www.bip.gov.pl

Wyszukaj w Biuletynie:
Autor: Administrator

Opublikował: Administrator
Opracowano: 22 marca 2010 r.
Opublikowano: 22 marca 2010 r.
Zmodyfikowano: 22 marca 2010 r.

Informacja o działalności

Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu

za okres od dnia 1 stycznia do dnia 31 grudnia 2009 roku

CZĘŚĆ I

OGÓLNA INFORMACJA O DZIAŁALNOŚCI KOLEGIUM


1. Podstawa i zakres działania Kolegium


Podstawę prawną działania Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu (dalej: SKO lub Kolegium) stanowi ustawa z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 z późn. zm.) oraz rozporządzenia uzupełniające przepisy ww. ustawy .

Zgodnie z wyżej wymienioną ustawą, samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości samorządu terytorialnego, właściwymi do rozpatrywania odwołań od decyzji, zażaleń na postanowienia, żądań wznowienia postępowania lub stwierdzania nieważności decyzji w trybie uregulowanym przez przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 ze zm.) – dalej jako k.p.a. oraz ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.) – dalej jako o.p. Kolegium orzeka również w innych sprawach, na zasadach określonych w odrębnych ustawach.

Obszar właściwości miejscowej Kolegium obejmuje, zgodnie z rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. Nr 198, poz. 1925), powiaty: milicki, oleśnicki, oławski, strzeliński, średzki, trzebnicki, wołowski, wrocławski wraz z gminami objętymi tym obszarem oraz miasto na prawach powiatu - Wrocław.

Rozstrzygając sprawy indywidualne w składach trzyosobowych, Kolegium związane jest wyłącznie przepisami powszechnie obowiązującego prawa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze jest państwową jednostką budżetową.


2. Obsada kadrowa Kolegium


2.1. Kolegium składa się z 47 członków: 17 etatowych i 30 pozaetatowych (na 30 mandatów).


Liczba członków etatowych posiadających wykształcenie:

wyższe prawnicze:

16

Wyższe administracyjne:

1

Liczba członków pozaetatowych posiadających wykształcenie:

wyższe prawnicze:

21

wyższe administracyjne:

4

wyższe inne:

5


Wśród członków SKO jest 9 osób posiadających tytuł naukowy doktora, 6 osób ukończyło aplikację radcowską, a 4 – aplikację sędziowską.


2.2. Biuro Kolegium, licząc z Głównym Księgowym, składa się z 13 osób, z których wszystkie mają wyższe wykształcenie. W skład Biura SKO wchodzą:

- Kierownik Biura,

- Główny Księgowy,

- pracownik służby informatycznej,

- 6 starszych inspektorów, 3 inspektorów, 1 referent.


3. Lokal i wyposażenie Kolegium


Siedziba Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu mieści się we Wrocławiu, przy pl. Powstańców Warszawy nr 1, w części budynku użyczonej Kolegium przez Wojewodę Dolnośląskiego. Wyposażenie Kolegium w pomieszczenia pracownicze było wystarczające na koniec 2009 r.

Stan wyposażenia Kolegium w sprzęt biurowy i elektroniczny (komputery) ocenić należy jako wystarczający, przy obecnym zakresie zadań Kolegium.



CZĘŚĆ II

WPŁYW SPRAW


Liczba spraw ujętych w ewidencji ogółem w roku objętym informacją -       8578

w tym spraw:

1.1. pozostałych w ewidencji z roku poprzedzającego okres
objęty informacją /
- 1967

1.2. wpływ spraw w roku objętym informacją - 6611


  1. Rodzaje spraw, które wpłynęły w roku objętym informacją:


2.1. Liczba spraw administracyjnych - ogółem 3482


Lp.

Określenie rodzaju sprawy → patrz załącznik do Informacji

Liczba spraw

1.

objęte proceduralnie przepisami Ordynacji podatkowej

639

2.

działalność gospodarcza

12

3.

planowanie i zagospodarowanie przestrzenne

589

4.

pomoc społeczna, świadczenia rodzinne i świadczenia z funduszu alimentacyjnego, oświata (stypendia, pomoc materialna itd.), dodatki mieszkaniowe, sprawy socjalne

1148

5.

gospodarka nieruchomościami (bez opłat za wieczyste użytkowanie), przekształcanie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, prawo geodezyjne i kartograficzne

227

6.

ochrona środowiska, ochrona przyrody i ochrona zwierząt, odpady i utrzymanie porządku i czystości w gminach

215

7.

prawo wodne

38

8.

rolnictwo, leśnictwo, rybactwo śródlądowe, łowiectwo

54

9.

handel, sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych

43

10.

prawo o ruchu drogowym, drogi publiczne, transport drogowy

315

11.

prawo górnicze i geologiczne

4

12.

egzekucja administracyjna

36

13.

inne, pozostałe, w tym skargi i wnioski rozpatrywane w trybie Działu VIII k.p.a.

162


2.2. Sprawy podlegające rozpatrzeniu w trybie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej też jako Ppsa)/ - 249


2.3.Liczba spraw z zakresu aktualizacji opłat za użytkowanie wieczyste - 2880



CZĘŚĆ III

ZAŁATWIANIE SPRAW ADMINISTRACYJNYCH


Liczba spraw załatwionych ogółem w roku objętym informacją - 3630


Lp.

Określenie rodzaju rozstrzygnięcia

Liczba spraw

1.

akty wydane przez SKO jako organ II instancji /,

w tym :

akty wydane przez SKO w trybie art. 127 § 3 k.p.a. oraz jako organ II instancji zgodnie z art. 221 o.p. / - 31

2408

2.

akty wydane przez SKO jako organ I instancji /

508

3.

postanowienia wydane przez SKO w wyniku rozpatrzenia zażaleń na bezczynność organu,

w tym :

uznające zażalenia za uzasadnione – 16

64

4.

akty wydane przez SKO po rozpatrzeniu w trybie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

247

5.

pozostałe /

403


1.1. Szczegółowe omówienie sposobu załatwienia sprawy przez SKO jako organ II instancji:

Lp.

Określenie rodzaju rozstrzygnięcia

Liczba spraw

1.

decyzje utrzymujące w mocy zaskarżone decyzje (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art.233 § 1 pkt 1 o.p) /

749

2.

decyzje uchylające decyzje organu I instancji i orzekające co do istoty sprawy oraz uchylające decyzje organu I instancji i umarzające postępowanie (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 233 § 1 pkt 2a o.p) /

274

3.

decyzje uchylające decyzje organu I instancji i przekazujące sprawy do ponownego rozpatrzenia (art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 233 § 2 o.p.) /

1180

4.

decyzje umarzające postępowanie odwoławcze (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz art. 233 § 1 pkt 3 o.p.) /

64

5.

pozostałe

141


1.2. Szczegółowe omówienie sposobu załatwienia sprawy przez SKO jako organ I instancji:

Lp.

Określenie rodzaju rozstrzygnięcia

Liczba spraw

1.

postanowienia o wznowieniu postępowania i wyznaczeniu organu właściwego do jego przeprowadzenia (art.150 § 2 k.p.a. oraz art. 244 § 2 o.p.)

1

2.

decyzje o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a. oraz art. 242 § 3 o.p.)

7

3.

decyzje o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji (art. 157 § 3 k.p.a. oraz art. 249 § 3 o.p.) /

25

4.

decyzje stwierdzające nieważność decyzji organu I instancji oraz decyzje stwierdzające wydanie decyzji przez organ I instancji z naruszeniem prawa (art. 156 – 158 k.p.a. oraz art. 247 – 251 o.p.) /

239

5.

decyzje o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 158 § 1 k.p.a. oraz art. 248 § 3 o.p.) /

25

6.

decyzje odmawiające uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania (art. 151 k.p.a. oraz art. 245 o.p.) /

3

7.

decyzje uchylające i rozstrzygające o istocie sprawy oraz decyzje stwierdzające wydanie decyzji przez organ I instancji z naruszeniem prawa wydane po wznowieniu postępowania(art. 151 k.p.a. oraz art. 245 o.p.) /

3

8

decyzje umarzające postępowanie prowadzone w I instancji przez SKO (art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 208 o.p.)

0

9.

pozostałe


205

  1. Liczba spraw administracyjnych pozostałych do załatwienia przez SKO w roku objętym informacją/ - 714



CZĘŚĆ IV

ZAŁATWIANIE SPRAW Z ZAKRESU OPŁAT ZA UŻYTKOWANIE WIECZYSTE NIERUCHOMOŚCI GRUNTOWYCH


Liczba spraw z zakresu opłat za użytkowanie wieczyste załatwionych w roku objętym informacją ogółem -                                                                            1401

w tym ugody - 12

  1. Liczba wniesionych sprzeciwów od orzeczeń SKO - 277

  2. Liczba spraw pozostałych do załatwienia przez SKO/9 - 2833


CZĘŚĆ V

SKARGI DO SĄDU ADMINISTRACYJNEGO


1. Sprawy prowadzone przez Kolegium w trybie Ppsa:

Liczba spraw w roku objętym informacją ogółem - 247

w tym :

1.1. Liczba skarg na decyzje i postanowienia Kolegium skierowanych
do WSA w roku objętym informacją, ogółem -
223



- wskaźnik „zaskarżalności” /                           9,26 %


1.2. Liczba skarg na bezczynność Kolegium skierowana do WSA w roku
objętym informacją, ogółem -
4


1.3. Liczba skarg uwzględnionych przez Kolegium we własnym zakresie
w trybie art. 54 § 3 Ppsa, ogółem -
3


1.4. Liczba skarg kasacyjnych na orzeczenia WSA (w tym zażaleń na postanowienia) skierowanych przez SKO w roku objętym informacją do Naczelnego Sądu

Administracyjnego w Warszawie, ogółem -                                                                       17


1.5. Liczba innych spraw prowadzonych przez Kolegium w trybie określonym
przepisami Ppsa, skierowanych do WSA, ogółem/ -
0


2. Skargi na akty i czynności Kolegium rozpatrzone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny prawomocnymi orzeczeniami w roku objętym informacją:


Liczba orzeczeń WSA w roku objętym informacją ogółem - 175

w tym :


Lp.

Rodzaj rozstrzygnięcia

Liczba spraw

1.

Skargi na decyzje i postanowienia rozpoznane przez Sąd

w tym:

uwzględnienie skargi - 29

171

2.

Skargi na bezczynność Kolegium rozpoznane przez Sąd

w tym:

uznające skargi za uzasadnione - 0

4



INFORMACJE DODATKOWE I WNIOSKI


  1. Wybrane problemy z orzecznictwa Kolegium


Jak w poprzednich latach, problemy wynikają przede wszystkim z budzących wątpli­wości rozwiązań zawartych w materiale normatywnym stosowanym przez organy, dla których Kolegium jest organem wyższego stopnia. Chodzi głównie o uregulowania z zakresu mate­rialnego prawa administracyjnego, ale - jak pokazuje praktyka – także unormowania postę­powania administracyjnego i Ordynacji podatkowej sprawiają trudności w ich stosowaniu przez organy pierwszej instancji. O słuszności powyższego wniosku świadczyć może cho­ciażby niemal niezmienny od kilku lat wpływ do Kolegium spraw z zakresu prawa podatków i opłat lokalnych i stosunkowo wysoka liczba pierwszoinstancyjnych rozstrzygnięć utrzyma­nych w mocy w postępowaniu odwoławczym w tej dziedzinie. Wynika to ze stabilności podatkowego prawa materialnego i procesowego. Z kolei zmienność regulacji z zakresu szeroko rozumianego zabezpieczenia społecznego (z wyjątkiem spraw z dziedziny pomocy społecz­nej) skutkuje brakiem stabilizacji orzeczniczej i ogromnymi trudnościami w wypracowaniu przez organy obu instancji standardów orzeczniczych. Podobnie rzecz ma się w sprawach z zakresu ochrony środowiska.

Wciąż jednak zbyt liczne są uchybienia natury proceduralnej: wadliwe oznaczanie stron postępowania, niezapewnianie stronom prawa do udziału w każdym stadium postępo­wania, załatwianie spraw z naruszeniem słusznych interesów obywateli, niewyjaśnianie w sposób kompletny stanów faktycznych spraw, zaniechanie oceny całego materiału dowodo­wego lub jednostronna (niekorzystna dla strony) ocena tego materiału, nienależyte sporządza­nie uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, wydawanie decyzji „uznaniowych dowol­nych”, czyli z przekroczeniem, przyznanego prawem, zakresu uznania administracyjnego.

Powyższe stwierdzenia prowadzą do wniosku, iż organy samorządu terytorialnego nie mogą być pozbawione kontroli instancyjnej, której zadaniem jest eliminowanie błędów w rozstrzyganiu spraw indywidualnych z zakresu administracji publicznej. Niezależność sa­mo­rządu nie może obejmować działań niezgodnych z prawem. Rozstrzygnięcia Kolegium mają dodatkowo ten walor, że mogą mieć i często mają charakter reformatoryjny, co skraca okres oczekiwania na rozpatrzenie sprawy co do jej istoty. Powoduje to zmniejszenie kosztów po­stępowania oraz skuteczniej chroni prawa strony do uzyskania zgodnego z prawem rozstrzy­gnięcia sprawy. Należy w tym miejscu podkreślić, że Kolegium swoje rozstrzygnięcia z za­sady uzasadniało w zakresie wykraczającym nawet poza wymogi ustalone przepisem art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) Działania takie, polegają­ce w decydującej mierze na możliwie wszechstronnej, dokładnej wykładni obowiązujących przepi­sów prawa, sprzyjać miało zwiększeniu poprawności orzecznictwa organów jednostek samo­rządu terytorialnego, a przy tym służyć miało realizacji wiarygodności działania admini­stracji wobec obywateli.


SPRAWY NORMOWANE PRZEPISAMI ORDYNACJI PODATKOWEJ


1. Uwagi ogólne


Dział podatków i opłat lokalnych obejmuje swoim zakresem merytorycznym obciąże­nia publicznoprawne przede wszystkim z zakresu podatków i opłat samorządowych: podatek od nieruchomości, podatek od środków transportowych, opłata od posiadania psów, opłata targowa, opłata miej­scowa, opłata uzdrowiskowa (ustawa z dnia 12 stycznia 1991 r. o po­datkach i opłatach lokalnych, Dz. U. z 2006 r. Nr 121, poz. 844 ze zm.), podatek rolny (ustawa z dnia 15 listo­pada 1984 r. o podatku rolnym, Dz. U. z 2006 r. Nr 136, poz. 969 ze zm.), podatek leśny (ustawa z dnia 30 października 2002 r. o podatku leśnym, Dz. U. Nr 200, poz. 1682 ze zm.), opłata skarbowa (ustawa z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, Dz. U. Nr 225, poz. 1635 ze zm.). Dochodzą do tego sprawy o charakterze proce­duralnym, zwłasz­cza załatwiane w ramach trybów nadzwyczajnych, regulowanych przepi­sami ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.) - dalej: o.p.

Podobnie jak w latach ubiegłych najwięcej spraw dotyczyło podatku od nieruchomości, podatku rolnego oraz podatku od środków transportowych. Od kilku lat zauważalne jest coroczne zmniejszanie się liczby stron niezadowolonych z rozstrzygnięć Kolegium, co prze­jawia się liczbą skarg Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu (22 skargi w 2009 r., wobec 35 skarg w 2008 r., 44 skarg w 2007 r., 66 skarg w 2006 r., 79 skarg w 2005 r.).

Kolegium podejmowało rozstrzygnięcia kasacyjne najczęściej w przypadku uchybień proceduralnych, polegających głównie na nierespektowaniu praw strony do czynnego udziału w postępowaniu (art. 200 o.p.) oraz nieprzestrzeganiu wymogów prawidłowego uzasadnienia decyzji (art. 210 § 4 o.p.). Stwierdzano także naruszenie przepisów polegające na nieprawi­dłowym umocowaniu pełnomocników mających reprezentować strony w postępowaniu (art. 137 o.p.). Przejawiało się to głównie w udzielaniu pełnomocnictw przez niewłaściwego mo­codawcę (tj. niezgodnie z legitymacją zawartą w KRS, lub na przykład w imieniu oddziału terytorialnego spółki, podczas gdy decyzja kierowana była do spółki). Stwierdzono także nie­dopuszczalne używanie tzw. faksymille w miejsce autentycznego podpisu wymaganego na pełnomocnictwach i odwołaniach. Jako zjawisko pozytywne należy odnotować zmniejszenie się liczby zaniechań wszczęcia postępowania podatkowego w przypadkach wymaganych prawem.

Zauważalna liczba spraw w zakresie podatku od nieruchomości związana była ze spo­rem wokół statusu kabli telekomunikacyjnych (umieszczonych w kanalizacji kablowej) jako budowli - a co za tym idzie z ich opodatkowaniem, jak również sporem co do stawki opo­datkowania garaży i miejsc postojowych mieszczących się w budynkach mieszkalnych, a wy­odrębnionych cywilistycznie jako odrębny od mieszkania przedmiot własności posiadający własną księgę wieczystą.

Kwestia prawidłowości uznania za budowlę, w rozumieniu art. 1a ust. 1 pkt 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, linii telekomunikacyjnych umieszczonych w instalacji kablowej, a w konsekwencji stwierdzenia, że stanowią one przedmiot opodatkowania podatkiem od nieruchomości na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, została - zdaniem Kolegium - przesądzona wobec stanowiska WSA we Wrocławiu, wyrażonego w wyroku z dnia 9 grudnia 2009 r. (I SA/Wr 1034/09), w którym Sąd orzekł, że organy podatkowe prawidłowo przyjęły, że przedmiotem opodatkowania jest budowla, którą stanowi sieć telekomunikacyjna, jako funkcjonalna i techniczna całość, której zadaniem jest dostarczanie sygnału telekomu­nikacyjnego.


2. Omówienie wybranych rozstrzygnięć


Opodatkowanie miejsca postojowego (garażu) znajdującego się w budynku mieszkalnym

Organ podatkowy pierwszej instancji opodatkował podatkiem od nieruchomości miej­sce postojowe, posiadające odrębną od lokalu mieszkalnego księgę wieczystą, znajdujące się w wielolokalowym budynku mieszkalnym, wg stawki podatkowej właściwej dla budynków pozostałych, gdyż uznał, że miejsce postojowe nie służy zaspokojeniu potrzeb mieszkanio­wych i stanowi odrębny, od lokalu mieszkalnego, przedmiot własności wyodrębniony praw­nie z nieruchomości macierzystej na podstawie art. 46 § 1 k.c. Zdaniem Kolegium, miejsce postojowe służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, bowiem prowadzenie gospodarstwa domowego jest często uzależnione od posiadania i używania samochodu osobowego w sensie niezwiązanym z działalnością gospodarczą (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 29 sierpnia 2009 r., I SA/Ol452/09). Odnosząc się natomiast do kwestii wyodrębnienia prawnego - cywi­listycznego nieruchomości, stwierdzić należy, że ma ono znaczenie jedynie w sprawach zwią­zanych z prawem własności i obrotem nieruchomościami, posiadającymi odrębne księgi wie­czyste lecz nie w sprawach podatkowych, dla których znaczenie mają funkcje spełniane przez przedmiot opodatkowania, a nie wyłącznie jego prawne wyodrębnienie. Dla potrzeb specyfiki stawek podatkowych dotyczących budynków mieszkalnych lub ich części, w świetle art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, kluczowe znaczenie ma architektonicz­na przynależność przedmiotu opodatkowania. Zasadnym jest zatem powołanie stanowiska WSA w Bydgoszczy, wyrażonego w wyroku z dnia 28 lipca 2009 r. (I SA/Bd 346/09): „nie ma dwu odrębnych przedmiotów opodatkowania 1. budynku, 2. części budynku. Zatem jedne­mu przedmiotowi opodatkowania można przypisać jedną cechę – mieszkalny lub niemieszkal­ny. (...) Przepis art. 5 ust. 1 pkt 2 uopl wskazuje, że w uchwale rady gminy można rozróżnić pod względem granic stawek podatkowych – budynki lub ich części mieszkalne, przy czym słowo „mieszkalne” dotyczy rodzaju budynku co do jego podstawowej funkcji, a nie funkcji poszczególnych lokali ponieważ przedmiotem opodatkowania jest budynek lub jego część (art. 2 ust. 1 pkt 2). Temu zapisowi odpowiada wyszczególnienie przyjęte w art. 5 ust. 1 pkt 2 uopl. Tak zapisując, ustawodawca nie oddzielił przedmiotowo budynku od jego części (...). To rodzaj budynku determinuje wysokość stawki podatkowej. Rodzaj budynku staje się okoliczno­ścią istotną z punktu widzenia art. 3 ust. 1 pkt 2 lit. a) i e) uopl.” Miejsca postojowe znajdują­ce się w podziemiu budynku mieszkalnego zgodnie z Polską Klasyfikacją Obiektów Budow­lanych mieszczą się w pojęciu budynku mieszkalnego (PKOB-112/1122), co jest zgodne z zasadą zawartą w art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartogra­ficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.). W § 65 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budyn­ków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) są określone rodzaje budynków oraz zasady ustalania ich przy­należności na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Klasyfikacji Środków Trwałych (Dz. U. Nr 112, poz. 1317 ze zm.). W rozporządzeniu tym budynki mieszkalne określono jako obiekty budowlane, których co najmniej połowa całko­witej powierzchni użytkowej jest wykorzystywana na cele mieszkalne, zatem miejsce posto­jowe/garaż znajdujący się w budynku, w którym ponad połowa powierzchni użytkowej wyko­rzystywana jest na cele mieszkalne, winien być opodatkowany stawką właściwą dla budyn­ków mieszkalnych. Z powyższego wynika, że zarówno ze względów funkcjonalnych (prze­znaczenie dla zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych), jak i prawnych – wynikających z zasad klasyfikacji obiektów budowlanych, miejsce postojowe w garażu wielostanowiskowym, jak również garaż znajdujący się w bryle budynku mieszkalnego, winny być opodatkowane podatkiem od nieruchomości wg stawek właściwych dla budynku mieszkalnego.

 

Zwolnienie z podatku od środków transportowych z tytułu wykonywania przewozów w transporcie kombinowanym

Podatnik zwrócił się do organu podatkowego o zwolnienie w transporcie kombinowa­nym uznając, że posiadany przez niego ciągnik siodłowy uczestniczył w transporcie kombi­nowanym. Gminny organ podatkowy odmówił podatnikowi zwrotu podatku od środków transportowych podatnik złożył odwołanie. Istotą sporu było ustalenie, co należy rozumieć za transport kombinowany w znaczeniu zaistnienia przesłanki do zwolnienia podatkowego.

Ustawa o podatkach i opłatach lokalnych nie definiuje pojęcia transportu kombinowa­nego. Definicja taka została ustalona w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o transporcie dro­gowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.). W art. 4 pkt 13 tej ustawy stwierdzono, że transport kombinowany to przewóz rzeczy, podczas którego samochód ciężarowy, przyczepa, naczepa z jednostką ciągnącą lub bez tej jednostki, nadwozie wymienne lub kontener 20 stop­niowy lub większy, korzysta z drogi w początkowym lub końcowym odcinku przewozu, a na innym odcinku z usługi kolei, żeglugi śródlądowej lub transportu morskiego, przy czym odci­nek morski przekracza 100 km w linii prostej; odcinek przewozu początkowego lub końco­wego oznacza przewóz: a) pomiędzy punktem, gdzie rzeczy są załadowane, i najbliższą od­powiednią kolejową stacją załadunkową dla odcinka początkowego oraz pomiędzy najbliższą odpowiednią kolejową stacją wyładunkową a punktem, gdzie rzeczy są wyładowane, dla koń­cowego odcinka, lub b) wewnątrz promienia nieprzekraczającego 150 km w linii prostej ze śródlądowego lub morskiego portu załadunku lub wyładunku.

Przytoczonej definicji nie można jednak stosować w oderwaniu od obowiązujących regulacji w zakresie opodatkowania środków transportowych. W art. 8 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych wymieniono przedmioty opodatkowania, czyli środki transportowe, pod­legające opodatkowaniu podatkiem od środków transportowych. W ich grupie są także cią­gniki siodłowe, naczepy i przyczepy. Podatnik uznał, że każdy przedmiot (tu kontener) uczestniczący w transporcie kombinowanym jest przedmiotem opodatkowanym. Tymczasem warunkiem zwrotu jest to, aby przedmiot był przewożony koleją, drogą wodną śródlądową lub morską i był jednocześnie opodatkowany. Kontener jednak nie jest opodatkowany podat­kiem od środków transportowych. W rozpatrywanej przez Kolegium sprawie ciągnik siodło­wy należący do podatnika nie był przewożony drogą kolejową czy wodną, lecz tylko odbierał kontenery przewożone koleją, co dokumentowały złożone przez wnioskodawcę listy przewo­zowe. Kolegium uznało, że kontener nie jest środkiem transportowym, o którym mowa w art. 8 pkt 1-6 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, i dlatego jego przewóz, nawet do­konywa­ny w formie transportu kombinowanego za pośrednictwem kolei, nie uzasadnia zwrotu po­datku od środków transportowych. Uprawniającą do zwrotu podatku jest tylko sytuacja, w której to pojazd, od którego został zapłacony podatek, musi być przewożony, przynajmniej na jednym z odcinków transportu, za pośrednictwem kolei.


DZIAŁALNOŚĆ GOSPODARCZA


1. Uwagi ogólne


Na tle nadal obowiązującej ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz. 1178 ze zm.), istotne wątpliwości dotyczyły odmowy dokonania zmian wpisu w ewidencji działalności gospodarczej oraz wykreślania działalności gospodarczej, z urzędu. W większości tych spraw Kolegium podejmowało rozstrzygnięcia merytoryczne.


2. Omówienie wybranego rozstrzygnięcia


Data wykreślenia wpisu z ewidencji działalności gospodarczej

W obowiązujących przepisach prawa brak jest podstaw do orzekania przez organ ewi­dencyjny daty zakończenia działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę, a tym samym i daty wykreślenia z ewidencji działalności gospodarczej. Przesłanki warunkujące wykreślenie z ewidencji działalności gospodarczej zostały określone w art. 7e ust. 1 i 2 oraz art. 7f ustawy Prawo działalności gospodarczej. I tak, stosownie do wskazanych przepisów, wpis do ewi­dencji działalności gospodarczej podlega wykreśleniu w przypadku: 1) zawiadomienia o za­przestaniu wykonywania działalności gospodarczej; 2) jeżeli po dokonaniu wpisu wystąpią okoliczności, o których mowa w art. 7c pkt 1 i 3; 3) wpisania do rejestru przedsiębiorców spółki handlowej powstałej z przekształcenia spółki cywilnej, w zakresie działalności wpisa­nej do rejestru przedsiębiorców; 4) zmiany miejsca zamieszkania przedsiębiorcy, o której mowa w art. 7d ust. 2; 5) niezgłoszenia informacji o wznowieniu wykonywania działalności gospodarczej przed upływem okresu 24 miesięcy od dnia zgłoszenia informacji o zawieszeniu wykonywania działalności gospodarczej. Wpis do ewidencji działalności gospodarczej podle­ga wykreśleniu także w przypadku, gdy organ ewidencyjny dokonał go z naruszeniem prawa lub dowody, na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, oka­zały się fałszywe. Z kolei organ ewidencyjny może wykreślić z urzędu wpis zawierający dane niezgodne z rzeczywistym stanem rzeczy (art. 7f ustawy). Zgodnie natomiast z art. 7g ust. 1 ustawy, wykreślenie z ewidencji działalności gospodarczej następuje w drodze decyzji admi­nistracyjnej. Powołane przepisy nie upoważniają organu ewidencyjnego do konkretyzowania daty wykreślenia przedsiębiorcy z ewidencji działalności gospodarczej. A skoro tak, to orze­kając o wykreśleniu z ewidencji działalności gospodarczej organ nie orzeka o dacie tego wy­kreślenia, ani tym bardziej o dacie zakończenia działalności gospodarczej. W konsekwencji, wykreślenie z ewidencji działalności gospodarczej następuje w momencie, gdy decyzja o wykreśleniu staje się ostateczna. W żaden sposób nie można się dopatrzyć podstawy do określenia daty wykreślenia z ewidencji działalności gospodarczej w przepisie art. 7d ust. 1 ustawy. Ustalony, czternastodniowy termin jest jedynie terminem dyscyplinującym przedsię­biorcę do zgłoszenia zmian, a nie przepisem stanowiącym podstawę do określenia daty wy­kreślenia wpisu, na czternaście dni przed złożeniem wniosku o dokonanie zmian. Takie sta­nowisko znajduje uzasadnienie nie tylko w powołanych przepisach. Trzeba zauważyć, że sam wpis, będący czynnością materialno - techniczną nie jest warunkiem determinującym rozpo­częcie działalności gospodarczej. Tak też wykreślenie z ewidencji działalności gospodarczej, choć następuje w drodze decyzji, nie ma znaczenia dla daty ustalenia zakończenia działalno­ści gospodarczej. Data zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej nie musi odpo­wiadać dacie wykreślenia z ewidencji działalności gospodarczej. Problematyka orzekania o dacie wykreślenia wpisu z ewidencji była też już kilkakrotnie przedmiotem zainteresowania sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA), w wyroku z dnia 27 marca 2003 r. (SA/Sz 1435/2001, LexPolonica nr 361164) wyraźnie zaakcentował, że wykre­ślenie wpisu z ewidencji działalności gospodarczej następuje w formie decyzji i nie ma wy­mogu określenia daty, z którą następuje wykreślenie. Podobnie stwierdził NSA w uchwale z dnia 10 grudnia 2001 r. (OPK 21/2001, ONSA 2002/3 poz. 105) wywodząc, że „wykreślenie (…) wpisu w ewidencji działalności gospodarczej spółki cywilnej, gdy osoby fizyczne wyko­nujące do dnia 31 grudnia 2000 r. działalność gospodarczą, jako wspólnicy takiej spółki nie dostosowały formy wykonywanej działalności do wymogów tej ustawy, stosownie do art. 1a ust. 3 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Reje­strze Sądowym (Dz. U. 1997 r. Nr 121 poz. 770 ze zm.), następuje z dniem, w którym decyzja administracyjna o wykreśleniu stała się ostateczna”.


PLANOWANIE I ZAGOSPODAROWANIE PRZESTRZENNE


1. Uwagi ogólne


Kilkuletni okres obowiązywania ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) powoduje, iż organy orzekające w sprawach lokalizacji inwestycji z coraz większą biegłością posługują się roz­wiązaniami przewidzianymi przez ten akt prawny. Równocześnie waga problemów, które muszą rozstrzygać w wydanych orzeczeniach, uległa znacznemu zwiększeniu. Powodem po­wyższego stanu rzeczy jest okoliczność, iż instytucja, która – w założeniu – miała mieć cha­rakter przejściowy, tj. miała funkcjonować do czasu uchwalenia planów miejscowych, z po­wodu nieznacznej części powierzchni gmin objętej do chwili obecnej miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, mocno „wrosła” w porządek prawny. Skutkiem tego decy­zje lokalizacyjne dotyczą w coraz większym stopniu inwestycji, które powinny znaleźć swoje odzwierciedlenie w planie miejscowym, czy to z powodu specjalnych wymogów urbanistycz­nych, czy z powodu ich skali (na przykład dotyczą coraz częściej całych kompleksów miesz­kalno – usługowych, osiedli wraz z infrastrukturą, również komunikacyjną). Powoduje to, iż coraz większa jest skala trudności w prawidłowym rozstrzyganiu tego typu spraw. Pomocą nie służą tutaj nieprecyzyjne przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzen­nym.

Dodatkowo warto wskazać, że w wielu sprawach o ustalenie warunków zabudowy, szczególnie wydawanych przez gminy mocno zurbanizowane (większe ośrodki miejskie), znacznemu zwiększeniu uległa liczba stron postępowania lokalizacyjnego. Stronami tego po­stępowania są bowiem nie tylko właściciele i użytkownicy wieczyści terenu potencjalnego zainwestowania oraz inwestor, ale także właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na które rozciągać się będzie wpływ planowanego zamierzenia. Powoduje to, iż w wielu przypadkach liczba stron postępowania sięga od kilkudziesięciu do nawet kilkuset podmio­tów. Przy tak dużej liczbie stron postępowania organy administracji muszą dochowywać wy­jątkowej staranności, aby zagwarantować wszystkim tym podmiotom możliwość skorzystania z uprawnień przyznanych im Kodeksem postępowania administracyjnego.

Analiza rozstrzygnięć organów pierwszej instancji odnoszących się do określenia obowiązku uiszczenia tzw. renty planistycznej (czyli jednorazowej opłaty ustalanej – ogólnie ujmując problem - w związku ze wzrostem wartości nieruchomości i z jej zbyciem, na pod­stawie art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 i ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), prowadzi do stwierdzenia, że – podobnie jak w latach ubiegłych – organy wyko­nawcze gminy dystansują się od obowiązku wiarygodnej oceny dowodów, wskazanego w art. 7 i art. 80 k.p.a. W szczególności organy nie dokonują wcale bądź dokonują pobieżnej oceny dowodowej wartości złożonego operatu szacunkowego. W takiej sytuacji już sama ta okolicz­ność świadczy o wadliwości decyzji. Żadne argumenty nie przemawiają natomiast za tym, aby organy rozpoznające sprawę na podstawie tego dokumentu nie mogły samodzielnie oce­nić jego wartości dowodowej i ewentualnie żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego doku­mentu albo wyjaśnień, co do jego treści (tak NSA w wyroku z dnia 26 stycznia 2006 r., II OSK 459/05, niepubl.). Organ administracji publicznej nie może więc w tej kwestii ograni­czyć się do powołania na konkluzję biegłego zawartą we wnioskach końcowych opinii, ale zobowiązany jest sprawdzić, na jakich podstawach biegły tę konkluzję oparł. W przeciwnym razie powstanie sytuacja, w której podmiotem rozstrzygającym sprawę administracyjną byłby w istocie biegły, a nie organ (tak: WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 20 listopada 2006 r., II SA/Wr 241/06, niepubl.; podobnie NSA w wyroku z dnia 12 grudnia 1983 r., II SA 1302/83, ONSA/2/106). Organ administracji publicznej musi więc zawsze ocenić dowód z opinii biegłego. Naturalnie ocena ta dokonana być musi na podstawie całokształtu materiału dowodowego. W szczególności zaś organ powinien zweryfikować, czy operat - zarówno w aspekcie merytorycznym, jak i formalnym - spełnia wymagania przewidziane obowiązują­cymi w tym zakresie normami.

Istotny problem materialnoprawny wiązał się z brakiem definicji legalnej „zbycia”, a ustalenie co należy rozumieć przez to pojęcie ma zasadnicze przy ustalaniu renty planistycz­nej, gdyż stanowi jedną z przesłanek koniecznych jej ustalenia. Orzecznictwo sądowoadmini­stracyjne w tym przedmiocie wykazywało duże rozbieżności. W praktyce orzeczniczej pro­blem ten najczęściej pojawiał się w sytuacjach, gdy przeniesienie prawa własności nierucho­mości nastąpiło w drodze umowy darowizny. Kolegium konsekwentnie stało na stanowisku, że takie przeniesienie własności nie uprawnia do ustalenia renty planistycznej, nawet mimo nowelizacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wprowadzonej ustawą z dnia 15 października 2008 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu prze­strzennym (Dz. U. z 2008 r. Nr 220, poz. 1413), mocą której m. in. w art. 36, po ust. 4, doda­no ust. 4a, wyłączający we wskazanych sytuacjach dopuszczalność ustalenia opłaty jednora­zowej. W uzasadnieniu do projektu powołanej wyżej ustawy zmieniającej podano, że użyte przez ustawodawcę określenie „zbywa” jest sformułowaniem na tyle szerokim, że mieści w sobie wszelkie prawem przewidziane czynności pozwalające na przeniesienie praw do nieru­chomości, zarówno w drodze odpłatnej (sprzedaży), jak i nieodpłatnej (darmej). Wskazano również podobny kierunek interpretacji przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 14 stycznia 2009 r. (II SA/Gd 799/08), powołując się na ustawę nowelizującą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospo­darce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw, zgodnie z którą – jak wy­raźnie podkreślono – przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ob­jęły rentą planistyczną także czynności nieodpłatnego przeniesienia własności nieruchomości. Ponadto zwrócono uwagę, że wprowadzona do ustawy zmiana - w płaszczyźnie skutków prawnych - doprecyzowuje przepisy oraz eliminuje rozbieżności interpretacyjne w tym zakre­sie. Cel i wymowa powołanej nowelizacji jest zatem jednoznaczna i nie pozostawia żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Jednak NSA już w wyroku z dnia 5 marca 2009 r. (II OSK 302/08, niepubl.), wydanym po wejściu w życie powołanej wyżej nowelizacji ustawy, zajął zupełnie przeciwne stanowisko, szczególne znaczenie dla przesądzenia tej kwestii przypisując publicznoprawnemu charakterowi opłaty jednorazowej, która – zdaniem Sądu – wyklucza jakąkolwiek wykładnię rozszerzającą. W uchwale z dnia 10 grudnia 2009 r. (II OPS 3/09), rozstrzygając opisywany tu problem, siedmioosobowy skład NSA uznał, że opłaty jednora­zowej nie ustala się, gdy nieruchomość została przekazana darowizną osobie bliskiej. Zbycie, o jakim mowa w art. 36 ust. 4 ustawy, ma samodzielne znaczenie i nie obejmuje darowizny. Zdaniem Sądu, podstawy obciążeń publicznoprawnych muszą być interpretowane ściśle. Ponadto stwierdził, że ustawodawca wrócił do pojęcia „zbycie” przyjmując, że pierwotnie sądy administracyjne nie obejmowały nim darowizny. W ocenie NSA, trudno uznać, że ustawo­dawca pominął ten fakt.

Trzeba jednak mieć na względzie, że Sąd wypowiedział się jedynie w kwestii umowy darowizny.

Problemy interpretacyjne dotyczyły także kwestii ustalenia renty planistycznej na skutek wzrostu wartości nieruchomości, który był wynikiem wydania decyzji o warunkach zabudo­wy i zagospodarowania terenu. W obowiązującym stanie prawnym nie ma – zdaniem Kole­gium - żadnych podstaw do ustanowienia stawki procentowej opłaty jednorazowej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wywołanego wydaniem decyzji, przez jakikolwiek organ, w jakiejkolwiek formie. W szczególności, nie może to być stawka ustanowiona w drodze zarzą­dzenia organu wykonawczego gminy, a takie przypadki miały miejsce w praktyce. Ustano­wienie stawki nie jest też możliwe w samej decyzji ustalającej opłatę. A skoro tak, to w ogóle ustalenie opłaty jednorazowej w analizowanym przypadku nie jest – zważywszy na aktualną treść obowiązujących przepisów - prawnie możliwe.


2. Omówienie wybranych rozstrzygnięć


Dopuszczalność zawieszenia postępowania lokalizacyjnego na podstawie art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z art. 10 ust. 2 pkt 8 tej ustawy

Interesujący problem pojawił się na tle dopuszczalności zawieszenia postępowania lokalizacyjnego, na podstawie art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu prze­strzennym, w stosunku do inwestycji obejmujących budowę wielkopowierzchniowych obiektów handlowych. W szczególności chodziło o odpowiedź na pytanie, czy art. 10 ust. 2 pkt 8 tejże ustawy, ustanawia obowiązek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a co za tym idzie, obliguje organ administracji do zawieszenia postępowania lokalizacyjnego do czasu uchwalania tego planu. Kolegium nie podzieliło stanowiska organu lokalizacyjnego, który zawiesił postępowanie lokalizacyjne uznając, że z art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów, na których miałyby być rozmieszczone wielkopowierzchniowe obiekty handlowe. Skład orzekający uznał, że nie można wyprowadzić wniosku, iż obowiązek sporządzenia planu wynika z art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten stanowi, że w studium określa się w szczególności „obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowe­go planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obsza­ry wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary rozmiesz­czenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 400 m2 oraz obszary prze­strzeni publicznej”.

W ocenie Kolegium, pozornie wykładnia językowa, tylko ze względu na użycie zwrotu „w tym”, mogłaby prowadzić do wniosku o obowiązku uchwalenia planu miejscowe­go. Trzeba jednak pamiętać, że cały art. 10 ust. 1 i ust. 2 ustawy stanowi jedną myśl prawo­dawcy, wskazującą jakie ustalenia studium są obligatoryjne, a jakie fakultatywne. W opinii Kolegium, ustawodawca dość niefortunnie zastosował w jednym przepisie dwa rodzaje wyli­czeń: kolumnowe i wierszowe. Zastosowane w art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy wyliczenie wier­szowe musi być wykładane w kontekście całego przepisu. Skoro bowiem cały ust. 2 dotyczy elementów studium, to należy przyjąć, że art. 10 ust. 2 pkt 8 ustanawia tylko obowiązek uwzględnienia w studium obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziału nieru­chomości, a także obszarów rozmieszczenia obiektów handlowych oraz obszarów przestrzeni publicznej. Nie jest to jednak równoznaczne z obowiązkiem sporządzenia planu dla tych obszarów. Nie można wywodzić, że ustawodawca jedynym przepisem formułuje kilka myśli – wskazując z jednej strony, jakie elementy winno zawierać studium, z drugiej zaś wprowa­dzając obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania.

W rozpatrywanej przez Kolegium sprawie istotne znaczenie miała jednakże inna oko­liczność. Przepis art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pierwotnie przewidywał konieczność określenia w studium obszarów rozmieszczenia obiek­tów handlowych powyżej 2000 m2. Zmiana w powyższym zakresie została wprowadzona artykułem 12 ustawy z dnia 11 maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych (Dz. U. 2007 r. Nr 127 poz. 880), który stanowił, że „W ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) w art. 10 w ust. 2 w pkt 8 wyrazy "powyżej 2.000 m2" zastępuje się wyrazami "powyżej 400 m2". Ustawa o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów han­dlowych, została jednak w całości uznana wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 lipca 2008 r. (K 46/07, opublikowanym w Dz. U. z dnia 11 lipca 2008 r. Nr 123, poz. 803) za niezgodną z art. 2, art. 20 i art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Skutkiem tego wy­roku była derogacja z dniem 11 lipca 2008 r. całej ustawy o tworzeniu i działaniu wielkopo­wierzchniowych obiektów handlowych. Skoro cała ustawa została uznana za niezgodną z Konstytucją i derogowana z obrotu prawnego, to także znajdujące się w niej przepisy zmie­niające inne ustawy zostały uznane za niekonstytucyjne i one również zostały derogowane. W konsekwencji przepis art. 12 ustawy o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiek­tów handlowych, zmieniający ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, „po­dzielił los” całej ustawy, tj. został derogowany z dniem 11 lipca 2008 r. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego wywołuje skutki ex nunc (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP). Oznacza to, że zmiana art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym została dokonana przez powyższą ustawę (weszła w życie i przepis w nowym brzmieniu obowiązy­wał przez ok. 10 miesięcy), a następnie – na mocy orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego – została derogowana, ze skutkiem ex nunc. Nie oznacza to jednak, że został „przywrócony” poprzednio obowiązujący stan prawny, tj. że nastąpił niejako „automatyczny” powrót do po­wierzchni sprzedaży określonej, jako „powyżej 2.000 m2”. W ocenie Kolegium, od dnia 11 lipca 2008 r. przepis art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzen­nym nie wyznacza w ogóle powierzchni sprzedaży obiektów handlowych, które należy uwzględnić w studium. Skutkiem stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności z Konstytucją ustawy, jest zatem niewykonalność przepisu art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o plano­waniu i zagospodarowaniu przestrzennym, albowiem nie można stwierdzić, o jakiej po­wierzchni sprzedaży obiekty handlowe winny być rozmieszczone w studium. Oznacza to, że skoro nie można stwierdzić, jaka powierzchnia sprzedaży obliguje organ stanowiący gminy do ujęcia obiektów handlowych, najpierw w studium, a następnie w planie miejscowym, to tym bardziej – w obecnym stanie prawnym - z tego przepisu nie można wywodzić obowiązku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Obowiązek sporządzenia planu może wynikać wyłącznie z przepisów szczególnych, które w sposób jednoznaczny, a więc niebudzący żadnych wątpliwości, nakazują uchwalić plan miejscowy. W konsekwen­cji, zdaniem Kolegium, powołany przez organ pierwszej instancji przepis art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu z zagospodarowaniu przestrzennym, nie mógł stano­wić podstawy do zawieszenia postępowania lokalizacyjnego do czasu uchwalenia planu miej­scowego. Nie kre­ował on bowiem obowiązku uchwalenia planu miejscowego.


Zasada kontynuacji funkcji zabudowy a dopuszczalność przeznaczenia całego budynku mieszkalnego na usługi medyczne (zakład opieki zdrowotnej), w przypadku wcześniejszej zamiany sposobu użytkowania części tego budynku z przeznaczeniem na gabinet lekarski

W sprawie, która w 2009 r. zakończyła się wyrokiem NSA z dnia 13 października 2009 r., II OSK 1566/08, inwestor wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części mieszkalnej istniejącego budynku na nie­publiczny zakład opieki zdrowotnej. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wska­zał, że w obszarze analizowanym funkcją dominującą jest zabudowa mieszkaniowa, jednoro­dzinna. Znajdują się w nim również budynki o funkcji usługowej (działalność reklamowa) i studio komputerowe oraz - w budynku objętym wnioskiem – gabinet lekarski. W ocenie organu pierwszej instancji, projektowana zmiana sposobu użytkowania będzie stanowiła konty­nuację funkcji usługowej w zakresie zdrowia. Kolegium podzieliło stanowisko organu lokali­zacyjnego uznając, że wszystkie warunki przewidziane w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały spełnione. W szczególności, w ocenie Kolegium, z przeprowadzonej analizy wynikało, że zamierzenie inwestycyjne będzie stanowiło kontynu­ację dotychczasowej funkcji występującej w terenie. W obszarze analizowanym dominowała bowiem funkcja mieszkaniowa jednorodzinna, ale występowały także budynki (lokale) prze­znaczone na usługi (studio komputerowe, gabinety lekarskie, wy­konywanie szyldów, reklam i napisów). Kontynuacja funkcji, jak podkreślono w doktrynie oznacza, że „zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów) (…). Jako zasadę można przyjąć, że w zakresie kontynuacji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Nowa zabudowa jest dopusz­czalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Z momentem wykazania sprzeczności przestaje ona być dopuszczalna. Jeżeli istniejąca zabu­dowa realizuje funkcję mieszkaniową, nie oznacza to, że nowy obiekt może być tylko budyn­kiem mieszkalnym. Towa­rzyszyć takim obiektom może np. sklep osiedlowy, przychodnia lekar­ska, czy urządzenia re­kreacyjne” (Z. Niewiadomski red., Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2006, str. 500). Zmiana sposobu użytkowania obiektu z mieszkalnego na przy­chodnię lekar­ską nie była sprzeczna – w opinii Kolegium - z zasadą zachowania ładu prze­strzennego. Do­minująca zabudowa mieszkaniowa nie wyklucza możli­wości lokalizacji przy­chodni. Usługi w zakresie zdrowia stanowią bowiem naturalną funkcję uzupełniającą dla zabudowy mieszka­niowej.

WSA we Wrocławiu, wyrokiem z dnia 12 czerwca 2008 r. (II SA/Wr 728/07) oddalił skargę uznając, że planowana zmiana sposobu użytkowania części obiektu nie jest sprzeczna z zasadą zachowania ładu przestrzennego w terenie, tym bardziej, że planowane zamierzenie stanowić będzie kontynuację dotychczasowej funkcji.

Wyrokiem z dnia 13 października 2009 r. NSA uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia WSA we Wrocławiu stwierdzając, że nie można – w świetle art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – zasadne twierdzić, że wymóg tzw. dobrego sąsiedztwa, jest zawsze spełniony, gdy na obszarze działki objętej wnioskiem prowadzona jest już działalność, o którą występuje wnioskodawca, i to nawet wówczas, gdy w sąsiedztwie prowadzona jest tego typu działalność. Inaczej bowiem trzeba oceniać sytuację, kiedy określony typ funkcji terenu istniejący w sąsiedztwie, a towa­rzyszący funkcji podstawowej, ma ograniczony zakres, mieszcząc się w infrastrukturze funk­cji podstawowej (w niniejszej sprawie - usługi na rzecz osiedla mieszkaniowego), a inaczej, kiedy funkcje o charakterze infrastrukturalnym w stosunku do funkcji podstawowej określo­nego terenu zdecydowanie wykraczają poza obszar, na którym mają być realizowane. W tym pierwszym przypadku, statuowana w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodaro­waniu przestrzennym zasada dobrego sąsiedztwa będzie spełniona, zaś w drugim przypadku wręcz przeciwnie. Jeżeli tak, to rozstrzygające znaczenie w sprawie warunków zabudowy dla określonej inwestycji będzie miało ustalenie zakresu prowadzonej działalności, dla której wnioskodawca żąda ustalenia warunków zabudowy. Samo powoływanie się na już prowa­dzoną w sąsiedztwie działalność to za mało, aby przesądzić o treści decyzji o warunkach za­budowy. Tym bardziej nie może o tym przesądzać prowadzona działalność na działce objętej wnioskiem o warunki zabudowy. To, że na parterze budynku mieszkaniowego prowadzona jest już działalność usługowa – gabinet lekarski – nie rodzi a priori obowiązku ustalenia wa­runków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania całego budynku na usługi medyczne – niepubliczny zakład opieki zdrowotnej. Może być bowiem i tak, że pojedynczy gabinet lekar­ski to rzeczywiście realizacja funkcji infrastrukturalnej osiedla, ale więcej takich gabinetów (zakład opieki zdrowotnej) to już niekoniecznie.


Solidarna odpowiedzialność w zakresie uiszczenia renty planistycznej

Organ gminy w decyzji ustalającej rentę planistyczną współwłaścicielom nieruchomo­ści (małżonkom), którzy w drodze umowy sprzedaży zbyli nieruchomość, zamieścił w roz­strzygnięciu stwierdzenie, według którego ustalona opłata jednorazowa będzie obciążać strony „solidarnie”.

