Kolegium funkcjonowało we Wrocławiu, pod kierunkiem prof. Leona Kieresa, Kolegium Redakcyjne Kwartalnika „Orzecznic­two w Sprawach Samorządowych". Prezes Kolegium pełnił funkcję przewodni­czącego Kolegium Redakcyjnego dwumiesięcznika „Nowe Zeszyty Samorządowe", a w skład Kolegium Redakcyjnego wchodził jeszcze jeden etatowy członek Kole­gium. Prezes Kolegium jest członkiem rady redakcyjnej wydawnictwa Krajo­wej Reprezentacji Samorządowych Kolegiów Odwoławczych - „Ca­sus".

Członkowie Kolegium są autorami licznych opracowań naukowych, opracowań popularyzujących prawo, opinii prawnych, referatów i wystąpień wygłaszanych pod­czas konferencji naukowych. Część z tych opracowań zamieszczona została w Systemie Informacji prawnej LEX (pod hasłem: Tezy z piśmiennictwa).

Członkowie Kolegium są cenionymi wykładowcami. W miarę wolnego czasu współpracowali - poprzez prowadzenie zajęć kursowych (wykładów i ćwiczeń) oraz szkoleń - między innymi z:

  • Wydziałem Prawa, Administracji i Ekonomii Uniwersytetu Wrocławskiego,

  • Okręgową Izbą Radców Prawnych we Wrocławiu,

  • Wyższą Szkołą Administracji Publicznej „Asesor" we Wrocławiu,

  • Fundacją na Rzecz Rozwoju Demokracji Lokalnej: we Wrocławiu, w Jeleniej Gó­rze i Zielonej Górze,

  • Dolnośląskim Centrum Rozwoju Lokalnego we Wrocławiu.

Przedmioty tych zajęć i szkoleń obejmowały między innymi: ustrój i zadania samorządu terytorialnego, prawo i postępowanie administracyjne, Ordynację podatko­wą, egzekucję administracyjną, podatki lokalne.

Członkowie Kolegium, doskonaląc swoje kwalifikacje, brali udział w konferen­cjach szkoleniowych, organizowanych przez Krajo­wą Reprezentację Samorządowych Kolegiów Odwoławczych i inne podmioty. Ponadto człon­kowie Kolegium i pracownicy Biura Kolegium uczestniczyli w konferencji samo­kształceniowej, podczas której członkowie Kolegium wygłosili pięć referatów, obej­mujące tematykę: gospodarki nieruchomościami, opłaty planistycznej, postępowania administracyjnego (zagadnienie podpisywania decyzji oraz skutki orzeczenia sądu ad­ministracyjnego, uchylającego akt prawa miejscowego, dla oceny ważności ostatecznej decy­zji, wydanej na podstawie takiego aktu), unormowań antykorupcyjnych. Referat na temat niektórych zasad pisowni, wygłosił zaproszony specjalista.

  1. W 2008 roku Kolegium nie wykonywało zupełnie nowych zadań.

  2. Kolegium w pełni wykonało budżet roku 2008.

Zatrudnienie w Kolegium nie zwiększyło się w porównaniu do 2007 roku.

Płace, zarówno członków etatowych Kolegium, jak i pracowników Biura, pozostające od wielu lat na niezmienionym poziomie, istotnie odbiegają już od wymogów stawianych pracownikom Kolegium. W związku z tym utrzymanie stanu zatrudnienia w Kolegium staje się mocno problematyczne, zwłaszcza w odniesieniu do pracowników Biura.

 

Liczba odsłon niniejszego tekstu: 7640 Wersja do druku  
Data ostatniej modyfikacji: 13 czerwca 2017 r.