Kolegium wskazało, że solidarność jest, unormowaną w art. 366 i nast. kodeksu cywilnego (dalej: k.c.), instytucją prawa zobowiązań cywilnoprawnych, występującą zarówno w postaci biernej (jako solidarność dłużników), jak i czynnej (jako solidarność wierzycieli). So­lidarność dłużników polega na tym, że wierzyciel może żądać całości lub części świadczenia od wszystkich dłużników łącznie, od kilku z nich lub od każdego z osobna, a zaspokojenie wierzyciela przez któregokolwiek z dłużników zwalnia pozostałych, przy czym - aż do zupeł­nego zaspokojenia wierzyciela zobowiązani pozostają wszyscy dłużnicy solidarni (art. 366 k.c.). Tak ukształtowana odpowiedzialność w realiach niniejszej sprawy oznaczałaby, że or­ganowi wykonawczemu gminy służyłoby prawo dochodzenia, w drodze egzekucji, realizacji obowiązku uiszczenia opłaty jednorazowej, w całości lub w części, zarówno z majątku wspólnego małżonków, jak i z majątków odrębnych każdego z nich. Jednakże, do przyjęcia solidarności zarówno biernej, jak i czynnej, konieczne jest ustalenie szczególnego tytułu, któ­rym może być – wyłącznie – przepis ustawy lub czynność prawna. Stanowi o tym wyraźnie i wprost art. 369 k.c.. Organ pierwszej instancji nie wskazał, z jakiego tytułu wywiódł solidar­ność współwłaścicieli nieruchomości. Poszukując takiej podstawy Kolegium zauważyło, że nie jest nią, z oczywistych względów, czynność prawna, skoro ustalenie jednorazowej opłaty nastąpiło w drodze decyzji (innej możliwości stosownie do regulacji ustawowej zresztą nie ma). Poza tym Kolegium rozważyło, czy na obciążenie solidarne tego rodzaju opłatą pozwalał organowi pierwszej instancji przepis ustawy. Nie może nim być art. 370 k.c. stanowiący, że jeżeli kilka osób zaciągnęło zobowiązanie dotyczące ich wspólnego mienia, są one zobowią­zane solidarnie, chyba że umówiono się inaczej. Jakkolwiek stwierdzić wypada, że norma ta może się odnosić również do zobowiązania zaciągniętego przez współmałżonków, dotyczą­cego ich wspólnego mienia (por. wyrok SN z dnia 27 grudnia 1979 r., I CR 408/79, niepubl.), to nie sposób przeoczyć faktu, że obowiązek uiszczenia opłaty jednorazowej nie jest zobo­wiązaniem cywilnoprawnym zaciągniętym przez współmałżonków, lecz publicznoprawnym, nałożonym na nich w drodze jednostronnego aktu władczego organu gminy. W orzecznictwie sądów administracyjnych zaprezentowane zostało stanowisko utrzymujące, jakoby solidarny charakter zobowiązania współmałżonków do zapłaty renty planistycznej wynikał z istoty łą­czącej ich ustawowej wspólności majątkowej (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 29 maja 2008 r., II SA/Gd 587/07, a także wyrok WSA w Szczecinie z dnia 8 maja 2008 r., II SA/Sz 174/08, niepubl.). Kolegium, nie przychylając się do wyrażonego przez Sądy poglądu wska­zało, że kodeks rodzinny i opiekuńczy solidarną odpowiedzialność małżonków przewiduje jedynie w art. 30, według którego są oni, w ten właśnie sposób, odpowiedzialni za zobowiązania zaciągnięte przez jednego z nich, w sprawach wynikających z zaspokajania zwykłych potrzeb rodziny. I ten przepis, z uwagi na jasny zakres jego hipotezy, nie może mieć w tym przypadku zastosowania. Według regulacji ustawowej niedopuszczalne byłoby też powoływanie się na przepisy Ordynacji podatkowej, statuujące, w określonych przypad­kach, solidarną odpowiedzialność małżonków (por. na przykład art. 92 § 3), do której to, na mocy sformułowanego w art. 91 odesłania, stosuje się przepisy kodeksu cywilnego dla zobo­wiązań cywilnoprawnych. Do opłaty jednorazowej nie stosuje się bowiem przepisów Ordyna­cji podatkowej w jakimkolwiek zakresie.


3. Wnioski pod adresem ustawodawcy


Zasadne byłoby dokonanie zmian zmierzających w kierunku:

- doprecyzowania regulacji związanych z ustalaniem linii zabudowy planowanych obiektów (w chwili obecnej znaczna część decyzji odmawiających ustalenia linii zabudowy na obszarach zurbanizowanych (wśród istniejącej zabudowy) uzasadniana jest przez organy pierwszej instancji niemożnością ustalenia obowiązującej linii zabudowy);

- wprowadzenia rozwiązań odnośnie do doręczania korespondencji związanej z prowa­dzonymi postępowaniami lokalizacyjnymi (w tym decyzji lokalizacyjnych) w sposób analo­giczny do przewidzianego w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Uprości to postępowanie lokalizacyjne w przypadku znacznej liczby stron dochodzącej niekiedy nawet do kilkuset podmiotów;

- wprowadzenia rozwiązań obligujących organ administracji do korzystania z danych (w szczególności danych adresowych) zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Na­gminne jest bowiem niewypełnianie przez właścicieli i użytkowników wieczystych nieru­chomości obowiązków wynikających z art. 22 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficz­ne, tj. niezawiadamianie o zmianie adresu, co w konsekwencji prowadzi do sytuacji, w której rozstrzygnięcia organów pierwszej instancji (pod względem merytorycznym prawidłowe) są uchylane, ponieważ nie brały w nim udziału wszystkie podmioty, którym przysługiwał status stron tego postępowania;

- doprecyzowanie regulacji art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospoda­rowaniu przestrzennym, poprzez jednoznaczne określenie relacji pomiędzy decyzją wymie­rzającą opłatą jednorazową „na wypadek” zbycia nieruchomości i decyzji nakładającej ten obowiązek, kiedy zbycie nastąpiło. W obecnym stanie prawnym nie ma pewności, czy mają to być dwie odrębne decyzje, czy może podjęcie pierwszej czyni bezprzedmiotową drugą.


POMOC SPOŁECZNA, ŚWIADCZENIA RODZINNE, ZALICZKA ALIMENTACYJNA, OŚWIATA, DODATKI MIESZKANIOWE, SPRAWY SOCJALNE


1. Uwagi ogólne


Stosowanie przepisów zawartych w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy spo­łecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) nie powoduje większych trudności inter­pretacyjnych. Ustawa ta nie podlegała ostatnio znacznym nowelizacjom, w związku z czym w zakresie tym obowiązuje ugruntowane już orzecznictwo.

Kwestionowane były przede wszystkim decyzje dotyczące zasiłków celowych (w tym pozytywne, co do wysokości świadczenia), zasiłków okresowych, zasiłków stałych, usług opiekuńczych (w szczególności odpłatności). Jeśli chodzi o skierowania do domu pomocy społecznej i ustalenie odpłatności za pobyt w takim domu to kwestionowanie decyzji wyni­kało m. in. z faktu, że w 2009 roku duża liczba tego typu placówek funkcjonowała na podsta­wie zezwoleń tymczasowych i nie mogła już przyjmować nowych mieszkańców (art. 152 ust. 5 ustawy). Spora liczba spraw dotyczyła weryfikacji ostatecznych decyzji administracyj­nych, przyznających świadczenia z pomocy społecznej. Podkreślenia wymaga znacznie mniejsza w porównaniu do lat wcześniejszych liczba błędów popełnianych przez organy pierwszej in­stancji w takich sprawach, niemniej nie w każdym przypadku organy pierwszej instancji ra­dziły sobie z orzecznictwem w tym zakresie. Nadal w przypadkach, w których nie jest moż­liwe wydanie decyzji zmieniającej lub uchylającej wcześniejsze rozstrzygnięcie z mocą wsteczną, bo nie zezwala na to art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej (ze względu na konstytutywny charakter przewidzianych w nim rozstrzygnięć), organy pomocy społecznej usiłowały weryfikacji tej dokonywać na podstawie art. 155 k.p.a. „Zapominały” przy tym o warunku, jakim jest zgoda strony na zmianę lub uchylenie ostatecznej decyzji administracyj­nej na tej podstawie.

Orzekanie w zakresie pomocy społecznej często odbywa się na zasadzie uznania administracyjnego. W tym kontekście nadal daje się zauważyć, że organy pomocy społecznej w sposób niewystarczający uzasadniają swoje decyzje dotyczące przyznania świadczenia. Szczególnie kłopoty sprawiało organom orzekającym w sprawach odmowy udzielenia spe­cjalnego zasiłku celowego wykazanie, że nie zaistniały okoliczności, o jakich mowa w art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, tj. „szczególnie uzasadniony przypadek”, który pozwala na przyznanie pomocy osobie niespełniającej kryterium dochodowego. Przy tym zdarzało się, że obserwacje poczynione przez pracownika socjalnego, który stwierdził, że nie ma podstaw do przyznania tego specjalnego świadczenia, nie znajdowały odzwierciedlenia ani w materiale dowodowym sprawy, ani w uzasadnieniu decyzji.

Kolejnym problemem, który pojawił się przy orzekaniu była kwestia ustalenia dochodu osób prowadzących działalność gospodarczą, na tle art. 8 ust. 5 ustawy o pomocy społecz­nej. Ustawą z dnia 16 listopada 2006 r. o zmianie ustawy o podatku dochodowym (Dz. U. Nr 217, poz. 1588) zniesiono obowiązek składania comiesięcznych deklaracji, w związku z czym stosowanie powołanego przepisu stało się niemożliwe. Kolegium przyjmowało, że należy uwzględniać dochód uzyskany w roku poprzednim (co trafnie wykazano w wyjaśnieniach Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej). Przepis art. 19 ustawy zmieniają­cej ustawę o po­datku dochodowym stanowi bowiem, że ilekroć w innych ustawach jest mowa o dochodzie określanym na podstawie deklaracji miesięcznej, rozumie się przez to dochód wskazany w zeznaniu podatkowym złożonym za poprzedni rok podatkowy.

Orzekanie na podstawie przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadcze­niach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) nie jest łatwe. Niektóre z tych przepisów są nieprecyzyjne i budzą wiele wątpliwości interpretacyjnych. Ustawa ta była wielokrotnie nowelizowana (ostatnia zmiana tej ustawy weszła w życie z dniem 1 stycznia 2010 r.). Konstytucyjność wielu jej przepisów kwestionował Trybunał Konstytucyjny.

Duża liczba spraw napływających do Kolegium dotyczyła przyznania bądź odmowy przyznania świadczeń rodzinnych: zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami, świadczeń pielę­gnacyjnych, zasiłków pielęgnacyjnych. Jak w latach wcześniejszych pojawiały się problemy związane z ustalaniem dochodu utraconego i dochodu uzyskanego (art. 5 ust. 4 i ust. 4a ustawy). Trudności w orzekaniu sprawiał m.in. przepis art. 10 ust. 5 pkt 3 ustawy, znoweli­zowany z dniem 1 stycznia 2009 r. (ustawą z dnia 6 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy Kodeks pracy i innych ustaw, Dz. U. Nr 237, poz. 1654). Przepis ten stanowi, że dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego nie przysługuje osobie, która podjęła lub kontynuuje zatrudnienie lub inną pracę zarobkową, która uniemożliwia sprawowanie osobistej opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Problemem było ustalenie, czy danego rodzaju praca wyklucza oso­bistą opiekę nad dzieckiem.

Wątpliwości pojawiały się przy ustalaniu uprawnień do świadczeń rodzinnych dla osoby uczącej się, która przez ustawodawcę została określona jako osoba pełnoletnia, ucząca się i niepozostająca na utrzymaniu rodziców w związku z ich śmiercią lub w związku z usta­leniem, wyrokiem sądowym lub ugodą sądową, prawa do alimentów z ich strony. Zdaniem Kolegium, w przypadku, gdy do ustalenia alimentów nie doszło, gdyż powództwo zostało oddalone z powodu trudnej sytuacji materialnej osoby zobowiązanej do alimentacji, i pełno­letnia osoba ucząca się nie uzyskuje należnego wsparcia od swego rodzica, osoba taka nie powinna być pozbawiana prawa do świadczeń rodzinnych pomimo tego, że nie został speł­niony warunek dotyczący zasądzenia alimentów. Kwestia ta nie została dostrzeżona przez ustawodawcę.

Wzrosła liczba spraw związanych z koordynacją systemów zabezpieczenia społeczne­go, załatwianych w pierwszej instancji przez Marszałka Województwa Dolnośląskiego.

Nadal pojawiają się problemy związane z brakiem wskazania w decyzjach, dotyczą­cych określenia świadczeń nienależnie pobranych, że w konkretnej sytuacji spełnione zostały przesłanki zawarte w art. 30 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Nie każde przecież świadczenie, które zostało wypłacone stronie pomimo braku uprawnień do jego pobierania, może być, zgodnie z regułami zawartymi w powołanym przepisie, uznane za świadczenie nienależnie pobrane.

Od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 17 października 2008 r. zmieniającej ustawę o świadczeniach rodzinnych (z dniem 2 stycznia 2009 r.), kwestia przyznawania świadczeń uzależnionych od niepełnosprawności została przesądzona w dodanym do art. 24 ustępie 2a i nowym brzmieniu art. 24 ust. 3a.

Jednym z problemów występujących w trakcie stosowania art. 32 ust. 1 ustawy doty­czy zakresu czasowego, w jakim może nastąpić zmiana bądź uchylenie decyzji ostatecznej, z zastosowaniem wskazanego w nim trybu. Wyraźnie można tutaj wyłonić dwie drogi: jedna - która dopuszcza możliwość uchylania decyzji z mocą wsteczną oraz druga – dopuszczająca uchylenie lub zmianę decyzji jedynie ze skutkiem na przyszłość. Sedno problemu tkwiło w zakwalifikowaniu omawianej normy do grupy przepisów o charakterze konstytutywnym, bądź deklaratoryjnym. Kolegium konsekwentnie stoi na stanowisku, że przepis art. 32 ust. 1 pozwala – co do zasady – na zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej jedynie w przód, ze względu na jego konstytutywny charakter. Kolegium podkreślało, że wzruszenie decyzji na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy, dokonuje się poprzez wydanie decyzji konstytutywnej. Decy­zja taka niewątpliwie wpływa na dotychczasowy zakres uprawnień strony. Ze względu na ten konstytutywny charakter decyzji, może ona wywierać wyłącznie skutki ex nunc (od chwili obecnej). Brak jest więc jakichkolwiek podstaw, by w trybie art. 32 ust. 1 ustawy uchylać lub zmieniać decyzję pierwotną z mocą wsteczną (ex tunc). Konsekwentnie, nie jest dopuszczalne uchylanie lub zmiana decyzji z chwilą zaistnienia zmiany sytuacji uprawionego, jeśli zmiana ta nastąpiła przed wydaniem decyzji zmieniającej lub uchylającej, jak to miało miejsce w rozpatrywanym przypadku. Skutki uchylenia decyzji administracyjnej wstecz (ex tunc) doktryna i prawodawca wiążą wyłącznie z decyzjami o charakterze deklaratoryjnym. Oznacza to także, że wystąpienie przesłanek wymienionych w art. 32 ust. 1 ustawy, legitymuje wła­ściwy organ do wydania decyzji orzekającej o utracie lub zmianie wysokości świadczenia, czy też okresu, na jaki świadczenie zostało przyznane, jednak z zastrzeżeniem, że takie dzia­łanie możliwe jest jedynie ze skutkiem na przyszłość. Zaprezentowane stanowisko powodo­wało, że w przypadku uchylania przez organy pierwszej instancji z mocą wsteczną własnych ostatecznych decyzji na mocy omawianej normy prawnej, Kolegium konsekwentnie uchylało zaskarżone decyzje i umarzało postępowania pierwszej instancji. Ponadto Kolegium uchylało części decyzji i w tym zakresie orzekało co do istoty sprawy w sytuacji, gdy organy pierwszej instancji wskazywały datę początkową zmiany bądź uchylenia decyzji. Kolegium stwierdzało, że ze względu na fakt, że decyzja wydana w trybie art. 32 ust. 1 ustawy, kształtuje uprawnie­nia strony na przyszłość, wskazanie w decyzji organu pierwszej instancji daty, od której na­stępuje uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej, przyznającej świadczenie, należy uznać za działanie bez podstawy prawnej. Datą, od której przestaje obowiązywać decyzja przyznająca świadczenie, może być jedynie data, z którą stała się ostateczną decyzja wydana na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy.

Z omawianą problematyką wiąże się w sposób naturalny kwestia zmiany bądź uchyle­nia decyzji ostatecznej, w przypadku nienależnie pobranego świadczenia. O ile jednak w przypadku zmiany sytuacji rodzinnej lub dochodowej rodziny, nie występuje konieczność prowadzenia odrębnego postępowania, gdyż sam fakt wystąpienia jednej z wymienionych przesłanek uprawniał organ do wydania decyzji w trybie art. 32 ust. 1 ustawy, o tyle w przy­padku nienależnie świadczenia sytuacja wygląda zupełnie inaczej. Pewnym wyznacznikiem postępowania w tego typu sprawach mogły stanowić wyroki wojewódzkich sądów admini­stracyjnych, w których formułowana była teza, że warunkiem wydania decyzji o zwrocie nie­należnie pobranego świadczenia jest uprzednie uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie której to świadczenie zostało przyznane. Jeszcze dalej idącą tezę zaprezentował WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 20 września 2007 r. (II SA/Gd 533/07 Lex nr 342465). Sąd oddalił skargę na decyzję, którą jednocześnie uchylono decyzję przyznającą zasiłek pielęgnacyjny oraz uznano udzielone świadczenie, za nienależnie pobrane. Kolegium nie podzieliło jednak tego poglądu, konsekwentnie zwracając uwagę, że zgodnie z art. 30 ust. 5 i 9 ustawy o świad­czeniach rodzinnych, wysokość należności podlegającej zwrotowi oraz sposób i termin zwrotu tej należności ustala się w drodze decyzji administracyjnej. W ocenie Kolegium, nale­ży wydać w tej kwestii odrębne rozstrzygnięcie, tak pod względem materialnym, jak i formal­nym. Postępowanie dotyczące określenia nienależnego charakteru świadczeń rodzinnych oraz zobowiązania do ich zwrotu jest bowiem odrębnym postępowaniem, a decyzja kończąca to postępowanie jest decyzją wydawaną w zwykłym trybie. Rozstrzygnięcie w kwestii zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji ustalającej prawo do świadczeń rodzinnych zapada nato­miast w trybie nadzwyczajnym, na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy, w związku z art. 163 k.p.a. Nie jest zatem dopuszczalne orzekanie w jednej decyzji zarówno w przedmiocie weryfikacji i wzruszalności decyzji ostatecznej, jak i określenia świadczeń nienależnie pobranych. Decyzja o uchyleniu lub zmianie, mając charakter konstytutywny, „zastępuje” dotychczasowe skutki prawne wzruszonej decyzji ex nunc (J. Borkowski, Zmiana i uchylenie ostatecznych decyzji administracyjnych, Warszawa 1967, s. 154). Samo pozbawienie prawa do zasiłku rodzinnego ze skutkiem ex nunc nie daje podstaw do żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, a jedynie wstrzymuje jego dalszą wypłatę. Podstawą żądania zwrotu musi być stwierdzenie nienależnego charakteru pobranego świadczenia, czyli wydanie rozstrzygnięcia o charakterze deklaratoryjnym, skutkującego ex tunc. Powyższe stwierdzenie Kolegium oznaczało, że w przypadku nienależnie pobranych świadczeń, o których organ dowiaduje się po pewnym cza­sie, jest możliwe dochodzenie ich zwrotu za okres miniony, jednak inna powinna być kolej­ność procedowania od zaprezentowanej przez część judykatury. W ocenie Kolegium, prawnie dopuszczalne jest – po przeprowadzeniu odrębnego postępowania – wydanie decyzji stwier­dzającej, że świadczenie zostało pobrane nienależnie, pomimo, że w obrocie prawnym pozo­staje decyzja przyznająca świadczenie. Stwierdzenie nienależnie pobranego świadczenia sta­nowi natomiast przesłankę do zmiany lub uchylenia decyzji pierwotnej w trybie art. 32 ust. 1, co należy traktować, jako wyjątek od – opisanego powyżej – konstytutywnego charakteru tej normy prawnej. O tym, że Kolegium nie pozostaje w swoim poglądzie odosobnione, świad­czy wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2009 r., I OSK 535/08, w którym Sąd w całości podzielił pogląd Kolegium w omawianej tu kwestii.

Konstytucja RP w art. 71 ust. 1 zd. 2 nakłada na organy władzy publicznej obowiązek udzielania pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Obowiązek ten dotyczy szczególnie rodzin wielodzietnych i niepełnych. Zarówno „trudna sytuacja materialna” jak i „trudna sytuacja społeczna” rodzin, muszą mieć charakter kwalifi­kowany, aby na organach władzy publicznej ciążył obowiązek udzielenia im pomocy. Obo­wiązek ten dotyczy więc sytuacji, gdy osoby pozostające w rodzinie nie mogą zagwarantować jej samodzielnego utrzymania przy dołożeniu wszelkich, nawet najdalej posuniętych starań. Usprawiedliwiona odmiana trudnej sytuacji materialnej lub społecznej rodziny – w oparciu o publiczne prawo podmiotowe – zachodzi wtedy, gdy członek lub członkowie rodziny, nie wywiązują się z obowiązku alimentacyjnego. Warto bowiem podkreślić, że w demokratycz­nym państwie prawnym zasadę stanowi samoutrzymanie się oraz rozwój rodziny w oparciu o własne wysiłki, uzdolnienia, uprawnienia i możliwości wszystkich jej członków. Obowiązek alimentacyjny jest obowiązkiem prywatnoprawnym, którego treść została skonkretyzowana w przepisach prawa rodzinnego. Stosownie do art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (dalej: K.r.o.) podmiotami zobowiązanymi do alimentacji są krewni małżonkowie oraz powi­nowaci. Obowiązkiem państwa nie jest więc zastępowanie obowiązku prywatnoprawnego członków rodziny względem siebie - obowiązkiem publicznoprawnym, nie jest też możliwe uchylenie obowiązku alimentacyjnego albo zwolnienia z tego obowiązku przez jakikolwiek akt organu władzy publicznej. Naruszenie jednak przez jednego z rodziców obowiązku przy­czyniania się do zapewnienia środków utrzymania rodziny i braku możliwości wyegzekwo­wania od niego realizacji tego obowiązku, stawia drugiego z rodziców w trudnej sytuacji ma­terialnej. Przeciwdziałanie negatywnym skutkom, niezgodnego z prawem naruszenia obo­wiązku alimentacyjnego, służyć ma obecnie ustawa z dnia z dnia 7 września 2007 r. o po­mocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009 r. Nr 1, poz. 7 ze zm.). Ustawa ta weszła w życie z dniem 1 października 2008 r., zastępując obowiązującą do dnia 30 września 2008 r. ustawę z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. Ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów miała za zadanie wyeliminowanie błędów, które zawierała poprzednia ustawa o zaliczce alimentacyj­nej oraz aktywizację dłużników alimentacyjnych, mającą na celu przyczynienie się do sku­tecznej egzekucji świadczeń alimentacyjnych. Nie było natomiast jej celem przywracanie funduszu alimentacyjnego w formie, w jakiej obowiązywał na podstawie ustawy z 18 lipca 1974 r. o funduszu alimentacyjnym. Należy jednak wskazać, że w pierwszym okresie od wej­ścia w życie ustawy pojawiły się poglądy, że – w myśl art. 180 § 2 k.p.a. – sprawy wynika­jące z przepisów o funduszu alimentacyjnym należą do spraw z zakresu ubezpieczeń społecz­nych. W konsekwencji wskazywano, że właściwym organem do kontroli decyzji wydawa­nych w oparciu o omawianą ustawę jest sąd rejonowy, a nie samorządowe kolegium odwo­ławcze. Pogląd ten nie znalazł jednak powszechnego poparcia, gdyż sądy administracyjne, rozpatrując skargi na decyzje kolegiów wydawanych w sprawie świadczeń z funduszu ali­mentacyjnego, nie kwestionowały właściwości rzeczowej zarówno swojej, jak i kolegiów. Sprawy te zaliczały do świadczeń z szeroko rozumianej pomocy społecznej, bądź też trakto­wały je jako sprawy z zakresu wsparcia społecznego.

Ze względu na stosunkowo krótki okres obowiązywania ustawy, nie można jej na obecnym etapie ocenić w oparciu o wyroki sądów administracyjnych. Te są incydentalne i nie poruszają problemów istotnych z punktu widzenia stosowania prawa. Kolegium w trakcie 2009 r. musiało więc samodzielnie kształtować swoją praktykę orzeczniczą.

Już na początku stosowania ustawy pojawiły się problemy z interpretacją nienależnie pobranego świadczenia, zdefiniowanego w art. 2 pkt 7 powołanej ustawy.

Pomimo, że w powołanym przepisie ustawodawca sprecyzował, jakie świadczenie należy uznać za nienależnie pobrane, jego wnikliwa analiza nasunęła wątpliwości co do jego interpretacji. Pierwszy problem, z jakim spotkało się Kolegium, była przesłanka opisana w art.2 pkt 7 lit. d). Dotyczy ona sytuacji, gdy w trakcie pobierania świadczenia z funduszu ali­mentacyjnego osoba uprawniona otrzymała alimenty. Organy pierwszej instancji – w przewa­żającej liczbie – stanęły na stanowisku, że nienależnie pobranym świadczeniem, niezależnie od wysokości otrzymanych alimentów, jest kwota wypłacona z funduszu alimen­tacyjnego. O ile stanowisko takie – co do zasady – można było uznać za prawidłowe, gdy wysokość otrzy­manych alimentów była równa lub wyższa od świadczeń wypłaconych z funduszu alimenta­cyjnego, o tyle wątpliwości rodziły się w sytuacji, gdy alimenty otrzy­mane były w kwocie niższej od wypłaconych świadczeń. Kolegium nie podzieliło stanowiska polegającego na stwierdzeniu, że nienależnie pobranym jest całość świadczenia wypłaconego osobie upraw­nionej, pomimo, że otrzymała ona alimenty w kwocie niższej niż wypłacone świadczenie. W ocenie Kolegium, ten sposób wykładni przepisu art. 2 pkt 7 lit. d) ustawy prowadziłby do nieuprawnionego wniosku, że stanowi on rodzaj sankcji administracyjnej skierowanej do osób jednocześnie pobierających alimenty i świadczenia z funduszu alimenta­cyjnego. W ocenie Kolegium, powołany przepis ma jedynie na celu przeciwdziałanie kumula­cji alimentów i świadczeń wypłacanych na podstawie ustawy o pomocy osobom uprawnio­nym do alimen­tów. Z tego powodu, nienależnie pobranym świadczeniem może być jedynie kwota odpowia­dająca wysokości otrzymanych alimentów, a nie pełna kwota otrzymanego w tym samym czasie świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Kolegium stwierdziło rów­nież, że bezpod­stawnym jest nakładanie na stronę obowiązku zwrotu nienależnie pobranych świad­czeń w rozstrzygnięciu decyzji. Obowiązek zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z fundu­szu ali­mentacyjnego wynika wprost z ustawy, a więc organ administracji nie jest uprawniony do nakładania tego obowiązku w drodze decyzji. Organ właściwy wierzyciela ustala decyzją je­dynie kwotę tego świadczenia. Kolegium zwróciło również uwagę na fakt, że decyzja w sprawie zwrotu świadczenia nie może również określić daty, z jaką należność ma być uisz­czona, gdyż obowiązek ten obciąża stronę z chwilą, w której decyzja staje się osta­teczna i podlega wykonaniu. W ostatnim przypadku Kolegium przywołało treść art. 20 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym decyzje w sprawach świadczeń z funduszu alimentacyjnego są natychmiast wykonalne, z wyjątkiem decyzji w sprawach dotyczących nienależnie pobranych świadczeń. W omawianej sprawie Kolegium, stwierdzając niezgodność z prawem całego roz­strzygnięcia decyzji, zobowiązane było do jej uchylenia w całości. Jednocześnie uznając, że materiał zebrany w sprawie pozwala na rozstrzygnięcie sprawy, bez konieczności przeprowa­dzania dodatkowego postępowania wyjaśniającego, upoważnione było do wydania decyzji o charakte­rze merytoryczno - reformatoryjnym. Z tych powodów Kolegium ustaliło wysokość nienależ­nie pobranego świadczenia z funduszu alimentacyjnego, jednak w wysokości odpo­wiadającej kwocie otrzymanych alimentów, a nie w kwocie równej otrzymanego świadczenia, jak to uczynił organ pierwszej instancji.

Odrębnego omówienia wymaga przesłanka opisana w art. 2 pkt 7 lit. b) ustawy, która uzależnia uznanie świadczenia za nienależne od świadomego wprowadzenia organu w błąd przez osobę pobierającą świadczenie. Trzeba bowiem rozważyć o jaką świadomość chodzi w tym przepisie. Kolegium przyjęło, że przesłanka świadomego wprowadzenia w błąd nawią­zuje do zagadnienia winy osoby pobierającej świadczenie. Stosując cywilistyczną konwencję pojęciową można przyjąć, że świadomym wprowadzeniem w błąd jest umyślne działanie wnioskodawcy przyjmujące postać dolus directus lub dolus eventualis. Świadomym wprowa­dzeniem w błąd jest zatem sytuacja, w której wnioskodawca dąży do wywołania mylnego wyobrażenia organu o stanie jego uprawnień lub się na to godzi, podając nieprawdziwe fakty lub zatajając istotne dla sprawy okoliczności. Przy tak przyjętym pojęciu winy należy jednak pamiętać, że warunkiem uznania świadczenia za nienależnie pobrane jest pouczenie świad­czeniobiorcy, że z wystąpieniem pewnych okoliczności należy wiązać określone zmiany w zakresie prawa do świadczeń. Powinność tę precyzuje art. 19 ust. 1 ustawy, który stanowi, że w przypadku wystąpienia zmian w liczbie członków rodziny, uzyskania lub utraty dochodu albo innych zmian, mających wpływ na prawo do świadczeń osoba pobierająca świadczenie jest obowiązana do niezwłocznego powiadomienia o tym organu wypłacającego świadczenie.

Kolejny problem interpretacyjny nasuwa przesłanka przesądzająca o nienależnie po­branym świadczeniu, o której mowa w art. 2 pkt 7 lit. c) ustawy. Przesłanka ta ma związek z innymi postępowaniami nadzwyczajnymi, bowiem uzależnia uznanie świadczenia za niena­leżnie pobrane od wcześniejszego stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej świadcze­nie, bądź od jej uchylenia w następstwie wznowienia postępowania i odmówienia prawa do świadczenia. Użyty w omawianym przepisie zwrot: „wypłacone bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa”, mógłby wskazywać, że nienależne pobrane świadczenie ma miejsce tylko wtedy, gdy nieważność decyzji przyznającej świadczenia została oparta wy­łącznie na art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Inaczej mówiąc, stwierdzenie nieważności takiej decyzji na podstawie innych przesłanek, a więc wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1 i 3 do 7 k.p.a., nie stanowiłoby podstawy do uznania świadczenia za nienależnie pobrane. Ten sposób wykładni przepisu art. 2 pkt 7 lit. c) ustawy, mógłby być uznany za prawidłowy, chociażby z tego po­wodu, że wyeliminowałby możliwość uznania świadczenia za nienależnie pobrane w sytuacji, gdy strona bez własnej winy pobrała świadczenie na przykład gdy, organ błędnie określił swoją właściwość miejscową lub rzeczową. Taki pogląd budzi jednak wątpliwości. Ustawo­dawca po zwrocie: ”wypłacone bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa” postawił przecież przecinek, a następnie przytoczył wyżej opisane dwa tryby nadzwyczajne. Ten sposób konstrukcji przepisu może wskazywać również, że świadczeniami nienależnie pobranymi są świadczenia wypłacone bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa w dwóch przypadkach, gdy:

- stwierdzono nieważność decyzji przyznającej świadczenie na podstawie jakiejkol­wiek przesłanki wymienionej w art. 156 § 1 k.p.a. (a więc nie tylko zawartej w pkt 2 art. 156 § 1 k.p.a.) albo

- uchylono decyzję przyznającą świadczenie po wznowieniu postępowania i odmó­wiono prawa do świadczenia.

Ten ostatni sposób wykładni omawianego przepisu wydaje się bardziej przekonu­jący, gdyż użycie spójnika „albo” pomiędzy dwoma trybami nadzwyczajnymi oznacza, że są to tryby równoważne (żadnemu nie daje się prymatu), a więc zastosowanie jednego z nich po­winno być dopuszczalne w oparciu o wszystkie przesłanki wymienione zarówno w art. 156 § 1, jak i art. 145 § 1 k.p.a. Ponadto, zawężenie możliwości uznania świadczenia za nienależ­nie pobrane po stwierdzeniu nieważności decyzji przyznającej świadczenie, jednak wyłącznie na podstawie dwóch przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., dopro­wadziłoby do sytuacji, gdy świadczenie pobrane na podstawie decyzji dotkniętej inną wadą kwalifikowaną wymienioną w art. 156 § 1 pkt 1 i pkt 3 -7 k.p.a., nie byłoby świadczeniem nienależnym. Taki tok rozumowania wydaje się błędny, gdyż należy pamiętać, że celem postępowania w sprawie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń przez świadczeniobiorcę, jest powrót - do organu wierzyciela - pobranych sprzecznie z prawem środków publicznych. Ko­legium zdaje sobie sprawę, że powyższa kwestia może budzić uprawnione wątpliwości co do zasad ustala­nia świadczenia pobranego nienależnie, jednak pogląd, że świadczeniem takim jest świadcze­nie pobrane na podstawie decyzji, której nieważność została stwierdzona w oparciu o do­wolną przesłankę wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a., wydaje się być prawidło­wym.

Już na marginesie rozważań kwestii nienależnie pobranego świadczenia, o którym mowa w art.2 pkt 7 lit. c) ustawy, należy zwrócić uwagę, że tylko w tym przypadku elimina­cja decyzji przyznającej świadczenie ma pierwszeństwo przed postępowaniem mającym na celu ustalenie, czy świadczenie zostało pobrane nienależnie. W pozostałych przypadkach – a więc wymienionych w art. 2 pkt 7 lit. a), b), d), oraz e) – uchylenie decyzji przyznającej świadczenie na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy, ma charakter wtórny wobec postępowania zakończonego decyzją o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia, mający na celu przy­wrócenie spójności procesowej.

Analiza przepisów precyzujących, jakie świadczenie należy uznać za nienależnie pobrane przez świadczeniobiorcę, prowadzi do wniosku, że postępowanie w sprawie zwrotu świadczenia jest postępowaniem zwykłym. Z tego powodu nie może ono w żaden sposób dotyczyć decyzji, na podstawie której przyznano świadczenie. Uchylenie lub zmiana decyzji przyznającej świadczenie jest możliwa bowiem jedynie po przeprowadzeniu jednego z postę­powań nadzwyczajnych o których mowa w art. 24 ust. 1 ustawy, bądź art. 156 i nast. oraz art. 145 i nast. k.p.a.

W postępowaniu w sprawie świadczeń z funduszu alimentacyjnego występują częste przypadki nieprawidłowego oznaczenia strony postępowania, a w konsekwencji kierowanie decyzji do osób, które nie są stronami w znaczeniu administracyjnoprawnym. Do wszczęcia postępowania mającego na celu ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego może dojść na wniosek złożony przez osobę uprawnioną, bądź jej przedstawiciela ustawowe­go. O ile wszczęcie postępowania na wniosek pełnoletniej osoby uprawnionej i wydanie de­cyzji, w której rozstrzyga się o jej prawach nie zawiera błędów w tym zakresie, to wszczęcie postępowania na wniosek przedstawiciela ustawowego małoletniego, często kończy się wy­daniem decyzji przez organy pierwszej instancji, w której jako strona oznaczony jest przed­stawiciel ustawowy. Tego typu oznaczenie strony prawdopodobnie wynika z przeświadczenia organów właściwych wierzyciela, że skoro postępowanie wszczyna się na wniosek przedsta­wiciela ustawowego małoletniego, to przedstawiciel ustawowy jest stroną postępowania. Ten tok rozumowania jest oczywiście błędny, gdyż to małoletni – jako osoba uprawniona – jest stroną postępowania, a którego zastępcą procesowym jest jej przedstawiciel.

Warto zwrócić uwagę, że skuteczne wszczęcie postępowania może dojść tylko na urzędowym formularzu, którego wzór określa załącznik nr 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 28 lipca 2008 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania, spo­sobu ustalania dochodu oraz wzorów wniosku, zaświadczeń i oświadczeń o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego (Dz. U. Nr 136, poz. 855). Ten głęboko sformali­zo­wany sposób zainicjowania postępowania powoduje, że nie jest możliwe przyznania świad­czenia na podstawie odręcznie sporządzonego wniosku przez stronę lub jej przedstawiciela. W rezultacie nie jest też możliwe złożenia wniosku do protokołu. W przypadku złożenia wniosku w nieprawidłowej formie, organ wierzyciela zobowiązany jest wezwać wnioskodaw­cę do usunięcia braków wniosku, które będzie sprowadzało się do złożenia wniosku na urzędowym formularzu. Organy pierwszej instancji mylnie odczytują ten problem i na przykład umarzają postępowanie z powodu braku prawidłowo sporządzonego wniosku.

W rozpoznawanych przez Kolegium sprawach zdarza się, że organy pierwszej instan­cji odmawiają przyznania świadczenia, gdyż strona nie dołączyła oryginałów wymaganych dokumentów. W tego typu sprawach Kolegium wskazuje organom, że obowiązek dołączenia oryginałów dokumentów dotyczy jedynie zaświadczeń i oświadczeń określonych w załączni­kach nr 2 – 5 rozporządzenia. Jeżeli chodzi o pozostałe dokumenty, to zastosowanie ma § 4 ust. 1 rozporządzenia, który umożliwia złożenie dokumentów w formie kopii. Jednocześnie prawodawca nałożył obowiązek uwierzytelniania kopii przez właściwe organy, w tym organ właściwy wierzyciela. W tej sytuacji, żądanie w każdym przypadku oryginałów zaświadczeń lub oświadczeń od wnioskodawców jest działaniem pozbawionym podstawy prawnej.

Pewne wątpliwości natury orzeczniczej nasuwa konstrukcja przepisu § 5 ust. 3 rozpo­rządzenia, który stanowi, że jeżeli strona nie poprawi lub nie uzupełni wniosku, albo też nie uzupełni dokumentów na wezwanie organu, organ ten wydaje decyzję o pozostawieniu wnio­sku bez rozpatrzenia. Nasuwa się bowiem wątpliwość, czy, a jeżeli tak, to kiedy, w sprawach świadczeń z funduszu alimentacyjnego będzie miał zastosowanie przepis art. 64 § 1 k.p.a., który wskazuje na pozostawienie wniosku bez rozpoznania, o ile wniosek zawiera braki, które uniemożliwiają ustalenie podstawowych informacji o stronie (adresu zamieszkania). Rodzi się więc pytanie, czy § 5 ust. 3 rozporządzenia stanowi lex specialis do art. 64 § 1 k.p.a. w takim zakresie, że wyłącza jego stosowanie. W ocenie Kolegium tak nie jest, bowiem inny zakres pojęciowy kryje za sobą sformułowanie „pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia” w sto­sunku do „pozostawienia wniosku bez rozpoznania”. Wolno zatem przyjąć, że pozostawienie wniosku bez rozpoznania będzie miało zastosowanie, gdy organ uzna, że wniosek nie został skutecznie złożony, ze względu na jego braki wskazane w art. 64 § 1 k.p.a., i nie będzie moż­liwe jego rozpatrzenie. W pozostałych przypadkach zastosowanie będzie miał § 5 ust. 3 roz­porządzenia, a więc nieuzupełnione braki wniosku będą skutkowały pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia.

Rozbieżne poglądy organów pierwszej instancji dają się zauważyć w stosowaniu art. 21 ustawy, który reguluje instytucję wstrzymania decyzji oraz wygaśnięcia prawa do świad­czeń. Analiza przepisu wskazuje, że ustawodawca, dopuszczając możliwość wstrzyma­nia wypłaty świadczeń, nie wskazał formy, w jakiej powinno ono nastąpić. Brak ten powo­duje rozbieżność poglądów wśród organów właściwych wierzyciela. Jedne preferują wyda­wanie decyzji, które poprzedzone jest zawiadomieniem o wszczęciu postępowania, a w konsekwen­cji prowadzenie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, które z natury zajmuje długi czas, w którym świadczenie musi być wypłacane dopóki decyzja o wstrzymaniu nie nabierze waloru ostateczności. W innych przypadkach organy wydają po­stanowienia o wstrzymaniu wypłaty. W tym przypadku postępowanie jest krótsze, lecz rów­nież wymaga sformalizowania i zachowania zasad, o których mowa w rozdziale I k.p.a. W ocenie Kole­gium powyższe działania są nieprawidłowe. Jako pierwsze spostrzeżenie nasuwa się fakt, że gdy prawodawca uznał za zasadne nadanie formy decyzji pozostawieniu wniosku bez rozpa­trzenia, wprost zapisał to w § 5 ust. 3 rozporządzenia. Skoro wstrzymaniu wypłaty świadcze­nia nie nadał tej formy w ustawie ani w akcie wykonawczym, należy uznać, że od­stąpił w tym zakresie od nadania czynności formy kwalifikowanego aktu administracyjnego. Trzeba też zwrócić uwagę na funkcję, jaką ma spełniać wstrzymanie wypłaty świadczenia. Niewątpliwie chodzi o to, aby powstrzymać się od wydatkowania środków publicznych do czasu wyjaśnie­nia, czy świadczenie nadal przysługuje osobie, której przyznano świadczenie. Wstrzymanie ma więc zapobiec wypłacie świadczenia nienależnego, jeśli okazałoby się, że wątpliwości organu co do zasadności dalszego wypłacania świadczenia, potwierdziły by się. W ocenie Kolegium, ustawodawca celowo nie wskazał na formę decyzji bądź postanowienia w sto­sunku do wstrzymania wypłaty świadczenia. Jeśli tak, to należy uznać, że skoro sama wypłata świadczenia jest czynnością stricte techniczną, to wstrzymanie wypłaty powinno przybrać formę pisma, a więc należy je zaliczyć do czynności materialno – technicznych. Sto­sowanie przez analogię przepisów art. 152 i art. 159 k.p.a., które wskazują na formę postano­wienia przy wstrzymaniu wykonania decyzji, również byłoby niezasadne. Po pierwsze, formę posta­nowienia ustawodawca wprost wskazał w przepisach kodeksu, a po drugie, dotyczy ona wstrzymania wykonania decyzji, a nie czynności technicznej, w postaci wstrzymania wypłaty świadczenia.

Omawiając cytowany przepis art. 21 ustawy, należy wskazać, że jeżeli wznowienie wypłaty wstrzymanych świadczeń nie nastąpi do końca okresu świadczeniowego, prawo do świadczeń wygasa. A więc w przypadku wstrzymania wypłaty świadczeń, jeżeli strona nie przedłoży wymaganych wyjaśnień, informacji, czy dokumentów, lub nie podejmuje świad­czeń przez kolejne 3 miesiące i upłynie okres świadczeniowy, traci uprawnienie do świad­czeń, ex lege. W tej sytuacji organy błędnie wydają deklaratoryjne decyzje w tym zakresie. Skoro wygaśnięcie prawa do świadczeń następuje z mocy samego prawa, bezpodstawne jest wydawanie w tej materii decyzji administracyjnej.

Kolegium stoi na stanowisku (podobnie jak w trakcie obowiązywania ustawy o za­liczce alimentacyjnej), że zmiana lub uchylenie decyzji przyznającej świadczenie w trybie art. 24 ust. 1 ustawy, następuje na podstawie decyzji konstytutywnej, a więc może wywoły­wać skutki jedynie ex nunc. Z uwagi na fakt, że uzasadnienie tego stanowiska znajduje się przy analizie art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zbędne jest powtarzanie argumen­tów przy omawianiu przepisu art. 24 ust.1 ustawy o funduszu alimentacyjnym, który to prze­pis ma podobny charakter. Jednak warto w tym miejscu powołać się na wyrok NSA z dnia 10 lipca 2009 r. (I OSK 1502/080, który rozpoznając skargę kasacyjną wrocławskiego Kolegium stwierdził, że „decyzja uchylająca lub zmieniająca decyzję ostateczną, o której mowa w art. 10a ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych (…) ma charakter kon­stytu­tywny i działa ex nunc, a więc z mocą od wydania decyzji uchylającej bądź zmieniającej decy­zję ostateczną. Decyzja ta jest wydawana w nadzwyczajnym trybie weryfikacji decyzji osta­tecznej, który został przewidziany w omawianej ustawie, a nie wynika z jej przepisów, aby mogła ona działać z mocą wsteczną”. Oczywiście, wyrok ten dotyczy już deregowanej ustawy o zaliczce alimentacyjnej, ale obecnie obowiązujący przepis art. 24 ustawy o funduszu, jest w swej istocie tożsamy z przepisem art. 10a ustawy o zaliczce alimentacyjnej. Konstytutywny charakter decyzji wydanej na podstawie art. 24 ustawy o funduszu alimentacyjnym, nie powi­nien zatem budzić wątpliwości.

W roku 2009 ustawodawca nie wprowadził zmian w przepisach ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), w zakresie dotyczącym właściwości Kolegium. Jednakże odnotować trzeba, że nie wszystkie zmiany wprowadzone wcześniej ustawą z dnia 25 lipca 2008 r o zmianie ustawy o systemie oświaty, ustawy – Karta Nauczyciela oraz ustawy o postępowaniu w sprawach nieletnich (Dz. U. Nr 145, poz. 917), zostały zauważone przez organy pierwszej instancji. Dotyczy to głównie zmiany wprowadzonej w art. 90n ust. 2 pkt 1 ustawy polegającej na zniesieniu konieczności uzyskania opinii dyrektora szkoły przy przyznawaniu stypendium szkolnego. W aktach prze­kazywanych Kolegium dość powszechnie znajdywały się opinie dyrektorów szkół, w formie postanowienia. Jako zjawisko pozytywne należy natomiast zauważyć zmniejszenie liczby spraw, w których przyczyną nieprzyznania stypendium szkolnego było przekroczenie terminu do złożenia wniosku o jego przyznanie (art. 90n ust. 6). W przypadku przekroczenia tego ter­minu organy częściej niż w latach wcześniejszych badały przyczyny uchybienia terminu, w kontekście przepisu art. 90n ust. 7 ustawy.

W sprawach normowanych przepisami ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodat­kach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.) Kolegium głównie utrzymywało w mocy decyzje organów pierwszej instancji. Zasadniczą przyczyną kasacyjnych rozstrzy­gnięć były „tradycyjnie” wadliwie prowadzone przez organ pierwszej instancji postępowania wyja­śniające, zwłaszcza w trybie wznowienia postępowania oraz w sytuacjach, w których przy­czyną wydania decyzji odmownej było stwierdzenie rażącej dysproporcji pomiędzy niskimi dochodami wykazanymi w złożonej deklaracji a faktycznym stanem majątkowym. Wciąż ciągu zdarzają się przypadki nieprawidłowości już na etapie przyjmowania wniosków o przy­znanie dodatków mieszkaniowych i deklaracji o dochodach: brak wszystkich danych we wnioskach zwłaszcza, gdy chodzi o tytuł prawny do lokalu, wielokrotne poprawki (skre­śle­nia), bez wskazania osoby, która ich dokonała, wypełnianie przez pracownika organu wnios­ków za osobę wnoszącą podanie, niewłaściwe określanie wydatków przez zarządcę. Nierzad­ko wręcz nieporozumieniem jest sporządzony przez pracownika organu wywiad śro­dowisko­wy, którego treść, ze względu na ogólnikowość, nie wnosi niczego do sprawy. Orga­nom pierwszej instancji sprawia trudność stosowanie przepisów art. 5 ust. 1 i ust. 5 ustawy, okre­ślających kryteria powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego w przeliczeniu na człon­ków gospodarstwa domowego, od których uzależnione jest przyznanie dodatku mieszkanio­wego. Brak w ustawie definicji powierzchni użytkowej lokalu (po taką definicję należy się­gnąć do ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zaso­bie gmin­nym i zmianie Kodeksu cywilnego, Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.) powo­duje przyjmowanie niekiedy, jako prawidłowej, powierzchni określonej w akcie notarialnym sprzedaży mieszkania, która nie zawsze jest miarodajna dla potrzeb obliczania dodatku mieszkaniowego. Nadal, pomimo precyzyjnego określenia w ustawie pojęcia gospodarstwa domowego i bogatego orzecznictwa w tym zakresie, szereg wątpliwości dotyczy zaliczenia, jako członka gospodarstwa domowego osoby czasowo nieprzebywającej w miejscu zamiesz­kania. Podobnie jak w latach ubiegłych częstym zarzutem formułowanym w orzeczeniach Kolegium było dokonywanie przez organy pierwszej instancji oceny zagadnień cywilnopraw­nych (przykładowo:  ocena ważności umów), a także nieprawidłowe obliczanie wydatków ponoszonych przez wnioskodawcę na utrzymanie lokalu mieszkalnego oraz nieprzeliczanie wydatków w przypadku, gdy lokal mieszkalny nie wchodzi w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Istotnym problemem, także w orzecznictwie Kolegium, była interpretacja art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych (definiującego pojęcie dochodu gospodarstwa domowe­go dla potrzeb dodatku mieszkaniowego oraz zawierający katalog zwolnień od dochodu), a to za sprawą niejednolitego orzecznictwa sądów administracyjnych w kwestii zaliczania do do­chodu osoby ubiegającej się o dodatek mieszkaniowy, dodatku pielęgnacyjnego. Ostatecznie, za sprawą podjętej na skutek wystąpienia Rzecznika Praw Obywatelskich, uchwały NSA z dnia 10 grudnia 2008 r. (akt OPS 8/09) przyjęto, że dodatku pielęgnacyjnego z ustawy o eme­ryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie wlicza się do dochodu, od które­go uzależnione jest przyznanie dodatku mieszkaniowego.

W 2009 r. Kolegium orzekając w sprawach zasiłku celowego, przyznawanego na pod­stawie na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 września 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych powstały szkody spowodowane przez suszę lub huragan w 2008 r. (Dz. U. Nr 173, poz. 1070), w większości (po ponownym rozpatrzeniu spraw przez organy pierwszej instancji) utrzymywało decyzje w mocy lub – uchylając decyzje - orzekało o istocie sprawy. Dotyczyło to tych przypadków, w których przyczyną odmowy udzielenia zasiłku celowego był brak spełnienia przez wnioskodawcę jednego z warunków do przyznania zasiłku: ani on, ani żaden członków jego rodziny nie był, na dzień składania wnio­sku, objęty ubezpieczeniem społecznym rolników, ale warunek ten był spełniony w okresie zdarzenia powodującego udzielenie pomocy.


2. Omówienie wybranych rozstrzygnięć


Odmowa poddania się leczeniu odwykowemu przez członka rodziny jako przesłanka odmowy udzielenia zasiłku celowego

Organ pomocy społecznej odmówił udzielenia zasiłku celowego podopiecznemu, któ­rego żona (uzależniona od alkoholu) uchylała się od leczenia odwykowego. W kwestii lecze­nia wypowiedział się sąd, a organ pomocy społecznej w kolejnych decyzjach udzielających pomocy informował, że odmowa podjęcia leczenia odwykowego zostanie potraktowana jako brak współpracy z organem w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej i spowoduje odmowę przyznania świadczeń. W odwołaniu wnioskodawca zarzucał, że brak współpracy dotyczył jego żony a nie jego samego, i okoliczność ta nie może skutkować odmową przyznania mu świadczeń. Twierdził, że nie ma wpływu na zachowanie żony i odmową przyznania zasiłku został ukarany za jej postępowanie.

Kolegium wzięło pod uwagę fakt, że zasiłek celowy, zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, jest świadczeniem udzielanym w ramach uznania administracyjnego. Wnioskodawca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną (zobowiązaną do leczenia odwykowego). Potrzeby, których zaspokojenia oczekiwał, dotyczyły wspólnego gospodar­stwa domowego małżonków. Wnioskodawca i jego żona tworzą rodzinę w rozumieniu art. 6 pkt 14 ustawy i wspólnie ponoszą odpowiedzialność za jej byt i warunki egzystencji. Nie można więc twierdzić, że postępowanie żony wnioskodawcy jest tylko jej sprawą i pozostaje bez wpływu na prawo do świadczeń z pomocy społecznej, o które wnioskodawca się ubiega. W sprawie tej nie można było zarzucić organowi pomocy społecznej, że nie wykazał dobrej woli i że decyzja odmowna była dla tej rodziny zaskoczeniem. O takim sposobie załatwienia wniosku wnioskodawca był uprzedzany przy wcześniejszym udzielaniu świadczeń. Przepis art. 11 ust. 2 powołanej ustawy stanowi, że brak współdziałania osoby lub rodziny w rozwią­zywaniu trudnej sytuacji życiowej, w tym nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwy­kowego, może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia. Kolegium przyjęło, że w sytuacji, gdy podstawowe potrzeby tej rodziny będą zaspokajane przez pozytywne za­łatwianie wniosków składanych przez małżonka osoby uzależnionej, osoba ta nigdy nie bę­dzie miała motywacji do podjęcia leczenia odwykowego. W tej sytuacji uznano, że odmowa poddania się leczeniu odwykowemu przez jednego z członków rodziny, prowadzących wspólne gospodarstwo domowe, świadczy o braku współdziałania tej rodziny w rozwiązywa­niu jej trudnej sytuacji życiowej i uzasadnia odmowę udzielenia zasiłku celowego.


Prawo do zasiłku pielęgnacyjnego dla osoby, która ukończyła 75 lat, przebywającej w zakładzie opiekuńczo – leczniczym

Przyczyną pierwszoinstancyjnej odmowy przyznania zasiłku pielęgnacyjnego osobie przebywającej w zakładzie opiekuńczo – leczniczym dla osób nerwowo i psychicznie chorych był fakt, że pensjonariusz tego zakładu – jak wynikało z zaświadczenia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - nabył prawo do dodatku pielęgnacyjnego z tytułu ukończenia 75 roku życia. Z tegoż zaświadczenia wynikało też dodatek „nie jest wypłacany” ze względu na pobyt strony w zakładzie opiekuńczo - leczniczym.

Kolegium wyraziło inne stanowisko w opisanej sprawie. Zwrócono uwagę, że zasiłek pielęgnacyjny, stosownie do art. 16 ust. 2 pkt 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, przysłu­guje m. in. osobie, która ukończyła 75 lat. Spełnienie kryterium wiekowego określonego w ustawie umożliwia nabycie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, ale pod warunkiem, że dana osoba nie ma prawa do dodatku pielęgnacyjnego (art. 16 ust. 6). Dodatek ten przewidziany został w przepisach ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.). Świadczenie to przysłu­guje osobie uprawnionej do emerytury lub renty, jeżeli osoba ta została uznana za całkowicie niezdolną do pracy oraz do samodzielnej egzystencji albo ukończyła 75 lat z zastrzeżeniem ust. 4 (art. 75 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach). Zgodnie natomiast z art. 75 ust. 4 tej ustawy, osobie uprawnionej do emerytury lub renty, przebywającej w zakładzie opiekuńczo – leczniczym lub w zakładzie pielęgnacyjno – opiekuńczym, dodatek pielęgnacyjny nie przy­sługuje, chyba, że przebywa poza tą placówką przez okres dłuższy niż 2 tygodnie w miesiącu. Z przedstawionego uregulowania wynika, że dodatek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie przebywającej w zakładzie, w którym sprawowana jest opieka lub pielęgnacja, jeżeli pobyt w tego rodzaju placówce jest dłuższy niż okres wskazany w art. 75 ust. 4. Jeżeli dana osoba przebywa w zakładzie stale i z tego powodu nie przysługuje jej dodatek pielęgnacyjny, to w świetle wskazanych przepisów nie można uznać, że osoba taka jest uprawniona do dodatku pielęgnacyjnego i tym samym pozbawiona prawa ubiegania się o zasiłek pielęgnacyjny. W takiej sytuacji przesłanka negatywna, wymieniona w art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie zachodzi. Kolegium uznało, że oba świadczenia przewidziane w powołanych ustawach mają zbliżone cele, jakim mają służyć. Zasiłek pielęgnacyjny, to świadczenie przy­znawane na częściowe pokrycie wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji lub ukończe­niem 75 lat. Dodatek pielęgnacyjny pełni podobną funkcję. Celem art. 16 ust. 6 jest to, aby dana osoba nie uzyskiwała dwóch świadczeń o tym samym charakterze z tego samego tytułu, dla­tego przyznanie jednego z tych świadczeń wyklucza udzielenie drugiego. Jeżeli jednak danej osobie dodatek pielęgnacyjny nie przysługuje, to nie może być mowy o skumulowaniu tych świadczeń. Skoro dana osoba uprawniona do emerytury lub renty, przebywająca w za­kładzie pielęgnacyjno – opiekuńczym, nie otrzymuje dodatku pielęgnacyjnego, bo ustawo­dawca prze­sądził, że wówczas dodatek ten jej nie przysługuje, to nie można stwierdzić, że posiada ona uprawnienie, o którym mowa w przepisie art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych.


Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego dla osoby rezygnującej z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad małżonkiem

Organ pierwszej instancji, odmawiając przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na wniosek osoby sprawującej opiekę nad ciężko chorym małżonkiem wskazał, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeń­skim. Jako podstawę prawną wskazano art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Kolegium stwierdziło, że stosownie do art. 17 ust. 1 ustawy, w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 17 października 2008 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 223, poz. 1456), świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, a także opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawo­wania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności z odpo­wiednimi wskazaniami a także osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu nie­pełnosprawności. W wyniku powołanej nowelizacji art. 17 ustawy o świadczeniach rodzin­nych, nie istnieją przeszkody do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego także osobie, która sprawuje opiekę nad innym niż jej dziecko członkiem rodziny, jeżeli wobec tej osoby obciąża ją obowiązek alimentacyjny. Taka treść przepisów zawartych w art. 17 powołanej ustawy jest zresztą konsekwencją wyroku Trybunału Konstytucyjnego, który poprzednią treść tej regula­cji uznał za niezgodną z Konstytucją RP. Kolegium zwróciło uwagę, że zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przez rodzeństwem (art. 129 K.r.o.). Z kolei art. 23 tego Kodeksu stanowi, że mał­żonkowie mają równe prawa w małżeństwie. Są obowiązani do wspólnego pożycia i wzajem­nej pomocy oraz do współdziałania dla dobra rodziny. Skoro małżonkowie są zobo­wiązani do wzajemnej pomocy, mieszczą się w rozumieniu Kodeksu w grupie osób zobowią­zanych do alimentacji. Wobec powyższego, przy ocenie prawa do świadczenia pielęgnacyj­nego należy kierować się treścią i zakresem obowiązku alimentacyjnego, o jakim mowa w art. 128 i art. 129 K.r.o., a w stosunku do małżonków – treścią art. 23 tego Kodeksu. Możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie rezygnującej z zatrudnienia w celu opieki nad niepełno­sprawnym członkiem rodziny, nie powinna zależeć od relacji rodzic – dziecko, lecz od pod­stawowego prawnego obowiązku wypełniającego tę relację, czyli alimentacji. Takie ustalenie normatywnej treści art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, uwzględniające re­zultaty wy­kładni funkcjonalnej, jest zgodne z konstytucyjną zasadą równości i urzeczywist­nienia przez państwo prawa sprawiedliwości społecznej oraz konstytucyjnym nakazem szcze­gólnej po­mocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (wy­rok WSA z dnia 29 stycznia 2008 r., SA/Wr 657/07). Przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świad­czeniach rodzinnych stanowiący, że świadczenie to nie przysługuje, jeżeli osoba wy­magająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, nie może mieć zastosowania w sytuacji obowiązku opieki małżonków wobec siebie, gdyż pozostawałoby to w sprzeczności z art. 17 ust. 1. Prze­pis ten dotyczy bowiem innych osób wymagających opieki niż małżonków, na przykład dzieci pozostających w związku małżeńskim. Oznacza to, że na własne dziecko po­zostające w związku małżeńskim nie można uzyskać prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ale nie ma przeszkód, aby małżonek niepełnosprawnego dziecka świadczenie takie otrzymał, jeśli spełni inne przesłanki określone przez ustawodawcę.


Retroakcja a retrospekcja w koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, na tle zasiłku pielęgnacyjnego

Decyzją z dnia 25 października 2004 r. przyznano – na wniosek przedstawiciela usta­wowego - zasiłek pielęgnacyjny dla córki, na okres od dnia 1 października 2004 r. do 31 paź­dziernika 2007 r. Z pisma z dnia 28 sierpnia 2006 r. dyrektora pracodawcy, mającego siedzibę w Irlandii wynikało, że od dnia 12 listopada 2004 r. mąż strony był pracownikiem tej firmy. Oświadczenie o rozpoczęciu w listopadzie 2004 r. przez męża pracy w Irlandii strona złożyła w dniu 11 września 2006 r., a w dniu 17 października 2006 r. oświadczyła, że o fakcie podję­cia przez męża pracy za granicą dowiedziała się w sierpniu 2006 r. Mąż twierdził, że praco­wał po dwa tygodnie, potem były przerwy kilkutygodniowe - w tym czasie był osobą bezro­botną. O fakcie przebywania męża za granicą strona informowała zresztą już w oświadczeniu z dnia 30 sierpnia 2005 r., złożonym w postępowaniu w sprawie przyznania świadczenia pie­lęgnacyjnego. Postanowieniem z dnia 11 lipca 2007 r. organ gminy wstrzymał od dnia 11 lipca 2007 r. wykonanie decyzji z dnia 25 października 2004 r., a potem, decyzją z dnia 24 września 2007 r., na podstawie na art. 23 a ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, uchylił - z dniem 12 listopada 2004 r. - decyzję z dnia 25 października 2004 r.

Kolejno, z powołaniem art. 21 ust. 1 pkt 2 i art. 23a ust. 4 ustawy o świadczeniach ro­dzinnych, wydaną z upoważnienia Marszałka Województwa decyzją z dnia 31 października 2007 r. odmówiono przyznania stronie zasiłku pielęgnacyjnego na córkę. Następnie, po uzy­skaniu informacji, że strona pracowała od stycznia 1997 r. do 11 sierpnia 2005 r. na terenie Polski, zmieniono decyzję z dnia 31 października 2007 r. i przyznano zasiłek pielęgnacyjny na okres od 12 listopada 2004 r. do 31 sierpnia 2005 r. Wreszcie, decyzją z dnia 3 września 2009 r., wydaną z upoważnienia Marszałka Województwa, uznano świadczenia rodzinne wy­płacone w okresie od 1 września 2005 r. do 31 lipca 2007 r., na podstawie decyzji z dnia 25 października 2004 r., za nienależnie pobrane oraz zobowiązano stronę do zwrotu określonej decyzją kwoty, z ustawowymi odsetkami. Jako podstawę prawną takiego rozstrzygnięcia wskazano między innymi art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy, zgodnie z którym za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne. Organ stwierdził, że wprawdzie przepis art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych wszedł w życie z dniem 6 lipca 2007 r., jednakże ustawodawca nie przewidział przepisów przejściowych dotyczących spraw, w których przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego zaczęły mieć zastosowanie przed wej­ściem w życie wspomnianych przepisów. Dodał, że przepisy prawa „nie zwalniają marszałka województwa ze stwierdzania koordynacji za okres rozpoczynający się przed wejściem przepi­sów art. 23 a oraz art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy”. Wskazał także, że organ administracji zobo­wiązany jest sto­sować przepisy prawa obowiązujące w dniu wydania decyzji. Dlatego po stwierdzeniu, że w okresie od 1 września 2005 r. do 31 lipca 2007 r. stronie nie przysługiwały świadczenia ro­dzinne w Polsce, należało uznać je za nienależnie pobrane, na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Kolegium przyjęło, że nie ulega wątpliwości, iż każda nowa ustawa, a w szczególno­ści ustawa, która wprowadza zmiany w innych ustawach, zgodnie z wymaganiami przyzwo­itej legislacji powinna zawierać przepisy przejściowe i dostosowujące, aby nie zaskakiwać zainteresowanych nowymi regulacjami (m.in. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 marca 1993 r., K 9/92, OTK 1993, nr I, poz. 6 i z dnia 24 maja 1994 r., K 1/94, OTK 1994, nr I, poz. 10). Przepisy przejściowe (intertemporalne) powinny też prowadzić do tego, aby obciążenia związane ze zmianą prawa były proporcjonalnie rozkładane na adresatów norm prawa dotychczasowego i adresatów nowych norm prawnych. Decyzja o zmianie prawa nie powinna być decyzją arbitralną prawodawcy, a przepisy przejściowe powinny łagodzić uciąż­liwe zmiany obowiązującego prawa (S. Wronkowska, Zmiany w systemie prawnym. Z za­gadnień techniki i polityki legislacyjnej, PiP 1991, z. 8, s. 3 i nast.). W sytuacji, gdy nowa ustawa nie reguluje kwestii intertemporalnych, „lukę” tę powinny wypełnić w drodze wy­kładni organy stosujące prawo. W tym zakresie prezentowany jest też pogląd, że brak jedno­znacznego stanowiska ustawodawcy co do tego, jakie należy stosować przepisy do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, nie oznacza istnienia luki w prawie (uchwała NSA składu pięciu sędziów z dnia 20 października 1997 r., FPK 11/97, ONSA 1998, z. 1, poz. 10; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 maja 2004 r., SK 39/03, OTK ZU 2004, nr 5/A, poz. 40). Rozstrzygnięcie kwestii intertemporalnych przez ustawodawcę lub w przypadku braku takiego rozstrzygnięcia - w procesie stosowania prawa - polegać może na przyjęciu jednej z trzech zasad:

- zasady bezpośredniego działania nowego prawa (nowe prawo od momentu wejścia w życie reguluje wtedy także wszelkie zdarzenia z przeszłości);

- zasady dalszego obowiązywania dawnego prawa, zgodnie z którą prawo to, mimo wejścia w życie nowych regulacji, ma zastosowanie do zdarzeń, które wystąpiły w prze­szłości;

- zasady wyboru prawa, zgodnie z którą wybór reżimu prawnego mającego zastoso­wanie do zdarzeń sprzed wejścia w życie nowego prawa pozostawia się zainteresowanym podmiotom (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 stycznia 2005 r., P 9/04, OTK 2005, nr 1/A, poz. 9, odsyłający w uzasadnieniu do: J. Mikołajewicz, Prawo intertemporalne. Zagadnienia teoretycznoprawne, Poznań 2000, s. 62). W uchwale z dnia 10 kwietnia 2006 r. (I OPS 1/06, Lex nr 182508) NSA stwierdził, że w sytuacji, gdy sam ustawodawca wyraźnie nie rozstrzyga w ustawie problemów intertemporalnych, nie ma jednoznacznej reguły mającej uniwersalne zastosowanie we wszystkich przypadkach. Z pewnością taką regułą nie może być jednak automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do stanów prawnych (zdarzeń) mających miejsce i zakończonych przed datą wejścia w życie nowej ustawy. Do pozytywnych aspektów bezpośredniego działania ustawy nowej najczęściej zalicza się to, że w stosunku do wszystkich podmiotów mają zastosowanie te same nowe przepisy prawa, które, przynajmniej z założenia, powinny lepiej odzwierciedlać aktualne stosunki prawne. Ponadto przepisy nowej ustawy są wyrazem woli ustawodawcy, która została powzięta później niż wola ustawodawcy wyrażona w ustawie wcześniejszej (P. Tuleja: Konstytucyjne podstawy prawa intertemporal­nego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, "Kwartalnik Prawa Prywatnego" 1997, z. 1). W powołanej wyżej uchwale z dnia 10 kwietnia 2006 r. NSA zaznaczył, że to, czy dać pierwszeństwo zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy zasadzie bezpo­średniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy i charak­teru przepisów podlegających zmianie, przy czym jednocześnie należy brać pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady. W sytuacjach, kiedy ustawo­dawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych, należy przyjąć, że nowa ustawa ma z pewnością zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, jak również do zdarzeń, które miały miejsce wcześniej, lecz trwają dalej - po wejściu w życie nowej ustawy. W przypadku, gdy zdarzenie prawne miałoby miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, a więc było ograniczone czasowo do tamtego okresu i nie trwało po dacie wejścia w życie nowych przepisów można przyjąć stanowisko, że zastosowanie przepi­sów nowej ustawy prowadzi do naruszenia zasady lex retro non agit. Z naruszeniem zakazu retroaktywności mamy do czynienia wówczas, gdy do czynów, stanów rzeczy lub zda­rzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, stosujemy te nowe przepisy. O retroaktywnym działaniu prawa mówimy wtedy, gdy nowe prawo stosuje się do zdarzeń „zamkniętych w przeszłości”, zakończonych przed wejściem w życie nowych przepi­sów. Z retrospektywnością prawa zaś mamy do czynienia wtedy, gdy przepisy nowego prawa regu­lują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze „otwartym”, ciągłym, takie, które nie zna­lazły jeszcze swojego zakończenia („stosunki w toku”), które rozpoczęły się, powstały pod rządami dawnego prawa i trwają dalej, po wejściu w życie przepisów nowej ustawy (orzecze­nia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 listopada 1986 r., U 5/86, OTK 1986, poz. 1 i z dnia 28 maja 1986 r., U 1/86, OTK 1986, poz. 2; E. Łętowska, Polityczne aspekty prawa intertem­poralnego, w: Państwo, prawo, obywatel, Wrocław 1989, s. 355, za powołaną wyżej uchwałą NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r.).

Do dnia 5 lipca 2007 r. szeroko rozumiana kwestia koordynacji systemów zabezpie­czenia społecznego regulowana była w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (obecnie Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) w sposób co najmniej enigmatyczny. W istocie całość regulacji ograniczała się do art. 21 ustawy, obowiązującego w zasadzie w niezmienionej treści do dziś. Zgodnie z art. 21 ust. 1, samorząd województwa re­alizuje zadania w zakresie świadczeń rodzinnych jako zadania zlecone z zakresu administracji rządowej. Do zadań tych należy:

1) pełnienie funkcji instytucji właściwej w związku z udziałem Rzeczypospolitej Polskiej w koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w przypadku przemieszczania się osób w granicach Unii Europejskiej i Europejskiego Obszaru Gospodarczego,

2) wydawanie decyzji w sprawach świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego.

W przeciwieństwie do obowiązujących po 5 lipca 2007 r. przepisów, ustawodawca nie tylko nie określał sposobu postępowania organów udzielających świadczenia rodzinne w przypadku wyjazdu członka rodziny do innego państwa członkowskiego, ale – co w rozpa­trywanej sprawie najistotniejsze – nie uznawał za nienależnie pobrane świadczeń rodzinnych w sytuacji, gdy członek rodziny podlega ustawodawstwu innego państwa członkowskiego w zakresie świadczeń rodzinnych w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji syste­mów zabezpieczenia społecznego. Zgodnie z art. 30 ust. 2, za nienależnie pobrane świadcze­nia rodzinne uważano: 1) świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania; 2) świadczenia rodzinne przyznane lub wy­płacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świa­domego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia. Sankcjonowane były więc przypadki zlekceważenia pouczenia, kiedy świadczenia rodzinne nie przysługują, oraz świadomego działania osoby pobierającej świadczenia. Dopiero ustawą z dnia 24 maja 2007 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o podatku rolnym (Dz. U. Nr 109, poz.747) uregulowano w prawie polskim kwestie sposobu postępowania w przypadku stosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.

Zgodnie z obowiązującymi od dnia 6 lipca 2007 r. przepisem art. 23a ust. 2 ustawy o świadczeniach, w przypadku wyjazdu członka rodziny do państwa, w którym mają zastoso­wanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, po wydaniu przez organ właściwy decyzji przyznającej świadczenia rodzinne, organ właściwy występuje do marszałka województwa o ustalenie, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W przypadku, gdy marszałek województwa, w sytuacji, o której mowa w art. 23a ust. 2 ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabez­pieczenia społecznego, organ właściwy uchyla decyzję przyznającą świadczenia rodzinne od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, w którym mają zastosowanie przepi­sy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, w zakresie świadczeń rodzinnych w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (art. 23 a ust. 5), a następnie marszałek województwa wydaje decyzję w sprawie świadczeń ro­dzinnych, zgodnie z art. 21, od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, w zakresie świadczeń rodzinnych w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji syste­mów zabezpieczenia społecznego. Stosownie do art. 23a ust. 9, marszałek województwa ustala i dochodzi zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w sprawach, w których mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Przepis art. 30 stosuje się odpowiednio. Zgodnie z przepisem art. 30 ust. 2 pkt 3, za nienależnie po­brane świadczenia uważa się świadczenia rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzin­nych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów za­bezpie­czenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świad­czenia rodzinne.

Kierując się wskazanymi wcześniej zasadami ustalania ustawodawstwa właściwego w przypadku braku przepisów intertemporalnych Kolegium musiało ustalić, czy w rozpatrywa­nej sprawie istnieje stosunek prawny o charakterze „otwartym”, ciągłym, takim, który nie znalazł jeszcze swojego zakończenia („stosunek w toku”), który rozpoczął się, powstał pod rządami dawnego prawa i trwa dalej, po wejściu w życie przepisów nowej ustawy. Nie bu­dziły wątpliwości następujące fakty:

- decyzją z dnia 25 października 2004 r. przyznano zasiłek pielęgnacyjny od dnia 1 października 2004 r. do dnia 31 października 2007 r.;

- postanowieniem z dnia 11 lipca 2007 r. wstrzymano od dnia 11 lipca 2007 r. wyko­nanie decyzji z dnia 25 października 2004 r. i później nie wypłacano już zasiłku pielęgnacyj­nego;

- decyzją z dnia 7 stycznia 2008 r., powołującą art. 23a ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, uchylono decyzję z dnia 25 października 2004 r.;

- decyzją z dnia 29 stycznia 2008 r., wydaną z upoważnienia Marszałka Wojewódz­twa, zmieniono decyzję z dnia 31 października 2007 r., odmawiającą przyznania zasiłku pie­lęgnacyjnego w ten sposób, że przyznano świadczenie na okres od dnia 12 listopada 2004 r. do dnia 31 sierpnia 2005 r.

Niewątpliwie w dniu wejścia w życie ww. nowelizacji, a więc w dniu 6 lipca 2007 r., istniał stosunek prawny, który nie znalazł jeszcze swojego zakończenia, rozpoczęty pod rzą­dami dawnego prawa i trwający dalej, po wejściu w życie przepisów nowej ustawy, a więc ustalone decyzją z dnia 25 października 2004 r. prawo strony do zasiłku pielęgnacyjnego, do dnia 31 października 2007 r. Znowelizowane przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych można byłoby więc stosować do tego stosunku prawnego. Prowadzone obecnie postępowanie nie dotyczy jednak prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, lecz innego zdarzenia prawnego - nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego w okresie od 1 września 2005 r. do 31 lipca 2007 r. Trzeba było więc ustalić, jaki charakter ma zdarzenie w postaci nienależnego pobierania zasiłku pielęgnacyjnego.

Od dnia 1 października 2004 r. do 5 lipca 2007 r. strona pobierałaby nienależne świadczenia, gdyby zostały wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń ro­dzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania, lub gdyby świadczenia rodzinne przyznane lub wypłacone zostałyby na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia (powoływany art. 30 ust. 2). Żadna z tych sytuacji nie miała miejsca w rozpatrywanym przez Kolegium przy­padku. W decyzji przyznającej zasiłek pielęgnacyjny 25 października 2004 r. strony nie poin­formowano o konsekwencjach prawnych podjęcia zatrudnienia w innym państwie człon­kow­skim przez członka rodziny, bo – jak wspominano – regulacji takich nie było. Co istotne, or­gan pierwszej instancji poprzestał na przyjęciu oświadczenia strony o rozpoczęciu w listo­pa­dzie 2004 r. przez męża pracy w Irlandii, które strona złożyła w dniu 11 września 2006 r., a o fakcie przebywania męża za granicą informowała już w oświadczeniu z dnia 30 sierpnia 2005 r.. Nie można więc w żaden sposób uznać, że zasiłek pielęgnacyjny do dnia 5 lipca 2007 r. wypłacany był na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów, albo że zaistniał inny przy­padek świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą to świadczenie. W przed­dzień wejścia w życie nowelizacji ustawy o świadczeniach rodzinnych, wprowadza­jącej m.in. art. 30 ust. 2 pkt 3, nie można więc było mówić o pobieraniu przez stronę w spo­sób nie­na­leżny w rozumieniu obowiązujących przepisów zasiłku pielęgnacyjnego. Nie tylko więc nie chodziło o „otwarty", ciągły stosunek prawny, który nie znalazł jeszcze swojego zakończenia, ale nawet o zdarzenie zamknięte w przeszłości (bo go nie było). Podkreślić na­leży, że kwestia zastosowania nowego prawa odnoszona musi być do zdarzenia prawnego, którego dotyczy prowadzone przez organ administracyjny postępowanie, nie zaś do jakiego­kolwiek zdarzenia prawnego. Zdarzeniem prawnym, którego dotyczyło postępowanie, nie było zaś – jak wspo­mniano - pobieranie przez stronę zasiłku pielęgnacyjnego, lecz nienależne pobieranie tego świadczenia. Nie można więc do niego stosować nowych przepisów, w tym art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Dopiero od dnia 6 lipca 2007 r., a więc wraz z wejściem w życie nowych przepisów, można mówić o pobieraniu przez stronę zasiłku pielęgnacyjnego w sposób nienależny. Z tym dniem organ właściwy winien był zaprzestać wypłacania tego świadczenia, skoro już od co najmniej roku wiedział, że – zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 3 – z dniem 6 lipca 2007 r. stało się ono świadczeniem nienależnie pobranym. Świadczenia zaprzestano wypłacać z dniem 11 lipca 2007 r. Nawet jeśli zasiłek za lipiec 2007 r. wypłacono stronie przez te 5 dni, nie można przerzucać na nią odpowiedzialności za ewentualny błąd organu administracyjnego. Błędy lub uchybienia organu administracji publicznej nie mogą bowiem powodować ujemnych na­stępstw dla obywatela, który działa w dobrej wierze (por. wyroki NSA z dnia 28 października 1996 r., III SA 1070/96, „Rzeczpospolita” 1997, Nr 80, str. 12; z dnia 2 grudnia 1999 r., III SA 8093/98, LEX 42851; z dnia 21 października 1994 r., SA/Wr 895/94, POP 1996/3/81; z dnia 9 listopada 1997 r., III SA 702/87, ONSA 1987/2/79; z dnia 23 stycznia 1998 r., II SA 1308/97, LEX nr 41274 i wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19 grudnia 1979 r., III PR 79/79, OSNC 1980/5/102).

Postępowanie w sprawie pobierania przez stronę nienależnie świadczeń rodzinnych we wskazanym wyżej okresie było więc bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowa­nia wiąże się z przedmiotem postępowania administracyjnego, którym jest sprawa administra­cyjna w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., czyli wynikająca z przepisów prawa materialnego kompetencja organu administracji publicznej do wydania w indywidualnej sprawie decyzji administracyjnej. Przepisy prawa materialnego upoważniają organ administracji publicznej do wydania decyzji w określonych hipotezą normy prawnej okolicznościach faktycznych, na które składają się elementy przedmiotowe i podmiotowe. Postępowanie może być więc bez­przedmiotowe z przyczyn prawnych, gdy okaże się, że nie ma normy prawnej udzielającej organowi administracji publicznej kompetencji do wydania decyzji administracyjnej, lub z przyczyn faktycznych, gdy okaże się, że nie ma okoliczności faktycznych uzasadniających według hipotezy normy prawnej kompetencję organu administracji publicznej do wydania decyzji administracyjnej (wyrok NSA z dnia 12 lutego 2008 r., II OSK 2042/06, LEX nr 394025).


Dofinansowanie kosztów kształcenia młodocianego pracownika pracodawcy, w którego imieniu przygotowanie zawodowe młodocianego prowadzi osoba zatrudniona przez pracodawcę na podstawie umowy cywilnoprawnej.

Organ pierwszej instancji odmówił dofinansowania kosztów kształcenia małoletniego pracownika, wskazując w uzasadnieniu, że osoba prowadząca w imieniu pracodawcy praktyczną naukę zawodu, nie jest pracownikiem spółki cywilnej (pracodawcy). Praktyczna nauka zawodu odbywała się na podstawie porozumienia zawartego w oparciu o przepisy prawa cy­wilnego, co wyłącza możliwość przyznania dofinansowania.

W ocenie Kolegium koniecznym było odwołanie się do wykładni językowej art. 70b ust. 1 ustawy i respektowanie założenia racjonalności ustawodawcy, które polega na przyjęciu stanowiska, że żadna część przepisu prawnego nie jest zbędna dla odczytania prawidłowej, pełnej treści normy prawnej, a posługując się konkretnymi pojęciami prawnymi ustawodawca świadomie dąży do jednoznacznego rozumienia przepisu prawnego. W art. 70b ust. 1 ab initio ustawy, ustawodawca wskazał, że dofinansowanie kosztów nauki zawodu przysługuje „pra­codawcom, którzy zawarli z młodocianymi pracownikami umowę o pracę w celu przygoto­wania zawodowego” (…). Jednoznaczne posłużenie się pojęciem „umowy o pracę” wskazuje, że dofinansowanie kosztów przygotowania zawodowego młodocianych pracowników jest uzasadnione wyłącznie w przypadkach, gdy przygotowanie to odbywa się w ramach stosunku pracy, a nie na przykład w oparciu o umowy cywilnoprawne. Odnosząc się natomiast do pozostałych przesłanek przyznania dofinansowania kosztów nauki zawodu zawartych w art. 70b ust. 1 ustawy, w tym w szczególności umocowania osoby prowadzącej przygotowanie zawo­dowe do prowadzenia szkolenia, ustawodawca dopuszcza trzy odrębne stany faktyczne (pkt 1): 1) przygotowanie zawodowe młodocianego prowadzi sam pracodawca, 2) przygotowanie zawodowe młodocianego prowadzi osoba prowadząca zakład pracy w imieniu pracodawcy, 3) przygotowanie zawodowe młodocianego prowadzi osoba zatrudniona przez pracodawcę. W drugim i w trzecim przypadku ustawodawca nie posłużył się pojęciem „umowy o pracę”, jak to miało miejsce w zdaniu pierwszym powołanego przepisu, lecz użył pojęć szerszych - „zatrudnienia” lub „prowadzenia zakładu pracy”. Co więcej, w drugim z wymienionych przy­padków ustawodawca jednoznacznie wskazuje na sytuacje, gdy przygotowanie zawodowe młodocianego prowadzi osoba prowadząca zakład pracy w imieniu pracodawcy. Powszechne realia życia gospodarczego, oprócz sytuacji skrajnych (wynikających na przykład z postępo­wania upadłościowego) wskazują, że najczęściej osoba prowadząca zakład pracy w imieniu pracodawcy zatrudniona jest na podstawie umów cywilnoprawnych (kontraktu menedżerskie­go, umowy agencyjnej, innych nienazwanych umów cywilnych). Zatem z treści powołanego przepisu jednoznacznie wynika, że wolą ustawodawcy nie było zawężenie kręgu osób prowa­dzących przygotowanie zawodowe młodocianego do samego pracodawcy czy też jego pra­cowników (zatrudnionych na podstawie stosunku pracy). W takim bowiem przypadku przepis ten zawierałby sformułowanie „… pracodawca lub inny pracownik zatrudniony przez praco­dawcę” (tu: na przykład dyrektor prowadzący zakład pracy w imieniu pracodawcy w warun­kach stosunku pracy). Skoro ustawodawca wyodrębnił dwie sytuacje, w których przygotowa­nie zawodowe prowadzi osoba inna niż sam pracodawca i nie wskazał jednoznacznie, że osoba ta musi być zatrudniona w warunkach stosunku pracy (w sposób dorozumiany w defi­nicji osoby zatrudnionej, czy w bezpośrednim odesłaniu do stosowania Kodeksu pracy), to nie można interpretować tego przepisu zawężająco. Takie sformułowanie nie było następstwem przypadku czy  przeoczeniem ustawodawcy, lecz celowym działaniem zmierzającym do po­szerzenia kręgu osób, które w imieniu pracodawcy mogą prowadzić kształcenie młodocianych pracowników. Brak jest również podstaw do stosowania zapisu art. 70b ust. 1 ab initio ustawy do sytuacji opisanych w pkt 1 tego przepisu. W takim przypadku ustawodawca odesłałby wprost do takiego rozumienia pojęcia „stosunku pracy” jako zatrudnienia czy „prowadzenia zakładu w imieniu pracodawcy”. Odesłania takiego nie zawarto w tym przepisie.

Ponadto, w treści art. 3 ustawy, zawierającego słowniczek pojęć na potrzeby tego aktu prawnego, nie uregulowano tych pojęć, nie odesłano również do stosowania w tym zakresie przepisów innych ustaw. Organ pierwszej instancji odwołał się do art. 22 Kodeksu pracy, mimo iż takiego odesłania nie zawiera ustawa o systemie oświaty. Podkreślić jednak należy, że w przepisie art. 22 Kodeksu pracy, ustawodawca definiuje tylko te cechy charaktery­styczne, które dotyczą stosunku pracy. Świadczy o tym między innymi fakt, że art. 22 został umieszczony w dziale drugim tego aktu prawnego, zatytułowanym „stosunek pracy”. Ponadto w ustawie, do której odwołał się organ administracyjny nie znalazło się wyjaśnienie pojęcia „zatrudnienia” czy „prowadzenia zakładu pracy”. Te bowiem pojęcia pozostawione są auto­nomii stron takiego stosunku prawnego, wynikającej ze swobody umów (art. 353¹ k.c.). Dla­tego brak było podstaw do przyjęcia, że zatrudnienie, o którym mowa w art. 70b ust. 1 ustawy, należy rozpatrywać na gruncie art. 22 Kodeksu pracy. Nadal aktualne pozostaje sta­nowisko Sądu Najwyższego, wyrażone w wyroku z dnia 9 grudnia 1999 r. (I PKN 432/99, OSNAP z 2001 r. nr 9, poz. 310), w którym stwierdzono, że „zatrudnienie osób fizycznych może następować zarówno w ramach stosunku pracy jak i na podstawie umów prawa cywil­nego”. W tych okolicznościach założenie przyjęte przez organ pierwszej instancji, iż do za­trudnienia, o którym mowa w art. 70b ust. 1 ustawy powinno dochodzić w ramach stosunku pracy, Kolegium uznało za sprzeczne z przepisami prawa.


Uprawnienie osoby niepełnosprawnej do powiększonej powierzchni normatywnej przy ustalaniu prawa do dodatku mieszkaniowego

W wyroku z dnia 14 października 2009 r. (IV SA/Wr 135/09), WSA we Wrocławiu, nie podzielił stanowiska Kolegium w kwestii stosowania art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, zgodnie z którym osobie niepełnosprawnej posiadającej orzeczenie o nie­pełnosprawności, w którym orzeczono również o wymogu zamieszkiwania w osobnym po­koju, powiększa się powierzchnię normatywną o 15 m2, tylko wówczas, gdy osoba niepełno­sprawna zamieszkuje z rodziną w rozumieniu ustawy. Jeżeli mieszka sama i ma zapewnione zamieszkiwanie w osobnym pokoju, nie można mówić o sytuacji przewidzianej w art. 5 ust. 3 ustawy. Jak stwierdził Sąd, przepis art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, „należy odczytywać wprost, gdyż intencją prawodawcy nie był zamiar ograniczania opisywanej kwestii ze względu na rodzaj prowadzonego przez wnioskującego o przyznanie dodatku mieszkaniowego gospodarstwa domowego. Skoro (...) prawodawca przyznał osobom niepeł­nosprawnym pewnego rodzaju przywilej, nie ustanawiając jednocześnie w tym zakresie ogra­niczeń co do liczby osób składających się na prowadzone gospodarstwo domowe, to dokonu­jąc jego interpretacji nie należy przypisywać mu tego rodzaju znaczenia. W przeciwnym razie mogłoby dojść do sytuacji nierównego traktowania podmiotów ubiegających się o takie samo świadczenie”. Wnioski wypływające z tego wyroku znalazły zastosowanie w późniejszym orzecznictwie organów gmin.


Podleganie ubezpieczeniu społecznemu rolników, jako warunek uzyskania zasiłku celowego, w ramach realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach powstały szkody spowodowane przez suszę lub huragan w 2008 r.

W rozpatrywanej przez Kolegium sprawie odmówiono wnioskowanego świadczenia wskazując, że wnioskodawca nie spełnia warunku normatywnego przyznania zasiłku celowe­go, ponieważ ani on, ani żaden z członków jego rodziny nie jest rolnikiem w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, objętym tym ubezpieczeniem w pełnym zakresie. Zdaniem organu pierwszej instancji dla ustalenia takiego statusu Wnioskodawcy i członków jego rodziny istotny jest „stan faktyczny występujący w chwili składania wniosku”. Kolegium zważyło, że materialnoprawne zasady udzielania przedmiotowej pomocy określają głównie – acz nie wyłącznie - przepisy rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych po­wstały szkody spowodowane przez suszę lub huragan w 2008 r. Stosownie do § 2, pomocy udziela się ro­dzinie rolniczej, między innymi, jeżeli co najmniej jedna osoba w rodzinie jest rolnikiem, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, który jest objęty tym ubezpieczeniem w pełnym zakresie. Kolegium przyjęło (zaskarżona decyzja nie wyrażała tego wprost), że organ pierwszej instancji przesłanki odmowy przyznania zasiłku upatrzył w § 2 pkt 1 rozporządzenia: „Pomocy udziela się ro­dzinie rolniczej, jeżeli: 1. co najmniej jedna osoba w rodzinie jest rolnikiem …” . Takiego wniosku z, zastosowanej w pierwszej instancji, nieco qasi – gramatycznej wykładni, Kolegium nie podzieliło. Metoda wykładni gramatycz­nej, owszem, korzysta z pierwszeństwa przez innymi metodami, ale musi prowa­dzić do nie­wątpliwego ustalenia treści normy, a przy tym nie może prowadzić do zaprzecze­nia istocie (celowi) regulacji prawnej. Wniosek taki, jaki stał się kanwą odmownej decyzji byłby – przy stosowaniu wykładni gramatycznej – uprawniony, gdyby przepis § 2 pkt 1 lub jakikolwiek inny przepis rozporządzenia zawierał zwrot „jest rolnikiem w chwili składania wniosku”. Ta­kiego zwrotu na próżno poszukiwać w rozporządzeniu. Trzeba więc sięgnąć do innych metod wykładni: celowościowej i – posiłkowo – systemowej (czyli poprzez sięgnięcie nie tylko do przepisów rozporządzenia).

Należy ustalić, jaki jest charakter prawny przedmiotowej pomocy to znaczy, czy po­moc ta: 1 - ma charakter ekonomiczny, w tym sensie, że ma na celu odtworzenia możliwości produkcyjnych gospodarstwa rolnego, uszczuplonych w wyniku klęski żywiołowej, 2 - ma charakter socjalny, w tym sensie, że ma na celu odtworzenie możliwości utrzymania gospo­darstwa domowego rodziny rolniczej, uszczuplonych w wyniku klęski żywiołowej. Tylko w pierwszym przypadku pomoc udzielana byłaby według zasady aktualności spełniania kryte­riów normatywnych, jak to przyjął organ pierwszej instancji. Na pytanie o charakter prawny pomocy udzielanej rodzinom rolniczym, w których gospodarstwach rolnych powstały szkody spowodowane przez suszę lub huragan w 2008 roku, nie udziela odpowiedzi rozporządzenie, którego regulacje nakierowane są przede wszystkim na kryteria i tryb udzielania pomocy, ale nie na jej cel. Należy zatem poszukiwać odpowiedzi na takie pytanie w przepisach rangi ustawowej, czyli w ustawie o pomocy społecznej, której przepis art. 24 ust. 2 zawiera delega­cję ustawową dla wydania rozporządzenia, przy czym nie ten przepis jest tu miarodajny, bo stanowi on normę wyłącznie kompetencyjną. Chodzi o przepis bezpośrednio wcześniejszy: art. 24 ust. 1, zawierający normę materialnoprawną: „Rada Ministrów może przyjąć rządowy program pomocy społecznej mający na celu ochronę poziomu życia osób, rodzin i grup spo­łecznych oraz rozwój specjalistycznego wsparcia.” Takim właśnie „programem” jest rozpo­rządzenie, jak wynika z jego tytułu oraz z zestawienia treści obu ustępów w art. 24 ustawy o pomocy społecznej. Przytoczony przepis nie pozostawia żadnych wątpliwości: pomoc udzie­lana rodzinom rolniczym, w których gospodarstwach rolnych powstały szkody spowo­dowane przez suszę lub huragan w 2008 r., ma charakter socjalny, w tym sensie, że ma na celu odtwo­rzenie możliwości utrzymania gospodarstwa domowego rodziny rolniczej, uszczu­plonych w wyniku klęski żywiołowej. Taka konkluzja prowadzi w konsekwencji do wniosku, że pomoc ta udzielana jest tym rodzinom i osobom, których dotknęła klęska żywiołowa, i które warunek udzielenia w postaci objęcia ubezpieczeniem społecznym rolników, w zakresie wymaganym rozporządzeniem, spełniają w okresie zdarzenia powodującego udzielenie po­mocy. Kolegium ustaliło, że wnioskodawca podlegał ubezpieczeniu społeczne­mu rolników w pełnym zakresie przewidzianym w ustawie z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubez­pieczeniu spo­łecznym rolników (Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291 ze zm.), do 30 września 2008 r., a ponie­waż pozostałe wa­runki przyznania zasiłku celowego były spełnione, Kole­gium zasiłek ten przyznało.

Wprawdzie rozporządzenie stanowiące kanwę decyzji Kolegium ma już walor historycz­ny, ale podobne wątpliwości orzecznicze powstawać mogą przy stosowaniu, zawie­rającego analogiczne rozwiązania, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia z dnia 5 paździer­nika 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rol­niczych, w których gospodarstwach rolnych i działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez powódź w 2009 r. (Dz. U. Nr 167, poz. 1319).


3. Wnioski pod adresem ustawodawcy


Celowe byłoby uzupełnienie przepisu art. 30 ust. 3 ustawy o pomocy osobom upraw­nionym do alimentów, poprzez wskazanie formy decyzji administracyjnej także w odniesieniu do odroczenia terminu płatności albo rozłożyć na raty należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Według obecnej treści przepisu tylko umorzenie na­leżności następujące w drodze decyzji administracyjnej, a skoro tak, to można poddawać w wątpliwość, czy także zastosowanie jednej z pozostałych ulg wymaga wydania decyzji. Kole­gium stoi na stanowisku, że taką formę powinno przyjąć działanie organu również w przy­padku stosowania innych ulg. Nie znajduje bowiem żadnego racjonalnego uzasadnie­nia róż­nicowanie form działania organu przy stosowaniu ulg w spłacie należności. Mamy tu jednak do czynienia z oczywistym przeoczeniem ustawodawcy, wymagającym naprawy.


GOSPODARKA NIERUCHOMOŚCIAMI, PRZEKSZTAŁCENIE PRAWA UŻYTKOWANIA WIECZYSTEGO W PRAWO WŁASNOŚCI NIERUCHOMOŚCI, PRAWO GEODEZYJNE I KARTOGRAFICZNE


1. Uwagi ogólne


W zakresie uregulowanym przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospo­darce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze. zm.), problemy interpreta­cyjne dotyczyły – jak w latach ubiegłych – przede wszystkim podziałów nieruchomości oraz opłat adiacenckich. W kwestiach procesowych trudności organom pierwszej instancji spra­wiała ocena operatów szacunkowych. W tym zakresie odesłać można do wcześniejszych uwag, dotyczących renty planistycznej.

Wciąż wątpliwości budzi charakter i treść postanowienia opiniującego wstępny pro­jekt podziału nieruchomości, jak również sprecyzowanie czynności i dokumentacji wymaga­nych na poszczególnych etapach postępowania podziałowego. Problemy te pokazuje doku­mentacja przekazywana Kolegium w tych sprawach, nierzadko niepełna, niespójna i niejasna. Nadal ma miejsce, niezrozumiała w świetle utrwalonego orzecznictwa, praktyka orzekania w decyzjach zatwierdzających podziały nieruchomości na wniosek właścicieli o przejściu z mocy prawa działek wydzielonych pod drogi publiczne odpowiednio na własność: gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa.

W zakresie opłat adiacenckich największe problemy interpretacyjne dotyczyły opłaty związanej z podziałem nieruchomości, a konkretnie ustalenia, czy została spełniona jedna z przesłanek koniecznych pozwalających na wymierzenie tego rodzaju obowiązku pienięż­nego, tj. czy w dniu, kiedy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości, skutkujący wzros­tem wartości nieruchomości, obowiązywała uchwała rady gminy spełniająca warunki okre­ślone w ustawie. Nowelizacją ustawy o gospodarce nieruchomościami, dokonaną ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2007 r. Nr 173, poz. 1218), która weszła w życie z dniem 22 paź­dziernika 2007 r., wprowadzono nową treść przepisów art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (w szczególności w zakresie stanowiącym delegację usta­wową do podjęcia uchwały w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adia­cenckiej). Z przepisu art. 98a ust. 1a wynika, że ustawa wymaga, by obowiązywała uchwała rady gminy, „o której mowa w ust. 1”. W orzecznictwie występuje taka interpretacja art. 98a ust. 1 ustawy, że nie ma znaczenia utrata mocy obowiązującej uchwały ustalającej wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej, gdyż chodzi o uchwałę, która obowiązywała w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, niezależnie od tego, czy na dzień wydania decyzji ustalającej tego rodzaju opłatę uchwała ta obowiązuje nadal, czy utraciła już moc prawną (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 25 lutego 2009 r., II SA/Go 832/08). Kolegium uznało jednak, że taki pogląd należy wykluczyć, biorąc pod uwagę literalne brzmienie art. 98a ust. 1a ustawy, po nowelizacji powołaną wyżej ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. Ustawodawca – dodając do art. 98a ust. 1a - wprowadził bowiem dodatkową przesłankę warunkującą możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej, stwier­dzając wyraźnie, że w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna musi obo­wiązywać uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1, a zatem po pierwsze - wydana na podstawie ważnego upoważnienia zawartego w art. 98a ust. 1, a po drugie – określająca wy­sokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej na maksymalnym po­ziomie 30%. W spra­wach, w których wskazany wymóg ustawowy nie został zachowany, Kolegium przyjmowało, że jest obowiązane uchylić decyzje organów pierwszej instancji ustala­jące opłaty adiacenckie i umorzyć postępowania. Dodać trzeba, że rozstrzygnięcia Kolegium zostały zaskarżone przez Prokuratora do WSA we Wrocławiu.

Ustawodawca przyznał organom administracji publicznej kompetencje w zakresie rozstrzygania - w drodze decyzji - o nabyciu prawa własności nieruchomości rol­nych, bądź takich, które pierwotną cechę rolniczego wykorzystania utraciły przed uwłaszcze­niem. Pod­stawowymi przepisami prawa w tym zakresie są art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. O zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i człon­ków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz. U. Nr 10, poz. 53 ze zm.) oraz art. 118 ust. 1 - ust. 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291 ze zm.). Najczęstszą przyczyną kasacyjnych roz­strzygnięć Kolegium wydanych w postępowaniach prowadzonych podstawie wyżej powoła­nych regula­cji ustawowych, były - niestety podobnie jak w roku wcześniejszym - istotne uchybienia pro­ceduralne. Wyrażały się one przede wszystkim w zaniechaniu prawidłowego ustalenia treści żądania wnoszącego podanie, niegromadzeniu pełnego materiału dowodowe­go, nierespekto­waniu zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, nieprzestrzeganiu wymogów prawidłowego uzasadnienia decyzji. Ponadto zwraca uwagę wzrost liczby podań kierowanych do Kolegium z żądaniem wszczęcia postę­powania w sprawie zbadania zgodności z prawem aktów nadania gospodarstw rolnych w try­bie przepisów o reformie rolnej oraz w sprawie zbadania zgodności z prawem orzeczeń o wy­konaniu aktów nadania.

W porównaniu z latami poprzednimi, w 2009 r. zaobserwowano spadek liczby spraw rozstrzyganych na podstawie ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. z 2001 r. Nr 120, poz. 1299 ze zm.) i ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz. U. Nr 113, poz. 1209 ze zm.). Najprawdopodobniej związane jest to z faktem, że aktualnie przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości możliwe jest tylko odpłatnie. Najistotniejszy problem dotyczył interpretacji przepisów przejściowych ustawy o prze­kształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, tj. art. 8 i 9 tej ustawy, zgodnie z którymi do spraw wszczętych na podstawie ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycz­nym w prawo własności (Dz. U. z 2001 r. Nr 120, poz. 1299 ze zm.) i ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości i nie­zakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. Kole­gium i organy pierwszej instancji stosowały – ustanowioną w powołanych wyżej przepi­sach art. 8 i art. 9 ustawy – zasadę bezpośredniego działania nowego prawa. Tymczasem WSA we Wrocławiu uchylał decyzje Kolegium stwierdzając, że „konstruując przepisy mię­dzyczasowe ustawodawca winien mieć na uwadze następstwa retrospektywnego działania prawa uwzględniając, że nowe prawo nie może naruszać wyrażonej w art. 2 konstytucji zasa­dy pań­stwa prawa. Stanowienie przepisów przejściowych nie może pomijać ochrony praw jakiejkol­wiek grupy podmiotów (wyrok TK z 24.10.2000 r. OTK ZU 2000 nr 7, poz. 256), szczególnie praw słusznie nabytych i ochrony interesów będących w toku (wyrok TK z 13.04.1994 r. OTK ZU 1999 nr 3, poz. 40)”. Sąd wywiódł, że „mając na uwadze stanowisko Trybunału Kon­stytucyjnego w zakresie ochrony ekspektatyw maksymalnie ukształtowanych (…) należało odmówić stosowania (…) art. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r.”. Jak stwierdził Sąd, „w na­stępstwie zgodnej z konstytucją wykładni art. 8 nowej ustawy, wyłączającej stoso­wanie tego przepisu (…), nie dochodzi do naruszenia powołanej przez organ zasady prawo­rządności poprzez przyjęcie za podstawę rozstrzygnięcia ustawy uchylonej” (wyrok z dnia 30 listopada 2009 r., II SA/Wr 253/09). Biorąc pod uwagę stanowisko Sądu Kolegium – zwią­zane wyro­kami w konkretnych sprawach – zobowiązane było do orzekania w sposób przez Sąd naka­zany.


2. Omówienie wybranego rozstrzygnięcia


Wniosek organu administracji publicznej o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej na podstawie art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym

Do Kolegium wystąpił Starosta, reprezentujący Skarb Państwa, z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności – wydanej na podstawie art. 6 wyżej po­wołanej ustawy - decyzji Burmistrza z dnia 10 czerwca 1994 r., przyznającej na własność nieodpłatnie prawo własności nieruchomości.

W pierwszej kolejności Kolegium rozważyło, czy wnioskodawca posiadał legitymację procesową do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji, czyli czy posiada status strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności zakwestionowanego rozstrzygnię­cia. Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W wyroku z dnia 20 kwietnia 2004 r. (OSK 130/04, ONSA i WSA 2004, nr 3, poz. 59), NSA jednoznacznie stwierdził, że w postępowa­niu o stwierdzenie nieważności decyzji ma w pełni zastosowanie przepis art. 61 § 3 k.p.a. W myśl tego przepisu – jak wywiódł NSA – wniosek złożony w sprawie bez względu na to, czy pochodzi od podmiotu mającego interes prawny, czy takiego, który nie ma interesu praw­nego, wszczyna postępowanie administracyjne. W razie, gdy wniosek o stwierdzenie nie­ważności decyzji pochodzi od podmiotu niemającego przymiotu strony, właściwym załatwie­niem sprawy jest wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. W związku z powyższym, wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nie­ważno­ści decyzji administracyjnej wymaga uprzedniej kontroli ze strony Kolegium, czy za­chodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność. Ustalenie zaś kto jest stroną postępowania, wyposażoną w prawo inicjowania postępowania oraz w prawo udziału w każ­dym jego stadium, następuje według wskazań art. 28 k.p.a. W nauce prawa i judykaturze przyjęto, że kategoria interesu prawnego, na której zbudowane zostało pojęcie strony i na podstawie którego została przyznana pewnemu kręgowi podmiotów ochrona pro­cesowa, na­leży do prawa materialnego. Stroną zatem jest podmiot, który na podstawie prawa obowiązu­jącego może, czy powinien uzyskać konkretne korzyści, albo może być obarczony powinno­ścią określonego zachowania wyznaczonego nakazem lub zakazem, jednakże dopiero po skonkretyzowaniu ich w decyzji administracyjnej przez organ administracji publicznej, dzia­łający w granicach jego właściwości i kompetencji (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Ko­deks postępowania administracyjnego, Komentarz, 8. wyd., Warszawa 2006, s. 232). Prawo mate­rialne decyduje o tym, kiedy dany interes prawny powstanie, czyli decyduje o tym, kiedy i komu przyznać prawo do postępowania. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Admi­ni­stracyjnego, źródłem interesu prawnego mogą być normy prawa materialnego administra­cyj­nego oraz m.in. prawa cywilnego (por. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 1999 r., IV SA 629/97, niepubl.). Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bez­pośrednio­ści wpływu sprawy na sferę prawną osoby nie pozwala na uznanie za stronę (tak NSA w wy­roku z dnia 23 czerwca 2004 r., IV SA 3164/2003, niepubl.).

Z decyzji przyznającej na własność nieodpłatnie prawo własności nieruchomości wyni­kało, że została ona wydana na podstawie przepisów art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz zmianie ustawy o podatku rolnym. Zgodnie z art. 6 powołanej ustawy, właścicielom bu­dynków znajdujących się na działce gruntu, która wchodziła w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 1983 r., przysługuje nieodpłatnie na własność działka gruntu, na której te budynki zostały wznie­sione. Z własnością wyłączonej nieruchomości jest związana służebność gruntowa w zakresie niezbędnym do korzystania z niej. O przeniesieniu własności działki, jej wielkości oraz o ustanowieniu służebności orzeka terenowy organ administracji państwowej o właściwości szczególnej stopnia podstawowego. Należy zwrócić uwagę, że wbrew literalnemu brzmieniu przepisu art. 6 in fine, od dnia 27 maja 1990 r. właściwe w tej sprawie były rejonowe organy rządowej administracji ogólnej, co wynikało z art. 5 pkt 22 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. 1990 r. Nr 34, poz. 198). Obecnie organem właściwym do wydania decyzji w takiej sprawie, rozstrzyganej na podstawie art. 6 powołanej wyżej ustawy, jest starosta, co wynika z art. 94 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872).

Wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji wydanej w dniu 10 czerwca 1994 r., złożył Starosta, działając w imieniu Skarbu Państwa. Organ ten, jak wyżej wskazano, jest właściwy w sprawie rozstrzygniętej zakwestionowaną decyzją. W ocenie Kolegium, niedopuszczalne jest przyznawanie statusu strony postępowania organowi właściwemu do wydania decyzji administracyjnej w tej samej sprawie. Obowiązkiem organu administracji jest wydawanie władczych orzeczeń, ustalają­cych uprawnienia i obowiązki stron (art. 6 i art. 104 k.p.a.). W postępowaniu administracyj­nym występują przede wszystkim strona i organ administracji publicznej, podmioty różniące się zakresem uprawnień, a także formą i celem działania. Nie można bowiem łączyć tu dwóch ról procesowych. Kolegium w tym zakresie podzieliło wielokrotnie wyrażony w orzecznic­twie sądowym pogląd, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję w sprawie bę­dącej przedmiotem postępowania administracyjnego, nie może być równocześnie i zarazem stroną tego postępowania, w rozumieniu art. 28 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 stycznia 2005 r., II SA/Kr 2530/02, niepubl. oraz glosa T. Wosia do uchwały NSA z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03, Samorząd Terytorialny 2004, nr 12, s. 70 i nast.).

Starosta we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wskazywał, że działa w imie­niu Skarbu Państwa, jako organ osoby prawnej. W ocenie Kolegium, Starosta - będący orga­nem administracyjnym właściwym w sprawie zakończonej decyzją, której stwierdzenia nie­ważności żąda - nie może jednocześnie w imieniu Skarbu Państwa żądać stwierdzenia nieważności tej decyzji. Realizowanie zadań publicznych wynikających z opisanej wyżej ustawy z dnia 24 lutego 1989 r., w tym poprzez stosowanie art. 6 tej ustawy, należy do starosty dzia­łającego jak organ władzy publicznej reprezentujący Skarb Państwa w sferze imperium. W postępowaniu tym Skarb Państwa nie może być jednocześnie stroną postępowania, a jego interesy są chronione wyłącznie przez przepisy prawa pozytywnego, które pochodzą od organu legislacyjnego Skarbu Państwa. W sytuacji, w której wspomniane przepisy prawa po­zytywnego (w tym przypadku opisana wyżej ustawa o zmianie ustawy o ubezpieczeniu spo­łecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz zmianie ustawy o podatku rolnym) wyznaczają organowi Skarbu Państwa (tu: staroście) rolę organu administracji pu­blicz­nej, w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., organ ten występuje oraz broni interesu Skarbu Pań­stwa w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie, tj. w drodze stano­wie­nia aktów administracyjnych władczo i jednostronnie rozstrzygających sprawę indywidu­al­nych adresatów. Tak rozumiany interes nie jest jednak tożsamy z pojęciem interesu praw­nego, o którym mowa w art. 28 k.p.a. Innymi słowy, w sprawach, w których starosta działa w sferze imperium, nie występuje on jako nosiciel interesu materialnoprawnego Skarbu Pań­stwa, lecz jako organ realizujący przyznane mu kompetencje z zakresu administracji publicz­nej. Z tego względu, powierzenie przepisami prawa staroście właściwości do orzeka­nia w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość docho­dzenia przez Skarb Państwa ochrony własnego interesu prawnego o charakterze materialnym w try­bie postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2009 r., II OSK 1783/07, niepubl.).

Kolegium podkreśliło, że Skarbowi Państwa, reprezentowanemu przez Starostę, także nie przysługuje legitymacja do wniesienia żądania (w charakterze strony postępowania) wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 10 czerwca 1994 r. Tak więc w rozpatrywanej sprawie z wniosku Skarbu Państwa, reprezentowanego przez Starostę, wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji było niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych. Zważywszy na powyższe, właściwym załatwie­niem sprawy było wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania, na podstawie art. 157 § 3 k.p.a.. Na marginesie wskazano, że decyzja wydana na podstawie art. 157 § 3 k.p.a., jest wynikiem oceny zdolności do działania w sprawie podmiotu wnoszącego podanie oraz jego legitymacji jako strony postępowania.


OCHRONA ŚRODOWISKA, OCHRONA PRZYRODY I OCHRONA ZWIERZĄT, ODPADY, UTRZYMANIE PORZĄDKU I CZYSTOŚCI W GMINACH


1. Uwagi ogólne


Na gruncie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) istotna liczba spraw rozstrzyganych przez Kolegium doty­czyła opłat za korzystanie ze środowiska. Jak wynika z przepisu art. 273 ustawy podmioty korzystające ze środowiska ponoszą opłaty za: wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, pobór wód, składowanie odpadów. Wśród spraw rozstrzyganych przez Kolegium (także w trybach nadzwyczajnych) przeważały sprawy dotyczące naliczenia opłat podwyższonych za składowanie odpadów na składowiskach odpa­dów. W istotnej części były to, jak w latach poprzednich, decyzje w sprawie opłat podwyż­szonych, naliczanych z tytułu składowania opadów bez zatwierdzonej instrukcji eksploatacji składowiska. Korzystający ze środowiska, nie posiadając decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów, obliczali i wpłacali opłatę w kwocie niższej od należnej. Według zaś przepisów dotyczących opłat za składowanie odpadów, opłatę za składowanie odpadów ponosi się za umieszczenie odpadów na składowisku, z zastrzeżeniem art. 293 ust. 1 i 3 – 5 (por. art. 297 ad acapit ustawy), co oznacza, że podmiot korzystający ze środowiska, bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub innej decyzji (tu decyzji zatwierdzającej instruk­cję eksploatacji składowiska), ponosi opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska (art. 276 ust. 1 ustawy). W omawianym dziale zdarzały się orzeczenia kasacyjne w sytuacji, kiedy organ pierwszej instancji nie przestrzegał zasad postępowania wynikających z kodeksu postę­powania administracyjnego, w szczególności wyrażonych w art. 7, w związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Sporą grupę stanowiły jednak orzeczenia utrzymujące w mocy zaskarżone decy­zje lub decyzje reformatoryjne. Te ostatnie związane były m. in. z koniecznością uwzględnia w postępowaniu odwoławczym zarzutu przedawnienia. Możliwość wszczęcia postępowania w sprawie wymiaru opłaty za korzystanie ze środowiska jest ograniczona prze­pisem art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej, który określa termin przedawnienia. Jak to wynika zaś z przepisu art. 59 § 1 pkt 9 o.p. przedawnienie powoduje wygaśnięcie zobowiązania po­datkowego. W uchwale z 6 października 2003 r. (FPS 8/03, niepublik.) NSA stwierdzono, że „zobowiązanie podatkowe przedawnia się, jeżeli termin przedawnienia upłynął przed wyda­niem decyzji or­ganu odwoławczego.” NSA zastrzegł, iż: „przytoczone wywody dotyczą stanu faktycznego, w którym nie doszło do zapłaty podatku w toku postępowania podatkowego. Za­płata podatku przed upływem przedawnienia powoduje bowiem wygaśnięcie zobowiązania podatkowego na podstawie art. 59 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej. Zobowiązanie, które wy­gasło na skutek za­płaty, nie może wygasnąć po raz drugi na skutek przedawnienia. Ozna­cza to, że po zapłacie podatku termin przedawnienia już nie biegnie, a organ odwoławczy w cza­sie praktycznie nie­ograniczonym może wydać jedną z decyzji wymienionych w art. 233 § 1 i 2 Ordynacji podat­kowej, umożliwiając podatnikowi uzyskanie zwrotu nadpłaconego po­datku. Organ odwoław­czy nie może jedynie określić podatku w kwocie wyższej od zapłaconej, bo w tym zakresie wo­bec braku zapłaty zobowiązanie wygasło na skutek przedawnienia.” Podobny pogląd został wyrażony w wyroku NSA z dnia 12 kwietnia 2006 r. (FSK 2365/04, POP 2006/5/76), w któ­rym Sąd stwierdził, że: „dopuszczalne jest wydanie przez organ od­woławczy decyzji refor­matoryjnej (art. 233 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej) pomimo upływu pięciolet­niego okresu przedawnienia przewidzianego w art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej. Organ od­woławczy nie może jedynie określić podatku w kwocie wyższej od zapłaconej, bo w tym zakre­sie - wobec braku zapłaty - zobowiązanie podatkowe wygasło na skutek przedaw­nienia. Bez znaczenia dla zaistnienia skutków materialnoprawnych wygaśnięcia zobowiązania przez jego zapłatę (art. 59 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej) jest, że decyzja określająca jego wysokość nie była osta­teczną w administracyjnym toku instancji.” I dlatego w takich przypad­kach Kolegium uchy­lało decyzję organu pierwszej instancji i orzekając co do istoty sprawy, określało opłatę w wysokości kwoty zapłaconej.

W orzecznictwie dotyczącym spraw związanych z emisjami do środowiska, nie odno­towano istotnych zmian względem lat ubiegłych. Rozstrzygnięcia kasacyjne Kolegium po­dejmowane były z powodu uchybień procesowych. Większą cześć stanowiły jednak decyzje utrzymujące w mocy zaskarżone decyzje. Przedmiotem kontroli instancyjnej dokonywanej przez Kolegium, były najczęściej sprawy związane z emisją hałasu. Ochrona przed hałasem polega na zapewnieniu jak najlepszego stanu akustycznego środowiska, w szczególności po­przez: 1) utrzymanie poziomu hałasu poniżej dopuszczalnego lub co najmniej na tym pozio­mie; 2) zmniejszanie poziomu hałasu co najmniej do dopuszczalnego, gdy nie jest on dotrzy­many (art. 112 ustawy Prawo ochrony środowiska). W przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych, pomiarów dokonanych przez woje­wódzkiego inspektora ochrony środowiska lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu. Za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu uważa się przekroczenie wskaźnika hałasu LAeq D lub LAeq N (art. 115a ustawy). Wady prowadzonych postępowań dotyczyły ustale­nia różnych aspektów stanu faktycznego, opisanego w hipotezie cytowanych powyżej przepi­sów. Organy na przykład, umarzały postępowanie, opierając się na wynikach kontroli, pod­czas której pracownicy organu dokonali oceny „uciążliwości hałasu” pracujących tam maszyn i urządzeń, nie stosując do tego celu jakichkolwiek urządzeń pomiarowych. De facto nie wy­konywano, ani nie zlecano wykonania odpowiednich pomiarów poziomu emitowanego hała­su, poprzestając na ocenie osób dokonujących kontroli. W konsekwencji nie było ustalone w sposób rzetelny i wymagany przepisami prawa, czy w rozpatrywanej sprawie nie są naruszane przepisy art. 112 ustawy. Takie działanie stanowiło naruszenie przepisów art. 7, w związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Z dniem 15 listopada 2008 r. weszła w życie ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227), która zastąpiła m. in. przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska, regulujące instytucję decy­zji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, zawarte w Rozdziale 2 Działu VI Tytułu I. W 2009 r. Kolegium prowadziło jednak jeszcze postępowania w tym zakresie na podstawie poprzednio obowiązujących regulacji, a to wobec zasady jedno­ści procesu, unormowanej przepisem art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. W sprawach tych obserwowano uchybienia podobne do stwierdzanych w latach poprzednich.

Nadal stwierdzano wadliwe ustalenia kręgu stron postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, obserwowano zamianę ról stosunku admini­stracyjnoprawnego i bezkrytyczne opieranie się przez organy pierwszej instancji na ustale­niach wnioskodawcy (autora raportu o oddziaływaniu na środowisko), które w istocie pole­gało na przepisywaniu tych ustaleń do uzasadnienia decyzji lub postanowienia. Wciąż nie ustalano szczegółowych parametrów planowanych przedsięwzięć, pozwalających określić ramy, w których mieścić się będzie ich przyszłe oddziaływanie. Kolegium – podobnie jak w latach poprzednich – stało na stanowisku, że aby ocenić, zasięg i rodzaj oddziaływania przed­sięwzięcia nie można rozpatrywać oddziaływania ogólnie scharakteryzowanego przed­się­wzięcia. Nie ulega bowiem wątpliwości, że na przykład różne typy stacjonarnych urządzeń technicznych mają różną wydajność. Z kolei wydajność urządzenia generuje wielkość ewen­tualnej emisji. Dopiero zaś ustalenie tej wielkości pozwoliłoby na określenie, czy planowane przedsięwzięcie będzie oddziaływało na środowisko i w jakim stopniu. Wreszcie, również, choć rzadziej niż w latach poprzednich, stwierdzano naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., a więc istotne wady uzasadnień decyzji, tak faktycznych jak i prawnych, które w świetle art. 56 ust. 7 ustawy Prawo ochrony środowiska, zgodnie z którym decyzja w sprawie środowiskowych uwarunkowań wymaga uzasadnienia, stanowiły niewątpliwie istotne uchybienie. Również rzadziej niż w latach poprzednich, choć nadal niewłaściwie oznaczano niekiedy strony postę­powania, szczególnie osoby fizyczne prowadzące działalność gospodarczą (głównie przez wskazywanie firmy, pod którą działają, na co zwracano uwagę również w odniesieniu do spraw związanych z gospodarowaniem odpadami).

Nie sposób w tym miejscu nie zwrócić uwagi na stwierdzane przez Kolegium problemy organów pierwszej instancji związane ze wskazaną wyżej zmianą przepisów prawa. Niejed­nokrotnie zdarzały się sprawy, w których organ pierwszej instancji, mimo że wskazywał w podstawach prawnych postanowienia ustawę o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, podejmował rozstrzygnięcia na podstawie ustawy Prawo ochrony środowiska, i odwrotnie.

W sprawach rozstrzyganych już wyłącznie na podstawie przepisów ustawy o udostęp­nianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (zwanej dalej ustawą), zwracają uwagę następujące kwestie:

Ustawodawca rozróżnia obecnie dwa typy przedsięwzięć: mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Katalogi tych przedsięwzięć zamieszczone zostały – odpowiednio – w § 2 oraz § 3 rozporzą­dzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsię­wzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.), stosowanym w związku z art. 156 i art. 173 ust. 2 pkt 2 ustawy. Realizacja obu typów ww. przedsięwzięć wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, określającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia (art. 71 ust. 2 ustawy).

W przypadku przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środo­wisko ustawodawca przewidział - w przeciwieństwie do przedsięwzięć zawsze znacząco od­działujących na środowisko – co do zasady dwie możliwości zakończenia postępowania. Po pierwsze, zgodnie z art. 84 ust. 1 ustawy, w przypadku, gdy nie została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w decyzji o środowiskowych uwarun­kowaniach organ stwierdza brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowi­sko. W takim wypadku, wcześniej organ nie stwierdza potrzeby przeprowadzenia takiego postępowania w drodze postanowienia (art. 63 ust. 2). Po drugie, w przypadku stwierdzenia – w drodze postanowienia – potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i ustalenia zakresu raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, po przeprowadze­niu takiego postępowania organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, zawie­rającą elementy wskazane w art. 82 ust. 1 ustawy. Dla przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko nie wynika z ustawy (jak w przypadku przedsięwzięć zawsze znacząco oddziału­jących na środowisko, wymienionych w § 2 powołanego rozporządzenia), lecz zostaje stwier­dzony na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy. Przepis ten stanowi, że obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogą­cego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, uwzględniając łącznie uwarunkowania wskazane w punktach 1-3. W postanowieniu nakładającym obowią­zek przeprowadzenia oceny o oddziaływaniu na środowisko, organ określa jednocześnie zakres raportu o oddziaływaniu na środowisko, stosując przepisy art. 68 (art. 63 ust. 4). Posta­nowienie wydaje się również w przypadku, gdy organ nie stwierdzi potrzeby przeprowadze­nia oceny oddziaływania na środowisko (art. 63 ust. 2).

Zgodnie z art. 65 ust. 2 zażalenie przysługuje jedynie „na postanowienie, o którym mowa w art. 63 ust. 1”, a więc stwierdzające potrzebę przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (i określające jednocześnie zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko). Postanowienie niestwierdzające potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, wydawane zgodnie z art. 63 ust. 2, jest zatem niezaskarżalne. Strony postępowania zaskarżały jednak postanowienia niestwierdzające potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W takich sytuacjach Kolegium – zgodnie z art. 134 k.p.a. – stwierdzało niedopuszczalność zażalenia. Kolegium wyjaśniało jednak, że niezaskarżalne postanowienie, w którym organ nie stwierdza potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsię­wzięcia, nie kończy postępowania w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na jego realizację. Kolejną czynnością organu będzie bowiem wydanie decyzji o śro­dowiskowych uwarunkowaniach, w której stwierdzi brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 84 ustawy). W ewentualnym odwołaniu od takiej decyzji, zgodnie z art. 142 k.p.a., można również zaskarżyć postanowienie, na które nie przysługiwało zażalenie.

Decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach wydaje się wyłącznie w odniesieniu do przedsięwzięć zakwalifikowanym do jednej z kategorii wymienionych w powołanym rozpo­rządzeniu. Oczywistym jest, że to nie nazwa przedsięwzięcia użyta przez wnioskodawcę (we wniosku i karcie informacyjnej przedsięwzięcia) – ale przede wszystkim charakterystyka przedsięwzięcia przedstawiona w karcie informacyjnej przedsięwzięcia (załączanej do wnio­sku o wydanie decyzji, art. 74 ust. 1 pkt 2) - decyduje o kwalifikacji przedsięwzięcia jako wymagającego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W rozpatrywanych przez Kolegium sprawach niejednokrotnie organy pierwszej instancji kwalifikowały przed­sięwzięcie na podstawie sformułowań użytych we wniosku o wydanie decyzji o środowisko­wych uwarunkowaniach lub w kartach informacyjnych przedsięwzięcia. Pomijano charakte­rystykę przedsięwzięcia, przedstawioną przez wnioskodawcę. Tymczasem często okazywało się, że przedsięwzięcia zostały wyłącznie nazwane w sposób odpowiadający sformułowaniom użytym w powoływanym już rozporządzeniu. Kolegium zwracało więc uwagę, że choć pod­miot planujący podjęcie realizacji przedsięwzięcia może wybrać dowolną firmę (nazwę) dla oznaczenia planowanej działalności, organ administracyjny jest zobowiązany do ustalenia, czy przedsięwzięcie istotnie należy do przedsięwzięć wskazanych w powołanym rozporzą­dzeniu i wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Używana przez wnioskodawcę nazwa przedsięwzięcia była również niejako „przepisywana” do rozstrzygnię­cia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Dopiero z uzasadnienia decyzji, czy załą­czanej do niej charakterystyki przedsięwzięcia można było wywnioskować, jakie in concreto przedsięwzięcie było przedmiotem postępowania. W takich sytuacjach Kolegium zwracało uwagę, że rozstrzygnięcie stanowi istotę decyzji (osnowę), bowiem w tym fragmencie przesą­dza się o udzielonym stronie uprawnieniu, względnie nałożeniu obowiązku, a wówczas treści rozstrzygnięcia organu nie można domniemywać. W rozstrzygnięciu (osnowie) decyzji zo­staje wyrażona wola organu administracyjnego załatwiająca sprawę w tej formie (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2007 r., II OSK 1253/06, LEX nr 383777). Rozstrzygnięcie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach musi więc zawierać precyzyjne określenie przedsię­wzię­cia, dla którego określane są środowiskowe uwarunkowania.

Tytułem przykładu można wskazać sprawę, w której organ pierwszej instancji w roz­strzygnięciu swojej decyzji stwierdził, że dotyczy ona budowy „warsztatu wulkanizacyjnego”. Niewątpliwie, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zaliczane są stacje obsługi środków transportu (§ 3 ust. 1 pkt 70 rozporządzenia). Zarówno usługi wymiany opon, jak i usługi wulkanizacyjne mieszczą się w tym pojęciu. Należy jednak odróżnić „wymianę opon” od ich „wulkanizacji”. Zupełnie inne jest przecież oddziaływanie na środowisko obu tych działalności. Choć postępowanie prowadzone przez organ pierwszej instancji w ogóle nie dotyczyło kwestii ewentualnego wpływu na środowisko bieżnikowania i regeneracji opon z wykorzystaniem procesu wulkanizacji, rozstrzygnięcie zaskarżonej decy­zji mogło sugerować, że nie stwierdzono potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko takiego przedsięwzięcia, co oczywiście jest niedopuszczalne. Przyjmując, że wnioskodawca przedstawił wszystkie urządzenia, jakie zamierza eksploatować w ramach pla­nowanego przedsięwzięcia, można byłoby mówić wyłącznie o wymianie opon. Kolegium zauważyło, że w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Klasy­fikacji Środków Trwałych (KŚT, Dz. U. Nr 112, poz. 1317), do maszyn, urządzeń i agregatów przemysłu gumowego zaliczono: walcówki i mieszarki zamknięte, kalandry i wytłaczarki, kotły do wulkanizacji i regeneracji, prasy wulkanizacyjne i autoklawy, wulkanizatorki spe­cjalne, maszyny konfekcyjne, krajarki, formy do formowania gumy. O wymogach dotyczą­cych stosowania urządzeń wulkanizacyjnych mowa jest również w rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 15 października 2001 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy przy produkcji wyrobów gumowych (Dz. U. Nr 131, poz. 1462 ze zm.).

W prowadzonych postępowaniach Kolegium zwracało też uwagę, że ewentualne zreali­zowanie przedsięwzięcia przed uzyskaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach musiałoby spowodować bezprzedmiotowość tego postępowania. Z istoty regulacji prawnej dotyczącej określania środowiskowych uwarunkowań, posługującej się konsekwentnie pojęciem „planowanego przedsięwzięcia”, wynika, że decyzje takie wydaje się wyłącznie dla przedsięwzięć planowanych (zamierzonych) i niezrealizowanych. Jeżeli natomiast przedsię­wzięcie jest już samowolnie zrealizowane i teren jest zajęty pod takie samo przedsięwzięcie jak określone we wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, niedo­puszczalne jest wydanie pozytywnej decyzji. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie może stanowić podstawy do legalizacji funkcjonowania inwestycji już istniejących. Los samowolnie zrealizowanej inwestycji rozstrzygany jest w odrębnym postępowaniu, opartym o przepisy Prawa budowlanego, przy uwzględnieniu w tamtym postępowaniu zapisów zawar­tych w tej ustawie (por. wyrok NSA z dnia 7 listopada 2007 r., II OSK 1199/06, LEX nr 352395).

Wśród spraw prowadzonych przez Kolegium zdarzały się również takie, w których – na podstawie zgodnego oświadczenia dwóch podmiotów - dokonywano swoistej zmiany wnio­skodawcy w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, uznając za jego stronę, zamiast do­tychczasowego wnioskodawcy, drugi ze składających oświadczenie podmiot. Podstawą prawną takiej czynności – według organów pierwszoinstancyjnych - miał być art. 30 § 4 k.p.a. Kolegium kwestionowało dopuszczalność takiego działania. Zgodnie z art. 30 § 4 k.p.a., w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Zmiana strony w toku postępowania może nastąpić więc „w sprawie dotyczącej praw zbywalnych”. Za prawa zbywalne (zwane też przenośnymi, przenoszalnymi) uznaje się te, które mogą być przeniesione przez osobę uprawnioną na inną osobę, z tym jednak zastrzeże­niem, iż cecha zbywalności co do zasady nie zależy od woli tych osób, lecz rozstrzygająca jest w tym względzie treść normy prawnej albo szczególne właściwości prawa. Taki charakter mają z reguły prawa majątkowe. Mogą one przybierać postać wartości majątkowych, jak również uprawnień posiadających taką cechę. Niezbywalne zasadniczo są zatem prawa nie­majątkowe, najczęściej jednocześnie osobiste. W ogólnym ujęciu i przy pomocniczym jego wymiarze walor tych ostatnich przydaje się prawom, które są związane z posiadaniem przez podmiot cech szczególnych, niezbywalnych upoważnień, szczególnych indywidualnych kwa­lifikacji lub umiejętności. Elementy wypełniające „zbycie prawa" należą do ogólnej kategorii zdarzeń prawnych (faktów prawnych). Są okolicznościami, które rodzą skutki prawne w po­staci powstania, zmiany albo wygaśnięcia uprawnień i obowiązków. W ramach wewnętrznej klasyfikacji zdarzeń prawnych, ze względu na ich zróżnicowany charakter, zaliczone zostać muszą do odmiennych grup. „Zbycie prawa" jest działaniem (postacią zachowania się) pod­miotu (podmiotów) prawa polegającym na wykonaniu określonej czynności, a jeszcze ściślej ujmując, czynnością prawną (G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Komentarz do art. 1-103, LEX nr 2007, wyd. II, komentarz do art. 30 k.p.a. ). Sprawa określenia środowiskowych uwarunkowań oparta jest na subiektyw­nych planach wnioskodawcy. Zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa oraz o ocenach oddziaływania na środo­wisko, postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wszczyna się „na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia”. Nie jest to więc już podmiot planujący realizację przedsięwzięcia, jak to miało miejsce pod rzą­dami obowiązujących do połowy listopada 2008 r. przepisów ustawy Prawo ochrony środo­wiska. Planowanie podjęcia realizacji przedsięwzięcia z oczywistych względów czyni osobę wnioskodawcy jeszcze bardziej oderwaną od konkretnej nieruchomości, czy istniejących już na niej – a mających ulec modernizacji czy rozbudowie – instalacji (zespołów instalacji). Jest to niewątpliwie konsekwencją faktu, że w postępowaniu w sprawie określenia środowi­skowych uwarunkowań organ administracyjny określa, analizuje i ocenia planowane przed­sięwzięcie pod kątem jego wpływu na środowisko. Niejako bazą do tej oceny są plany, zało­żenia i przewidywania wnioskodawcy, przedstawione w karcie informacyjnej przedsięwzięcia i w raporcie o oddziaływaniu na środowisko. Plany te, co oczywiste, zawsze dotyczą konkret­nego miejsca (nieruchomości, instalacji), mogą jednak być budowane niezależnie od prawa do dysponowania nieruchomością, czy instalacją. W konsekwencji, w toku postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań interes prawny wnioskodawcy nie jest związany z jakimkolwiek prawem zbywalnym, lecz wynika wyłącznie z faktu planowania podjęcia reali­zacji przedsięwzięcia. Co istotne, nie funkcjonuje przy tym abstrakcyjnie, w oderwaniu od wnioskodawcy i sprawy, w której powstał. Nie może on więc nim rozporządzać tak, jak pra­wem zbywalnym (na przykład prawem do nieruchomości). Niewątpliwie są jednak sprawy, które dotyczą – pośrednio lub bezpośrednio – prawa, które może być zbyte. W takich spra­wach interes prawny budowany jest niejako na fundamencie tego prawa, bowiem powstaje w wyniku jego posiadania. Dlatego też czynność zbycia prawa, którego dotyczy sprawa, powo­duje powstanie, zmianę albo wygaśnięcie uprawnień i obowiązków, które z kolei mogą prze­kładać się na powstanie po stronie innego podmiotu interesu prawnego w postępowaniu ad­ministracyjnym, w rozumieniu art. 28 k.p.a. Kierując się ww. założeniami Kolegium uzna­wało, że zbycie prawa, o którym mowa w art. 30 § 4 k.p.a., nie dotyczy zbycia prawa do do­magania się konkretyzacji przepisów prawa w odniesieniu do indywidualnego podmiotu i w określonym stanie faktycznym, a więc samego interesu prawnego w postępowaniu admi­ni­stracyjnym. Interes prawny jest zawsze indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będą­cych przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego (wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2005 r., II OSK 310/05, LEX nr 190891). To czynność zbycia prawa w toku postępowania powoduje powstanie interesu prawnego po stronie innego podmiotu, a to z kolei - wygaśnię­cie interesu prawnego zbywcy prawa i wstąpienie w jego miejsce nabywcy prawa (następcy prawnego). Kolegium wyjaśniało jednak, że o ile niedopuszczalna jest wskazana wyżej „zmiana wnioskodawcy”, a także – od czasu wejścia w życie ustawy o udostępnianiu infor­macji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa oraz o ocenach oddziaływania na środowisko – przeniesienie na inny podmiot decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, taka możliwość istnieje w przypadku kolejnej, z uzyskiwanych w procesie przygotowywania inwestycji decyzji, jaką jest decyzja o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 63 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzję taką - podobnie jak decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach – może uzyskać każdy, bez względu na tytuł prawny do nieruchomości. Stosownie do art. 63 ust. 5 tej ustawy, organ, który wydał decyzję o warun­kach zabudowy jest zobowiązany – za zgodą strony, na rzecz której została wydana – do jej przeniesienia na rzecz innej osoby, jeżeli przyjmuje ona wszystkie warunki zawarte w tej de­cyzji (stronami postępowania o przeniesienie decyzji są jedynie podmioty, między którymi ma być dokonane przeniesienie).

W prowadzonych w 2009 r. postępowaniach Kolegium niejednokrotnie stwierdzało pominięcie w raportach o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wpływu planowanej działalności na jakość zapachową powietrza na obszarze sąsiednich nieruchomości. Jeśli już taką analizę – głównie teoretyczną - przedstawiano, skupiano się na kwestii ewentualnej uciążliwości odorowej wyłącznie odniesieniu do zabudowy jednorodzinnej, nie odnosząc teo­retycznych założeń do planowanego przedsięwzięcia. Można domniemywać, że w przypadku emisji zapachowych takie założenie wynikało z faktu kierowania się progiem wyczuwalności węchowej, który można ustalić wyłącznie u ludzi. Zdaniem Kolegium, nie oznacza to jednak, że osoby władające nieruchomościami o innym przeznaczeniu nie mają prawa do korzystania ze środowiska bez uciążliwości zapachowych, tym bardziej w sytuacji, gdy prowadzona na nich jest (ma być) działalność gospodarcza i handlowa. Kolegium nie przyjmowało za wła­ściwy poglądu, że przeznaczenie rolne czy przemysłowe sąsiednich nieruchomości zwalnia z pełnej oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia, również w zakresie jakości zapachowej powietrza na tych nieruchomościach. Strona wnioskująca nie ma bowiem prawa w jakikolwiek sposób pogarszać stanu środowiska poza terenem, do któ­rego prowa­dzący instalację ma tytuł prawny. W tym kontekście Kolegium zwracało uwagę, że ustawo­dawca wyróżnia standardy zapachowej jakości powietrza wśród standardów jakości środowi­ska (art. 222 ustawy Prawo ochrony środowiska, standardy jakości środowiska to – stosownie do art. 3 pkt 34 tej ustawy – wymagania, jakie muszą być spełnione w określonym czasie przez środowisko jako całość lub jego poszczególne elementy przyrodnicze). Fakt, że mimo delegacji ustawowej nie zostały określone ani normatywne standardy zapachowej jako­ści po­wietrza, ani metody oceny zapachowej jakości powietrza nie oznacza, że w tym ele­mencie środowiska dopuszczalne jest zupełnie niekontrolowane naruszanie tej jakości (por. m. in. wyroki NSA z dnia 21 grudnia 1999 r., V SAB 147/99, LEX 50019 oraz z dnia 2 grud­nia 1999 r., III SA 8093/98, LEX 42851). Kolegium zwracało też uwagę, że w ostatnich la­tach są rozwijane techniki modelowania dyspersji odorów (ustalanych choćby na bazie wyni­ków analiz sensorycznych metod oceny zapachowej jakości powietrza przy użyciu olfakto­metru), wykorzystywanych do oceny zasięgu uciążliwości zapachowej obiektów projektowa­nych. Pozwalają one określić metodą obliczeniową zasięg projektowanego oddziaływania emisji ze względu na substancje wonne oraz określić stopień przekroczenia powszechnie przyjętych norm jakości zapachowej powietrza dla projektowanych przedsięwzięć, a w kon­sekwencji ustalić przyczyny, zakres uciążliwości i ich konsekwencje prawne (zob. I. Borkowska, M. Neuman, Określenie wielkości emisji i zasięgu odorotwórczego oddziały­wania na przy­kładzie wybranych źródeł zanieczyszczenia powietrza, Ochrona powietrza, pro­blemy odpa­dów, Nr 1 – 2, 2003 r.; S. Pławiczka, „Uciążliwości zapachowe jako element ocen oddziaływania na środowisko”, Prace Naukowe Instytutu Ochrony Środowiska Politechniki Wrocławskiej, Wrocław 1993 r., str. 32 i nast.). Zdaniem Kolegium założenie, że mimo wy­odrębnienia przez ustawodawcę standardów zapachowej jakości powietrza można pominąć ocenę tego elementu środowiska, sprzeczne byłoby z podstawowymi zasadami ochrony śro­dowiska. Naruszałoby też ideę wprowadzenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, które powinny obejmować całość konkretnego, przewidywanego oddziaływania na środowi­sko powstającego w wyniku eksploatacji planowanego przedsięwzięcia, nie zaś tylko pewną, wybraną jej część.

Kolegium prowadziło również postępowania w sprawie zmiany decyzji o środowisko­wych uwarunkowaniach, którą uzasadniano zmianą zakresu objętego nią przedsięwzięcia. Kolegium nie akceptowało poglądów organów pierwszej instancji, jakoby podstawy prawnej zmiany ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach można upatrywać w art. 87 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, zgodnie z którym „Prze­pisy niniejszego działu stosuje się odpowiednio w przypadku zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach”. Przepis ten nie przewiduje przecież możliwości zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wskazuje jedynie przepisy, które w takim postępowaniu mają być stosowane.

Podobnie jak w latach ubiegłych, choć w mniejszym stopniu, Kolegium prowadziło postępowania w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięć emitu­jących pola elektromagnetyczne, wskazane w § 2 ust. 1 pkt 7 powoływanego oraz § 3 ust. 1 pkt 8 powoływanego rozporządzenia. Przedsięwzięcia tego typu powodują największe kon­flikty społeczne, dlatego zasługują w niniejszej Informacji na szczególną uwagę.

Pola elektromagnetyczne, powstające w wyniku pracy stacji, są jedynym czynnikiem fizycznym, który może być powodem powstania zagrożeń w środowisku w przypadku stacji bazowych sieci transmisji danych. Przy kwalifikacji tego typu inwestycji organ powinien wziąć pod uwagę: równoważną moc promieniowania izotropowego wyznaczoną dla pojedyn­czej anteny oraz odległość środka elektrycznego tej anteny wyznaczoną od miejsc dostępnych dla ludności wzdłuż głównej osi promieniowania anteny. Wyznaczenia tej odległości należy dokonywać uwzględniając zarówno kierunek (azymut) głównej wiązki promieniowania an­teny i pochylenie (tilt) tej wiązki, przy czym odległość miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego anteny jest to odcinek prostej, który wyznacza się wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania anteny, uwzględniając azymut i pochylenie tej osi (wyrok WSA w Krakowie z dnia 3 marca 2009 r., II SA/Kr 1081/08, www.orzeczenia. nsa.gov.pl). Każdo­ra­zowo więc w przypadku tego typu przedsięwzięć należy skonfrontować dane parametry in­stalacji wskazywane przez wnioskodawcę z wartościami normatywnymi, określonymi w § 2 ust. 1 pkt 7 oraz w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia. Trzeba zatem ustalić, czy w określonej w rozporządzeniu odległości w przestrzenni oddziaływania wiązki promieniowania danej anteny, znajdują się miejsca dostępne dla ludzi, przy czym, w ocenie Kolegium, określenie tej odległości dokonuje się dla istniejącego stanu zagospodarowania otoczenia instalacji, a nie dla stanu hipotetycznego lub przyszłego. Organy pierwszej instancji z reguły co najmniej nie­dostatecznie szczegółowo analizowały powyższe kwestie. Przede wszystkim nie ustalano konkretnej odległości od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania anten, w której znajdują się miejsca dostępne dla ludności, z powołaniem się na źródło takich ustaleń. Przez miejsca dostępne dla ludności rozumie się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu tech­nicznego (art. 124 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska). Właściwy minister, wykonując delegację ustawową, ustalił zróżnicowane poziomy pól elektromagnetycznych dla miejsc do­stępnych dla ludności oraz sposoby sprawdzenia dotrzymania ich poziomów (art. 122 ustawy). W rozporządzeniu ustalił, że pomiary poziomów pól elektromagnetycznych w oto­czeniu instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych oraz radiolokacyjnych, w przy­jętych pionach pomiarowych, wykonuje się w punktach pomiarowych położonych na wyso­kościach od 0,3 m do 2 m nad powierzchnią ziemi albo nad innymi powierzchniami, na któ­rych mogą przebywać ludzie (załącznik nr 2 pkt 7 i 11 do rozporządzenia z dnia 30 paździer­nika 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów, Dz. U. Nr 192, poz. 1883). Kole­gium uznawało, że pojęcie to należy interpretować w sposób szeroki, uwzględniając miejsca, w których człowiek nie tylko mieszka, ale także pracuje, wypoczywa i ogólnie przebywa. Oczywiście dotyczyć to może jedynie terenów ogólnodostępnych, a nie terenów, na których dostanie się wymaga podjęcia odpowiednich, czasem specjalistycznych czynności (tak WSA w Warszawie w wyroku z dnia 27 marca 2009 r., IV SA/Wa 45/09, www.orzeczenia. nsa.gov.pl). Pojęcie miejsca dostępnego dla ludności należy odnieść do takiego miejsca, które jest osiągalne, łatwe do dotarcia, do dostania się, dostępne dla człowieka.

Kolegium zwracało również uwagę, że z reguły, w celu optymalizacji przepustowości, pokrycia obszaru i zakłóceń technologia zakłada zmianę zarówno elektrycznego pochylenia wiązki promieniowania anten jak i mocy nadawanej przez stację bazową. Możliwe jest zatem wyposażenie anten w urządzenia techniczne i oprogramowanie umożliwiające na przykład zdalne regulowanie kąta pochylenia wiązki promieniowani anteny. Kolegium uznawało, że w takich przypadkach trzeba wyjaśnić, czy istnieje potencjalna możliwość zdalnej regulacji an­teny, w tym zamontowania i użytkowania urządzeń, oprogramowania, modułu zdalnej regula­cji anteny. W ocenie Kolegium już samo techniczne przystosowanie instalowanych anten do możliwości, na przykład zdalnego pochylania wiązki promieniowania, powinno zostać prze­analizowane przez organ administracji publicznej i znaleźć wyraz w uzasadnieniu rozstrzy­gnięcia. Logicznym bowiem jest, że w przypadku zmiany kąta nachylenia anteny zmienia się jej główna oś wiązki promieniowania, a w przypadku zwiększenia mocy anteny może zwięk­szyć się odległość, w której bada się wystąpienie miejsc dostępnych dla ludności.

Kolegium niejednokrotnie podkreślało, że w załączniku nr 1 do powołanego już roz­porządzenia. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów ustalone zostały standardy jakości środowiska dla pól elektromagnetycznych o częstotliwościach wykorzystywanych przez instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne jedynie w miejscach dostępnych dla ludzi. Zgodnie z tym rozporządzeniem, w otoczeniu źródeł pól elektromagnetycznych wyznacza się obliczeniowo obszary, dla których przekroczone są dopuszczalne poziomy elektromagnetycz­nego promieniowania niejonizującego. Dla częstotliwości promieniowania od 300 MHz do 300 GHz, w którym to zakresie będzie pracować planowana antena, dopuszczalna gęstość strumienia energii pola elektromagnetycznego w miejscach dostępnych dla ludności, wynosi co najwyżej 0,1 W/m2. Rozporządzenie przyjęło zatem standard oddziaływania określonych zagrożeń na środowisko, wyznaczających wielkości graniczne w tym zakresie, które nie mogą być przekroczone w „miejscach dostępnych dla ludności”. Z powyższego wynika również, że w przypadku, gdy normy te są zachowane należy uznać, iż oddziaływanie anteny nie ma negatywnego wpływu na środowisko, w tym na zdrowie ludzi oraz inne komponenty środowi­ska. Kolegium przyjmowało, że „miejsca dostępne dla ludności” nie mogą znaleźć się w stre­fie promieniowania elektromagnetycznego o wartości przekraczającej 0,1 W/m2. Przy wstęp­nej kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, organ powinien zatem zbadać czy – usytu­owane równolegle do osi głównej wiązki promieniowania i położone w określonej normatyw­nie odległości od środka elektrycznego anteny - „miejsca dostępne dla ludności” mogą się znaleźć w strefie ponadnormatywnego oddziaływania głównej wiązki promieniowania danej anteny. Chodzi więc o zbadanie nie tylko tego, czy oś główna wiązki przecina „miejsca do­stępne dla ludności”, ale czy znajdują się one w zasięgu promieniowania przekraczającego dopuszczalną prawem wartość. Miejsca te nie mogą się znaleźć w przestrzeni głównej wiązki promieniowania, o maksymalnym zasięgu występowania dopuszczalnej granicznej (0,1 W/m2) i większej wartości gęstości mocy pola elektromagnetycznego. To zaś oznacza, że już przy wstępnej kwalifikacji należy uwzględnić nie tylko zasięg osi głównej wiązki i jej odle­głość w pionie od miejsc dostępnych dla ludności (jak to uczynił to inwestor w przedłożonych dokumentach), ale także wertykalny i horyzontalny zasięg pola elektroma­gnetycznego całej głównej wiązki promieniowania o wartości średniej przekraczającej war­tość dopuszczalną. Jego maksymalny zasięg horyzontalny, naniesiony na mapę ewidencyjną, pozwoli ustalić strony ewentualnego postępowania – tj. osoby mające tytuł prawnorzeczowy do nieruchomo­ści, nad którymi średnia gęstości pola elektromagnetycznego, głównej wiązki promieniowa­nia, przekracza wartość dopuszczalną. Będą one stronami, o ile organ ochrony środowiska stwierdzi, że procedowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwa­runkowaniach jest w ogóle przedmiotowe (w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a.) i pozytywnie zakwalifikuje przedsięwzięcie jako znacząco lub mogące znacząco oddziaływać na środowi­sko. Należy też ustalić, czy w układzie wertykalnym, główna wiązka promieniowania (a nie tylko jej oś) o wartości pola przekraczającej wartość dopuszczalną, przechodzi przez miejsca dostępne dla ludności. Tylko taki sposób rozumienia wyrażenia „miejsc dostępnych dla lud­ności znajdują­cych się w odległości (…), wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny” uwzględ­nia powyższe zasady ochrony środowiska i pozwala chronić środowisko przed szkodliwym promieniowaniem elektromagnetycznym, które tak jak w rozpatrywanej sprawie (co wyka­zane zostanie poniżej), nie ogranicza się tylko do linii osi głównej wiązki promieniowania elektromagnetycznego.

W sprawach uregulowanych przepisami ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.) Kolegium – podobnie jak w 2008 r. - podejmowało w zasadzie wyłącznie rozstrzygnięcia kasacyjne, z niemal identycznych powodów.

Kolegium kontrolowało znacznie mniej decyzji odmawiających wydania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów, w których kierowano się wyłącznie interesem publicznym i podejmowano rozstrzygnięcia uzasadniane jedynie dobrym stanem zdrowotnym, czy walo­rami estetycznymi drzew lub krzewów, z całkowitym pominięciem interesu wnioskodawcy. Oczywiście Kolegium interesu wnioskodawców również nie uznawało za nadrzędny. Prze­ciwnie, konsekwentnie stało na stanowisku, że unicestwienie drzew i krzewów w  toku pro­cesu inwestycyjnego musi odbywać się w ramach racjonalnej gospodarki i mieć miejsce wy­łącznie w związku z realizacją konkretnej inwestycji. Zezwolenie na usunięcie drzew i krze­wów powinno więc obejmować tylko te drzewa i krzewy, które wymagają likwidacji ze względu na planowaną inwestycję, co może zostać stwierdzone dopiero na odpowiednio za­awansowanym etapie prawnych przygotowań do zamierzonej in concreto inwestycji – co do zasady na podstawie pozwolenia na budowę, wraz z zatwierdzonym projektem budowlanym, w którym wskazuje się drzewa i krzewy przeznaczone do likwidacji. Organ orzekający w sprawie dopiero wówczas będzie dysponował materiałem dowodowym wskazującym na rze­czywisty, konkretny rozmiar zamierzonej inwestycji oraz na drzewa i krzewy przeznaczone do likwidacji i w tym aspekcie będzie mógł ocenić racjonalność usunięcia drzew i krzewów. Przedwczesne wydanie takiego zezwolenia może bowiem doprowadzić do wycięcia drzew i krzewów, które w ogóle nie kolidowałyby z zamierzoną inwestycją.

Ochrona przyrody realizowana jest także przez wprowadzenie wysokich kar za usu­wanie drzew i krzewów bez zezwolenia oraz ich zniszczenie (art. 88 ust. 1). Decyzje w spra­wie kary pieniężnej mają charakter podwójnie związany, co oznacza, że w sytuacji stwierdze­nia przez organ administracji zaistnienia przesłanek wskazanych przez ustawodawcę, jest on zobowiązany wydać decyzję nakładającą karę, przy tym kara wymierzana jest według z góry określonych stawek, a jej wysokość zależy tylko od rodzaju i gatunku (odmiany) drzewa oraz wielkości obwodu pnia (wielkości powierzchni usuniętych krzewów), a także – również z góry ustalonych – współczynników. Organy administracyjne stosując przepisy prawa admini­stracyjnego nie relatywizują stwierdzonych uchybień pod kątem umyślności bądź nieumyśl­ności zachowania strony postępowania administracyjnego. Dlatego kwestia winy w zachowaniu się strony, lub jej braku, nie ma znaczenia dla ustalenia stanu faktycznego i wydania decyzji administracyjnej. Organy administracyjne ustalają bowiem jedynie, czy doszło, czy też nie doszło do naruszenia przepisów prawa administracyjnego, a w przypadku stwierdzenia naruszeń, zobowiązane są do orzeczenia w sposób wskazany w tych przepisach. W większości prowadzonych przez Kolegium postępowań w sprawach kar pieniężnych, o których mowa w art. 88 ust. 1, materiał dowodowy zgromadzony przez organy pierwszej instancji nie pozwalał na utrzymanie w mocy wydanych w pierwszej instancji decyzji.

W Informacjach za lata ubiegłe podkreślano, że gdy przedmiotem rozstrzygnięcia organu administracji jest nałożenie na stronę postępowania określonej przepisami kary pieniężnej (a więc działanie represyjne), organ ten musi przeprowadzić postępowanie w taki sposób, aby w sprawie nie pozostawały żadne wątpliwości, a materiał dowodowy jednoznacznie, bez możli­wości jego odmiennej interpretacji, wskazywał na podmiot ukarany jako na sprawcę dokona­nego naruszenia prawa, za które nałożono karę. Całkowicie niedopuszczalne jest in­terpretowanie wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy na niekorzyść strony. W konse­kwencji, postępowania tego typu należą niewątpliwie do trudnych od strony zgromadzenia pełnego i niebudzącego wątpliwości materiału dowodowego.

Przepisy postępowania administracyjnego wymagają zawiadomienia strony o każdej czynności procesowej, w tym oględzinach, na siedem dni przed terminem ich przeprowadze­nia (art. 79 k.p.a.). Pomiędzy zawiadomieniem a czynnością oględzin mija z reguły pewien czas. Przez ten okres niejednokrotnie usuwane są pozostałości po wyciętych drzewach, a strony zaprzeczają, że drzewa w ogóle rosły na nieruchomości lub twierdzą, że drzewa miały mniej niż 5 lat. W tym pierwszym przypadku można oczywiście ustalić obwód lub gatunek wykarczowanego drzewa zgodnie z art. 89 ust. 2, a więc na podstawie informacji zebranych w toku postępowania. Jest to jednak działanie niezwykle trudne, jeśli w ogóle możliwe. Rzadko zdarza się, aby obiekty przyrodnicze rosnące na nieruchomości były zinwentaryzowane. Jesz­cze rzadziej ma miejsce sytuacja, w której organ dysponuje świad­kiem mogącym w sposób niebudzący wątpliwości wskazać gatunek wykarczowanego drzewa, a tym bardziej jego ob­wód. Trudno także udowodnić w postępowaniu, że drzewa miały ponad pięć lat. W konse­kwencji, postępowania w sprawach kar pieniężnych toczą się długo, bywa że kilka lat, przez które możliwości dowodowe znacznie się ograniczają, a wydanie prawidłowej ostatecznej decyzji nakładającej karę staje się niejednokrotnie niemożliwe.

W sprawach dotyczących kar pieniężnych za usunięcie drzew wciąż często stwierdzano również brak pouczeń przesłuchiwanych świadków lub pouczanie niewłaściwe (na przykład o odpowiedzialności karnej za składanie zeznań niezgodnych z prawdą), a także zbiorowe przesłuchiwanie świadków. Takie zaś zeznania nie mogą – w trosce o poszanowanie zasady prawdy obiektywnej - stanowić podstawy ustaleń faktycznych.

W kontekście spraw regulowanych ustawą o ochronie przyrody nie sposób nie zwrócić uwagi na powtarzające się naruszenia art. 155 k.p.a. Z niezrozumiałych względów organy pierwszej instancji niekiedy procedują w trybie regulującym uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej i – jednocześnie – w trybie zwyczajnym, regulowanym m. in. w art. 84 ust. 5 (umorzenie opłaty, odroczonej na podstawie art. 84 ust. 4), czy art. 87 ust. 6 (rozłożenie opłaty na raty, przesunięcie terminu jej płatności). Te ostatnie postępowania są postępowa­niami w nowych sprawach administracyjnych z punktu widzenia procesowego i nie mają nic wspólnego z instytucją uregulowaną w przepisie art. 155 k.p.a.

W orzecznictwie dotyczącym spraw, w których podstawę materialnoprawną stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2007 r. Nr 39, poz. 251 ze zm.), w 2009 r. nie odnotowano istotnych zmian względem lat ubiegłych. Niewątpliwie miał na to wpływ w miarę stabilny stan prawny. Przedmiotem kontroli instancyjnej dokonywanej przez Kolegium (również w trybach nadzwyczajnych) były głównie sprawy zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie odzysku, unieszkodliwiania odpadów oraz zbierania i transportu odpadów (art. 26 - 29), a także sprawy cofnięcia takich zezwoleń (art. 30). Kole­gium prowadziło też postępowania, w których decyzje organów pierwszej instancji wydawane były na podstawie art. 34 ustawy.

W dziale gospodarki odpadami najczęściej spotykanym uchybieniem, poza wskazy­wanymi już w Informacjach za lata poprzednie, było prowadzenie postępowań w sprawach regulowanych w różnych przepisach prawa (niekiedy w różnych ustawach) jako jednego po­stępowania administracyjnego i kończenie go jedną decyzją administracyjną, na której treść miały wpływ wyniki tych de facto kilku, różnych postępowań. Przyjmowano, że zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie określonego sposobu gospodarowania odpadami (na przykład transportu odpadów) musi poprzedzać ustalenie, że wnioskodawcy nie można zarzu­cić jakiegokolwiek uchybienia żadnej z zasad gospodarowania odpadami. Jeśli takie uchybie­nie zaistniało, mimo że jego konsekwencje regulowane były w odrębnych przepisach, organy pierwszej instancji odmawiały wydania zezwolenia. Nie ulega tymczasem wątpliwości, że dopuszczalność rozpatrzenia kilku spraw administracyjnych w jednym postępowaniu przepis art. 62 k.p.a. uzależnia od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: identycznego stanu faktycz­nego, identycznej podstawy prawnej i właściwości jednego organu administracyjnego. Pod­kreślenia wymaga, że nawet postępowanie dotyczące kilku spraw administracyjnych kończy się wydaniem w każdej sprawie odrębnych decyzji, a wszelkie następstwa zaskarżonej decyzji należy rozpatrywać tylko w kontekście sprawy będącej przedmiotem zaskarżonej decyzji (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2008, s. 366).

Tytułem przykładu, w postępowaniach o wydanie zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych, rozpatrywanych na podstawie art. 8 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.), a więc pod kątem spełnienia przez przedsiębiorcę wskazanych w powołanym artykule oraz za­rządzeniach organu gminy wymogów, a także nieistnienia przesłanek odmowy wydania ze­zwolenia, określonych w art. 9 ust. 1c ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, organ pierwszej instancji podejmował czynności procesowe dotyczące na przykład nielegal­nego magazynowania odpadów i uznawał je za istotne dla podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie zezwolenia. Takie magazynowanie stanowić tymczasem może przedmiot odrębnego postę­powania administracyjnego, wszczynanego z urzędu i kończącego się wydaniem ustalonemu sprawcy, na podstawie art. 34 ustawy o odpadach, decyzji nakazującej usunięcie odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania (poza tym sprawca może ponieść karę przewidzianą w art. 70 pkt 3 ustawy). Nie ma ono nic wspólnego ze sprawą wy­dania zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych i nie może mieć wpływu na podej­mowane w niej rozstrzygnięcie.

Sposób rozpatrzenia sprawy odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieru­chomości wiązano także z czynnościami kontrolnymi, o których mowa w art. 30 ust.1 ustawy o odpadach, w celu ustalenia, czy przedsiębiorca posiadający zezwolenie na transport odpa­dów narusza przepisy ustawy o odpadach lub działa niezgodnie z wydanym zezwoleniem na transport odpadów. Tymczasem również i takie działania, w razie stwierdzonego dalszego – po wezwaniu do zaprzestania - działania niezgodnie z przepisami ustawy lub zezwoleniem, powodują wszczęcie, na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy o odpadach, postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia na transport odpadów.

Wielokrotnie Kolegium wyjaśniało, że ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jest ustawą specjalną, szczególną w stosunku do ustawy o odpadach, posługującą się także odrębną siecią pojęciową. Zgodnie z art. 2 ust. 3 pkt 3 ustawy o odpadach, przepisy ustawy o odpadach nie naruszają w zakresie postępowania z odpadami przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Pojęcie odbieranie odpadów komunalnych nie jest tożsame ze zbieraniem odpadów, w rozumieniu art. 3 ust. 3 pkt 23 i art. 28 ustawy o od­padach. Zbieraniem odpadów komunalnych do posiadanych w tym celu pojemników lub urządzeń zajmują się - w myśl art. 5 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - sami właściciele nieruchomości. Natomiast pojęcie odbieranie odpadów komu­nalnych przez przedsiębiorców mieści w sobie również odtransportowanie tych odpadów do miejsc segregacji, odzysku, unieszkodliwiania lub składowania, które przedsiębiorca wska­zuje we wniosku o zezwolenie na odbieranie odpadów komunalnych, a miejsca te są objęte zarządzeniem wójta gminy (burmistrza, prezydenta miasta). Zezwolenie na odbieranie odpa­dów komunalnych, wydane na podstawie art. 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jest, w rozumieniu art. 25 ust. 6 ustawy o odpadach, jednocześnie zezwoleniem na transport tych odpadów do przedsiębiorców prowadzących działalność w zakresie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, z którymi odbierający odpady komunalne zawarł umowy o gotowości przyjęcia odpadów we wskazanych miejscach. Nie ma potrzeby uzyskania lub po­siadania odrębnego zezwolenia, wydawanego na podstawie art. 28 ustawy o odpadach, na transport odbieranych od właścicieli nieruchomości odpadów komunalnych.

Organy pierwszej instancji uznawały, że wskazywane wyżej składowanie lub magazy­nowanie odpadów w miejscach do tego nieprzeznaczonych może być podstawą cofnięcia ze­zwolenia na prowadzenie działalności w zakresie transportu odpadów (art. 30). Kolegium stwierdzało, że takie działania stanowią kwestię odrębną od naruszenia przepisów ustawy dotyczących transportu lub warunków zezwolenia. Są to działania nielegalne, kwalifikujące się do zwalczania, na podstawie wspominanego art. 34 ustawy o odpadach, przez wydawanie każdorazowo posiadaczowi odpadów decyzji, które podlegają egzekucji administracyjnej (a nie pism), nakazujących usunięcie odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania, ze wskazaniem sposobu wykonania decyzji. Działanie takie uzasadniają też skierowanie przez organ, w trybie określonym w art. 17 § 3 ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. - Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (Dz. U. z 2008 r. Nr 133, poz. 648 ze zm.), wniosku do sądu grodzkiego o ukaranie sprawcy za wykroczenia opisane w art. 70 pkt 3 lub pkt 6 ustawy o odpadach.

Równie często stwierdzanym uchybieniem było wadliwe oznaczanie w decyzjach przedsiębiorcy, wnioskującego o wydanie zezwolenia na gospodarowanie odpadami. Organy pierwszej instancji zupełnie pomijały treść  przepisów zawartych w tytule II Działu III (art. art. 43 1 - 55 1 ) i Tytułu XXXI (art. 860 i dalszych) Kodeksu cywilnego, art. 7 - 7ba ustawy Prawo działalności gospodarczej, czy art. 4, art. 10 ust. 4 pkt 1, art. 20 ust. 1 pkt 1, art. 21 pkt 1, art. 25 ust. 1 pkt 1 i innych ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalno­ści gospo­darczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.), myląc podstawowe pojęcia prawne: przedsiębiorcy, firmy przedsiębiorstwa, czyli oznaczenia rzeczy i praw należących do przed­siębiorcy i pojęcia spółki cywilnej. Tymczasem, w języku prawnym, w jakim należy formu­łować decyzje, wyraz przedsiębiorca określa osobę fizyczną, osobę prawną lub jed­nostkę or­ganizacyjną (art. 431 k.c.), jako podmiot postępowania. Wyraz „firma” używany często w kontrolowanych przez Kolegium decyzjach jest równoważny „oznaczeniu przedsię­biorstwa” (zobacz art. 432 - 435 k.c.). Wyraz firma używany w języku potocznym, w prasie, radiu, tele­wizji i innych środkach przekazu oznacza przedsiębiorstwo, czyli przedmiot, a nie przedsię­biorcę; to osoba przedsiębiorcy jest podmiotem praw i obowiązków. Kolegium zwra­cało więc uwagę, że stroną postępowania w sprawie wydania zezwolenia gospodarowanie odpadami jest przedsiębiorca, który przybiera - jako firmę - dowolnie wybrane określenie (zob. art. 435 k.c.). Nazwie przedsiębiorstwa, czyli firmie, nie można wydać zezwolenia, ani odmówić wydania zezwolenia, jak to czyniono w osnowie decyzji organu. Nazwa, czyli firma (oznaczenie) nie jest przedsiębiorcą, ani stroną postępowania administracyjnego.

Podobnie jak w 2008 r. Kolegium stwierdzało nieważność zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie transportu odpadów, w których organy zezwalające – wbrew jedno­znacznej regulacji art. 28 ust. 5 pkt 4 i 5 ustawy o odpadach – nie tylko nie określały sposobu i środków transportu, ale także zupełnie pomijały dodatkowe warunki prowadzenia działalno­ści, jeżeli wymaga tego specyfika odpadów, a przede wszystkim odpadów szczególnie nie­bezpiecznych, lub potrzeba zachowania wymagań ochrony życia, zdrowia ludzi lub ochrony środowiska, zależnie składu chemicznego i właściwości odpadów niebezpiecznych w rozu­mieniu ustawy o odpadach, tj. wymienionych w załączniku Nr 2 do ustawy o odpadach i ma­jących właściwości określone w załączniku Nr 3 do tej ustawy. Organy pierwszej instancji nie uwzględniały – między innymi - zasad dotyczących transportu odpadów niebezpiecznych, wskazanych w ustawie z dnia 28 października 2002 r. o przewozie drogowym towarów nie­bezpiecznych (Dz. U. Nr 199, poz. 1671 ze zm.), realizującej wdrożenie do prawa polskiego umowy europejskiej sporządzonej w Genewie 30 września 1957 r., dotyczącej międzynaro­dowego przewozu drogowego towarów niebezpiecznych (umowa ADR) (Dz. U. z 2002 r. Nr 194, poz. 1629 ze zm.), warunków przemieszczania wyrobów zawierających azbest, okre­ślo­nych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z dnia 2 kwietnia 2004 r. w sprawie sposobów i warunków bezpiecznego użytkowania i usuwania wyrobów zawierających azbest (Dz. U. Nr 71, poz. 649), transportu olejów odpadowych (rozporządze­nie Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 4 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowego sposobu postępowania z olejami odpadowymi, Dz. U. Nr 192, poz. 1968), jak również przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym (Dz. U. Nr 180, poz. 1495 ze zm.).

Zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy o odpadach, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsc nieprzezna­czo­nych do ich składowania lub magazynowania, wskazując sposób wykonania tej decyzji. De­cyzje wydawane na podstawie wskazanej regulacji przez organy pierwszej instancji z re­guły nie mogły – zdaniem Kolegium – pozostać w obrocie prawnym. Przede wszystkim organy nie podejmowały czynności procesowych w celu ustalenia posiadacza odpadów w rozumieniu art. 3 ust. 3 pkt 3 ustawy o odpadach, poprzestając na ustaleniu danych właści­ciela nieruchomości i uczynieniu zeń adresata decyzji. Tymczasem, zgodnie z powołanym unormowaniem, przez posiadacza odpadów rozumie się każdego, kto faktycznie włada odpa­dami (wytwórcę odpa­dów, inną osobę fizyczną, osobę prawną lub jednostkę organizacyjną), z wyłączeniem prowa­dzącego działalność w zakresie transportu odpadów; domniemywa się, że władający po­wierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomo­ści. Przez wła­dającego powierzchnią ziemi rozumie się właściciela nieruchomości, a jeżeli w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie ustawy - Prawo geodezyjne i kar­tograficzne ujawniono inny podmiot władający gruntem – ten podmiot ujawniony jako wła­dający (art. 3 pkt 44 ustawy Prawo ochrony środowiska, w związku z art. 1 ust. 2 ustawy o odpadach). Na­łożenie obowiązku, o którym mowa w art. 34 ustawy o odpadach na władają­cego powierzch­nią ziemi wymaga – zdaniem Kolegium - uprzedniego wykluczenia faktu, że odpady mają swojego posiadacza: wytwórcę odpadów lub inną osobę fizyczną, osobę prawną lub jednostkę organizacyjną władającą odpadami. Taką interpretację potwierdza także zasada ogólna ochrony środowiska: zasada „zanieczyszczający płaci” (art. 7 ustawy Prawo ochrony środowi­ska, w związku z art. 1 ust. 2 ustawy o odpadach), w myśl której, ten kto powoduje zanie­czyszczenie środowiska, ponosi koszty usunięcia skutków tego zanieczyszczenia. Nie można więc nałożyć obowiązku usunięcia odpadów (a w konsekwencji poniesienia kosztów tego usunięcia) na władającego powierzchnią ziemi, jeśli znany jest ich posiadacz: wytwórca, albo osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna. Dopiero brak możliwości ustale­nia osoby posiadacza odpadów otwiera możliwość skorzystania z ustawowego domnie­mania i skierowania decyzji do władającego powierzchnią ziemi. W tym kontekście Kole­gium nie podziela poglądów pojawiających się w komentarzach, że jakoby to po stronie władającego powierzchnią ziemi leży obowiązek uwolnienia się od odpowiedzialności za odpady poprzez wykazanie, że odpadem włada lub władał faktycznie inny podmiot, czyli wskazanie wyraźnie na innego posiadacza odpadów (zob. J. Jerzmański, (w:) Ustawa o odpadach. Ko­mentarz, s. 101. za: W. Radecki, Ustawa o odpadach. Komentarz, ABC, 2008, wyd. II. ko­mentarz do art. 34).

Wśród spraw rozstrzyganych przez Kolegium na podstawie przepisów ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.) przeważały sprawy dotyczące nakazu wykonania obowiązków wskazanych w art. 5 ust. 1 tej regulacji. Zgodnie z art. 5 ust. 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, niewykonanie przez właściciela nieruchomości obowiązków zapew­nienia na niej czystości i porządku, wskazanych w art. 5 ust. 1 ustawy, uprawnia organ gminy do wydania decyzji nakazującej wykonanie obowiązku. Wydanie takiej decyzji poprzedzać musi postępowanie administracyjne, przeprowadzone z zachowaniem zasad wskazanych w kodeksie postępowania administracyjnego. W kontrolowanych przez Kolegium postępowa­niach organy pierwszej instancji ograniczały się jednak z reguły do wydania ww. nakazu. Nie zawiadamiano o wszczęciu takiego postępowania z urzędu osób będących stronami w sprawie (art. 61 § 4 k.p.a.), nie zapewniano im udziału w postępowaniu (art. 10 § 1, art. 81 k.p.a.), nie dokonywano żadnych czynności wyjaśniających (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.), a jeśli przeprowa­dzano oględziny nieruchomości, protokoły z tych czynności nie spełniały ustawowych wy­mogów zawartych w art. 68 § 1 k.p.a.

Nie były to jednak jedyne powody podejmowanych przez Kolegium kasacyjnych roz­strzygnięć. Problemy orzecznicze organów pierwszej instancji powstawały m. in. na tle okre­ślenia adresata decyzji nakazującej wykonanie obowiązków, o których mowa w art. 5 ust. 1 ustawy (m.in. wyposażenia nieruchomości w urządzenia służące do zbierania odpadów ko­munalnych, utrzymywania tych urządzeń w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym), zdefiniowanego w art. 2 ust. 1 pkt 4, w sytuacji, gdy właściciel nie jest włada­jącym nieruchomością. Ustawa o utrzymaniu porządku i czystości w gminach nie odnosi się, tak jak ustawa o odpadach, do kwestii faktycznego władania odpadem. Skoro jednak w obu przypadkach mamy do czynienia z odpadem, choć specyficznym, za celowe Kolegium uzna­wało sięganie do mechanizmów ustalania posiadacza odpadów wskazanych w ustawie o od­padach. Przyjmowano więc domniemanie, że posiadaczem odpadów komunalnych, zobowią­zanym do gospodarowania nimi w sposób wymagany przez ustawę o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, jest każdy podmiot, któremu można przypisać faktyczne władztwo nad odpadem komunalnym. Domniemanie to może zostać obalone w postępowaniu admini­stra­cyjnym. Dopiero obalenie tego domniemania pozwoliłoby na wyciąganie konsekwencji od innych podmiotów wymienionych w definicji zawartej w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy.

Stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, jednym z obowiązków właścicieli nieruchomości jest m.in. przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej. Ustawodawca nie sprecyzował, że obowiązek przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej związany musi być z istnieniem na nieru­chomości budynku. Wynika to jednak z przepisów architektoniczno-budowlanych. Zgodnie z § 122 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warun­ków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), instalacja kanalizacyjna stanowi układ połączonych przewodów wraz z urządzeniami, przyborami i wpustami odprowadzającymi ścieki oraz wody opadowe do pierwszej studzienki od strony budynku. Instalacja kanalizacyjna budynku powinna umożli­wiać odprowadzanie ścieków, a także wód opadowych z tego budynku, jeżeli nie są one od­prowadzane na teren działki, oraz spełniać wymagania określone w Polskich Normach doty­czących tych instalacji. Zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, przez budynek na­leży rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą prze­gród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Kolegium uznawało, że aby można było mówić o obowiązku przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej musiałoby zostać stwierdzone, że znajduje się na niej budynek. Co wię­cej, nie może być to budynek mający status samowoli budowlanej, bowiem w takim przy­padku nakładanie obowiązku przyłączenia do sieci kanalizacyjnej stanowiłoby nieuprawnioną formę jej legalizacji. Orze­kanie o przyłączeniu do sieci kanalizacyjnej możliwe jedynie w stosunku do obiektów zreali­zowanych zgodnie z prawem (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2001 r., II SA/Ka 1455/99, OSS 2001/4/114). Tymczasem w postępowaniach prowadzonych przez organy pierwszej in­stancji nie wyjaśniono na podstawie jakich przesłanek, w odniesieniu do określonych zabu­dowań, posługiwano się pojęciem budynek.

Najliczniejszą grupę spraw rozstrzyganych na podstawie ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) stanowiły postanowienia uzgadniające projekty decyzji lokalizacyjnych wydawane na pod­stawie przepisu art. 53 ust. 4 pkt 6, w związku z art. 60 ustawy o planowaniu i zagospodaro­waniu przestrzennym. Przewiduje on, że decyzje o warunkach zabudowy wydaje wójt (bur­mistrz albo prezydent miasta), po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych – w odniesieniu do gruntów wykorzysty­wanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Jeśli chodzi o postępowania uzgadniające decyzje lokalizacyjne w większości przypadków były one dotknięte wadami procesowymi. Organy pierwszej instancji nie przestrzegały zasady ogólnej postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 10 k.p.a., gwarantowanej przepi­sem art. 106 § 2 k.p.a.. Przewiduje on, że organ załatwiający sprawę, zwracając się do innego organu o zajęcie stanowiska, zawiadamia o tym stronę. Wady tej nie eliminowały, na podsta­wie art. 61 § 4 k.p.a., organy ochrony gruntów rolnych i leśnych, które stronom postępowania doręczały jedynie postanowienie uzgadniające projekt decyzji. Zaniechania organów prowa­dzących postępowania główne musiały zostać „zarachowane" na konto organów współdzia­łających, które wydawały rozstrzygnięcie w sprawie wpadkowej, bez zagwarantowania czyn­nego udziału wszystkim stronom postępowania. W przekazywanych do Kolegium aktach organy nie zamieszczały pokwitowań odbioru ww. zawiadomień. Kolegium zwracało wielo­krotnie uwagę, że – jak wskazuje NSA w wyroku z dnia 24 stycznia 2008 r. (II OSK 1931/06) - nie tylko organ działający w drugiej instancji w postępowaniu uzgodnieniowym, ale nawet organ rozpatrujący odwołanie od wydanej po takich uzgodnieniach decyzji ma obowiązek ustalić, czy w postępowaniach uzgadniających wykonano obowiązek zawiadomienia stron w trybie art. 106 § 2 k.p.a. i czy strony brały w nich udział.

Ponadto przypomnieć należy, że w 2009 r. zmianie uległ stan prawny. Na mocy ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 237, poz. 1657), która weszła w życie 1 stycznia 2009 r., uległy dość istotnej zmianie przepisy art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Dokonana nowelizacja złago­dziła rygory związane z ochroną gruntów rolnych i leśnych, albowiem w obecnym stanie prawnym grunty klasy IV wyłączone zostały spod ochrony, o której mowa w art. 7 ust. 2, w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Mocą art. 1 pkt 2 ustawy nowelizującej skreślone zostały, w art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, pkt. 3 i 4. Ustawa ta nie zawierała przepisów przejściowych, regulacji intertemporal­nych, przesadzających o sposobie zakończenia postępowań będących w toku, niezakończo­nych ostatecznie do dnia uchylenia dotychczasowych przepisów. W tym kontekście trzeba więc mieć na uwadze to, że szereg postanowień organów pierwszej instancji wydanych zostało w momencie obowiązywania poprzedniego stanu prawnego, natomiast podejmując roz­strzygnięcie w sprawie w 2009 r. Kolegium zobowiązane było przyjąć stan prawny obowią­zujący w dacie orzekania, różniący się od stanu prawnego obowiązującego w dniu podjęcia przez organ pierwszej instancji zaskarżonego rozstrzygnięcia. Nie ulegało zatem wątpliwości, że wobec zmiany stanu prawnego, jaka nastąpiła po wydaniu zaskarżanych do Kolegium po­stanowień, należało je uchylić.

Ponadto ustawa z dnia 19 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów i rol­nych i leśnych wprowadziła inną istotną zmianę w systemie ochrony gruntów rolnych, na którą nie zawsze organy pierwszej instancji zwracały uwagę. Otóż zgodnie z przepisem art. 1 pkt 1 tego aktu prawnego, do ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych dodano art. 5b w brzmieniu: „Przepisów ustawy nie stosuje się do gruntów rolnych stanowiących użytki rolne położnych w granicach administracyjnych miast”. W świetle tego przepisu należało przede wszystkim badać, czy ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych ma w ogóle zastosowanie do gruntów rolnych, na których zlokalizowana ma być planowana inwestycja, tj. czy są one położone w granicach administracyjnych miast. Tego rodzaju uchy­bienia, w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy, zdarzały się w praktyce orzeczniczej.

W związku z zaskarżonymi do Kolegium postanowieniami uzgadniającymi decyzje lokalizacyjne Kolegium dokonało interpretacji przepisu art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w związku z art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospoda­rowaniu przestrzennym i utrzymało w mocy postanowienia organów pierwszej instancji uzgadniające negatywnie projekty decyzji lokalizacyjnych.

Kolegium stwierdziło, że zwarty obszar przeznaczony do zmiany rolniczego przezna­czenia, o jakim mowa w art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wcale nie musi w sposób konieczny być utożsamiany z działkami ewidencyjnymi, lub nawet węziej, z częścią działki ewidencyjnej mającą być zabudowaną. Znajduje to swoje potwierdzenie w orzecz­nictwie sądowym (zob. wyroki WSA: z dnia 3 czerwca 2009 r., II SA/Gd 115/09; z dnia 11 lutego 2009 r., II SA/Lu 738/08; z dnia 9 października 2008 r., SA/Wa 697/08; z dnia 23 maja 2006 r., IV SA/Wa 1734/05, Lex nr 229971). Choć wydawanie decyzji o warunkach zabu­dowy i zagospodarowania terenu zostało wprowadzone tylko na terenach pozbawionych pla­nów miejscowych nie oznacza to jednak, że użyte w ustawie wyrażenie „zwarty obszar pro­jektowany do takiego przeznaczenia”, ma inne znaczenie na gruncie procedury planistycznej, kiedy uchwala się plan miejscowy, a inne na gruncie postępowania w sprawie wydania decy­zji lokalizacyjnej. Kolegium uznało, że nie można podzielić takiego poglądu i to nie tylko z powodu, że nic takiego nie wynika z wykładni językowej, a dyrektywa językowa zakazuje nadawania tym samym zwrotom różnego znaczenia. Określenie bowiem „zwartego obszaru projektowanego do takiego przeznaczenia” jest domeną organów planistycznych. Władztwo, jakim dysponują, istnieje w takim zakresie, w jakim określiła je ustawa. Jeżeli zatem z przepi­sów ustawy wynikają określone ich uprawnienia do rozstrzygania o projektowaniu przezna­czenia terenów na cele nierolne, to właśnie one, a nie inwestor decydują o zakresie „zwartego obszaru projektowanego do takiego przeznaczenia”. Rozstrzygają tu konkretne ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, które sporządza się dla całego obszaru w granicach administracyjnych gminy (art. 9 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Studium uwarunkowań i kierunków zago­spodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa miejscowego. Jest aktem plani­stycznym. Nie oznacza to jednak, że nie może stanowić jakiejkolwiek podstawy decyzji ad­ministracyjnej. Odróżnić bowiem należy podstawę prawną od faktycznej. Studium, jako do­kument urzędowy, może i stanowi podstawę faktyczną decyzji o warunkach zabudowy i za­gospodarowania terenu, w zakresie ustalenia tzw. „zwartego obszaru projektowanego do takiego przeznaczenia”. Ustawodawca nakazał badać, czy zmiana przeznaczenia gruntów rolnych, w konkretnym przypadku, nie wymaga zgody właściwego organu wydawanej w trybie procedury planistycznej. To zaś zależy właśnie od postanowień studium. Odmienna wykładnia prowadziłaby do sytuacji, w której określony zapis studium, chroniący zwarty ob­szar gruntu rolnego powyżej 0,5 ha, klasy I - III, i przeznaczający ten grunt wyłącznie do rolniczego wykorzystania, musiałby być bezwzględnie uwzględniony w procedurze uchwalania planu miejscowego. Wykluczona byłaby wówczas zmiana jego przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne. Natomiast wydawana dla tego samego terenu decyzja lokaliza­cyjna mogłaby być całkowicie sprzeczna z jego postanowieniami i prowadzić do odmiennego - niż rolnicze – wykorzystania gruntu, byleby obejmowała tylko wydzielone z tego obszaru działki ewidencyjne o powierzchni nie większej niż 0,5 ha albo teren zabudowy zostałby ograniczony do powierzchni nie większej niż 0,5 ha. Taka wykładnia czyniłaby ochronę gruntów rolnych fikcyjną. Utrzymanie rolniczego charakteru gruntów pozostałych byłoby wówczas jedynie iluzoryczne i nominalne, a nie faktyczne. Czysto formalny podział zwartego obszaru gruntów rolnych klas I-III, o powierzchni przekraczającej 0,5 ha na mniejsze działki ewidencyjne, umożliwiałby uzyskanie dla każdej z nich, oddzielnie decyzji o warunkach za­budowy, zmieniających przeznaczenie gruntu z rolniczego na nierolniczy, a w konsekwencji pominięcie wymogu przewidzianego w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospoda­rowaniu przestrzennym. Z tego powodu, choć Kolegium nie podzieliło, choć były mu znane, odmiennych stanowisk sądów administracyjnych, kierując się konstytucyjną zasadą prawo­rządności. Utrzymywało więc w mocy zaskarżone postanowienia, opierając się na ustaleniach studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Kilkakrotnie Kolegium zwracało uwagę na wadliwą wykładnię przepisu art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Stanowi on, iż: „W razie stwierdzenia, że grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierol­nicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2, decyzję taką wydaje się z urzędu, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10 %”. W świetle przytoczonej wyżej normy prawnej, nie ulegało wątpliwości, że pierwszą czynnością, jaką organ powinien wykonać po stwierdzeniu sytuacji wskazanej w przepisie, jest wydanie z urzędu decyzji, „o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2”. Oznacza to, że de facto organ zobowiązany jest wydać z urzędu zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji rolni­czej, a więc dalsze czynności organu są takie same, jak w przypadku wydawania decyzji przed faktycznym wyłączeniem gruntów (z tą różnicą, że wysokość należności podwyższa się o 10%). Stąd organ orzekający, wyliczając wysokość opłat z tytułu wyłączenia gruntów kie­rować się winien przepisami zawartymi w art. 12 ustawy o ochronie gruntów, które m. in. stanowią, że osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, jest obo­wiązana uiścić należność i opłaty roczne (ust. 1), a należność pomniejsza się o wartość gruntu, ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie grun­tami, w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji (ust. 6). W świetle powyższego trudno znaleźć było uzasadnienie dla stanowisk organów pierwszej instancji, zgodnie z któ­rymi w rozpatrywanym przypadkach nie pomniejszały one należności o wartość gruntów. Jeżeli bowiem organ do wyliczenia wysokości należności zastosował przepisy art. 12 ust. 7, ust. 8 i ust. 13, to nie powinien pominąć ust. 6 (nota bene powoływanego w podstawach prawnych zaskarżanych decyzji), skoro zastosowanie tego przepisu nie zostało wyłączone przez żaden inny przepis ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (podobnie WSA w Krakowie w wyroku z dnia 25 stycznia 2008 r., II SA/Kr 1029/07, Lex 467519). W szczegól­ności nie zawiera takiego wyłączenia ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych.


2. Omówienie wybranych rozstrzygnięć


Opłata za składowanie odpadów na składowisku odpadów

Decyzją z dnia 7 grudnia 2007 r. organ pierwszej instancji określił Gminie wysokość opłaty za składowanie odpadów na składowisku, za IV kwartał 2004 r. Decyzja ta została uchylona przez Kolegium ze względu na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego, mającego świadczyć o takiej, a nie innej wysokości opłaty podwyższonej. Następnie strona wniosła o umorzenie postępowania, podnosząc że w okresie od 1 października 2004 r. do 31 grudnia 2005 r. użytkowała składowisko odpadów w oparciu o decyzję Starosty z dnia 15 września 2004 r. o zamknięciu składowiska, która określała techniczny sposób zamknięcia składowiska odpadów. Miał on polegać na wykonaniu okrywy rekultywacyjnej poprzez uzu­pełnienie ubytków i zagłębień bryły składowiska, odpadami wymienionymi w decyzji (wśród odpadów tych wymieniono również niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne o kodzie klasyfikacji 20 03 01) oraz wyrównanie bryły składowiska i zamontowanie odpowiedniego sprzętu. Wobec powyższego – zdaniem strony – na podstawie ww. decyzji miała prawo i obowiązek rekultywacji składowiska przez umieszczanie tam ww. odpadów. Składane na bie­żąco zestawienia ewidencyjne, począwszy od 1 października 2004 r., wynikały z pomyłki, co doprowadziło do nieuzasadnionego wymierzenia kwestionowanej opłaty. Okoliczność, iż od­pady umieszczane na składowisku były poddane rekultywacji, potwierdził Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, który w wyniku kontroli przeprowadzonej za okres od początku 2005 r. stwierdził m.in., że do dnia 31 grudnia 2005 r. prowadzony był odzysk bez zezwolenia wszystkich przyjmowanych na składowisko odpadów. Zostało to potwierdzone w piśmie Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 8 maja 2007 r. Decyzją z dnia 15 lipca 2008 r. organ pierwszej instancji ponownie orzekł o wysokość należnej opłaty podwyż­szonej, przedstawiając sposób wyliczenia należnej opłaty i powtórzył w znacznej części swą argumentację, zawartą w poprzednio podjętym rozstrzygnięciu. Szczegółowe wyliczenie opłaty podwyższonej zawarł w załączniku do decyzji. Ponadto organ wskazał, iż wniosek o umorzenie postępowania nie zasługiwał na uwzględnienie, z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia.

Kolegium stwierdziło, że decyzją Starosty z dnia 31 grudnia 2002 r. zatwierdzona zo­stała instrukcja eksploatacji składowiska odpadów. Instrukcja ta została zatwierdzona na okres zamknięty, tj. do dnia 30 czerwca 2004 r. Od dnia 1 lipca 2004 r. Gmina nie posiadała instrukcji eksploatacji składowiska odpadów. Pomimo tego, po dniu 30 czerwca 2004 r. na składowisko odpadów nadal były przyjmowane odpady, które Gmina kwalifikowała czę­ściowo jako odpady składowane, a częściowo jako odpady odzyskiwane. Gmina, jako pod­miot korzystający ze środowiska, przedkładała bowiem organowi pierwszej instancji informa­cje wymagane przepisem art. 286 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, o rodzaju i ilości odpadów składowanych na składowisku, w tym za IV kwartał 2004 r., wnosząc jednocześnie na rachunek Urzędu Marszałkowskiego opłaty zwykłe jak za składowanie odpadów. Strona zadeklarowała, że w IV kwartale 2004 r., poddała procesowi składowania nieselektywnego, w ilości 389,5 Mg, odpady o kodzie 20 03 01 - niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne, za które wyliczona przez Gminę opłata wyniosła 5 737,75 zł.

Jednocześnie, decyzją Starosty z dnia 15 września 2004 r., Gmina uzyskała zezwole­nie na zamknięcie składowiska odpadów, z dniem 31 grudnia 2005 r. W pkt. II tej decyzji ustalono warunki zamknięcia składowiska. Opisywały one techniczny sposób zamknięcia składowiska odpadów i harmonogram działań związanych z rekultywacją przedmiotowego składowiska. Decyzja z dnia 15 września 2004 r. została następnie zmieniona, decyzją z dnia 11 stycznia 2006 r., m. in. w ten sposób, że datę 31 grudnia 2005 r. zamieniono na datę 31 grudnia 2007 r. oraz przewidziano w niej eksploatację uzupełniającą składowiska do dnia 31 grudnia 2007 r. Z kolei wydaną z upoważnienia Wojewody decyzją Zastępcy z dnia 12 stycz­nia 2006 r., zatwierdzona została dla składowiska odpadów instrukcja eksploatacji składowi­ska odpadów, z datą ważności do dnia 31 grudnia 2007 r.

Na rozprawie administracyjnej w dniu 14 września 2006 r., obecni na niej przedstawi­ciele strony, oświadczyli do protokołu, że za okres od 1 lipca 2004 r. do 15 września 2004 r. „były naliczone i wniesione opłaty podwyższone”, zaś „od dnia 15 września 2004 r., z chwilą uzyskania decyzji Starosty (…) naliczane były bez potrzeby opłaty za składowanie odpadów, gdyż składowisko nie było eksploatowane, a odpady były wyłącznie wykorzystywane w celach rekultywacji zgodnie z w/w decyzją”. W związku z powyższym Wójt Gminy złożył korektę zbiorczych zestawień danych o rodzajach i ilości odpadów za lata 2004 i 2005. Oświadczył, że w zestawieniach dobowej ewidencji niesegregowanych odpadów komunalnych omyłkowo wpisano „dzień składowania” zamiast „dzień przyjęcia odpadów do rekultywacji”, przesyłając ostateczne korekty zbiorczych zestawień danych o rodzajach i ilości odpadów za lata 2004 i 2005. Oświadczył, że odpady przyjęte na składowisko, w kontrolowanym okresie, były wyko­rzystywane do rekultywacji w procesie R – 14, „do uzupełnienia ubytków, zagłębień bryły składowiska oraz wykorzystywane były do wyrównania bryły składowiska poprzez rozplano­wanie dostarczonych odpadów i stosowanie warstw izolacyjnych w postaci obojętnych odpa­dów takich jak w/w gruz, ziemia i kamienie”. Dodatkowo w korekcie karty składowiska odpa­dów, sporządzonej według stanu na dzień 31 grudnia 2006 r. oświadczył, że na wykonanie warstw przekrywających odpady wykorzystano odpady o kodach 17 05 04 (tj. gleba i ziemia - włączając glebę i ziemię z terenów zanieczyszczonych oraz urobek z pogłębiania - inne niż wymienione w 17 05 03*) oraz 17 01 02 (tj. odpady materiałów i elementów budowlanych oraz infrastruktury drogowej, odpady z betonu oraz gruz betonowy z rozbiórek i remontów). Z kolei odpady o kodach 17 01 01, 17 01 02, 17 01 03, 17 05 04, 17 09 04, 19 08 01, 19 08 02, 19 08 05, 20 01 08, 20 02 01, 20 02 02, 20 02 03, 20 03 01, 20 03 02 i 20 03 03 wykorzy­stano do rekultywacji związanej z wyrównywaniem bryły składowiska oraz uzupełnieniem ubytków i zagłębień.

Z przytoczonego powyżej stanu faktycznego wynikało, że w okresie objętym zaskar­żoną decyzją strona użytkowała składowisko odpadów, które do dnia jego zamknięcia było czynnym, eksploatowanym składowiskiem. Prowadziła na nim gospodarkę odpadami jedynie w oparciu o decyzję z dnia 15 września 2004 r. o zamknięciu składowiska. Gmina – jako podmiot korzystający ze środowiska – od dnia 1 lipca 2004 r. nie posiadała wymaganej prze­pisem art. 53 ustawy o odpadach, decyzji starosty zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów dla tego stanowiska. Bezsporne były ilości odpadów przyjmowanych na składowisko i okres składowania. Bezsporny był też faktyczny sposób wykorzystania od­padów na składowisku. Odpadami uzupełniano ubytki, zagłębienia bryły składowiska oraz wykorzystywano do wyrównania bryły składowiska poprzez rozplantowanie dostarczonych odpadów i stosowanie warstw izolacyjnych w postaci obojętnych odpadów. Sporne było natomiast to, czy był to proces odzysku odpadów i czy Gmina była zobowiązana do ponoszenia opłaty podwyższonej za składowanie odpadów bez instrukcji eksploatacji składowiska. W pierwszej kolejności Kolegium musiało zatem ustalić co jest przedmiotem opłaty za skła­dowanie.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska. Zgodnie z treścią art. 273 ust. 1 pkt 4 opłata za korzystanie ze środowi­ska ponoszona jest za składowanie odpadów. Do uiszczania opłat za korzystanie ze środowi­ska są obowiązane podmioty korzystające ze środowiska (art. 275). Według przepisów szcze­gólnych, dotyczących opłat za składowanie odpadów, opłatę za składowanie odpadów ponosi się za umieszczenie odpadów na składowisku, z zastrzeżeniem art. 293 ust. 1 i 3 – 5 (por. art. 297 ad acapit ustawy Prawo ochrony środowiska). Z przepisu art. 293 ust. 1 wynika, że za składowanie odpadów bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składo­wiska odpadów, podmiot korzystający ze środowiska ponosi, z  zastrzeżeniem ust. 3-5, opłaty podwyższone w wysokości 0,05 jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku za każdą dobę składowania. Podmiot korzystający bowiem ze środowiska, bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub innej decyzji, ponosi opłatę podwyższoną za korzy­stanie ze środowiska (art. 276 ust. 1). Przepisy art. 293 ust. 1 i 3-5 ustawy, jako lex specialis, odmiennie regulują kwestie ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska, nakazując - we wskazanych tam przypadkach - pobierać opłatę podwyższoną, a nie zwykłą. Oznacza to m. in., że podmiot korzystający ze środowiska zobowiązany jest do ponoszenia jednocześnie tylko jednej z opłat, tj. opłaty zwykłej albo podwyższonej. Opłaty te należy traktować jako wzajemnie się wykluczające i dlatego Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję pierwszoinsta­cyjną, gdyż z osnowy zaskarżonej decyzji wynikało, że wymierzona została zarówno opłata zwykła, jak i podwyższona. Kolegium wymierzyło opłatę tylko podwyższoną.

W przypadku opłaty podwyższonej jej ponoszenie uzależnione jest od umieszczenia „bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów (...) za każdą dobę składowania”. Użytego w przepisie art. 293 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środo­wiska pojęcia „składowania odpadu” ustawa ta nie definiuje. Legalne definicje procesów związanych z gospodarowaniem odpadami zawiera natomiast ustawa o odpadach, która jako ustawa podstawowa w zakresie gospodarki odpadami może być wykorzystana do tłumaczenia znaczenia pojęć zawartych w przepisach ustawy Prawo ochrony środowiska. Przewiduje ona w zakresie gospodarowania odpadami ich zbieranie, transport, odzysk i unieszkodliwianie odpadów, w tym również nadzór nad takimi działaniami oraz nad miejscami unieszkodliwia­nia odpadów (art. 3 ust. 3 pkt 1 ustawy o odpadach) oraz magazynowanie (art. 3 ust. 3 pkt 3). Składowanie odpadów zawiera się w procesie unieszkodliwiania. Przez unieszkodliwianie odpadów ustawa o odpadach w art. 3 ust. 3 pkt 21, nakazuje rozumieć poddanie odpadów procesom przekształceń biologicznych, fizycznych lub chemicznych określonym w załącz­niku nr 6 do ustawy, w celu doprowadzenia ich do stanu, który nie stwarza zagrożenia dla życia, zdrowia ludzi lub dla środowiska. Według załącznika nr 6 do ustawy o odpadach pro­cesem unieszkodliwiania odpadów jest składowanie opadów na składowiskach odpadów nie­bezpiecznych lub innych niż niebezpieczne – kod D5. Składowanie odpadu jest więc z mocy prawa procesem unieszkodliwiania. Samo wyrażenie „składowanie” jest rzeczownikiem utworzonym od czasownika składować. Składować oznacza w języku potocznym: 1) umieszczać, przechowywać towary, zwykle na otwartej przestrzeni; 2) przechowywać ma­teriały, substancje szkodliwe w takich warunkach, by nie zagrażały ludziom i środowisku na­turalnemu (Uniwersalny Słownik Języka Polskiego PWN, pod redakcją S. Dubisza, tom 2, Warszawa 2006, str. 1232).

W myśl legalnej definicji pojęcia, „składowisko odpadów” jest obiektem budowlanym przeznaczonym do składowania odpadów (art. 3 ust. 3 pkt 16 ustawy o odpadach). Składowa­nie odpadu odbywa się w wydzielonych do tego na składowisku miejscach – kwaterach (§ 16 rozporządzenia z dnia z dnia 24 marca 2003 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczą­cych lokalizacji, budowy, eksploatacji i zamknięcia, jakim powinny odpowiadać poszcze­gólne typy składowisk odpadów, Dz. U. Nr 61, poz. 549). Przy czym posiadacz odpadów jest obowiązany w pierwszej kolejności do poddania ich odzyskowi, a jeżeli z przyczyn technolo­gicznych jest on niemożliwy lub nie jest uzasadniony z przyczyn ekologicznych lub ekono­micznych, to odpady te należy unieszkodliwiać w sposób zgodny z wymaganiami ochrony środowiska oraz planami gospodarki odpadami (art. 7 ust. 2 ustawy o odpadach). Odpady, których nie udało się poddać odzyskowi, powinny być tak unieszkodliwiane, aby składowane były wyłącznie te odpady, których unieszkodliwienie w inny sposób było niemożliwe z przy­czyn technologicznych lub nieuzasadnione z przyczyn ekologicznych lub ekonomicznych (art. 7 ust. 3). W pierwszej kolejności odpad poddawany jest więc procesom odzysku, w dru­giej kolejności procesom unieszkodliwiania (innego niż składowanie), a w ostateczności unieszkodliwianiu polegającemu na składowaniu na składowisku odpadów (podobnie art. 5 ustawy o odpadach). Składowisko odpadów, w wydzielonych na składowanie częściach, jest zatem instalacją służącą do unieszkodliwiania odpadów przez składowanie. W wyniku skła­dowania poddawane są one procesom przekształceń biologicznych, fizycznych lub chemicz­nych, w celu doprowadzenia ich do stanu, który nie stwarza zagrożenia dla życia, zdrowia ludzi lub dla środowiska. Składowanie jest traktowane przez ustawodawcę jako ostateczna forma gospodarowania odpadami, obłożona opłatą. Wykorzystanie odpadów, polegające na ich umieszczeniu na eksploatowanej kwaterze składowiska odpadów, jest więc - co do zasady - procesem składowania i służy unieszkodliwieniu odpadów.

W razie składowania odpadów, zgodnie z ustawą Prawo ochrony środowiska ponosi się opłatę „za składowanie” (zwykłą lub podwyższoną). Ustawa nakazuje ponosić opłatę „za składowanie” (zwykłą i podwyższoną) z taką różnicą, że w przypadku, gdy podmiot korzy­stający ze środowiska posiada decyzję zatwierdzającą instrukcję eksploatacji składowiska odpadów, zobowiązany jest uiścić opłatę zwykłą za umieszczenie (ma więc ona charakter jednorazowy), natomiast jeśli w momencie umieszczenia odpadu na składowisku podmiot nie posiada tej decyzji, ponosi opłatę podwyższoną za każdą dobę jego składowania bez decyzji. W przypadku opłaty podwyższonej jej przedmiotem jest stan faktyczny polegający na umieszczeniu i trwałym przechowywaniu odpadów na kwaterze składowiska odpadów, bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska. Należy też zauważyć, że tak określony przedmiot opłaty podwyższonej ma bezpośredni wpływ na sposób wylicze­nia jednego z czynników podstawy opłaty – tj. ilości składowanych odpadów. Dochodzi bo­wiem do przedmiotowej kumulacji podstawy naliczania opłaty - uwzględnienia przy wylicza­niu opłaty za dany okres, masy odpadów umieszczonych w poprzednim okresie rozliczenio­wym, co przekłada się bezpośrednio na progresywny wzrost wysokości tej opłaty. Ma to jed­nak swój określony cel, jakim jest zmuszenie podmiotu korzystającego ze środowiska do jak najszybszego usunięcia stanu naruszenia prawa i uzyskania wymaganej prawem decyzji (ewentualnie wydobycia zeskładowanych odpadów). Jej uzyskanie zwalnia z obowiązku po­noszenia opłaty podwyższonej. Od momentu uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji, podmiot ponosi tylko opłatę zwykłą. Opieszałość w tym zakresie naraża podmiot korzystający ze środowiska na ponoszenie opłat podwyższonych, jednak nie ma wpływu na istnienie obowiązku jej ponoszenia. Opłata podwyższona służy nie tylko rekompensacji strat, jakie ponosi środowisko w wyniku składowania, ale także pełni funkcję represyjną, dyscypli­nując podmioty korzystające ze środowiska.

Nie jest jednak wykluczone poddanie odpadów na składowisku, innym niż składowa­nie procesom gospodarowania odpadami, pod warunkiem istnienia na składowisku instalacji lub urządzeń przeznaczonych do tego, spełniających określone wymagania (por. art. 13 ust. 1 ustawy o odpadach). W szczególności byłby dopuszczalny na terenie składowiska proces ma­gazynowania odpadów przeznaczonych do odzysku lub unieszkodliwienia innego niż składo­wanie. Przez magazynowanie odpadów rozumie się czasowe przetrzymywanie lub gromadze­nie odpadów przed ich transportem, odzyskiem lub unieszkodliwianiem (art. 3 ust. 3 pkt 3). Odpady przeznaczone do odzysku lub unieszkodliwiania, z wyjątkiem składowania, mogą być bowiem magazynowane, jeżeli konieczność magazynowania wynika z procesów techno­logicznych lub organizacyjnych i nie przekracza terminów uzasadnionych zastosowaniem tych procesów, nie dłużej jednak niż przez okres 3 lat (art. 63 ust. 3 ustawy). Miejsce i sposób magazynowania odpadów powinny być więc określone w decyzji administracyjnej. W przy­padku magazynowania odpadów na składowisku w rachubę wchodzi pozwolenie zintegro­wane albo zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów (art. 63 ust. 6 pkt 1 i 5). Magazynowanie odpadów bez wymaganej decyzji określa­jącej sposób i miejsce magazynowania, traktuje się jako składowanie odpadów bez wymaga­nej decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska (art. 293 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska). W kontekście przywołanej definicji magazynowania należy dodać, że składowanie polega na trwałym przechowywaniu odpadów na składowisku odpadów, w miejscu do tego wydzielonym, co odróżnia ten proces od magazynowania.

Ustawa o odpadach odróżnia od procesu unieszkodliwiania odpadów także proces ich odzysku. Przez proces odzysku odpadów rozumie się wszelkie działania, niestwarzające za­grożenia dla życia, zdrowia ludzi lub dla środowiska, polegające na wykorzystaniu odpadów w całości lub w części, lub prowadzące do odzyskania z odpadów substancji, materiałów lub energii i ich wykorzystania, określone w załączniku nr 5 do ustawy (por. art. 3 ust. 2 pkt 9). Konkretne procesy odzysku odpadów zostały wymienione w punktach od R1 do R13. Obej­mują konkretne przypadki gospodarczego wykorzystania odpadów. Natomiast w punkcie R14 (na który powoływała się strona), zawierają się te procesy odzysku, których nie wymieniono wcześniej, a których kwalifikacja jako odzysku jest dokonywana za pomocą wyrażenia nie­dookreślonego „wykorzystania odpadów”. Są to wszelkie „działania prowadzące do wykorzy­stania odpadów w całości lub części, lub do odzyskania z odpadów substancji lub materiałów, łącznie z ich wykorzystaniem, niewymienione w punktach od R1 do R13” (według brzmienia przepisów obowiązujących w dniu wydania decyzji z dnia 15 września 2004 r.).

W znaczeniu potocznym słowo „wykorzystać” oznacza użyć (używać) czegoś dla osiągnięcia jakiegoś celu, pożytku, spożytkować coś z zyskiem, zużytkować (Uniwersalny Słownik Języka Polskiego …, str. 1220). Prawnej kwalifikacji procesu wykorzystania odpa­dów, oznaczonego kodem R 14, dokonano więc zwrotem niedookreślonym, którego znacze­nie jest bardzo szerokie. Obejmuje swoim zasięgiem przedmiotowym także procesy uniesz­kodliwiania, gdyż każde unieszkodliwienie odpadu wiąże się z jego wykorzystaniem. Po­wstaje wówczas wątpliwość, jak odróżnić procesy składowania i odzysku (na trudności w rozróżnieniu tych pojęć wskazuje sam ustawodawca - por. pkt 19 preambuły dyrektywy 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylająca niektóre dyrek­tywy, Dz. U. UE L z dnia 22 listopada 2008 r., Nr 312, poz. 3). Analiza procesów R1 – R14 wskazuje jednak, że chodzi tu nie o jakiekolwiek wykorzystanie odpadów, ale gospodarcze ich wykorzystanie, pozwalające zastępować w gospodarce zasoby naturalne, pozwalające wykorzystać odpady w miejsce innych, naturalnych zamienników. Głównym celem odzysku jest więc użyteczne gospodarcze wykorzystanie odpadów (tak też zdefiniowane są te pojęcia w art. 3 pkt 15 i 19 dyrektywy 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylająca niektóre dyrektywy, w myśl których „odzysk" oznacza jakikolwiek proces, którego głównym wynikiem jest to, aby odpady służyły użytecznemu zastosowaniu, poprzez zastąpienie innych materiałów, które w przeciwnym wypadku zostałyby użyte do spełnienia danej funkcji, lub w wyniku którego odpady są przygotowywane do spełnienia takiej funkcji w danym zakładzie lub w szerszej gospodarce; zaś „unieszkodliwianie” oznacza jakikolwiek proces niebędący odzyskiem, nawet jeżeli wtórnym skutkiem takiego procesu jest odzysk substancji lub energii).

O tym, z jakim procesem gospodarowania odpadami mamy do czynienia, decyduje w pierwszej kolejności kryterium formalne – uzyskanie decyzji zezwalającej na określony sposób gospodarowania odpadami. Ten, kto legitymuje się taką decyzją, działa w domniemaniu, że gospodaruje odpadami w sposób zgodny z przyznanym uprawnieniem. Nie jest jednak tak, że brak decyzji zezwalającej na określony sposób gospodarowania odpa­dami (na przykład na odzysk lub składowanie), wyklucza możliwość prowadzenia działalno­ści w zakresie zbierania, transportu, odzysku, unieszkodliwiania lub magazynowania odpa­dów. Jeśli działania takie były faktycznie prowadzone bez stosownego zezwolenia, to mamy do czynienia z nielegalną działalnością. Sytuacja taka została wprost przewidziana przez ustawodawcę i skutkuje, na przykład odpowiedzialnością karną – art. 70 pkt 6 ustawy Prawo ochrony środowiska, wymierzeniem opłaty podwyższonej – art. 293 ust. 2. Wobec braku de­cyzji zezwalającej na gospodarowanie odpadami, zaliczenia danego procesów gospodarowa­nia odpadami – na przykład do procesów składowania, czy do odzysku – można i należy dokonać w oparciu o ustawowe kryteria danego procesu.

Kolegium rozważyło, czy strona posiadała decyzję zezwalającą jej na gospodarowanie odpadami, i jaki wpływ na ocenę działań prowadzonych przez stronę miał fakt uzyskania de­cyzji zezwalającą jej na zamknięcie składowiska, z dnia 15 września 2004 r., wydanej na pod­stawie art. 54 ust. 4 ustawy o odpadach.

Przepis ten stanowi, że zgoda na zamknięcie składowiska odpadów określa: 1) techniczny sposób zamknięcia składowiska odpadów lub jego wydzielonej części; 1a) datę zaprzestania przyjmowania odpadów do składowania na składowisku odpadów (dodany przez art. 1 pkt 41 lit. b) ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., Dz. U. Nr 175, poz. 1458, zmieniającej ustawę o odpadach z dniem 13 października 2005 r.); 2) harmonogram działań związanych z rekultywacją składowiska odpadów; 3) warunki sprawowania nadzoru nad zrekultywowa­nym składowiskiem odpadów (art. 54 ust. 4 ustawy o odpadach). Na tej właśnie podstawie prawnej Starosta, decyzją z dnia 15 września 2004 r., wyraził zgodę na zamknięcie składowi­ska z datą 31 grudnia 2005 r. Z decyzji tej wynikały warunki zamknięcia składowiska odpa­dów i wyko­nania okrywy rekultywacyjnej, poprzez: uzupełnienie ubytków i zagłębień bryły składowiska, wymienionymi w decyzji odpadami, wyrównanie bryły składowiska poprzez: rozplantowanie dostarczonych odpadów i ich zagęszczenie, stosowanie warstwy izolacyjnej o grubości min. 20 cm – max. 25 cm w postaci obojętnych odpadów mineralnych na przykład gruz, ziemia, kamienie itp., zamontowanie kominów odgazowujących i systemu odprowadza­nia ścieków, przykrycie odpadów warstwą okrywającą – ziemią,  wyrównanie skarp i po­wierzchni korony składowiska, poprzez równomierne rozplantowanie okrywy rekultywacyj­nej i zabezpieczenie jej przed erozją, zabiegi agrotechniczne, wysiew traw i nasadzenie roślin.

Harmonogram działań miał obejmować: 1) rekultywację techniczną: a) prace związane z wyrównaniem bryły składowiska – do końca 2005 r.; b) formowanie czaszy składowiska – 2005 – 2008 przez przykrycie odpadów warstwą okrywającą – ziemią oraz wyrównanie skarp i powierzchni korony składowiska, poprzez równomierne rozplanowanie okrywy rekultywa­cyjnej, zapewniającej jednocześnie właściwe zabezpieczenie przed erozją wodną i wietrzną oraz umożliwiającą powstanie i utrzymanie pokrywy roślinnej; 2) rekultywację biologiczną (zabiegi agrotechniczne, wysiew traw i nasadzenia roślinności – 2008 r. – 2009 r.); 3) zakoń­czenie rekultywacji – 31 grudnia 2009 r. W decyzji stwierdzono, że „poszczególne działania prowadzące do rekultywacji, wraz z harmonogramem ich wykonania” wskazała strona w do­kumentacji opracowanej w czerwcu 2004 r., załączonej przez nią do wniosku o wydanie opi­sanej decyzji. Chodzi tu o „Projekt budowlano – wykonawczy zamknięcia i rekultywacji gminnego składowiska odpadów”, sporządzony na zlecenie Gminy. Zakładał on prowadzenie do końca roku 2005 tzw. eksploatacji uzupełniającej, obejmującej składowanie odpadów i plantowanie złoża odpadów, a po zakończeniu eksploatacji składowiska i jego zamknięciu dwuetapową rekultywację: wstępną (przykrycie zdeponowanych odpadów warstwą ziemi) oraz ostateczną (obejmującą obsianie terenu trawami i wykonanie nasadzeń.

Decyzja z dnia 15 września 2004 r. w swojej treści wprost nie kwalifikowała wskaza­nych w niej procesów gospodarowania odpadami jako składowania lub odzysku. W szczegól­ności nie zezwalała ona na odzysk odpadów. Strona nie miała zatem przyznanego wprost de­cyzją uprawnienia do prowadzenia odzysku lub składowania odpadów. Jednakże decyzją tą zezwolono na określony sposób wykorzystania odpadów. Decyzja ta budziła zastrzeżenia Kolegium. Wątpliwości Kolegium budziło m. in. to, czy przepis art. 54 ust. 4 ustawy o odpa­dach pozwalał Staroście na wydanie, na wniosek strony, na podstawie ww. przepisów, decyzji z dnia 15 września 2004 r., w związku z istnieniem przepisu przejściowego szczególnego - art. 33 ust. 6 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środo­wiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.) - dotyczącego składowisk, co do których brak było możliwości dostosowania ich funkcjono­wania do wymogów przepisów o odpadach w terminie do dnia 31 grudnia 2009 r. (co też wprost stwierdzono w uzasadnieniu decyzji). Wątpliwości te nie zmieniają jednak faktu, że strona w IV kwartale 2004 r. faktycznie dysponowała decyzją zezwalającą jej na wykorzysta­nie odpadów. Decyzja ta była w istocie decyzją zezwalającą na gospodarowanie odpadami, choć w treści nie kwalifikowała opisanych w niej procesów - jako składowania, czy jako od­zysku. Wobec braku formalnego kryterium pozwalającego zaliczyć wymienione w decyzji procesy gospodarowania odpadami do składowania lub odzysku, ich kwalifikacji należy dokonać w oparciu o przesłanki ustawowe.

Wójt Gminy przyznał, że „odpady wykorzystywane były, do uzupełnienia ubytków, zagłębień bryły składowiska (…) do wyrównania bryły składowiska (…) i stosowanie warstw izolacyjnych w postaci obojętnych odpadów takich jak w/w gruz, ziemia i kamienie”. Przy czym Inspektorzy Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w trakcie kontroli prze­prowadzonej w styczniu 2005 r., stwierdzili eksploatację składowiska, w ramach, której były wykonywane tylko prace związane z wyrównaniem bryły składowiska, polegające na jej uzu­pełnieniu odpadami. W podsumowaniu innego dowodu stwierdzono, że „w okresie od 15 września 2004 r. do 31 grudnia 2005 r. na terenie wysypiska były prowadzone prace rekulty­wacyjne związane z uzupełnieniem ubytków i zagłębień bryły składowiska”. Z innych zaś do­wodów przedstawionych przez stronę wynikło, że ww. prace wykonywano co najmniej do końca 2005 r. Z kolei z wydanych przez Wojewodę w 2006 r. decyzji administracyjnych wy­nikało, że uzupełnianie składowiska trwało do końca 2007 r. Ponadto w dokumencie sporzą­dzonym z monitoringu składowiska odpadów za 2005 r. stwierdzono, że „na kwaterze depo­nowane zostały (…) odpady o następujących kodach 200301 – niesegregowane odpady ko­munalne” (str. 17). „Na podstawie pomiaru geodezyjnego i wizji terenowej stwierdzono, że odpady w 2005 r. były deponowane w północnej części kwatery”. Na załączniku graficznym przedstawiono obszar objęty eksploatacją uzupełniającą.

Strona podnosiła, że na podstawie decyzji z dnia 15 września 2004 r. umieszczała na składowisku odpady w celu rekultywacji składowiska, a tym samym – w jej ocenie - wyko­rzystywane w tym celu odpady były poddane procesowi odzysku. Należy zauważyć, że żaden przepis ustawy o odpadach oraz ustawy Prawo ochrony środowiska nie zdefiniował pojęcia rekultywacji składowiska odpadów mimo, iż użyto go wielokrotnie w przepisach ustawy o odpadach i przepisach wykonawczych do niej. W znaczeniu potocznym „rekultywacja” to działalność naukowa, techniczna i organizacyjna, mająca na celu przywrócenie środowiska zniszczonemu przez człowieka jego biologicznych funkcji. Według zaś § 17 rozporządzenia z dnia 24 marca 2003 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących lokalizacji, budo­wy, eksploatacji i zamknięcia, jakim powinny odpowiadać poszczególne typy składowisk odpa­dów (Dz. U. Nr 61, poz. 549), w procesie zamknięcia składowiska odpadów lub jego części wykonuje się prace rekultywacyjne w sposób zabezpieczający składowisko odpadów przed jego szkodliwym oddziaływaniem na wody powierzchniowe i podziemne oraz powie­trze, integrujący obszar składowiska odpadów z otaczającym środowiskiem oraz umożliwia­jący obserwację wpływu składowiska odpadów na środowisko (§ 17 ust. 1). Po zakończeniu eks­ploatacji składowiska odpadów niebezpiecznych lub jego części wykonuje się uszczelnie­nie powierzchni składowiska i okrywę rekultywacyjną. Uszczelnienie powierzchni składowi­ska ma zabezpieczać składowisko przed infiltracją wód opadowych (§ 17 ust. 2) i jest złożone z określonych rozporządzeniem warstw: syntetycznej, mineralnej, żwirowo – piaszczystej i ziemnej (§ 17 ust. 3). Z kolei skarpy oraz powierzchnię korony składowiska porządkuje się i zabezpiecza przed erozją wodną i wietrzną przez wykonanie odpowiedniej okrywy rekulty­wacyjnej, której konstrukcja uzależniona jest od właściwości odpadów (§ 17 ust. 4). Minimalna miąższość okrywy rekultywacyjnej dla składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne, powinna umożliwić powstanie i utrzymanie trwałej pokrywy roślinnej (§ 17 ust. 5). Z powyższego wynika, że rekultywacja składowiska jest działalnością mającą na celu przywrócenie środowisku, zniszczonemu przez człowieka, jego biologicznych funkcji. Jest to proces złożony, obejmujący prace prowadzone po zamknięciu składowiska, polegające na wykonaniu uszczelnienia, okrywy rekultywacyjnej, pokrywy roślinnej. Rekultywacja jest pro­cesem wykonywanym po zakończeniu eksploatacji składowiska (po jego zamknięciu) i obejmuje opisane w rozporządzeniu działania. W celu wykonania uszczelnienia i okrywy rekultywacyjnej mogą być wykorzystane odpady (ale tylko określonego rodzaju), co jest kwalifikowane jako odzysk odpadów (załącznik nr 1 pkt 13 rozporządzenia z dnia 21 marca 2006 r. w sprawie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów poza instalacjami i urządzeniami, Dz. U. Nr 49, poz. 359). Przepis ten, co prawda, nie obowiązywał w 2004 r., ale może być wskazówką interpretacyjną co do sposobu kwalifikowania procesu wykorzystywania odpa­dów do budowy okrywy rekultywacyjnej. Oczywiste jest przy tym, że rekultywację poprze­dzają procesy związane z wypełnieniem eksploatowanej kwatery składowiska. Mogą to być procesy składowania, odzysku lub magazynowania odpadów, prowadzone na eksploatowa­nym składowisku, do czasu jego zamknięcia. Są one związane z rekultywacją w tym sensie, że poprzedzają rekultywację. Same w sobie nie są jednak działaniami rekultywacyjnymi. Po­między nimi, a pracami polegającymi na wykonaniu uszczelnienia, okrywy rekultywacyjnej i pokrywy roślinnej nie występuje adekwatny związek przyczynowy, pozwalający zakwalifi­kować procesy prowadzone w ramach eksploatacji składowiska jako prace rekultywacyjne. Decyzja z dnia 15 września 2004 r. opisywała przedsięwzięcia mające być podjęte zarówno w fazie eksploatacyjnej (uzupełnienie ubytków i zagłębień bryły składowiska, wymienionymi w decyzji odpadami, wyrównanie bryły składowiska poprzez: rozplantowanie dostarczonych odpadów i ich zagęszczenie, stosowanie warstwy izolacyjnej o grubości min. 20 cm – max. 25 cm w postaci obojętnych odpadów mineralnych na przykład gruz, ziemia, kamienie itp.), jak i poeksploatacyjnej (wykonanie okrywy rekultywacyjnej). Zatem to, że w decyzji z dnia 15 września 2004 r. wskazano, jako niezbędne do wykonania okrywy rekultywacyjnej, działania prowadzone z wykorzystaniem odpadów, poprzedzające wykonanie okrywy rekultywacyjnej nie oznacza, że działania te były działaniami rekultywacyjnymi. Kwalifikacji takiej nie zawie­rała decyzja z dnia 15 września 2004 r.

Trzeba też zaznaczyć, że ilekroć prawodawca chce, aby konkretne działanie rekulty­wacyjne, prowadzone z wykorzystaniem odpadów, było traktowane ex lege jako proces odzy­sku, dokonuje wprost stosownego zaliczenia. Przykładowo, działania polegające na rozpro­wadzenie odpadów na powierzchni ziemi, w celu rekultywacji gleby i ziemi, są odzyskiem (pkt R10, załącznika nr 5 do ustawy o odpadach, w brzmieniu obowiązującym w dniu wyda­nia decyzji o zamknięciu składowiska odpadów), podobnie jak działania polegające na wy­pełnieniu odpadami terenów niekorzystnie przekształconych oraz wykonaniu okrywy rekul­tywacyjnej zamkniętego składowiska odpadów (pkt. 1 i 13 załącznika nr 1 do rozporządzenia w sprawie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów poza instalacjami i urządzeniami). Żaden z przepisów prawa, nie rozstrzyga (tak jak ww. przykładach) tego, czy sposób wykorzystania odpadów, polegający na eksploatacji uzupełniającej, kwatery obejmujący: wykonanie warstw odpadowych; osiągnięcie określonego zagęszczenia odpadów i rzędnej składowania; wyrów­nanie wierzchowiny złoża odpadów, likwidację lokalnych zagłębień i nierówności; stosowa­nie warstw izolacyjnych zapobiegających rozwiewaniu odpadów, żerowaniu ptactwa i gry­zoni, emisji odorów i pożarom – był działaniem rekultywacyjnym, a wykorzystane w tym celu odpady, były poddane procesowi odzysku.

Istotne jest także to, że na składowisku odpadów w III kwartale i IV kwartale 2004 r., okrywy rekultywacyjnej w ogóle nie wykonywano, a jedynie uzupełniano ubytki i zagłębienia w bryle składowiska, plantując i zagęszczając składowane odpady. Jednocześnie decyzja z dnia 15 września 2004 r. przewidywała wykonanie okrywy rekultywacyjnej z ziemi. Z kolei rozporządzenie z dnia 21 marca 2006 r. w sprawie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów poza instalacjami i urządzeniami, nie przewiduje wykorzystania do budowy okrywy rekulty­wacyjnej niesegregowanych odpadów komunalnych – o kodzie 200301. Jak wynikało akt sprawy, na składowisko przyjmowano w III kwartale i IV kwartale 2004 r. odpady nienada­jące się do budowy okrywy rekultywacyjnej tj. niesegregowane odpady komunalne – o kodzie 200301. Odpady przyjmowane w tym czasie nie nadawały się do budowy okrywy rekultywa­cyjnej w myśl warunków ustawowych, jak i wynikających z decyzji z dnia 15 września 2004 r.

Jeśli chodzi o warstwy izolacyjne to są one wykonywane na etapie eksploatacji skła­dowiska (art. 53 ust. 2 pkt 9 i ust. 4 pkt 7 ustawy o odpadach), a obowiązek ich budowania wynika z przepisu art. 59 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpadach. Warstwy te nie są tworzone w celu unieszkodliwienia odpadów. Warstwy te zapobiegają rozwiewaniu lekkich frakcji odpadów, żerowaniu ptactwa i gryzoni, emisji odorów i pożarom. Wykorzystywane do ich budowy od­pady zastępują inne, naturalne materiały inertne, jakie musiałyby być zamiennie użyte do wy­konania warstw izolacyjno – przesypowych na eksploatowanej kwaterze składowiska, na przykład piasek, ziemia, żwir. Ta ilość odpadów umieszczonych na składowisku, która zosta­łaby wykorzystana - na podstawie decyzji z dnia 15 września 2004 r. – na budowę warstw izolacyjnych o grubości min. 20 cm – max. 25 cm, mogłaby być traktowana jako poddana procesowi odzysku. Jak już wykazano, z akt wynikało, że na składowisku odpadów, w III i IV kwartałach 2004 r. warstw izolacyjnych w ogóle nie wykonywano, a jedynie uzupełniano ubytki i zagłębienia w bryle składowiska, plantując i zagęszczając składowane odpady. Po­nadto w korekcie karty składowiska odpadów, sporządzonej według stanu na dzień 31 grudnia 2006 r., Wójt Gminy oświadczył, że na wykonanie warstw przykrywających odpady wyko­rzystano odpady o kodach 17 05 04 (tj. gleba i ziemia - włączając glebę i ziemię z terenów zanieczyszczonych oraz urobek z pogłębiania - inne niż wymienione w 17 05 03*) oraz 17 01 02 (tj. odpady materiałów i elementów budowlanych oraz infrastruktury drogowej, od­pady z betonu oraz gruz betonowy z rozbiórek i remontów). Z kolei odpady o kodach 17 01 01, 17 01 02, 17 01 03, 17 05 04, 17 09 04, 19 08 01, 19 08 02, 19 08 05, 20 01 08, 20 02 01, 20 02 02, 20 02 03, 20 03 01, 20 03 02 i 20 03 03, wykorzystano do rekultywacji związanej z wyrównywaniem bryły składowiska oraz uzupełnieniem ubytków i zagłębień. Jeśli chodzi o III i IV kwartały 2004 r., na składowisko przyjmowano jedynie niesegregowane odpady komunalne – o kodzie 200301. Nie były więc one wykorzystywane do budowy warstw izolacyj­nych oraz okrywy rekultywacyjnej.

W kontekście analizowanych przepisów, działania polegające na: „uzupełnieniu ubyt­ków i zagłębień bryły składowiska” i „wyrównaniu bryły składowiska poprzez: rozplantowa­nie dostarczonych odpadów i ich zagęszczenie” z wykorzystaniem niesegregowanych odpa­dów komunalnych o kodzie 200301, prowadzone na eksploatowanej kwaterze składowiska odpadów, były niewątpliwie działaniami polegającymi na trwałym umieszczeniu i przecho­wywaniu odpadów, w wyznaczonym do składowania miejscu. Działania prowadzone w III kwartale i IV kwartale 2004 r. były związane z eksploatacją uzupełniającą zamykanego skła­dowiska, polegającą na wypełnieniu wyrobiska, w którym urządzona była kwatera do skła­dowania odpadów przed zakończeniem jej eksploatacji i rekultywacją. Były one w tym miej­scu umieszczane w celu poddania ich procesom unieszkodliwienia. Strona była więc zobo­wiązana ponosić opłatę za składowanie. Wobec bezspornego faktu braku decyzji zatwierdza­jącej instrukcję eksploatacji składowiska, powinna ponieść opłatę podwyższoną.

Ustalenie wysokość opłaty podwyższonej wymaga ustalenia podstawy jej obliczenia, stawki, techniki obliczenia i poboru. Wysokość opłaty za składowanie odpadów zależy od ilości i rodzaju składowanych odpadów z tym, że wysokość opłaty podwyższonej zależy także od czasu składowania odpadów - art. 274 ust. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska. Ustawa ta w przepisach szczególnych, dotyczących opłat za składowanie oraz opłat podwyższonych (Tytuł V, Dział II, Rozdziały 3 i 4), precyzuje podstawę opłaty. Stosownie do art. 293 ust. 1, za składowanie odpadów bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji skła­dowiska odpadów, podmiot korzystający ze środowiska ponosi, z zastrzeżeniem ust. 3-5, opłaty podwyższone w wysokości 0,05 jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku za każdą dobę składowania. Jej wysokość jest więc iloczynem każdej doby umieszczenia odpadów na składowisku, ilości umieszczonych odpadów, stawki i współczyn­nika przeliczeniowego 0,05. Ustawa wyraźnie określa, że wysokość opłaty zależy od czasu umieszczenia (przechowywania). Chodzi tu o każdą dobę składowania bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji. Okres naliczania opłaty podwyższonej, przerwałby dopiero fakt zaprzestania czynności składowania (na przykład wydobycie odpadów ze skła­dowiska, zamknięcie składowiska), albo uzyskanie decyzji zatwierdzającej instrukcję eksplo­atacji. Podmiot korzystający ze środowiska ustala we własnym zakresie wysokość należnej opłaty i wnosi ją na rachunek właściwego urzędu marszałkowskiego (art. 284 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska). Opłatę ustala się według stawek obowiązujących w okresie, w którym korzystanie ze środowiska miało miejsce, a podmiot korzystający ze środowiska wnosi opłatę do końca miesiąca następującego po upływie każdego kwartału (obecnie: półro­cza) (art. 285 ust. 1 i 2). Podmiot korzystający ze środowiska w terminie, o którym mowa w art. 285 ust. 2 i 4, przedkłada marszałkowi województwa wykaz zawierający informacje i dane, o których mowa w art. 287, wykorzystane do ustalenia wysokości opłat oraz wysokość tych opłat (art. 286 ust. 1). Ustawa przyjęła technikę samoobliczania opłaty oraz określiła zasady jej wnoszenia. Ustawa dla potrzeb obliczenia i wnoszenia opłat przyjęła kwartalny (obecnie półroczny) system rozliczania opłat. Przyjęcie zasady wnoszenia opłat kwartalnie (półrocznie) oznacza jedynie, że opłatę podwyższoną nalicza się biorąc pod uwagę liczbę dób w danym okresie rozliczeniowym. Nie ma to jednak wpływu ma przedmiot opłaty. Odpady umieszczone i składowane na składowisku odpadów w poprzednim okresie rozliczeniowym, bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji, w kolejnym kwartale (półro­czu) są nadal odpadami składowanymi bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję eks­ploatacji. Skutkuje to obowiązkiem ponoszenia opłaty podwyższonych za każdą dobę ich składowania w kolejnym okresie rozliczeniowym. Przy obliczaniu opłaty podwyższonej na­leży zatem uwzględnić ilość odpadów umieszczonych na składowisku bez instrukcji eksplo­atacji, w poprzednim okresie rozliczeniowym (tj. w III kwartale 2004 r.) oraz ilość odpadów umieszczonych bez instrukcji eksploatacji w IV kwartale 2004 r.

Ilość odpadów umieszczoną w III kwartale 2004 r. na składowisku bez uzyskania instrukcji eksploatacji składowiska, obliczono na podstawie dostarczonej przez stronę „Ewiden­cji niesegregowanych odpadów komunalnych (kod. 200301) na składowisku (…) III – IV kw. 2004”) oraz „Wykazu o umieszczonych odpadach na składowisku w III kwartale 2004 r.”. Wynikło z nich, że w III kwartale 2004 r., na składowisku umieszczono bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji niesegregowane odpady komunalne (zmieszane). Od­pady te, w całym okresie IV kwartału 2004 r., były nadal odpadami umieszczonymi na skła­dowisku bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska i dlatego wyliczono opłatę podwyższoną za każdą dobę składowania w tym okresie (tj. za 92 doby). Ilość odpadów umieszczoną w IV kwartale 2004 r. na składowisku, bez uzyskania instrukcji eksploatacji składowiska oraz datę ich umieszczenia na składowisku (a co z tym jest związane - ilość dób składowania, z pominięciem dnia, w którym odpad umieszczono na składowisku), obliczono na podstawie „Ewidencji niesegregowanych odpadów komunalnych (kod 200301) na składowisku (…) III – IV kw. 2004”. Postawą do wyliczenia opłat stanowią obowiązujące w 2004 r. stawki opłat za składowanie poszczególnych rodzajów odpadów określone w ob­wieszczeniu Ministra Środowiska z dnia 15 października 2003 r. w sprawie wysokości stawek opłat za korzystanie ze środowiska za rok 2004 (M. P. Nr 50, poz. 782).

Ponadto Kolegium zauważyło, że składowisko odpadów powstało bez pozwolenia na budowę oraz pozwolenia na użytkowanie. Jednakże Starosta, decyzją z dnia 9 maja 2002 r. nakazał sporządzenie, do dnia 30 czerwca 2002 r., przeglądu ekologicznego składowiska, o którym mowa w art. 33 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.), w wyniku czego przegląd ten został przeprowadzony, a następnie wydana została decyzja zatwierdzająca instrukcję eksploatacji składowiska (na podstawie art. 38 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw). Choć proces legalizacji składowiska nie został przeprowadzony do końca (nie wydano decyzji dostosowawczych, o których mowa w art. 33 powołanej wyżej ustawy) i w konsekwencji wydano decyzję o zamknięciu składowiska, to jednak przez wydane kolejno decyzje administracyjne organy administracji publicznej uznały, że składowisko jest miejscem przeznaczonym do składowania odpadów. Z tego powodu opłatę podwyższoną obliczono na podstawie art. 293 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska (z zastosowaniem współczynnika 0,05), a nie na podstawie art. 293 ust. 3 (z zastosowaniem współczynnika 0,1).

Dalej Kolegium przedstawiło tabelaryczne wyliczenie opłat podwyższonych za skła­dowanie odpadów w IV kwartale 2004 r., w rozbiciu na poszczególnych dostawców odpa­dów. Opłaty podwyższone były iloczynem ilości dób umieszczenia odpadów w IV kwartale 2004 r. bez uzyskania instrukcji eksploatacji składowiska, stawki opłaty, współczynnika oraz ilości odpadów umieszczonych na składowisku bez uzyskania instrukcji eksploatacji składo­wiska w III kwartale i IV kwartale 2004 r. Po zsumowaniu i zaokrągleniu, łączna opłata za czwarty kwartał 2004 r. wynosiła 42 045,00 zł. W związku z tym, że strona wniosła w usta­wowym terminie opłatę zwykłą za składowanie odpadów, w wysokości 5 737,75 zł, stąd kwota zaległości ustalona została na kwotę 36 308,00 zł.


Operat wodnoprawny, jako informacja o środowisku a ochrona praw autorskich

Istotą żądania było udostępnienie informacji w zakresie gospodarki wodno – ścieko­wej, przez wydanie kserokopii operatów wodnoprawnych. Organ pierwszej instancji odmówił udostępnienia żądanej informacji stwierdzając, że operat wodnoprawny jest wprawdzie opra­cowaniem, zawierającym między innymi informacje o stanie elementów środowiska (głównie wody), ale jednocześnie zawiera szereg informacji niepodlegających udostępnieniu. Operat wodnoprawny nie jest wymieniony w art. 9 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o śro­dowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach od­działywania na środowisko, jako informacja, która podlega udostępnieniu, a strona wystąpiła o udostępnienie operatów, a nie informacji o środowisku. Ponadto w opinii organu operat wodnoprawny stanowi indywidualne opracowanie, zawierające m.in. opisy, obliczenia, sche­maty, rysunki oraz przyjęte indywidualne rozwiązania i proponowane działania, a w związku z tym jest przedmiotem prawa autorskiego. Dodatkowo wyjaśnił, że operat wodnoprawny stanowi integralną część dokumentacji zgromadzonej w sprawie indywidualnej, a zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a., dostęp do akt mają tylko strony. Wnioskodawczyni zaś stroną w sprawie nie była.

Istota sporu w tej sprawie sprowadzała się do interpretacji mających zastosowanie w tym przypadku przepisów prawa i dotyczyła dwóch kwestii. Pierwsza dotyczyła tego, czy żądana informacja jest informacją o środowisku (w tym zakresie organ zajmował niekonse­kwentne stanowisko). Druga z kluczowych dla sprawy kwestii dotyczyła natomiast tego, czy prawo do wskazanej we wniosku informacji może podlegać ograniczeniu ze względu na ochronę praw autorskich.

W odniesieniu do pierwszego z ww. zagadnień Kolegium stanęło na stanowisku, że operat wodnoprawny zawiera informacje o środowisku, a zatem mieści się w, określonym w art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy, katalogu informacji o środowisku, które podlegają udostępnieniu. Zauważyło, że operat wodnoprawny stanowi część wniosku o wydanie pozwolenia wodno­prawnego. Wniosek ten, mimo że obecnie nie ma obowiązku umieszczania danych o nim w publicznie dostępnym wykazie, stanowi informację o środowisku i jego ochronie (patrz: J. Jendrośka, M. Bar, Z. Bukowski, Dostęp do informacji o środowisku i jego ochronie, Po­znań – Wrocław 2007 r., s. 71). Oczywiście może istnieć konieczność usunięcia z dokumentu pewnych danych, które ze względu na ochronę danych osobowych, nie będą mogły być ujaw­nione. Nie oznacza to jednak, że w ogóle jest niedopuszczalne udostępnienie, przez skopio­wanie i przesłanie wnioskodawcy, operatów wodnoprawnych. Podkreśliło również, że w art. 4 ustawy, wprowadzono zasadę, iż każdemu przysługuje prawo do informacji o środowisku i jego ochronie na warunkach określonych ustawą. Wyrażona w tym artykule zasada jest re­ali­zacją, sformułowanego w art. 74 ust. 3 Konstytucji RP, publicznego prawa do pozyskiwa­nia informacji o stanie i ochronie środowiska. Zgodnie z przepisem art. 8 ustawy, obowiązek udostępnienia informacji spoczywa na organach posiadających informacje w związku z reali­zacją ich ustawowych obowiązków, co zwalnia z obowiązku udzielenia informacji o środowi­sku te organy, których zadaniem nie jest gromadzenie i posiadanie takich informacji, na przy­kład organy podatkowe (B. Rakoczy, (w:) J. Ciechanowicz-McLean, Z. Bukowski, B. Rako­czy, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Warszawa 2008, s. 76). W art. 9 ustawy ustawo­dawca określił (choć na wysokim stopniu abstrakcji) jakiego rodzaju informacje o środowisku podlegają udostępnieniu. Jednakże ustalając zakres przedmiotowy informacji o środowisku, które będą udostępniane, należy pamiętać o tym, że jest on konstytucyjnie gwarantowanym prawem (art. 74 ust. 3 ustawy zasadniczej), potwierdzonym przez wspomniany wyżej art. 4 ustawy, wprowadzającym powszechny do nich dostęp. Oznacza to, że regułą jest udostępnia­nie informacji o środowisku, a odstępstwa od tej zasady mają charakter wyjątkowy i powinny wynikać wprost z przepisów prawa jednoznacznie określających, jakiego rodzaju informacje nie podlegają udostępnieniu (art. 16 i art. 17 ustawy), a katalog wyłączeń nie może być roz­szerzany w drodze interpretacji.

W odniesieniu do drugiej z kluczowych dla sprawy kwestii Kolegium wykazało, że przepis art. 16 ust. 1 pkt 3 ustawy stanowi, iż organ administracji nie udostępnia informacji dotyczących spraw będących przedmiotem praw autorskich oraz patentowych, jeżeli ich udo­stępnienie mogłoby naruszyć te prawa. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 90, poz. 631 ze zm.) przed­miotem prawa autorskiego jest utwór, tj. każdy przejaw działalności twórczej o indywidual­nym charakterze, ustalony w jakiejkolwiek postaci niezależnie od wartości, przeznaczenia i sposobu wyrażenia. Jak stwierdził NSA w wyroku z dnia 30 czerwca 1999 r., I SA/Lu 407/98, „jest to więc rezultat działalności o charakterze twórczym, kreacyjnym, oryginalnym, charak­teryzujący się indywidualnością. Nie jest zaś utworem taki rezultat pracy, który jest zdetermi­nowany przez opisywany obiekt czy zjawisko, założony cel (funkcję), który jest jedynym z możliwych do osiągnięcia przez osoby (specjalistów) podejmujących się tego samego zadania, a ochrona prawnoautorska nie rozciąga się też na sam proces twórczy, metodę twórczą czy technikę zastosowaną przy tworzeniu dzieła". Dołączane do wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego operaty wodnoprawne nie spełniają - zdaniem Kolegium - wymogu utworu i nie są przedmiotem prawa autorskiego. Są one bowiem pozbawione koniecznych cech kre­atywności, oryginalności i indywidualności, skoro z założenia odpowiadają (i muszą odpo­wiadać) wymaganiom co do treści i formy, narzuconym przez przepisy art. 132 ustawy – Prawo wodne, a ich zróżnicowanie jest zdeterminowane tylko rodzajem przedsięwzięcia, któ­rego dotyczą. Niezależnie od powyższego stanowiska Kolegium zwróciło uwagę na treść art. 4 ust. 2 ustawy Prawo autorskie, który wyłącza spod ochrony autorskoprawnej dokumenty urzędowe, materiały, znaki i symbole. O ile pojęcie dokumentu urzędowego jest dosyć ściśle określone, o tyle pojęcie materiału urzędowego jest niezwykle pojemne. W zakresie tego po­jęcia mieścić się będzie to wszystko, co - nie będąc dokumentem - jest „urzędowe” (wyrok NSA z dnia 19 lutego 1997 r., I SK/Kr 1062/62, powołany w: B. Kurzępa, Prawo autorskie. Orzecznictwo, akty wykonawcze, konwencje międzynarodowe, Kraków 2001, s. 25-26). Ma­teriałem urzędowym będzie zatem to, co pochodzi od urzędu lub innej instytucji państwowej, dotyczy sprawy urzędowej, bądź powstało w rezultacie zastosowania procedury urzędowej. Nie ulega wątpliwości, że operat wodnoprawny stanowi materiał dokumentacyjny, niezbędny do wydania pozwolenia wodnoprawnego. Podobne stanowisko zajął WSA w Gdańsku w wy­roku z dnia 21 lutego 2006 r., IISA/Gd 897/05, odnośnie do operatów szacunkowych, sporzą­dzanych na potrzeby gospodarowania nieruchomościami, które - co do zasady - tak jak ope­raty wodnoprawne są kreowane według normatywnych standardów. Należy jednak zazna­czyć, że wyłączenia wynikające z art. 4 ustawy Prawo autorskie nie może oczywiście być utożsamiane z pozostawaniem całkowitej swobody reprodukowania i rozpowszechniania wymienionych w tym przepisie materiałów. Swoboda ta może podlegać ograniczeniom, jed­nak ograniczenia te wynikać mogą z innych przepisów, takich jak na przykład przepisy o ochronie danych osobowych. Reprodukowanie bądź rozpowszechnianie materiałów wskaza­nych w art. 4 ustawy mogą też stanowić szkodę, której naprawienia dochodzić można na za­sadach ogólnych. Ponadto nawet uznanie operatu wodnoprawnego za przedmiot prawa autor­skiego nie oznacza wcale, że nie może być on udostępniony. Należy bowiem spostrzec, że operaty wodnoprawne są wykonywane głównie z myślą o ich przedstawieniu organom admi­nistracji publicznej w związku z ubieganiem się o pozwolenie wodnoprawne. Postępowanie w sprawie wydania takiego pozwolenia obejmuje udział różnego rodzaju podmiotów, które z uwagi na przedmiot i cel postępowania powinny mieć dostęp do dokumentacji sprawy. Twórca operatu godzi się jednocześnie na jego upublicznienie, wraz ze złożeniem operatu, jako dokumentacji wnioskowej. Z punktu widzenia prawa autorskiego przedstawienie operatu jest więc, dokonanym za zgodą twórcy, publicznym udostępnieniem utworu. Od tego mo­mentu jest to utwór rozpowszechniony (art. 6 pkt 6 ustawy o prawie autorskim i prawach po­krewnych). Zgodnie z art. 23 ust. 1 tej ustawy bez zezwolenia twórcy wolno nieodpłatnie ko­rzystać z już rozpowszechnionego utworu w zakresie własnego użytku osobistego. Narusze­niem praw autorskich byłoby nieuprawnione korzystanie z niego. Zatem tam, gdzie przepisy ustawy przewidują publiczną dostępność pewnych dokumentów objętych prawem autorskim, złożenie ich przez autorów stanowi zgodę na ich dalsze udostępnianie społeczeństwu, przy czym żądający informacji mają prawo do ich wykorzystania jedynie w celach własnego użytku osobistego (tzn. składania uwag w toku postępowania lub na przykład wniosków o podjęcie kontroli w stosunku do danego podmiotu). Natomiast naruszeniem praw autorskich będzie korzystanie z udostępnionego utworu, polegające na przykład na plagiacie.

W rezultacie Kolegium stwierdziło, że odmowa udostępnienia informacji o środowi­sku, ze względu na ochronę praw autorskich jest nieuzasadniona, uchyliło zatem decyzję organu i umorzyło postępowanie pierwszej instancji.

 

Usunięcie drzew z nieruchomości oddanej we współużytkowanie wieczyste – zgoda właściciela i innych współużytkowników wieczystych

Prowadzone przez Kolegium postępowanie dotyczyło wydania zezwolenia na usunię­cie drzew rosnących na nieruchomości znajdującej się we współużytkowaniu wieczystym – wnioskodawcy i innych osób. Organ pierwszej instancji wezwał wnioskodawcę do uzupełnie­nia podania o pisemną zgodę pozostałych współużytkowników wieczystych na wycięcie drzew. Wnioskodawca oświadczył, że jego podanie nie jest pozbawione braków formalnych i powinno być rozpoznane. Wskazał, że drzewa są usytuowane na części nieruchomości przy­znanej mu do wyłącznego korzystania na mocy postanowienia sądu. W wyniku sądowego podziału do korzystania (quoad usum) korzysta, na zasadzie wyłączności, z określonej fizycz­nie części nieruchomości. To oznacza, że aby móc wyciąć drzewa rosnące na tej części nieru­chomości, nie musi ubiegać się o zgodę pozostałych współużytkowników. Nie zgadzając się z takim stanowiskiem, organ pierwszej instancji umorzył postępowanie w sprawie wydania zezwolenia na usunięcie drzew, wobec nieuzupełnienia wniosku w wymaganym zakresie. Podniósł, że usunięcie drzewa jest czynnością przekraczają­cą zwykły  zarząd,  zgodnie z art. 199 k.c. i jako taka wymaga ona zgody wszystkich współ­właścicieli. W odwołaniu wnio­skodawca podniósł, jak wcześniej, że jego podanie było kom­pletne oraz, że drzewa są usytu­owane na nieruchomości przyznanej mu do wyłącznego korzy­stania na mocy postanowienia sądu. Wskazał dodatkowo, że organ pierwszej instancji odwo­łał się do standardowego współ­posiadania i współkorzystania z rzeczy przez wspówłaścicieli. Tymczasem w tej sprawie na­leży się liczyć ze skutkami, jakie niesie za sobą podział quoad usum. W jego ocenie wyodręb­niony obszar jest przeznaczony do korzystania wyłącznego przez poszczególnych współwła­ścicieli, co obejmuje również czerpanie wszelkich pożytków z rzeczy i „tyczy się to również sfery decyzyjnej”. W konsekwencji doszedł do wniosków, że wymóg przedstawienia zgody pozostałych współużytkowników wieczystych skutkować bę­dzie „naruszeniem istoty konsty­tucyjnego prawa własności, gdyż właściciel w wykonywaniu swojego wyłącznego uprawnie­nia uzależniony będzie od innych osób”. Wskazał także, że adresatem obowiązku uzyskania zezwolenia na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przy­rody jest wyłącznie on sam, jako posiadacz wyodrębnionej części nieruchomości.

Kolegium zauważyło przede wszystkim, że usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, na wniosek posiada­cza nieruchomości – jak stanowi art. 83 ust. 1 zd. pierwsze ustawy o ochronie przyrody. Zgodnie zaś z przepisem art. 83 ust. 1 zd. drugie ustawy o ochronie przyrody, jeżeli posiadacz nieruchomości nie jest właścicielem - do wnio­sku dołącza się zgodę jej właściciela. W pierwszej kolejności rozważono, czy wnioskodawca, będący współużytkownikiem wieczystym nieruchomości, na której rosną planowane do usu­nięcia drzewa, nie musiał spełnić warunku – przedstawienia zgody właściciela (gminy) – o jakim mowa w art. 83 ust. 1 zd. drugie ustawy. Przepis ten nakazuje bowiem posiadaczowi, niebędącemu jej właścicielem, przedstawić zgodę jej właściciela na usunięcie drzew. Należy przy tym naturalnie uwzględnić każdą, prawnie dopuszczalną, formę posiadania nieruchomo­ści (zob. art. 336 i art. 337 k.c.). Chodzi tu zarówno o faktyczne władanie jak właściciel (po­siadacz samoistny), jak i faktyczne władanie jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny), z jednoczesnym rozróżnieniem tych postaci władania od władztwa prekaryjnego (tzw. wygodzenia) lub dzierżenia (art. 338 k.c.). Kolegium wyjaśniło też, że zgoda, o której mowa w art. 83 ust. 1 zd. drugie, jest oświadczeniem woli właściciela z zakresu dominium (a nie imperium) i obejmuje udzielenie posiadaczowi nieruchomości niebędącego jej właści­cie­lem (a nie organowi administracji publicznej, mającemu udzielić zezwolenia) zgody na usu­nięcie drzew i krzewów (a nie zgody na wydanie decyzji administracyjnej, zezwalającej na usunięcie drzew i krzewów). Przepisy prawa nie przewidują, przy wydawaniu zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów, współdziałania organu administracji publicznej udzielającego zezwolenia z właścicielem nieruchomości (ściśle organem odpowiedniej osoby prawnej – Skarbem Państwa, właściwą jednostką samorządu terytorialnego lub związkiem tych jedno­stek), na wzór postępowania uregulowanego w art. 106 k.p.a. Wspomniana zgoda jest więc elementem formalnym podania o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów, uregu­lowanym przepisami prawa administracyjnego. Jej brak powinien być usunięty w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Ma ją uzyskać i załączyć do podania o wydanie zezwolenia, niebędący wła­ści­cielem, posiadacz nieruchomości. Z wykładni literalnej powołanego powyżej przepisu wy­nika, że wymóg ten obejmuje także użytkownika wieczystego (ewentualnie współużytkowni­ków wieczystych), jako posiadacza (współposiadacza) nieruchomości.

Kolegium wskazało, że zarówno w doktrynie prawa, jak też w orzecznictwie sądowym utrwaliło się stanowisko pierwszeństwa językowych reguł wykładni, które są podstawowym warunkiem funkcjonowania prawa w państwie prawa. Podobną rangę nadaje się założeniu o racjonalnym działaniu ustawodawcy w procesie stanowienia prawa. Jeżeli wbrew jasnemu pod względem językowym sformułowaniu przepisu nadawałoby mu się jakieś inne znaczenie aniżeli te oczywiste znaczenie językowe, wówczas rola ustawodawcy byłaby tylko pozorna (por. J. Wróblewski. Rozumienie prawa i jego wykładnia. Wrocław 1990, str. 66 i nast., Z. Ziembiński. O stanowieniu prawa i obowiązywaniu prawa. Zagadnienia podstawowe. War­szawa 1995, str. 82). Zakaz wykładni prawotwórczej, to jedna z podstawowych dyrektyw wy­kładni przepisów prawa. Wynika z niej, że sądom nie wolno pod pozorem wykładni ani two­rzyć nowych norm prawnych, ani modyfikować znaczenia norm już istniejących (L. Morawski. Wykładnia w orzecznictwie sądów. Komentarz. Toruń 2002, str. 20 i 21). Przyznać jednak trzeba, że w pewnych sytuacjach istnieje możliwość odstąpienia od zasady pierwszeństwa wykładni językowej i przypisanie pierwszeństwa wykładni systemowej lub funkcjonalnej, gdy interpretator uzasadni to powołaniem się na ważne racje prawne, a więc racje szczególnie istotne z punktu widzenia społecznego, ekonomicznego, moralnego (z uzasadnienia wyroku NSA z dnia 30 marca 2009 r., II FPS 7/08, Lex 485845). W analizo­wanym przez Kolegium przypadku taka sytuacja miała właśnie miejsce. Wykładnia językowa przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody jest bowiem nie do pogodzenia z wykład­nią systemową i funkcjonalną.

Kolegium zauważyło, że użytkowanie wieczyste regulują przepisy k.c. oraz przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis art. 233 k.c. stanowi, że w granicach, okre­ślonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków w użytkowanie wieczyste, użytkownik może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób. W tych samych granicach użytkownik wieczysty może swoim prawem rozpo­rządzać. Kodeks cywilny wprost nie reguluje statusu prawnego drzew i krzewów rosnących na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste (tak jak na przykład w przypadku budynków i urządzeń wzniesionych na gruncie – zob. art. 235 k.c.). Bezsporne jest natomiast to, że zgod­nie z zasadą ogólną superficies solo cedit od chwili zasadzenia lub zasiania są one częścią składową gruntu (art. 48 k.c.). Dzielą zatem los prawny nieruchomości stanowiącej cudzą własność. Zatem po oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste ich właścicielem jest nadal Skarb Państwa lub właściwa jednostka samorządu terytorialnego. Nie można jednak pominąć faktu, że drzewa i krzewy, jako część składowa gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste, jednocześnie dzielą jego los prawny w zakresie prawa użytkowania wieczystego. Prawo to ma przy tym, podobnie jak prawo własności, charakter bezwzględny (jest skuteczne erga omnes). Mając na uwadze powyższe konotacje oraz treść art. 233 k.c. Kolegium stwierdziło, że w gra­nicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz według postanowień umowy użytkownik wieczysty korzysta z nieruchomości (w tym z powierzchni gruntu i jego części składowych) z wyłączeniem innych osób (w tym samego właściciela nieruchomości). Inaczej mówiąc, tak jak w przypadku gruntu, tak w przypadku jego części składowych, wy­konywanie uprawnień właściciela w postaci korzystania zostaje czasowo wyłączone - na okres oddania gruntu w użytkowanie wieczyste. W tym okresie korzystanie z gruntu przez użytkownika wieczystego rozciąga się także na części składowe gruntu. W doktrynie prawa cywilnego wskazuje się wprost, że użytkownik wieczysty jest uprawniony do odłączania części składowych według zasad prawidłowej gospodarki i pobierania ich jako pożytków w ra­mach korzystania z gruntu (art. 233, w związku z art. 53 § 1 k.c.) (E. Gniewek, Kodeks cy­wilny. Księga druga. Własność i inne prawa rzeczowe. Komentarz, komentarz do art. 232 i 233 k.c., Zakamycze, 2001). Może to robić bez zgody właściciela. Kolegium zaznaczyło, że trzeba jednak pamiętać, iż sposób korzystania z gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków przez wieczystego użytkownika powinien być określony w umowie o oddanie w użytkowanie wieczyste (art. 239 k.c.) i ujaw­niony w księdze wieczystej (art. 30 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 16 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 ze zm.). Ewentualne ograniczenie użytkownika wieczystego w zakresie korzy­stania z gruntu i jego części składowych mogą zatem wynikać z umowy o oddanie w użytko­wanie wieczyste.

Powyższe pozwalało na stwierdzenie, że o ile umowa o oddanie w użytkowanie wie­czyste nie stanowi inaczej co do sposobu korzystania z nieruchomości (w tym części składo­wych gruntu – drzew i krzewów), legitymowanym do złożenia podania o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów jest, na podstawie art. 83 ust. 1 zd. pierwsze ustawy o ochronie przyrody, użytkownik wieczysty. W takim przypadku użytkownik wieczysty nie ma obo­wiązku uzyskania i załączenia do podania zgody właściciela nieruchomości na usunięcie drzew i krzewów, o której mowa w art. 83 ust. 1 zd. drugie.

W świetle art. 83 ust. 1 zd. pierwsze ustawy o ochronie przyrody zezwolenie na usu­nięcie drzew może nastąpić wyłącznie na wniosek uprawnionego podmiotu („posiadacza nie­ruchomości”), w szczególności użytkownika wieczystego. Ustawa nie uwzględniła jednak przypadku współposiadania, wynikającego na przykład ze współużytkowania wieczystego, często pojawiającego się w praktyce orzeczniczej, w którym występuje wielość podmiotów wspólnego prawa. Rekonstrukcja obowiązującej w takim przypadku normy prawnej wyma­gała – wobec braku regulacji materialnoprawnej w samej ustawie o ochronie przyrody – współstosowania przepisów k.c., w tym przepisów o współwłasności, mających zastosowanie w drodze analogii do współużytkowania wieczystego. Wynika z nich, że gdy prawo własności gruntów przysługuje większej liczbie podmiotów i przybiera ono postać współwłasności w częściach ułamkowych, to wniosek powinien być złożony zgodnie przez wszystkich upraw­nionych (wszystkich współwłaścicieli). Jest to bowiem czynność przekraczającą zwykły za­rząd, a ta wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomość, ewentualnie – zastępczo - rozstrzygnięcia sądu (art. 199 k.c.). Oznacza to również, że nie można zezwolić na usunięcie drzewa na wniosek tylko jednego lub kilku spośród współwłaścicieli, z pominięciem pozo­stałych. Zgodzić się należy jednak z poglądem, że warunek z art. 199 k.c. zostanie spełniony także wówczas, jeśli występujący o uzyskanie zezwolenia współwłaściciel załączy do podania zgodę pozostałych współwłaścicieli na usunięcie drzewa (zob. WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 9 stycznia 2008 r., II SA/Gl 824/07, Lex nr 451183). W obu przypadkach stronami po­stępowania w sprawie o wydanie zezwolenia na usunięcie drzewa będą wszyscy współwłaści­ciele, choć w tym drugim przypadku uprawnionym do usunięcia drzewa będzie tylko ozna­czony w sentencji decyzji wnioskodawca.

Kolegium stwierdziło, że stanowisko powyższe nie powinno budzić wątpliwości w przypadku obowiązywania ustawowego modelu posiadania i korzystania z rzeczy przez współwłaściciela, wynikającego z art. 206 k.c. („Każdy ze współwłaścicieli jest uprawniony do współposiadania rzeczy wspólnej oraz do korzystania z niej w takim zakresie, jaki daje się pogodzić ze współposiadaniem i korzystaniem z rzeczy przez pozostałych współwłaścicieli”). Jednak pojęcie współwłasności obejmuje swoim zakresem różne sposoby posiadania
i korzystania z rzeczy wspólnej przez współwłaściciela. W pojęciu tym mieści się także bez­pośrednie i wyłączne posiadanie oraz korzystanie z wydzielonej części rzeczy (podział
quoad usum). W przeciwieństwie do ustawowego sposobu posiadania i korzystania z rzeczy przez współwłaściciela podział quoad usum może być wprowadzony tylko czynnością prawną współwłaścicieli lub orzeczeniem sądu (wyrok SN z dnia 29 listopada 2007 r., III CZP 94/07, OSNC-ZD 2008 r., nr 4, poz. 96).

Kolegium uznało, że orzeczenie sądu w sprawie podziału rzeczy wspólnej do korzy­stania może mieć – podobnie jak podział w trybie porozumienia współwłaścicieli - różny zakres (wyrok NSA z dnia 18 maja 2007 r., II OSK 1869/06, Lex 338967; wyrok SN z dnia 14 listopada 1963 r., III CR 81/63, OSN 1964, nr 9, poz. 189). Jednocześnie orzeczenie sądu, określające sposób korzystania z rzeczy wspólnej, ma charakter kształtujący, zmienia bowiem obowiązujący dotychczas współwłaścicieli sposób z niej korzystania, kształtując tym samym treść stosunku prawnego między współwłaścicielami (A. Kidyba (red.), K. A. Dadańska, T. A. Filipiak, Kodeks cywilny. Komentarz. Tom II. Własność i inne prawa rzeczowe, LEX 2009, komentarz do art. 206 k.c.). Zakres uprawnień współwłaściciela zależy zatem od za­kresu orzeczenia sądowego i musi wyraźnie z tego orzeczenia wynikać - innymi słowy nie można ich domniemywać (uzasadnienie wyroku NSA z dnia 18 maja 2007 r., II OSK 1869/06, Lex 338967).

Generalnie stwierdzić należy, że uprawnienie do wyłącznego korzystania z rzeczy obejmuje prawo do pobierania pożytków naturalnych rzeczy (art. 140 zd. pierwsze k.c.). Po­żytkami naturalnymi rzeczy są jej płody i inne odłączone od niej części składowe, o ile we­dług zasad prawidłowej gospodarki stanowią normalny dochód z rzeczy (art. 53 § 1 k.c.), w tym drzewa od chwili ich zasadzenia lub posiania (art. 48 k.c.). Z podziału quoad usum wy­nika również podział tych pożytków odpowiadający podziałowi współposiadania i korzysta­nia między współwłaścicielami. Jeśli jeden ze współwłaścicieli dokonał na działce będącej w wyłącznym fizycznym jego użytkowaniu nakładu, przysługuje mu prawo do wyłącznego po­bierania korzyści (pożytków), jakie nakład przynosi (zob. uchwały SN z dnia 8 stycznia 1980 r., III CZP 80/79; z dnia 13 lutego 1981 r., III CZP 72/80, OSNC 191/11/207). W przypadku podziału quoad usum następuje jednocześnie modyfikacja (ale nie wyłączenie) ustawowych zasad zarządu w odniesieniu do części rzeczy wspólnej („zarząd majątkiem wspólnym to ca­łokształt czynności faktycznych i prawnych, które dotyczą tego majątku bezpośrednio lub po­średnio poprzez osiągnięty skutek gospodarczy” - z uzasadnienia uchwały SN z dnia 25 marca 1994 r., III CZP 182/93, OSN 1994, z. 7-8, poz. 146). Jak wskazuje się w orzecznictwie, każdy ze współwłaścicieli może bowiem podejmować samodzielnie pewne czynności w sto­sunku do tych części rzeczy wspólnej, z których samodzielnie korzysta, a czynności te nie są czynnościami zarządu wspólną nieruchomością (wyroki SN z dnia 10 czerwca 1994 r., II CRN 53/94, Lex 82294; z dnia 10 lutego 2004 r., IV CK/17/03, Lex 274609).

Kolegium podkreśliło jednak, że choć współwłasność jest odmianą prawa własności to zakres uprawnień współwłaściciela do korzystania z rzeczy nie jest taki sam jak właściciela. Współwłaściciel jest uzależniony w wykonywaniu swojego prawa do korzystania z rzeczy, od podobnego uprawnienia innych współwłaścicieli. Z orzecznictwa wynika, że dotyczy to także czynności mieszczących się w zakresie wyłącznego korzystania rzeczy (ściśle używania), jeśli tylko przekraczają one zakres zwykłego zarządu na przykład dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. Użycie rzeczy w tym celu wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli wyrażanej na podstawie art. 199 k.c., a sam sądowy podział quoad usum nie może braku tej zgody zastąpić (zob. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 18 maja 2007 r., II OSK 1869/06, Lex 338967). Kolegium uznało, że powyższe należy, w drodze analogii, odnieść do współużytko­wania wieczystego.

W rozpatrywanej sprawie umowa o podział quoad usum nie została zawarta. Podział jest oparty jedynie o postanowienie sądu. W osnowie postanowienia stwierdzono, że „do wy­łącznego korzystania przydzielić wnioskodawcy część tejże działki oznaczonej na szkicu sytu­acyjnym”. Na tej części nieruchomości mają rosnąć wnioskowane do usunięcia drzewa. Jed­nocześnie z postanowienia wynikało, że wnioskodawca dysponuje udziałem w częściach wspólnych działki wynoszącym 34,88 % (nie byłby więc uprawniony do samodzielnego do­konywania czynności nawet w przypadku ich kwalifikacji jako czynności zwykłego zarządu). Poczyniwszy te wyjaśnienia Kolegium uznało, że legitymację wnioskodawcy do samodziel­nego wnioskowania o wydanie zezwolenia na usunięcia drzew rosnących na wydzielonej na jego rzecz części nieruchomości należy ustalić w odniesieniu do zakresu przyznanego mu orzeczeniem sądowym uprawnienia do wyłącznego korzystania z wydzielonej części rzeczy, biorąc pod uwagę okoliczności konkretnej sprawy. Jeśli czynność zarządu mieścić się będzie w granicach „uprawnionego” wyłącznego korzystania, wnioskodawca może jej dokonać sa­modzielnie. Jeśli zaś będzie wykraczać poza te granice, znajdą zastosowanie (wobec braku innych ograniczeń umownych lub sądowych) ustawowe regulacje kształtujące stosunki po­między współużytkownikami wieczystymi (per analogia art. 206 k.c.) i sposoby zarządu rze­czą wspólną (per analogia art. 199 i 201 k.c.). Jak wynika z powyższego orzecznictwa trzeba wziąć pod uwagę zarówno rodzaj czynności (korzystanie, pobieranie pożytków) i jej skutki (niewykraczające poza wydzieloną część nieruchomości).

W pierwszej kolejności należałoby zatem ustalić, czy wnioskowane do usunięcia drzewa zostały posadzone na wydzielonej do wyłącznego korzystania części nieruchomości oraz czy zostały posadzone przez wnioskodawcę w ramach poniesionych przez niego nakła­dów, co uprawniałoby go do ich pobrania z tytułu pożytków rzeczy. Trzeba więc ustalić wiek drzew i zestawić ich z datą sądowego ustalenia podziału quoad usum. W zależności od wyników ustaleń, należy rozważyć m. in. czy sąd, w postanowieniu dotyczącym podziału quoad usum, przyznał wnioskodawcy uprawnienie do usunięcia tych drzew, które w momen­cie podziału już rosły na wydzielonej do wyłącznego użytku części nieruchomości. Równo­cześnie należy ustalić, jakie jest przeznaczenie całej nieruchomości jak i wydzielonej jej części, z której mają być usunięte drzewa, a w konsekwencji, czy planowane do usunięcia drzewa stanowią, według zasad prawidłowej gospodarki, normalny dochód z rzeczy (pożytek naturalny). Ponadto, ze względu na specyficzne przeznaczenie przedmiotu współwłasności, o jego wartości jako całości, czy też o sposobie gospodarowania z innych jej części, może decydować właśnie znajdujący się na niej drzewostan. W konsekwencji czyn­ność usunięcia drzewa nie będzie „uprawnioną” czynnością pobierania pożytków z wydzielo­nej części nieruchomości, gdyż taka nie może skutkować zmianą wartości lub utrwalonego sposobu gospodarowania całej nieruchomości. Zatem wystąpienie o wydanie zezwolenia na tego rodzaju czynność, ingerującą w substancję całej rzeczy, powinno być zawsze kwalifiko­wane jako przekraczające „uprawnione” wyłączne korzystanie z rzeczy, przekraczające za­kres zwykłego zarządu i wymagające zgodnego współdziałania wszystkich współwłaścicieli (art. 199 k.c.).

Kolegium przyjęło, że wyjaśnienia powyższych kwestii wymagała niewątpliwie za­sada ogólna postępowania administracyjnego prawdy obiektywnej (art. 7 i 77 k.p.a.), która nakazuje organowi administracyjnemu podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Można rozważać, jak daleko sięga obowiązek współdziałania strony w wyjaśnieniu sprawy, w szczególności poprzez udostępnienie organowi dowodów będących w wyłącznej jej dyspozycji (wyrok NSA z dnia 14 lipca 2009 r., II GSK 1098/08, www.orzeczenia.nsa.gov.pl) albo poprzez stworzenie stronie możliwości obrony swojego interesu przez przedstawienie dowodów na okoliczność, która warunkuje korzystne dla niej rozstrzygnięcie sprawy (wyrok NSA z dnia 6 marca 2009 r., I OSK 1267/08, www. orzecze­nia.nsa.gov.pl). Niemniej jednak według powyższej zasady ciężar prowadzenia postępowania dowodowego spoczywa na organie administracji publicznej. W ustawie o ochronie przyrody, w zakresie wydawania zezwoleń na usunięcie drzew i krzewów, brak jest przepisu szczegól­nego określającego inaczej rozkład ciężaru dowodu.

Ponadto w ocenie Kolegium, przesłanka zgody na dokonanie czynności przekraczają­cej zakres zwykłego zarządu, o której mowa w art. 199 k.c., nie jest (w przeciwień­stwie do zgody z art. 83 ust. 1 zd. drugie ustawy o ochronie przyrody) wymogiem formalnym podania o wydanie zezwolenia na usunięcie drzewa - tzw. „wymaganiem ustalonym w przepi­sach prawa”, o którym mowa w art. 64 § 2 k.p.a. Nie powinna być więc usuwana w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Jest to materialny warunek wydania zezwolenia na usunięcie drzewa i jego nie­spełnienie - czego Kolegium nie przesądziło - powinno skutkować decyzją odmowną (mery­toryczną), a nie decyzją umarzającą.


Obowiązki właściciela nieruchomości w związku z utrzymaniem czystości i porządku w gminie

Kolegium rozpatrywało odwołanie od decyzji zobowiązującej właścicielki nierucho­mości do zawarcia umów i uiszczania opłat za odbieranie odpadów komunalnych i opróżnia­nie zbiorników bezodpływowych, uiszczenia opłat za odbieranie odpadów komunalnych oraz opłat za opróżnianie zbiorników bezodpływowych, wyposażenia nieruchomości w urządzenia służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywanie tych urządzeń w odpowied­nim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, wystawiania pojemników z odpadami poza ogrodzenie nieruchomości, pozbycia się zalegających na terenie działki odpadów komu­nalnych, utrzymywania porządku i czystości oraz należytego stanu sanitarno-higienicznego i estetycznego na terenie działki. Decyzję wydano na podstawie art. 6 ust. 6, ust. 7, ust. 8, ust. 9 i ust. 12 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W odwołaniu stwierdzono, że na nieruchomości - bez zgody właścicieli i jakiejkolwiek umowy – mieszkają inne osoby, które przekształciły garaż na mieszkanie.

Stosownie do art. 5 ust. 1 ustawy, właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku między innymi przez:

1)  wyposażenie nieruchomości w urządzenia służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywanie tych urządzeń w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i tech­nicznym;

2)  przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczysz­czalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przy­łączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych;

3)  zbieranie powstałych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych zgodnie z wymaganiami określonymi w regulaminie;

3a) gromadzenie nieczystości ciekłych w zbiornikach bezodpływowych;

3b) pozbywanie się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczy­stości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi;

4)  uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nie­ruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej słu­żącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieru­chomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych;

5) realizację innych obowiązków określonych w regulaminie.

Zgodnie z art. 5 ust. 4, w przypadku stwierdzenia niewykonania obowiązków, o któ­rych mowa w art. 5 ust. 1 – 4, poza obowiązkami, o których mowa w art. 5 ust. 3-3b, wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję nakazującą wykonanie obowiązku. Stosownie do art. 6 ust. 1, w odniesieniu do wykonywania obowiązku określonego w art. 5 ust. 1 pkt 3b, a więc obowiązku pozbywania się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunal­nych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odręb­nymi, właściciele nieruchomości obowiązani są do udokumentowania w formie umowy ko­rzystania z usług wykonywanych przez zakład będący gminną jednostką organizacyjną lub przez przedsiębiorcę posiadającego zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odbie­rania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, przez okazanie takiej umowy i dowodów płacenia za usługi. W przypadku właścicieli nieruchomości, którzy nie zawarli wskazanych wyżej umów, odbieranie odpadów komunalnych zobowiązana jest zorganizować gmina (art. 6 ust. 6). W takim przypadku, zgodnie z art. 6 ust. 7 ustawy, wójt (burmistrz, pre­zydent miasta) wydaje z urzędu decyzję, w której ustala:

  • obowiązek uiszczania opłat za obieranie odpadów komunalnych lub opróżnianie zbiorni­ków bezodpływowych,

  • wysokość opłat wyliczonych z zastosowaniem stawek ustalonych przez radę gminy w for­mie uchwały,

  • terminy uiszczania ww. opłat,

  • sposób i terminy udostępniania urządzeń lub zbiorników w celu ich opróżniania.

W art. 2 ust. 1 pkt 4 powołanej ustawy zdefiniowano pojęcie właścicieli nieruchomości wskazując, że rozumie się przez to także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością. Przy dokonywaniu interpretacji art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy trzeba uwzględniać zasady wykładni, zwłaszcza prymatu wykładni językowej przed innymi. Partykuła „także" włącza do większego zbioru wyróżniony przez nią element i komunikuje, że można o nim powiedzieć to samo, co o pozostałych elementach tego zbioru (Uniwersalny słownik języka polskiego, pod red. S. Dubisza, Warszawa 2003, tom 4, s. 14). W judykaturze uznaje się, że przez podmioty władające nieruchomością należy rozumieć po­siadaczy nieruchomości, a nawet tylko ich dzierżycieli. Zgodnie z art. 336 k.c., posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą nieruchomością (posiadacz zależny), natomiast dzierżycielem według art. 338 k.c. jest ten, kto rzeczą faktycznie włada za kogo innego (W. Radecki, Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Komentarz, 2008, wyd. III, komentarz do art. 2). Dodać należy, że ten, kto na podstawie towarzyszących okoliczności powinien przypuszczać, że posiadana przezeń rzecz stanowi własność innej osoby, jest tzw. posiadaczem w złej wierze. Jeżeli więc posiadacz uzyska informacje o nie­zgodności posiadania ze stanem prawnym, to w zależności od rodzaju tych twierdzeń i przed­stawionych na ich poparcie dowodów, można uznać, że posiadacz dowiedział się o niezgod­ności swego posiadania ze stanem prawnym albo, że co najmniej powziął wiadomość o takich faktach, na podstawie których powinien przypuszczać, że nie jest właścicielem posiadanej rzeczy. W takiej sytuacji posiadacza należałoby uznawać od chwili powzięcia takich wiary­godnych informacji za posiadacza w złej wierze (wyrok SN z dnia 23 lipca 2004 r., III CK 212/03, LEX nr 174183). Zdaniem Kolegium, definicja właściciela nieruchomości zawarta w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy obejmuje również posiadaczy nieruchomości w złej wierze. Ustawo­dawca nie dał wskazówek, jak postąpić w sytuacji, gdy zobowiązanym - w świetle definicji zawartej w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy - mogą być dwa różne, wymienione w niej podmioty. Z uwagi na wskazywaną wyżej strukturę przepisu (użycie partykuły „także”) nie wystarczy ustalenie właściciela nieruchomości, lecz konieczne jest zbadanie, czy inny niż właściciel nieruchomości podmiot nie może zostać uznany za władającego nieruchomością, w konse­kwencji znajdującymi się na niej rzeczami. Z kolei pozytywna odpowiedź na takie pytanie sprawi, że należy ustalić, który z tych podmiotów winien zostać uznany za zobowiązanego. W orzecznictwie słusznie zwraca się uwagę, że nałożenie na kilka podmiotów obowiązku, bez sprecyzowania zakresu odpowiedzialności każdego podmiotu, nie realizuje postulatu określo­ności obowiązku nakładanego decyzją administracyjną (wyrok NSA z dnia 9 listopada 2005 r., II OSK 160/05).

Dla ustalenia zobowiązanego do wykonania obowiązków o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 3a – a w konsekwencji adresata decyzji wydawanej na podstawie art. 6 ust. 7 ustawy - trzeba skorzystać z reguł wykładni celowościowej i systemowej. Ustawa o utrzymaniu czy­stości i porządku w gminach dotyczy zasad gospodarowania szczególnym rodzajem odpadów – odpadami komunalnymi, czyli odpadami powstającymi w gospodarstwach domowych (art. 3 ust. 3 pkt 4 ustawy o odpadach) oraz nieczystościami ciekłymi, przez które rozumie się ścieki gromadzone przejściowo w zbiornikach bezodpływowych (art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach; zgodnie z art. 3 pkt 38 ustawy Prawo ochrony środowiska, przez ścieki - rozumie się m. in. wprowadzane do wód lub do ziemi wody zużyte, w szczególności na cele bytowe lub gospodarcze).

W tym miejscu należy wyjaśnić, że ponieważ status prawny nieczystości ciekłych zbli­żony jest do statusu odpadów komunalnych, w dalszych rozważaniach Kolegium skupiło się na odpadach komunalnych. Ustawa o odpadach nie narusza w zakresie postępowania z odpa­dami przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (art. 2 ust. 3 pkt 3 ustawy o odpadach). Jak wskazuje się w doktrynie, odpady komunalne są przede wszystkim odpadami, a ustawa o odpadach nie dotyczy ich tylko wtedy, gdy wyraźnie tak stanowi. Jeśli więc ustawa o odpadach nie wyłącza swojej stosowalności w przypadku odpadów komunal­nych, to także odpady komunalne podlegają jej postanowieniom (W. Radecki, op.cit., s. 56, za: J. Jerzmański, Ustawa o odpadach. Komentarz, pod red. J. Jerzmańskiego, Wrocław, 2002, s. 83). Ustawa o odpadach posługuje się pojęciem posiadacza odpadów. Zgodnie z art. 3 ust. 3 pkt 13 tej ustawy, przez posiadacza odpadów rozumie się każdego, kto faktycz­nie włada odpadami (wytwórcę odpadów, inną osobę fizyczną, osobę prawną lub jednostkę orga­nizacyjną), z wyłączeniem prowadzącego działalność w zakresie transportu odpadów, przy czym domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdu­jących się na nieruchomości. Zgodnie z art. 3 pkt 44 ustawy Prawo ochrony środowi­ska, przez władającego powierzchnią ziemi rozumie się właściciela nieruchomości, a jeżeli w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie ustawy Prawo geodezyjne i karto­graficzne, ujawniono inny podmiot władający gruntem - podmiot ujawniony jako władający. W świetle powołanej definicji, posiadaczem odpadów jest każdy podmiot, któremu można przypisać faktyczne władztwo nad odpadem. Posiadaczem odpadów może być więc każdy, niezależnie od tytułu prawnego do odpadu (traktowanego jako rzecz w rozumieniu k.c.), a nawet bez ta­kiego tytułu. Pojęcie władania odnosi się generalnie do stanu faktycznego. Jeżeli odpad zna­lazł się na nieruchomości, posiadacz lub dzierżyciel nieruchomości stają się więc automa­tycznie domniemanym posiadaczem odpadów. Jest to jednak domniemanie faktyczne, które w związku z obowiązkami publicznoprawnymi jest niewystarczające. Należy więc przeprowa­dzić w tym względzie postępowanie dowodowe i wykazać władztwo nad odpadem. Jeśli nie można wskazać faktycznie władającego odpadem, przyjmuje się domniemanie prawne (wyni­kające z ustawy), że posiadaczem odpadów jest władający powierzchnią ziemi, zdefiniowany w sposób określony wyżej. Obalenie tego domniemania (ciężar dowodu) ob­ciąża domniema­nego. Wówczas musi on wykazać, że odpadem włada lub władał faktycznie inny podmiot – czyli wskazać wyraźnie innego posiadacza odpadów (W. Radecki, Ustawa o odpadach. Ko­mentarz, Warszawa 2002, s. 98-101). Dodać należy, że powyższe zasady są konsekwencją jednej z podstawowych zasad ochrony środowiska, wyrażonej w art. 7 ustawy Prawo ochrony środowiska, zgodnie z którą, koszty usunięcia skutków zanieczyszczenia śro­dowiska ponosi ten, kto powoduje to zanieczyszczenie, zaś ten kto może powodować zanie­czyszczenie śro­dowiska, winien podjąć wszelkie możliwe środki zapobiegawcze („zanie­czyszczający płaci”).

Ustawa o utrzymaniu porządku i czystości w gminach, jak wspomniano, nakłada obo­wiązki w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi i nieczystościami ciekłymi na „właścicieli nieruchomości”. Nie odnosi się więc, tak jak ustawa o odpadach, do kwestii fak­tycznego władania odpadem (w pierwszej kolejności, przed domniemaniem związanym z władaniem powierzchnią ziemi, na której się znajduje). Skoro jednak w obu przypadkach mamy do czynienia z odpadem, choć specyficznym, celowe jest sięgnięcie do mechanizmów ustalania posiadacza odpadów, wskazanych w ustawie o odpadach. Chodzi przecież o utrzy­manie czystości i porządku na nieruchomości (art. 1 ust. 1), poprzez pozbywanie się zebra­nych na niej odpadów komunalnych (art. 5 ust. 1 pkt 3a). Obowiązek ten jest konsekwencją uprzedniego zbierania odpadów na nieruchomości, które winno następować w odpowiednich urządzeniach (art. 5 ust. 1 pkt 1). Z kolei owo zbieranie jest wynikiem wytwarzania odpadów w gospodarstwie domowym.

Zdaniem Kolegium, dla potrzeb rozpatrywanej sprawy należało przyjąć domniemanie, że posiadaczem odpadów komunalnych, zobowiązanym do gospodarowania nimi w sposób wymagany przez ustawę o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, jest każdy podmiot, któremu można przypisać faktyczne władztwo nad odpadem komunalnym. Skoro odpadami komunalnymi są odpady powstające w gospodarstwie domowym, faktycznie władającym odpadami komunalnymi będzie osoba fizyczna, która prowadzi na nieruchomości gospodarstwo domowe, w którym powstają odpady. Domniemanie to – jak wskazywano – może zostać obalone w postępowaniu administracyjnym. Dopiero obalenie tego domniemania pozwoliłoby na wyciąganie konsekwencji od innych podmiotów wymienionych w definicji zawartej w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy, a więc – w rozpatrywanej sprawie – od właścicieli nieruchomo­ści.

Reasumując, w świetle reguł wykładni systemowej i celowościowej, nie można uznać, że zobowiązanymi do pozbywania się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komu­nalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy o utrzymaniu czy­stości i porządku w gminach (art. 5 ust. 1 pkt 3b) są wyłącznie podmioty legitymujące się tytułem prawnym do nieruchomości. Konieczne jest bowiem ustalenie, czy nieruchomością nie władają faktycznie, choć bez tytułu prawnego i w złej wierze, inne podmioty, które wy­twarzają na niej odpady komunalne i – w konsekwencji – władają tymi odpadami. Przyjęcie innego założenia spowodowałoby, że choć ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gmi­nach, wraz z ustawą o odpadach i ustawą Prawo ochrony środowiska, budują system ochrony środowiska w Polsce, system ten działa na różnych zasadach. Byłoby przecież tak, że obo­wiązki odnoszące się do odpadów komunalnych ciążą na właścicielu nieruchomości, nieza­leżnie od tego, czy zgadza się na wytwarzanie odpadów komunalnych na jego nieruchomości, czy nie, obowiązki w zakresie gospodarowania innymi odpadami – na faktycznie władającym odpadem (jego wytwórcy), niezależnie od tytułu prawnego do nieruchomości (dopiero w przypadku braku takiego podmiotu przechodziłyby na władającego powierzchnią ziemi), zaś za zanieczyszczenie środowiska płaci jego sprawca.

Kolegium uznało, że w rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji nie prowadził postępowania zgodnie ze wskazanymi wyżej zasadami. Nie wziął pod uwagę, że zobowiąza­nym do wykonywania obowiązków wskazanych w art. 5 ust. 1 ustawy może być podmiot faktycznie władający odpadem komunalnym, poprzestając na przyjęciu założenia, iż posiada­czem odpadów jest właściciel nieruchomości.


PRAWO WODNE


1. Uwagi ogólne


W sprawach z zakresu prawa wodnego Kolegium orzekło na podstawie przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.) oraz w art. 53 ust. 4 pkt 6, w związku z art. 60 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ten ostatni stanowi, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt (bur­mistrz albo prezydent miasta), po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych – w odniesieniu do gruntów wykorzysty­wanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Orga­nem właściwym w sprawach melioracji wodnych jest marszałek województwa. Najliczniejszą grupę orzeczeń poddanych kontroli Kolegium stanowiły właśnie postanowienia uzgadniające. Spora część zaskarżonych postanowień musiała zostać uchylona z powodu naruszenia zasad postępowania.

W pierwszej instancji orzekano najczęściej na podstawie danych zgromadzonych w prowadzonej przez siebie w ewidencji wód. Przed wydaniem postanowienia nie zawiada­miano jednak stron postępowania o faktach znanych organowi z urzędu (zob. art. 77 § 4 k.p.a.), a wynikających z ewidencji wód (na przykład braku urządzeń melioracji wodnych na terenie planowanego przedsięwzięcia). Strony o faktach znanych pierwszej instancji z urzędu dowiadywały się dopiero w treści zaskarżonego postanowienia. Skutkiem naruszenia obo­wiązku zawiadomienia o faktach znanych organowi z urzędu było naruszenie zasady czyn­nego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.). Pozbawiono bowiem stronę możli­wości zgłoszenia przeciwnych wniosków dowodowych mających istotne znaczenie w spra­wie. Jeśli bowiem żalący się wskazywał wprost na istnienie urządzenia melioracji wodnych na terenie planowanego przedsięwzięcia, to powinno to skutkować rozważeniem przez organ potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. W przypadku współdziałania orga­nów postępowanie wyjaśniające jest dopuszczalne, choć w ograniczonym zakresie („w razie potrzeby”), na podstawie przepisu art. 106 § 4 k.p.a. Kolegium wielokrotnie zwracało także uwagę na wadliwość dodatkowego dowodu przeprowadzanego w postępowaniu miedzyin­stancyjnym uregulowanym w art. 132 k.p.a.. Zwracało uwagę, że na etapie „samokontroli” brak jest podstaw do prowadzenia stosownego postępowania dowodowego (podobnie wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 1999 r., I SA 2076/98, niepubl.) a ponadto, że czynność dowodowa dokonana po doręczeniu postanowienia nie może zostać uwzględniona choćby i z tego powodu, że została przeprowadzona bez udziału stron z naruszeniem art. 79 i 81 k.p.a.


HANDEL, SPRZEDAŻ I PODAWANIE NAPOJÓW ALKOHOLOWYCH


1. Uwagi ogólne


W sprawach regulowanych ustawą z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473 ze zm.), orzecznictwo organów pierwszej instancji nie budziło większych zastrzeżeń. Jeśli Kolegium uchylało pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie to ze względu na wady proceduralne (głównie ze względu na uchybienie zasadzie czynnego udziału strony w postępowaniu).


2. Omówienie wybranego rozstrzygnięcia


Uiszczanie opłaty za korzystanie z zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w przypadku upływu ważności zezwolenia w trakcie roku kalendarzowego

Pierwszoinstancyjna decyzja podjęta została na podstawie art. 18 ust. 12 pkt 5 ustawy wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz art. 162 § 1 i § 3 k.p.a., w związku z niedokonaniem w ustawowym terminie należnej opłaty za korzystanie z posiadanego przez przedsiębiorcę zezwolenia, który to termin upłynął, w ocenie organu ze­zwalającego, z dniem 31 stycznia 2009 r. Organ zezwalający uznał bowiem że w tym termi­nie, na konto gminy powinna wpłynąć opłata w pełnej wysokości. Tymczasem w ww. termi­nie uiszczono tylko część należnej opłaty. W motywach uzasadnienia decyzji organ zezwala­jący stwierdził, że wpłaconej w dniu 29 stycznia 2009 r. kwoty nie można uznać za opłatę należną, albowiem opłata należna, wyliczona w oparciu o ustawowe zasady, powinna być wpłacona w całości, bez podziału na raty, ze względu na fakt, że okres ważności zezwolenia upływa z dniem 16 października 2009 r., a więc nie obejmuje całego roku kalendarzowego. W związku z tym nie można było przyjąć, że został wypełniony w terminie, ustawowy obowią­zek wniesienia opłaty, o której mowa w art. 111 ust. 7 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

Zasadniczą kwestią wymagająca rozważenia przez Kolegium była odpowiedź na pyta­nie, czy wnosząc w dniu 29 stycznia 2009 r. opłatę za korzystanie z posiadanego zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, traktowanej jako pierwsza rata, został wypełniony obo­wiązek wynikający z art. 111 ust. 7 ustawy, czy - biorąc pod uwagę fakt upływu w dniu 16 października 2009 r. ważności zezwolenia - należało wnieść należną za 2008 r. opłatę jedno­razowo, do dnia 31 stycznia 2009 r., jak to przyjął organ zezwalający. Mówiąc inaczej, chodzi o to czy upływ w dniu 16 października 2009 r. ważności udzielonego zezwolenia, wyklucza możliwość wnoszenia opłaty na zasadach określonych w art. 111 ust. 7 ustawy, a więc w trzech równych ratach, w terminach do 31 stycznia, 31 maja i 30 września danego roku kalen­darzowego. Kolegium nie podzieliło poglądu, jakoby w roku kończącym ważność ze­zwole­nia, przedsiębiorca prowadzący sprzedaż napojów alkoholowych, miał obowiązek wniesienia jednorazowo — w terminie do dnia 31 stycznia danego roku, opłaty za korzystanie z udzielo­nego mu zezwolenia. Obowiązek taki nie został bowiem sformułowany w żadnym z przepi­sów art. 111 ust. 7 i ust. 8 ustawy, traktujących o zasadach i terminach wnoszenia opłat za korzystanie z zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, Podstaw do, prezento­wanej przez organ pierwszej instancji interpretacji, nie daje w szczególności przepis zawarty w art. 111 ust. 7 ustawy który, określając w jakich terminach oraz na czyją rzecz należy wno­sić przedmiotową opłatę, uprawnia podmiot posiadający zezwolenie na sprzedaż napojów alko­holowych do wnoszenia należnej opłaty w trzech ratach, a nie jednorazowo. Z treści tego przepisu nie da się wywieść wniosku o braku możliwości korzystania z tego uprawnienia w przypadku, gdy zezwolenie kończy się przed upływem roku kalendarzowego, w którym przedsiębiorca obowiązany jest wnosić opłatę. Wobec powyższego przestrzeganie przez przedsiębiorcę terminu wpłat poszczególnych rat i uiszczanie ich w odpowiedniej wysokości, nie może prowadzić do wygaśnięcia zezwolenia, na zasadach określonych w art. 18 ust. 12 pkt 5 ustawy, na który to przepis powołał się organ pierwszej instancji. Uwzględniając fakt, iż w tym konkretnym przypadku, postępując zgodnie z przysługującym jej uprawnieniem, do­konano w ustawowym terminie i w należnej wysokości wpłaty pierwszej raty, niemożliwe jest przyjęcie, iż w tym przypadku doszło do naruszenia ustawowego obowiązku, ze skutkiem w postaci wygaśnięcia zezwolenia. W analizowanym przypadku, obowiązku wniesienia jedno­razowej opłaty nie da się wywieść także z art. 111 ust. 8 ustawy, określającego jedynie sposób obliczania wysokości opłaty w roku nabycia zezwolenia lub utraty jego ważności. Zatem i ten przepis nie może stanowić podstawy żądania wniesienia jednorazowo, do dnia 31 stycznia 2009 r., należnej opłaty za korzystanie z zezwolenia. Wyjątek od ratalnej zasady wnoszenia opłaty ustawa przewiduje tylko w jednym przypadku, a mianowicie wówczas, gdy przedsię­biorca ubiega się o zezwolenie. Podejmując rozstrzygnięcie Kolegium obowiązane było uwzględnić także to, że przepisy nakładające na dany podmiot obowiązki o charakterze pu­blicznoprawnym, a takim niewątpliwie jest obowiązek wnoszenia opłaty za korzystanie z ze­zwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, co potwierdził NSA w uchwale z dnia 6 maja 2003 r. (ONSA 2003, z. 3, poz. 92), muszą być interpretowane w sposób ściśle określony przez ustawodawcę.


PRAWO O RUCHU DROGOWYM, DROGI PUBLICZNE, TRANSPORT DROGOWY


1. Uwagi ogólne


Pierwszoinstancyjne orzecznictwo w sprawach normowanych ustawą z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) z zasady było orzecznictwem całkowicie poprawnym. Zastrzeżenia Kolegium w przypadku decyzji w sprawie skierowania kierowców na badania lekarskie budziło nałożenie obowiązku przedłożenia przez stronę wyniku badania w terminie liczonym od daty otrzymania decyzji organu pierwszej instancji, bez klauzuli o rygorze natychmiastowej wykonalności. Wątpliwo­ści Kolegium wiązały się też z utożsamianiem pojęć „kierujący pojazdem” i „kierowca”.

W zakresie ustawy z dnia 21 marca 1985 r. – o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) problematyka, z którą Kolegium stykało się w pracy orzeczni­czej była podobna do lat ubiegłych.

Pierwszy problem dotyczył tzw. opłat wieloletnich za umieszczenie urządzeń infra­struktury technicznej (obiekty i urządzenia liniowe). Zgodnie z art. 40 ust. 13a ustawy, opłatę roczną, za pierwszy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym uiszcza się w terminie określonym w ust. 13 (tzn. 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca jej wysokość stała się ostateczna), a za lata następne w terminie do dnia 15 stycznia każdego roku, z góry za dany rok. Decyzja zarządcy drogi, zezwalająca na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej, musi więc zawierać dwa rozstrzygnięcia w zakresie ustalenia opłaty: jedno dotyczy opłaty za pierwszy rok umieszczenia urządzenia w pasie dro­gowym, drugie dotyczy opłaty za lata następne. Sposób ustalenia tej opłaty ustawodawca określił w art. 40 ust. 5 ustawy (poprzez odesłanie zawarte w art. 40 ust. 13a). Oznacza to, że za pierwszy rok umieszczenia urządzenia infrastruktury w pasie drogowym opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym. Natomiast opłaty za kolejne lata zajęcia pasa drogowego stają się wymagalne z dniem 15 stycznia każdego roku w pełnej stawce rocznej. Odsyłając do art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, ustawodawca potwierdził, że okresem rozliczeniowym opłat za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim urządzeń infrastruktury technicznej jest rok kalendarzowy. Mimo tej regulacji w wielu przypadkach opłaty naliczane były błędnie tzn. za cały okres jednora­zowo i często z terminem wymagalności 14 dni od chwili ustatecznienia się decyzji, zamiast periodycznie w okresach rocznych.

Stałą kwestią pojawiającą się w orzecznictwie organów pierwszej instancji był problem wyraźnego (precyzyjnego) określenia strony w postępowaniach związanych z zajęciem pasa drogowego. Przepis art. 39 ust. 3a pkt 3 ustawy o drogach publicznych expressis verbis wymienia inwestora jako stronę – czyli podmiot zobowiązany do uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego. Zgodnie z art. 39 ust. 3a pkt 3, w decyzji zezwalającej na lokalizację urządzenia w pasie drogowym, określa się w szczególności: rodzaj inwestycji, sposób, miejsce i warunki jej umieszczenia w pasie drogowym oraz pouczenie inwestora, że przed rozpoczęciem robót budowlanych jest zobowiązany m.in. do uzyskania zezwolenia za­rządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, dotyczącego prowadzenia robót w pasie drogowym lub na umieszczenie w nim obiektu lub urządzenia. W pozostałych przepisach ustawy o dro­gach publicznych oraz w przepisach aktów wykonawczych nadal jednak funkcjonuje określe­nie „zajmujący pas drogowy”, co w praktyce rodzi wątpliwości organów pierwszej instancji i prowadzi niejednokrotnie do kierowania decyzji zezwalających (również o ukaraniu) do wy­konawców lub nawet podwykonawców, a więc do podmiotów, które nie posiadają statusu strony w tym postępowaniu z uwagi na brak interesu (lub obowiązku) prawnego. Zastrzeżenia budziło również błędne kierowanie decyzji zarządców dróg do „tworów”, które nie posiadają zdolności uzyskania statusu strony postępowania administracyjnego (nieposiadających zdol­ności administracyjnoprawnej) tzn. spółek cywilnych i nazw (firm), pod którymi osoby fi­zyczne prowadzą działalność gospodarczą.

Istotnym problemem była możliwość zastosowania przepisów Ordynacji podatkowej do należności, o których mowa w ustawie o drogach publicznych, a także kwestia przedawnienia tych należności. Stosownie do treści art. 2 § 1 o.p., przepisy ustawy stosuje się do: podatków, opłat oraz niepodatkowych należności budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego, do których ustalania lub określania uprawnione są organy podatkowe, opłaty skarbowej oraz opłat, o których mowa w przepisach o podatkach i opłatach lokalnych, spraw z zakresu prawa podatkowego innych niż wymienione wyżej, należących do właściwości organów podatkowych. Zakres przedmiotowy stosowania przepisów ordynacji podatkowej zo­staje wyraźnie poszerzony w art. 2 § 2. Ustawodawca stanowi bowiem, że jeżeli odrębne przepisy nie stanowią inaczej, przepisy działu III Ordynacji podatkowej stosuje się również do opłat oraz niepodatkowych należności budżetu państwa, do których ustalenia lub określenia uprawnione są inne organy, niż organy podatkowe. Sam fakt, że przedmiotowe opłaty stanowią dochód budżetu gminy i mają publicznoprawny charakter to zdecydowanie za mało, aby uznać je za podatek w rozumieniu art. 6 o.p., nawet jeśli przez podatki rozumie się w Or­dynacji opłaty i inne niepodatkowe należności budżetowe. Nie każda przecież należność bu­dżetu gminy, w tym o dominujących nawet cechach podatku, jest należnością budżetową, do której zastosowanie mają przepisy Ordynacji. O tym, czy przepisy te znajdują zastosowanie przy wydawaniu określonych decyzji, stanowi ustawa i regulacji w tym zakresie nie można domniemywać. Jeśli zaś zachodzi taka potrzeba to domniemywać należy, wręcz odwrotnie, iż w sprawie znajdują zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, bo to one a nie przepisy Ordynacji podatkowej mają charakter norm powszechnie stosowanych w postępowaniach administracyjnych (art. 1 k.p.a.) (por. wyroki NSA z dnia 3 września 2004 r. OSK 520/04; OSP 2005 r. nr 7 – 8, poz. 91 oraz z dnia 16 maja 2006 r. II OSK 563/05; Lega­lis). Warto również podkreślić, że opłaty i kary za zajęcie pasa drogowego oraz opłaty za parkowanie, wbrew wymaganiom sformułowanym w art. 6 o.p., są świadczeniami niewyni­kającymi z ustawy podatkowej. Za taką trudno byłoby bowiem uznać ustawę o drogach pu­blicznych. Przepisy Ordynacji podatkowej normujące zakres przedmiotowy ich stosowania stanowią lex generalis w stosunku do innych przepisów regulujących problematykę należno­ści budżetowych, jako przepisów stanowiących lex specialis. Przepisy regulujące zakres za­stosowania Ordynacji podatkowej nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający. Sto­sowanie przepisów normujących zobowiązania podatkowe może być rozszerzone, w stosunku do generalnej reguły wynikającej z art. 2 § 1 o.p., jedynie na te podmioty, które nie będąc organami podatkowymi w rozumieniu art. 13 o.p. ustalają lub określają publicznoprawne na­leżności budżetu państwa z wyłączeniem należności jednostek samorządu terytorialnego. Brak możliwości zastosowania przepisów Ordynacji podatkowej w odniesieniu do opłat i kar określonych w ustawie o drogach publicznych oznacza brak możliwości przerwania i prolon­gowania biegu pięcioletniego terminu ich przedawnienia nawet przez zastosowanie środka egzekucyjnego wymienionego w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzeku­cyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.). Stąd wniosek, że wierzy­ciel oraz organ egzekucyjny muszą zdążyć dokonać czynności procesowych postępowania egzekucyjnego, zastosować środek lub środki egzekucyjne i wyegzekwować całą należność przed upływem tego okresu. Upływ okresu przedawnienia wykonalności obowiązku o cha­rakterze pieniężnym czyni egzekucję niedopuszczalną i obliguje do umorzenia postępowania egzekucyjnego w trybie art. 59 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administra­cji. Stosownie do treści art. 40d ust. 3 ustawy o drogach publicznych, obowiązek uiszczenia opłat określonych w art. 13 ust. 1 pkt 2, art. 13f ust. 1 i art. 40 ust. 3 oraz kar pieniężnych określonych w art. 13g ust. 1, art. 13k ust. 1 i 2, art. 29a ust. 1 i 2 oraz w art. 40 ust. 12 przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym opłaty lub kary powinny zostać uiszczone. Przepis ten obowiązuje od dnia 4 października 2005 r. Został dodany do ustawy o drogach publicznych na mocy art. 1 pkt 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. – o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 179, poz. 1486). Należy podkreślić, że ta ustawa zmieniająca nie zawierała żadnych prze­pisów przejściowych. Oznacza to, że od dnia 4 października 2005 r. możemy mówić o przedawnieniu należności z tytułu opłat i kar uregulowanych w ustawie o drogach publicz­nych (tzn. od tego dnia zaczęła w ogóle istnieć możliwość przedawnienia tego typu roszcze­nia), a okres tego przedawnienia wyznacza się na zasadach określonych w powołanym wyżej art. 40d ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Stąd wniosek, że z końcem 2009 r. przedawniły się wszystkie należności z tytułu tychże opłat za rok 2004.

Wątpliwości natury interpretacyjnej wywoływała treść art. 38 ust.1 ustawy o drogach publicznych. W przepisie tym wprowadzono wyjątek od ogólnej reguły ochrony pasa drogo­wego i każdorazowego uzyskiwania zezwolenia na jego zajęcie. Przepis ten formułuje klau­zulę generalną możliwości pozostawania w pasie drogowym w dotychczasowym stanie istniejących tam obiektów budowlanych i urządzeń niezwiązanych z gospodarką drogową i ob­sługą ruchu, pod warunkiem niepowodowania przez te obiekty lub urządzenia zagrożeń i utrudnień ruchu drogowego i zakłóceń wykonywania zadań zarządu drogi. Przepis ten obo­wiązuje od dnia wejścia w życie ustawy o drogach publicznych, to jest od dnia 1 października 1985 r. Sformułowanie, że obiekty „mogą pozostać”, wskazuje na to, że omawiany przepis reguluje sytuację prawną podmiotów, które zlokalizowały urządzenia lub obiekty budowlane w pasie drogowym pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów. Unormowanie to warunkowo gwarantuje właścicielom urządzeń i obiektów zlokalizowanych w pasie drogo­wym utrzymanie status quo, stanowiąc swego rodzaju ustawowe (ex lege) zezwolenie na zaj­mowanie pasa drogowego przez opisane w nim obiekty. Artykuł 38 ust. 1 ustawy nie ma cha­rakteru przepisu przejściowego, dotyczy bowiem wszelkich obiektów i urządzeń istniejących w pasie drogowym zarówno przed dniem 1 października 1985 r., jak i tych, które znalazły się tam później - w szczególności w latach 1985 – 2003, gdy umieszczanie urządzeń i obiektów odbywało się po uzyskaniu stosownego zezwolenia zarządcy drogi z obowiązkiem uiszczenia z tego tytułu opłaty jednorazowej oraz tych, które zostały tam umieszczone na podstawie ze­zwoleń udzielonych po roku 2003. Trzeba jednak wyraźnie podkreślić, że przepis art. 38 ust. 1 należy odczytywać w kontekście powołanej wyżej ogólnej zasady ochrony pasa drogo­wego (art. 39 ust. 1). Ochrona pasa drogowego jest więc priorytetem. Właściciele urządzeń i obiektów umieszczonych w pasie drogowym, dysponując w istocie prawem na rzeczy cudzej, muszą się liczyć z ryzykiem wywłaszczenia tego prawa w przypadkach określonych a contra­rio w art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Innymi słowy, stan faktyczny urządzeń i obiektów umieszczonych w pasie drogowym będzie niezmienny, o ile nie będzie to sprzeczne z zasadą ochrony pasa drogowego przed zagrożeniami i utrudnieniami ruchu drogowego oraz zakłócaniem wykonywania zadań zarządu drogi. Taka formuła art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie zwalnia jednak zarządcy drogi od dokonywania oceny (okresowych ocen), czy w konkretnym, indywidualnym przypadku nastąpił stan, o którym mowa w tym przepisie, a więc czy istniejący obecnie a umieszczony poprzednio w pasie drogowym obiekt budow­lany lub urządzenie nie powoduje zagrożenia lub utrudnienia ruchu drogowego lub zakłócenia realizacji zadań zarządu drogi. Należy podkreślić, że organ w tym przypadku nie ocenia moż­liwości zlokalizowania w pasie drogowym obiektu lub urządzenia niezwiązanego z potrze­bami zarządzania droga lub potrzebami ruchu drogowego, lecz ocenia możliwość dalszego pozostawania tych urządzeń w pasie drogowym. W następstwie pozytywnej oceny możliwo­ści dalszego pozostawania obiektu lub urządzenia w pasie drogowym nie podejmuje żadnych działań (wskazuje na to formuła „mogą pozostać”). Ocena negatywna obliguje zarządcę drogi do nałożenia na konkretny podmiot w indywidualnym przypadku obowiązku usunięcia obiektu lub urządzenia z pasa drogowego. Nałożenie tego obowiązku następuje w formie de­cyzji administracyjnej.

Uwagę Kolegium zwracała również kwestia tzw. przejścia (przeniesienia) praw z decy­zji zezwalającej na wieloletnie umieszczenie urządzenia w pasie drogowym na nabywcę tych urządzeń. Przepisy ustawy o drogach publicznych nie zawierają bowiem odpowiednika art. 63 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (również prawa budowla­nego). Zarządcy dróg próbowali tę kwestię regulować używając tzw. protezy prawnej z art. 155 k.p.a. Jest to jednak praktyka niedopuszczalna, gdyż nie można zmienić decyzji poprzez zmianę oznaczenia strony. Przejęcie praw do urządzenia stanowi nową sprawę i wymaga no­wej decyzji wydawanej na wniosek nabywcy (przejmującego). W odniesieniu do zbywcy urządzenia (przekazującego) należy wydać decyzję o wygaszeniu mocy prawnej decyzji do­tychczasowej (art. 162 k.p.a).


2. Omówienie wybranych rozstrzygnięć


Egzaminator w postępowaniu w sprawie unieważnienia przebiegu egzaminu na prawo jazdy

Zgodnie z treścią art. 127 § 1 k.p.a., legitymację do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji ma strona, a więc podmiot spełniający przesłanki wynikające z treści art. 28, 29 i 30 kodeksu. Według art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny wyraża się w możliwości zastosowania normy prawa administracyjnego w konkretnej sytuacji, konkretnego podmiotu prawa. W na­uce prawa postępowania administracyjnego przyjmuje się, że treścią pojęcia „interes prawny” jest publiczne prawo podmiotowe, rozumiane jako przyznanie przez przepis prawa jednostce konkretnych korzyści, które można realizować w postępowaniu administracyjnym, bo orzeka się o nich przez wydanie decyzji (J. Borkowski, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks po­stępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2000, str. 201). Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obo­wiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu admini­stracji publicznej z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ogra­niczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Przy czym potrzeba ta musi być indywidualna i dotyczyć podmiotu bezpośrednio. Brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną osoby (podmiotu) nie pozwala na uznanie za stronę. Od tak pojmo­wanego inte­resu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dana osoba jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyj­nej, nie można jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowią­zującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administra­cji publicznej. W takim przypadku osobie nie przysługuje przymiot strony w postę­powaniu administracyjnym.

Wydana z upoważnienia Marszałka Województwa decyzja (będąca przedmiotem postę­powania przed Kolegium) o unieważnieniu egzaminu państwowego na prawo jazdy, nie oddziałuje bezpośrednio na prawa i obowiązki odwołującego się od niej egzaminatora. O ile bowiem przepisy art. 113 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym stanowią wprost, że marszałek województwa skreśla (a więc ma obowiązek skreślić) egzaminatora z ewidencji, jeżeli naruszył zasady egzaminowania, o tyle przepisy takie, powołane w podstawie prawnej decyzji Marszałka Województwa, unieważniającej egzamin, przeprowadzony przez egzami­natora, nawiązują wprost do konkretnych naruszeń, stanowiących w istocie tylko ewentualne zarzuty wobec egzaminatora. Nie ulega przy tym wątpliwości, że egzaminator może być jedynie stroną takiego postępowania, które dotyczy go bezpośrednio, a więc postępowania w sprawie skreślenia z ewidencji egzaminatorów, prowadzonej przez Marszałka Wojewódz­twa. Natomiast brak jest podstaw w prawie materialnym do uznania egzaminatora za stronę w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności egzaminu państwowego, nawet wtedy, gdy jedną z przyczyn są wyniki tego postępowania, ewentualnie uzasadniające w przyszłości skreślenie z ewidencji egzaminatorów. Związek między tymi przepisami, a w konsekwencji również między rozstrzygnięciami ma wyłącznie charakter faktyczny, tak samo jak interes egzaminatora w postępowaniu unieważniającym wyniki egzaminu państwowego na prawo jazdy. Egzaminator ma przeprowadzić ten egzamin w sposób ściśle określony przepisami, a jego werdykt stanowi jedną z przesłanek uzyskania uprawnienia do kierowania pojazdami przez egzaminowanego. W tej sytuacji interes prawny ma wyłącznie egzaminowany, dążący do zdobycia określonego uprawnienia, a nie egzaminator, który jedynie sprawdza kwalifika­cje egzaminowanego.


Relacja pojęć „kierujący pojazdem” i „kierowca”

Sprawdzanie stanu zdrowia do kierowania pojazdami następuje w przypadkach wyli­czonych w art. 122 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym. Według tego przepisu ustawy, badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem podlega:

1) osoba ubiegająca się o wydanie prawa jazdy;

2) osoba ubiegająca się o przywrócenie uprawnienia do kierowania pojazdem cofniętego ze względu na stan zdrowia;

3) kierujący pojazdem skierowany przez organ kontroli ruchu drogowego, jeżeli:

a)uczestniczy w wypadku drogowym, w następstwie którego jest śmierć innej osoby lub ciężki uszczerbek na jej zdrowiu,

b) kierował pojazdem w stanie nietrzeźwości lub po użyciu środka działającego po­dobnie do alkoholu;

4) kierujący pojazdem skierowany decyzją starosty w przypadkach nasuwających za­strzeżenia co do stanu zdrowia;

5) osoba niepełnosprawna posiadająca prawo jazdy lub pozwolenie na kierowanie tramwajem, skierowana decyzją starosty na podstawie zawiadomienia powiatowego lub wo­jewódzkiego zespołu do spraw orzekania o stopniu niepełnosprawności;

6) kandydat na instruktora lub egzaminatora osób ubiegających się o uprawnienie do kierowania pojazdami.

W podstawie prawnej zaskarżonej do Kolegium decyzji organ powołał także przepis § 9 ust. 1 przytoczonego rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. stanowiący, że badania lekarskie osób wymienionych w art. 122 ust. 1 pkt 2 - 5 Prawa o ruchu drogowym, przeprowadza się w wojewódzkich ośrodkach medycyny pracy, a w uzasadnieniu decyzji po­wołał § 3 ust. 1 tego rozporządzenia stanowiący, że badanie lekarskie może być wykonane przez lekarza, zwanego dalej uprawnionym lekarzem, spełniającego warunek, o którym mowa w § 14 ust. 1 albo ust. 2, czyli posiadającego dodatkowe kwalifikacje uprawniające do wyko­nywania badań lekarskich, za które uznaje się specjalizację w dziedzinie medycyny trans­portu. W ocenie Kolegium, powołane w podstawie prawnej i w uzasadnieniu decyzji przepisy art. 122 ust. 1 pkt 4 Prawa o ruchu drogowym, ani przepisy § 3 ust. 1, § 9 ust. 1 i § 14 ust. 1 albo ust. 2 cytowanego rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r., nie mają zastosowania w stosunku do osoby skierowanej decyzją na badania lekarskie, ponieważ nie była ona kierującym pojazdem. Skierowaniu na badania lekarskie na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 3, albo pkt 4 ustawy - Prawo o ruchu drogowym podlega kierujący pojazdem lub który kierował pojazdem. Według definicji art. 2 pkt 20 Prawa o ruchu drogowym kierującym jest osoba, która kieruje pojazdem lub zespołem pojazdów.


Obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej za parkowanie

Z ustawy o drogach publicznych wynika, że z drogi publicznej, zgodnie z jej przeznaczeniem, może korzystać każdy. Ograniczenia w powszechnej dostępności drogi mogą wynikać tylko z przepisów prawa. Jedno z takich ograniczeń wprowadza przepis art. 13 ust. 1 tej ustawy. Przewiduje on możliwość uzależnienia, w pewnych przypadkach, korzystania z drogi publicznej od wniesienia opłaty za parkowanie. Stosownie do art. 13b ust. 1 tej ustawy opłatę, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo. W myśl art. 13b ust. 2 i 3 i 4, strefę płatnego parkowania ustala się na obszarach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc postojowych, jeżeli uzasadniają to potrzeby organizacji ruchu, w celu zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych lub realizacji lokalnej polityki transportowej, w szczególności w celu ograniczenia dostępności tego obszaru dla pojazdów samochodowych lub wprowadzenia preferencji dla komunikacji zbiorowej. Rada gminy (rada miasta) na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zaopiniowany przez organy zarządzające drogami i ruchem na drogach, może ustalić strefę płatnego parkowania. Rada gminy (rada miasta), ustalając strefę płatnego parkowania: 1) ustala wysokość stawek opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, z tym że opłata za pierwszą godzinę parkowania pojazdu samochodowego nie może przekraczać 3 zł; 2) może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi; 3) określa sposób pobierania opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1. Opłatę, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera zarząd drogi, a w przypadku jego braku - zarządca drogi (art. 13b ust. 7). Z regulacji art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych bezspornie wynika, że w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. Prawidłowo zatem postąpił organ pierwszej instancji w rozpatrywanej przez Kolegium sprawie, wystawiając tytuł wykonawczy za postój w strefie parkowania pojazdu należącego do zobowiązanej.

Zakres przedmiotowy obowiązków podlegających egzekucji administracyjnej określa art. 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie z art. 2 § 1 pkt 1d tej ustawy, egzekucji administracyjnej podlegają należności pieniężne przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie innych ustaw. Kluczowym dla rozważanego zagadnienia jest rozwiązanie przyjęte w art. 40d ust. 2 ustawy o drogach publicznych, gdzie prawodawca prze­sądził, że opłaty i kary nieuiszczone w terminie podlegają wraz z odsetkami za zwłokę przy­musowemu ściągnięciu w trybie określonym w przepisach ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. – o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przepis ten stanowi generalną, aczkolwiek uzupełniającą podstawę do prowadzenia egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, o których mowa w ustawie o drogach publicznych. Dopuszczalność egzekucji administracyj­nej opłaty dodatkowej za parkowanie w strefie płatnego parkowania uzależniona jest od wy­ma­galności tego świadczenia. Opłata dodatkowa staje się wymagalna z chwilą stwierdzenia przez upoważnionego pracownika zarządcy drogi lub pracownika zarządu drogi faktu nie­uiszczenia opłaty za parkowanie, przy czym bez znaczenia pozostaje tu fakt, że umieszczenie powiadomienia o tej opłacie za wycieraczką zaparkowanego pojazdu nie stanowi doręczenia w rozumieniu przepisów k.p.a. Obowiązek uiszczenia tej opłaty powstaje z mocy prawa oraz z faktu nieopłaconego parkowania w strefie płatnego parkowania i nie wymaga wydania ja­kiegokolwiek orzeczenia (na przykład decyzji administracyjnej). Należy również podkreślić, że ani na wierzycielu, ani na organie egzekucyjnym nie ciąży obowiązek ustalenia osób ko­rzystających z drogi, które użytkowały pojazd. Obowiązek ten spoczywa na zobowiązanym (składającym zarzuty, składającym zażalenie), gdyż to on podnosząc tę okoliczność zamierza wywołać określony skutek prawny w postaci uchylenia się od odpowiedzialności. Okres wy­magalności opłaty dodatkowej trwa aż do momentu jej przedawnienia się. Ten zaś – stosow­nie do treści art. 40d ust. 3 ustawy o drogach publicznych – wynosi 5 lat i liczony jest od końca roku kalendarzowego, w którym opłata powinna zostać uiszczona. Obligatoryjne ele­menty tytułu wykonawczego określa art. 27 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w ad­ministracji. Wierzyciel ma zatem obowiązek zawarcia wszystkich tych elementów w sporzą­dzanym przez siebie dokumencie. Niespełnienie któregokolwiek z tych elementów lub speł­nienie go w sposób wadliwy stanowi podstawę do wniesienia zarzutu w trybie art. 33 pkt 10 ustawy egzekucyjnej, a w konsekwencji umorzenia postępowania egzekucyjnego z uwagi na jego niedopuszczalność. Tytuł wykonawczy, stanowiący podstawę wszczęcia przedmioto­wego postępowania egzekucyjnego, został wystawiony w pełni prawidłowo, stąd zarzut jego wadliwości nie mógł zostać uwzględniony.

Zastrzeżenia Kolegium budziło doręczenie zobowiązanej upomnienia. Stosownie do art. 15 ustawy egzekucyjnej, doręczenie upomnienia zobowiązanemu stanowi realizację zasa­dy zagrożenia. Jest jednocześnie przedegzekucyjną czynnością materialno – techniczną wie­rzy­ciela. Od skutecznego doręczenia upomnienia zależy prawidłowość i formalna dopuszczal­ność wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Doręczenie zobowiązanemu upomnienia odbywa się na zasadach określonych w art. 39 – 48 k.p.a. (doręczenie zwykłe, doręczenie zastępcze oraz fikcja doręczenia). W rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji uznał, że doszło do doręczenia zastępczego upomnienia. Jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy zwrotnego potwierdzenia odbioru upomnienia, odebrała jeosoba trzecia. Zobowiązana jednak kwestionowała fakt doręczenia jej upomnienia, „ponieważ mieszka sama, nikt z osób upoważnionych nie mógł dokonać skutecznego odbioru takiej przesyłki”. Oceniając tę kwestię należało zwrócić uwagę, że instytucja doręczenia zastępczego została uregulowana w art. 43 k.p.a. Żeby można uznać, iż doręczenie zastępcze dokonane zostało prawidłowo muszą zostać spełnione określone w tym przepisie przesłanki. Jeżeli doręczyciel doręczył pismo organu osobie innej niż adresat (strona) lub pełnomocnik, przy czym brak jest adnotacji co do tego, kim jest ta osoba, to brak jest możliwości uznania, że doręczenie odbyło się w myśl zasad wynikających z art. 43 k.p.a., a więc że doręczenie było skuteczne. Ponadto określony w art. 43 k.p.a. sposób tzw. zastępczego doręczenia pisma opiera się na domniema­niu, że osoba wskazana na potwierdzeniu odbioru pisma jako domownik adresata i która po­kwitowała odbiór pisma, przyjęła je w celu oddania go adresatowi oraz że pismo to zostało mu doręczone. Domniemanie takie można przyjąć, gdy na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki znajduje się wyraźne oświadczenie, w którego treści znajduje się zgoda odbiorcy na przyjęcie pisma i zobowiązanie się do osobistego przekazania pisma adresatowi. Nawet jeżeli na odwrocie poświadczenia odbioru podkreślono, iż doręczenia dokonano dorosłemu do­mownikowi nie zaznaczając jednak, czy osoba ta podjęła się oddać przesyłkę adresatowi, to doręczenie nie spełnia ani wymogów art. 40 § 1, ani art. 43 k.p.a. W sprawie rozpatrywanej przez Kolegium zwrotne potwierdzenie odbioru upomnienia takich informacji nie zawierało. Nie mogło zatem stanowić dowodu doręczenia upomnienia zobowiązanej w sposób przewi­dziany w art. 43 k.p.a.


EGZEKUCJA ADMINISTRACYJNA


1. Uwagi ogólne


W zakresie normowanym ustawą z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzeku­cyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) - tak jak w latach po­przednich - na uwagę zasługuje błędne sporządzanie (wypełnianie) przez wierzycieli tytułów wykonawczych. Błędy formalne były częstą przyczyną kasacyjnego orzecznictwa Kolegium w tym zakresie dotyczyły głównie stosowania przez wierzycieli niewłaściwej pieczęci urzę­dowej, niewłaściwego oznaczania wierzycieli (naruszenie art. 5 ustawy egzekucyjnej).

Natomiast jeśli chodzi o obserwacje natury ogólnej to stwierdzić trzeba, że orzecznictwo organów pierwszej instancji w zakresie sprawach egzekucyjnych obowiązków pieniężnych jest zadowalający. Problemem jest natomiast stosowanie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz poszczególnych instytucji tej ustawy do egzekucji obo­wiązków o charakterze niepieniężnym. Analiza objęła kilka spraw z zakresu realizacji obo­wiązku szkolnego oraz zaniechania działań sprzecznych zakresie ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W analizowanych przypadkach organy miały pro­blem zakresie określeniem właściwego organu egzekucyjnego, wystawieniem (a nawet wy­pełnieniem) odpowiedniego tytułu wykonawczego. Działania wierzycieli (organów egzeku­cyjnych) ograniczały się zazwyczaj jedynie do wydania postanowienia zakresie nałożeniu grzywny zakresie celu przymuszenia. W niektórych przypadkach nie były podejmowane jakiekolwiek działania.


2. Omówienie wybranego rozstrzygnięcia


Zarzut błędu co do osoby zobowiązanego

Zarzut jest środkiem zaskarżenia, który przysługuje zobowiązanemu w celu obrony przed postępowaniem egzekucyjnym prowadzonym niezgodnie z prawem. W przypadku, gdy zarzut składa podmiot, który nie posiada statusu zobowiązanego w postępowaniu egzekucyj­nym, organ egzekucyjny zobowiązany jest wydać postanowienie o umorzeniu postępowania w sprawie zgłoszonego zarzutu z przyczyn o charakterze podmiotowym (podobnie wierzyciel, który miałby wyrazić stanowisko w przedmiocie zarzutów zgłoszonych przez osobę nie bę­dącą zobowiązanym). W rozpatrywanej sprawie tytuły wykonawcze zostały wystawione przez wierzyciela na Danutę K. Tym samym wierzyciel uznał ją za zobowiązaną. Danuta K. kwestionowała swój status zobowiązanej w postępowaniu egzekucyjnym. Jednak zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego – w tym zarzut błędu co do osoby zobo­wiązanego – Danuta K. wniosła wraz z mężem Albinem K., który nie miał do tego legityma­cji, bowiem nie przysługiwał mu formalny status zobowiązanego w prowadzonym postępo­waniu egzekucyjnym (tytuł wykonawczy nie był wystawiony na niego i nie został do niego skierowany). Samo dopuszczenie Albina K. do udziału w postępowaniu w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego stanowiło naruszenie prawa, przesądzające o konieczności uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy wierzycielowi do ponownego rozpatrzenia. Niemniej dopuszczenie Albina K. do udziału w postępowaniu w sprawie zarzutów i skierowanie do niego opisanego na wstępie postanowie­nia wierzyciela, legitymowało go do złożenia zażalenia wspólnie z Danutą K.

Odnosząc się do treści zarzutów i argumentacji podniesionej w zażaleniu, Kolegium stwierdziło, że zarzut błędu co do osoby zobowiązanego jest uzasadniony. Stosownie do treści art. 1a pkt 20 ustawy egzekucyjnej pod pojęciem zobowiązanego w postępowaniu egzekucyj­nym w administracji należy rozumieć osobę prawną albo jednostkę organizacyjną nieposia­dającą osobowości prawnej albo osobę fizyczną, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze pieniężnym lub obowiązku o charakterze niepieniężnym. Dla określenia, że dany podmiot jest zobowiązanym nie wystarczy ustalenie, że ciąży na nim obowiązek wynikający wprost z przepisów prawa lub ze skierowanego do niego aktu indywidualnego. Podmiotową przesłanką dopuszczalności egzekucji administracyjnej jest bowiem również możliwość przy­pisania danemu podmiotowi odpowiedzialności, a to jest uzależnione od posiadania przez ten podmiot zdolności prawnej i zdolności do czynności prawnych. Innymi słowy, w charakterze zobowiązanego może wystąpić tylko taka jednostka, która ma zdolność bycia podmiotem praw i obowiązków. Ustalenie zdolności do czynności prawnych zobowiązanego bądź jej ograniczenia lub braku ma dla administracyjnego postępowania egzekucyjnego to znaczenie, że decyduje o możliwości podejmowania czynności prawnych przez zobowiązanego, a także ich skuteczności. Przepisy k.p.a. w zakresie ustalenia zdolności prawnej i zdolności do czyn­ności prawnych zawierają jedynie odesłanie do przepisów Kodeksu cywilnego. W związku z powyższym znajdą tu zastosowanie przede wszystkim przepisy art. 8 i 33 k.c. – w zakresie zdolności prawnej oraz art. 11 – 17 k.c. - w zakresie zdolności do czynności prawnych. Zo­bowiązany w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym może więc działać sam albo przez przedstawiciela ustawowego lub statutowego. W sytuacji, gdy zobowiązany nie posiada zdolności do czynności prawnych, odpowiedzialnym za wykonanie obowiązku będzie przed­stawiciel ustawowy i wobec niego mogą być stosowane określone ustawą środki egzekucyjne. Stosownie do treści art. 11 k.c. pełną zdolność do czynności prawnych nabywa się z chwilą uzyskania pełnoletności. W myśl art. 10 § 1 k.c. pełnoletnim jest ten, kto ukończył osiemna­ście lat.

W rozpatrywanej przez Kolegium sprawie zobowiązaną była Daria M., egzekwowany obowiązek stanowił należność za jej pobyt w Izbie Wytrzeźwień. Kluczowym zagadnieniem jest kwestia jej pełnoletności. Daria M. uzyskała pełnoletność w dniu 19 lipca 2004 r. Wie­rzyciel wystawił tytuły wykonawcze, odpowiednio, w dniu 1 czerwca 2004 r. oraz w dniu 22 marca 2005 r. Co prawda, w chwili wystawiania pierwszego tytułu wykonawczego Daria M. nie była jeszcze pełnoletnia, jednak nadanie obu tytułom klauzuli wykonalności nastąpiło w dniu 17 lutego 2005 r. i w dniu 6 kwietnia 2005 r., a wówczas Daria M. była już pełnoletnia. Była zatem jednocześnie podmiotem zobowiązanym i odpowiedzialnym za wykonanie obo­wiązku pieniężnego. W tych okolicznościach wskazanie w tytułach wykonawczych Danuty K. i doręczenie jej odpisów tytułów wykonawczych należało uznać za wadliwe a zarzut błędu co do osoby zobowiązanego za uzasadniony.




INNE


Aktualizacja opłat i stawek opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowych


1. Uwagi ogólne


W 2009 r. nie uległ zmianie stan normatywny w zakresie aktualizacji opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowych, normowanej przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), natomiast zwiększył się zdecydowanie wpływ spraw rozpatrywanych przez Kolegium.

Podstawowym dowodem wzrostu wartości nie­ruchomości w sprawach aktualizacji wysokości opłat rocznych jest, sporządzany przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacun­kowy. Rzeczoznawcy majątkowi w zasadzie stosowali zalecenia Kolegium i w procesie wy­ceny przestrze­gali przepisów ustawy i rozporządzeń wykonawczych, jednak nie wszystkie sporządzane operaty szacunkowe spełniały określone tymi przepisami wymagania. Dodatko­wym problemem, który pojawił się w 2009 r., jest status nowych zasad wyceny (określanych jako „standardy” i „noty interpretacyjne”), przyjętych przez Polską Federację Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych jako obowiązujące rzeczoznawców w procesie wyceny, po­mimo nieuzyskania – wymaganego art. 175 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami – uzgodnienia z ministrem właściwym w sprawach budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej. W analizowanych operatach szacunkowych najczęściej powtarzającym się uchybieniem było naruszenie wa­runku podobieństwa nieruchomości przyjętych do porównań, przede wszyst­kim pod względem powierzchni tych nieruchomości (przy nadaniu tej cesze wysokiej wagi: od 20 % do 30% wpływu na wartość nieruchomości) i pod względem prze­znaczenia gruntów. Przy wycenie gruntów przeznaczonych (zajętych) pod drogi pu­bliczne (wewnętrzne) odstępowano, choć w mniejszej ilości spraw w stosunku do roku ubiegłego, od szacowania zgodnie z przepisem § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacun­ko­wego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Ponadto przyjmowano do próbki reprezentatyw­nej, jak i do bezpo­średnich porównań, nieruchomości zabudowane, co stanowi naruszenie prze­pisu § 28 rozpo­rządzenia. Pojawiły się również – nieuzasadnione pod względem przepi­sów prawa obowią­zujących w zakresie wyceny gruntów – przypadki analizy krajowych ryn­ków nieruchomości, z pominięciem rynku lokalnego. Z operatów przedkładanych przez wła­ścicieli gruntów wyni­kało, że rzeczoznawcy skrupulatnie badali stan prawny nieruchomości (zgodnie z przepisem § 38 rozporządzenia) uwzględniając zapisy działu III Księgi wieczystej, a także podając ob­ciążenia hipoteczne ustanowione na danej nieruchomości gruntowej. Czyn­ności te dokumen­towano poprzez załączenie do operatu protokołu z badania księgi wieczy­stej.

W 2009 r. istniał nadal problem kierowania przez właściciela gruntu wypowie­dzeń opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego z naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a także kierowanie wypowiedzenia do osób nieżyjących zamiast do spadkobierców, co wynikało głównie z niedopełniania przez użytkowników wieczystych ustawowego obowiązku zgłaszania wszelkich zmian objętych ewidencją gruntów i budyn­ków.

Co warte podkreślenia – w większości przypadków Kolegium ustalało opłaty roczne na zgodny wniosek stron, jak również w przypadku dokonania przez autora operatu szacun­kowego korekty cech cenotwórczych (zastosowanie dodatkowego współczynnika korekcyj­nego „K”, ekstrapolacji, bądź zmniejszenia stopnia nasilenia cech cenotwórczych) ustalało opłaty roczne z uwzględnieniem dokonanych poprawek.


2. Omówienie wybranych rozstrzygnięć


Opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego budynku

W rozpatrywanej przez Kolegium sprawie w użytkowaniu wieczystym pozostawał grunt oraz posadowiony na nim budynek, zaś za podstawę aktualizacji opłaty rocznej służyły właścicielowi nieruchomości przepisy art. 78 ust. 1, art. 73 ust. 4 ustawy o gospodarce nieru­chomościami. Właściwy organ wypowiedział użytkownikom wieczystym wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego i zaoferował nową kwotę tej opłaty, na którą skła­dały się: opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej i opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego budynku.

Obok kwestii dopuszczalności aktualizacji w zakresie wypowiedzenia wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego budynku, na której skoncentrowało się Kolegium, pożądana była dodatkowa analiza prawna w zakresie możliwości zawierania w ogóle umów oddających budynki w użytkowanie wieczyste. Według przepisów Kodeksu cywilnego oraz obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami wyłącznym przedmiotem użytkowania wieczystego jest nieruchomość gruntowa. Obecnie niedopuszczalne jest zatem oddanie w użytkowanie wieczyste budynku, a co za tym idzie ustalenie i pobieranie z takiego tytułu opłaty rocznej. Nie zawsze jednak tak było. Wprowadzona do polskiego systemu prawnego ustawą z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159 ze zm.) instytucja użytkowania wieczystego, obowiązywała początkowo w nieco odmiennym kształcie niż obecnie. Użytkowanie wieczyste było wówczas ustanawia­ne w dwóch etapach, w pierwszym wydawana była decyzja o oddaniu nieruchomości w użyt­ko­wanie wieczyste, w drugim zawierano umowę użytkowania wieczystego, której towarzy­szyła ewentualna umowa sprzedaży znajdującego się na gruncie budynku (art. 20). Wpraw­dzie przepisy ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach przewidywały oddawanie gruntów w użytkowanie wieczyste z jednoczesną sprzedażą znajdujących się na nich budyn­ków, niemniej jednak art. 12 ust. 1 powołanej ustawy szczegółowo wyliczał kategorie budyn­ków, które mogły podlegać takiej sprzedaży. A contrario pozostałe budynki trwale z gruntem związane nabywca otrzymywał w użytkowanie wieczyste. Taki stan rzeczy znalazł oczywi­ście odzwierciedlenie w regulacji z zakresu opłaty rocznej. Według bowiem art. 12 ust. 4 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, jeżeli w użytkowanie wieczyste zosta­wał oddany teren zabudowany budynkami, które nie podlegają sprzedaży, wieczysty użyt­kownik terenu uiszczał oprócz opłaty za użytkowanie wieczyste terenu, opłatę roczną za użytkowanie wieczyste budynków i innych urządzeń znajdujących się na terenie.

Omawiane regulacje ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach straciły jednak moc obowiązującą z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (ostatnio: Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.). Ustawa ta w wersji pierwotnej utrzymywała jednak możliwość oddawania budynków w użyt­kowanie wieczyste choć w ograniczonym zakresie (por. art. 22 ust. 2). Do czasu zasadniczej nowelizacji ustawy przeprowadzonej ustawą z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), która zbliżyła regulacje tej ustawy do obecnych rozwiązań, istniała więc ciągłość do­puszczalności oddawania budynków w użytkowanie wieczyste i pobierania z tego tytułu opłat. Dopiero od momentu wejścia w życie wspomnianej nowelizacji (tj. od dnia 5 grudnia 1990 r.) nie było już możliwości oddawania budynków i innych urządzeń w użytkowanie wieczyste. Jak już wcześniej wspomniano możliwości takiej nie przewiduje również obowią­zująca ustawa o gospodarce nieruchomościami. Jakkolwiek obecne przepisy wykluczają możliwość oddania budynku w użytkowanie wieczyste (a co za tym idzie aktualizacji opłat rocznych z tego tytułu), to jednak zasada niedziałania prawa wstecz sprzeciwia się możliwo­ści skutecznego kwestionowania tego rodzaju umów, o ile zawarte zostały pod rządami ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach czy ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w okresie do 5 grudnia 1990 r. Pobieranie aktualnie przez wła­ściciela opłaty z tytułu użytkowania wieczystego budynku znajduje więc swoje prawne umo­cowanie w wiążącej strony umowie (pacta sunt servanda), jednak z uwagi na obowiązu­jącą w prawie kontraktowym zasadę nominalizmu właściciel uprawniony jest do pobierania opłaty w kwocie nominalnej, określonej w takiej umowie. Brak zaś prawnych możliwości aktualizacji (urealnienia) tego typu opłaty w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami, jako że za­równo art. 77 ust. 1 jak i art. 78 ust. 1 ustawy ogranicza expressis verbis możliwość aktualiza­cji opłaty rocznej tylko do nieruchomości gruntowych. Taka też była konkluzja Ko­legium, które uznało aktualizację opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste budynku za nie­uzasad­nioną.

 

Rozpoczęcie budowy budynku mieszkalnego a trwała zmiana sposobu korzystania z nieruchomości uzasadniająca zmianę stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego

Właściwy organ odmówił wnioskowanej przez użytkownika wieczystego zmiany stawki procentowej opłaty rocznej z 3% na 1% z uwagi na – podniesioną we wniosku – oko­liczność uzyskania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego i rozpoczęcie inwestycji. W uzasadnieniu oświadczenia właściciela stwierdzono, że dotychczas obowiązująca stawka procentowa opłaty z tytułu użytkowania wieczystego (w wysokości 3%) została określona w umowie użytkowania wieczystego i nieodpłatnego przekazania budynków i budowli. Dalej zaś potwierdzono, że użytkownik wieczysty uzyskał decyzję o pozwoleniu na budowę. Z ko­lei wizja przeprowadzona na nieruchomości wykazała, że na jej terenie wykonano warstwy wyrównawcze, które stanowią podstawę do rozpoczęcia budowy. Stwierdzono także, że na nieruchomości nie prowadzi się żadnych prac budowlanych, co potwierdza również wyko­nana dokumentacja fotograficzna. Biorąc powyższe pod uwagę treść wniosku użytkownika wieczystego oraz opisany stopień zaawansowania inwestycji, właściciel gruntu stwierdził, że brak jest podstaw do obniżenia stawki procentowej z tytułu użytkowania wieczystego przed­miotowej nieruchomości.

Rozpatrując wniosek kwestionujący zasadność stanowiska właściciela gruntu Kole­gium zważyło, że wysokość stawki procentowej, jako czynnika determinującego wielkość opłaty rocznej, nie jest stała. Przepis art. 73 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami przewiduje, że jeżeli po oddaniu nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste nastąpi trwała zmiana sposobu korzystania z nieruchomości, powodująca zmianę celu, na który nieru­chomość została oddana, stawkę procentową opłaty rocznej zmienia się stosownie do tego celu. Wymaga jednak podkreślenia, iż ustawodawca w powołanym przepisie jednocześnie wyraźnie stwierdził, że przy dokonywaniu zmiany stawki procentowej stosuje się tryb postę­powania określony w art. 78-81 ustawy. Zmiana stawki procentowej stanowi zatem przedmiot odrębnego postępowania, zainicjowanego na wniosek użytkownika wieczystego lub właści­wego organu. W przypadku kiedy to użytkownik wieczysty – tak jak w rozpatrywanej przez Kolegium sprawie - kwestionuje wysokość obowiązującej stawki procentowej, powinien sto­sownym podaniem zainicjować tryb przewidziany w art. 81 ust. 1, w związku z art. 73 ust. 2 ustawy. Może mianowicie żądać od właściwego organu zmiany obowiązującej stawki pro­centowej, jeżeli wykaże, że nastąpiła „trwała zmiana sposobu korzystania z nieruchomości, powodująca zmianę celu, na który nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste”, a właściwy organ nie podjął aktualizacji opłaty. Następnie w razie odmowy użytkownikowi wieczystemu przysługuje, w terminie 30 dni od dnia otrzymania odmowy, uprawnienie do skierowania sprawy do właściwego samorządowego kolegium odwoławczego. Kolegium zwróciło uwagę, że zgodnie z przepisem art. 72 ust. 3 ustawy, zasadą jest, że obowiązująca wysokość stawki opłaty rocznej jest uzależniona od określonego w umowie celu, na jaki nie­ruchomość gruntowa została oddana. Zgodnie zaś z art. 29 ust. 1 ustawy, w umowie o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste ustala się okres użytkowania wieczystego zależnie od celu, na który nieruchomość gruntowa zostaje oddana w użytkowanie wieczyste, oraz określa się sposób korzystania z nieruchomości, stosownie do art. 236 i art. 239 k.c. W tym zatem przypadku – z punktu widzenia wysokości obowiązującej stawki – nieistotny jest faktyczny sposób korzystania z nieruchomości, ponieważ decydujące znaczenie ma treść umowy o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste. W takim też przypadku należy uznać, że ustawodawca nie wprowadził dalej idących warunków odnośnie uzyskania prefe­rencyjnej stawki 1% niż samo „oddanie na cele mieszkaniowe”. Wymaga jednak podkreśle­nia, że zasada ta obowiązuje tylko w przypadku „oddawania” nieruchomości w użytkowanie wieczyste.

W tej sprawie Kolegium miało do czynienia z nieruchomością gruntową, która została już wcześniej oddana w użytkowanie wieczyste. W tej jednak sytuacji interpretacja brzmienia art. 73 ust. 2 ustawy prowadziła do jednoznacznej konkluzji, że zmiana dotychczasowej stawki procentowej stosownie do „nowego celu” wymagała nie tylko wykazania „zmiany celu, na który nieruchomość została oddana” (celu określonego w umowie o oddaniu nieru­chomości w użytkowanie wieczyste). Dodatkowo, należało udowodnić, że owa zmiana celu była konsekwencją „trwałej zmiany sposobu korzystania z nieruchomości”. Przesłanką zmiany wysokości stawki procentowej na podstawie art. 73 ust. 2 ustawy jest zatem zmiana stanu faktycznego – pojawienia się nowego sposobu korzystania z nieruchomości, który po­krywa się z celem uzasadniającym zastosowanie jej niższej wysokości. W ocenie Kolegium taka sytuacja w rozpatrywanej sprawie jeszcze nie wystąpiła. Co prawda, wydana została ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzin­nej, rozpoczęte zostały również prace budowlane związane z realizacją tej inwestycji, nie­mniej brak było podstaw do przyjęcia trwałej zmiany sposobu korzystania z nieruchomości na cele mieszkaniowe. Prowadzenie na nieruchomości prac budowlanych, nawet związanych z realizacją ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego nie wypełnia bowiem dyspozycji art. 72 ust. 3 pkt 4, w związku z art. 73 ust. 2 ustawy, albowiem nie jest równoznaczne ze zmianą korzystania z nieruchomości na cele mieszkaniowe. Stosownie do definicji legalnej z art. 3 pkt 12 ustawy Prawo budowlane przez pozwolenie na budowę należy rozumieć decyzję administracyjną zezwalającą na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego. Przepis ten kore­sponduje z art. 28 ust. 1 tej ustawy, gdzie wskazano, że – co do zasady - roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Powyż­sze upoważniało zatem Kolegium do wysnucia generalnego założenia, że decyzja o pozwole­niu na budowę jest indywidualnym aktem administracyjnym stwarzającym po stronie inwe­stora możliwość realizacji zamierzenia opisanego w przedłożonym projekcie budowlanym (zob. art. 33 ustawy – Prawo budowlane). Tym samym nie można było uznać, że wydanie opisanej decyzji administracyjnej automatycznie skutkuje zmianami na płaszczyźnie sposobu korzystania z gruntu, którego dotyczy. Innymi słowy, decyzja o pozwoleniu na budowę bu­dynku mieszkalnego, uprawniająca niewątpliwie inwestora do zmiany sposobu korzystania z nieruchomości na cel mieszkaniowy, nie przesądza jeszcze o faktycznej realizacji takiego zamierzenia i nie skutkuje automatycznie trwałą zmiana sposobu korzystania z nieruchomości. Zdaniem Kolegium odmienne zapatrywanie byłoby nie do pogodzenia wy­kładnią gramatyczną art. 72 ust. 3 pkt 4, w związku z art. 73 ust. 2 ustawy, gdzie wyraźnie jest mowa o trwałej zmianie sposobu korzystania z nieruchomości, na cel mieszkaniowy, a nie na inny cel, na przykład „na potrzeby prowadzenia prac w związku z realizacją inwestycji mieszkaniowej”. Doprowadziłoby bowiem do przyjęcia, że w istocie zmiana stawki procen­towej byłaby możliwa jeszcze przed wystąpieniem omawianej przesłanki trwałej zmiany spo­sobu korzystania z nieruchomości zgodnie z celem uzasadniającym jej preferencyjną wyso­kość. Należy tymczasem podkreślić, że trwała zmiana korzystania z nieruchomości na cele mieszkaniowe (a nie na inne cele) musi być stanem faktycznym istniejącym, a nie tylko pla­nowanym, nawet jeżeli w świetle dostępnego materiału dowodowego ziszczenie się tego celu w przyszłości jest bardzo prawdopodobne.


Podział nieruchomości jako przesłanka zmiany stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego

Właściciel nieruchomości dokonał aktualizacji stawki procentowej opłaty rocznej z 1% na 3% wskazując, że na jednej z wydzielonej przez użytkownika nieruchomości prowa­dzony jest pawilon handlowy. Kwestionując aktualizację użytkownik wieczysty powołał się na tymczasowy charakter pawilonu i jego znikome rozmiary w stosunku do areału gruntu na którym się znajduje. Ponadto użytkownik wieczysty wskazał, że podział pierwotnej nieru­chomości zabudowanej budynkami wielomieszkaniowymi wymuszony został przepisami uwłaszczeniowymi, w związku z czym utworzone zostały między innymi nieduże parcele, które nie nadają się już do zabudowy wielomieszkaniowej i mają charakter rekreacyjny, słu­żąc mieszkańcom osiedla, a więc de facto związane są z realizacją celów mieszkaniowych.

W ocenie Kolegium w sprawie określenia dla opisanej nieruchomości stawki procen­towej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zasadniczy problem nie sprowadzał się, wbrew stanowisku stron, do prawnej oceny okoliczności udostępnienia przez użytkow­niczkę wieczystą części nieruchomości na cele handlowe. Kolegium zauważyło bowiem, że owo udostępnienie dotyczy tylko powierzchni 58 m2 gruntu, co stanowi niespełna 5 % po­wierzchni całej nieruchomości. Słusznie więc wnioskodawczyni argumentowała na rozpra­wie, że taki stan rzeczy należałoby traktować co najwyżej jako częściową zmianę sposobu korzystania z nieruchomości nie zmieniającą podstawowego jej przeznaczenia. Zasadniczy problem stanowi tu jednak kwestia przypisania odpowiedniej stawki procentowej do opisanej nieruchomości jako takiej (a więc niezależnie od okoliczności udostępnienia jej części na cele handlu detalicznego). Wprawdzie z akt sprawy wynikało, że przed dokonaniem wypowiedze­nia grunt obciążony był jednoprocentową stawką, jednak należy wziąć pod uwagę zaistniałą przed wypowiedzeniem zmianę uwarunkowań prawnych i faktycznych wynikającą z podziału pierwotnej nieruchomości. W istocie bowiem to dla nieruchomości w pierwotnym kształcie przyjęta została stawka jednoprocentowa, co było zrozumiałe z uwagi na dominujący miesz­kaniowy charakter znajdującej się na niej zabudowy. Z chwilą jednak wydzielenia z niej od­rębnych nieruchomości (w tym problemowej działki gruntu), zaistniały warunki do dokonania autonomicznej oceny statusu wydzielonych gruntów z pozycji przesłanek z art. 72 ust. 3 ustawy decydujących o wysokości stawki procentowej. Fakt, że nieruchomościom powstałym w wyniku podziału pierwotnej nieruchomości przypisana była początkowo na zasadzie sukce­sji ta sama, jednoprocentowa stawka, z całą pewnością nie stanowił przeszkody do zmiany stawki procentowej wobec tych z wydzielonych nieruchomości, które nie były już wykorzy­stywane na cele mieszkaniowe. Dla Kolegium istotne było, że problemowa nieruchomość, powstała w wyniku podziału, nie jest zabudowana budynkiem wielomieszkaniowym, co wię­cej – jak wskazywał użytkownik wieczysty – nie istniała możliwość takiego jej zagospodaro­wania z uwagi na małą powierzchnię. Poza takim sposobem wykorzystywania jednoprocen­towa stawka opłaty rocznej byłaby uzasadniona tylko w przypadku wykorzystywania nieru­chomości na cele rolne (art. 72 ust. 3 pkt 3a ustawy), na działalność sportową, na realizację urządzeń infrastruktury technicznej i innych celów publicznych (art. 72 ust. 3 pkt 4 in fine ustawy). Żaden z tych celów nie jest na nieruchomości realizowany, co przemawiało za ist­nieniem podstaw do aktualizacji dotychczasowej, jednoprocentowej stawki. Ponieważ nieru­chomość nie kwalifikowała się też do zastosowania preferowanej stawki wielkości 0,3% czy 2%, jedyną możliwością było wyznaczenie stawki w podstawowej wysokości 3%.


3. Wnioski pod adresem ustawodawcy


Celowa byłaby nowelizacja art. 78, art. 79 i art. 81 ustawy o gospodarce nieruchomo­ściami.

Propozycja zmiany art. 78 ust. 3 ustawy sprowadzałaby się w istocie do wprowadzenia obowiązku składania wniosku za pośrednictwem organu wykonującego zadania właściciela nieruchomości. Dotychczasowe rozwiązanie wynikające z art. 79 ust. 1 i 2 ustawy, a polega­jące na składaniu wniosku w dwóch egzemplarzach bezpośrednio do kolegium niepotrzebnie wydłuża postępowanie, albowiem kolegium jeden egzemplarz wniosku musi odesłać do wła­ściwego organu, a dodatkowo wezwać tenże organ do przesłania kolegium akt nieruchomości, której dotyczy wniosek. Proponowane rozwiązanie umożliwiłoby właściwemu organowi uzy­skanie informacji o wniosku i zapoznanie się z jego treścią już na wstępnym etapie, a jedno­cześnie zagwarantowałoby, że kolegium wraz z wnioskiem otrzyma akta sprawy bez koniecz­ności osobnego zwracania się o nie do organu i ponoszenia w tym zakresie kosztów. Nie by­łoby przy tym potrzeby wprowadzania określonego terminu, w jakim organ zobowiązany byłby przekazać kolegium wniosek wraz z aktami. Okoliczność bowiem, że do chwili rozpa­trzenia wniosku wnioskodawca zobowiązany jest uiszczać opłatę roczną w dotychczasowej a nie nowej wysokości (art. 78 ust. 4 ustawy) stanowi dla właściwego organu wystarczającą motywację do bezzwłocznego przekazania sprawy kolegium. Z taką zmianą sprzężona mu­siałaby być zmiana art. 79 ust. 1 ustawy. Stanowiłaby ona logiczną konsekwencję omówionej wyżej propozycji i miałaby na celu zapewnienie spójności proponowanych rozwiązań. Nie byłoby potrzeby składania wniosku w dwóch egzemplarzach, w sytuacji, gdy będzie on wno­szony do kolegium za pośrednictwem właściciela nieruchomości.

Zmiana art. 79 ust. 2 ustawy w kierunku wyraźnego zastrzeżenia, że rozprawa po­winna być przeprowadzona tylko w sprawach rokujących zawarciem ugody, w innych zaś dopuszczalne byłoby rozpatrzenie na posiedzeniu niejawnym, jest propozycją realizacji pier­wotnych zamierzeń ustawodawcy, jakie przyświecały mu przy wprowadzeniu do postępowa­nia przed kolegium w tego rodzaju sprawach obligatoryjnej rozprawy umożliwiając jednak rezygnację z tej formy rozpatrzenia sprawy wszędzie tam, gdzie z jakichkolwiek przyczyn wykluczone będzie jej ugodowe zakończenie. Obowiązkowa rozprawa miała bowiem z zało­żenia sprzyjać wypracowaniu w tym postępowaniu konsensusu i prowadzić do jego ugodo­wego zakończenia (co zresztą potwierdza treść art. 79 ust. 3 ustawy). Bezwarunkowy charak­ter tego obowiązku prowadzi jednak do absurdu, bowiem de lege lata kolegium musi prze­prowadzić rozprawę nawet w przypadku złożenia wniosku po terminie, oczywistego braku interesu prawnego wnioskodawcy, czy zajęcia przez użytkownika wieczystego lub organ nie­przejednanego stanowiska wykluczającego jakiekolwiek negocjacje. Utrzymywanie w takich realiach bezwarunkowego obowiązku przeprowadzania przez kolegium w tego typu sprawach rozpraw wydaje się bezcelowe, zwłaszcza jeśli się weźmie pod uwagę koszty związane z jej przygotowaniem oraz czas na to potrzebny, co niewątpliwie wydłuża okres rozpatrzenia sprawy. Propozycja zmiany wychodzi z założenia, że w zakresie obowiązków procesowych kolegium konieczne jest wyraźne wyartykułowanie, że rozpoznanie wniosku w formie roz­prawy służyć ma właśnie jej ugodowemu zakończeniu, zaś w sprawach wykluczających z jakichkolwiek przyczyn taki wynik, wystarczające jest rozpatrzenie wniosku na posiedzeniu niejawnym. Zmiana art. 79 ust. 3 ustawy polegająca na skreśleniu zdania pierwszego stano­wiłaby logiczną konsekwencję nowelizacji ust. 2 tegoż artykułu.

Kolegium proponuje też uchylenie ust. 9 art. 79 ustawy, co uwzględniałoby charakter prawny orzeczeń wydawanych przez kolegium. Zarówno bowiem sprawa aktualizacji wyso­kości opłaty rocznej jak i sprawa aktualizacji stawki procentowej opłaty rocznej nie mają cha­rakteru sporu o zapłatę (świadczenie). Konsekwencją orzeczenia kolegium lub ugody przed nim zawartej jest „ustalenie” wysokości opłaty rocznej lub stawki procentowej a nie „zasą­dzenie” określonego świadczenia. Nie sposób więc w takim przypadku mówić o - niezbęd­nym w przypadku każdego tytułu egzekucyjnego - przymiocie wykonalności, a więc możli­wości wykonania w trybie przepisów o egzekucji sądowej. Skoro orzeczenia i ugody ustala­jące wysokość opłaty lub stawki procentowej, ze względu na swój charakter, nie nadają się do egzekucji, pożądane jest uchylenie przepisu oddającego je pod egzekucję sądową oraz upo­ważniającego kolegium do nadania klauzuli wykonalności (która zresztą z uwagi na brak sto­sownej regulacji nadawana musiała być w postępowaniu niesformalizowanym i niezapew­niającym stronom jakichkolwiek środków ochrony). Jedyną właściwą drogą dochodzenia i egzekwowania roszczeń z tytułu zaległych opłat rocznych pozostaje zatem – na zasadach ogólnych – droga sądowa. Wierzyciel powinien zatem uzyskać w postępowaniu sądowym odpowiednie orzeczenie zasądzające świadczenie pieniężne (nakaz zapłaty, bądź wyrok). Do­piero takie orzeczenie, po nadaniu klauzuli wykonalności, stanowić może tytuł wykonawczy i podlegać egzekucji sądowej.

Konsekwentnie zaproponowane wyżej zmiany wymagałyby też nowelizacji art. 81 ust. 1 ustawy, dotyczącego sprawy aktualizacji opłaty rocznej z inicjatywy użytkownika wie­czystego. Wynika z podtrzymania wyrażonej dotychczas w ustawie koncepcji oparcia postę­powania w tych sprawach na analogicznych zasadach, jak w przypadku spraw aktualizacji wysokości opłaty rocznej z inicjatywy organu. Odpowiednie zmiany w art. 78 i art. 79 ustawy wymagały jednak automatycznie korekty art. 81 ust. 1 ustawy w kierunku wprowadzenia i w tym przypadku obowiązku składania wniosku za pośrednictwem organu wykonującego zada­nia właściciela.

Sugerowana powyżej nowelizacja wychodziłaby naprzeciw postulatowi racjonalizacji postępowania w sprawie aktualizacji opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego przed samorządowymi kolegiami odwoławczymi i czyniła to postępowanie ekonomiczniejszym. Dotychczasowa praktyka orzecznicza kolegiów w sprawach tej kategorii wykazała, że przy­jęta w ustawie o gospodarce nieruchomościami idea uzależniająca dopuszczalność drogi są­dowej od uprzedniego wystąpienia do kolegium w wnioskiem o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona lub uzasadniona w innej wysokości, spełniła swój zasadni­czy cel, zapobiegając przeciążeniu sądów sprawami tego typu. Szczegółowe rozwiązania w tym zakresie, a w szczególności składanie wniosków bezpośrednio do kolegium oraz obo­wiązkowa rozprawa, utrudniają jednak niezwłoczne rozpatrzenie wniosków i czynią to postę­powanie nieekonomicznym. Proponowane zmiany pozostałyby wierne pierwotnym założe­niom, jakie przyświecały ustawodawcy przy konstruowaniu obecnego modelu postępowania przed kolegium, ich celem jest zaś jedynie usprawnienie tego postępowania przy uwzględnie­niu specyfiki organów w nim uczestniczących oraz optymalizacja związanych z nim kosztów.

Dostęp do informacji publicznej


1. Uwagi ogólne


Jak w latach ubiegłych problemem dla organów pierwszej instancji,w związku ze sto­sowaniem ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), jest ustalenie pojęcia sprawy publicznej oraz ustalenie jednolitego stanowiska wobec uprawnień obywateli wynikających z ustawy. Problemem - jest też sposób formułowania pism zawiadamiających, że żądane informa­cje nie są informacjami publicz­nymi lub żądana informacja nie jest w posiadaniu organu lub że informacje znajdują się w Biuletynie Informacji Publicznej. Zdarza się również, że wnioskodawcy uznają owe zawia­domienia za decyzję i składają odwołania. Warto też zwrócić uwagę na te decyzje odmawia­jące udostępnienia informacji publicznej, które zostały wydane przez podmioty obowiązane do udostępnienia informacji, ale niebędace organami władzy publicznej (na przykład kie­rownik ośrodka pomocy społecznej). Decyzje takie zawierały niewłaściwe pouczenie o przy­słu­gującym wnioskodawcy środku prawnym zaskarżenia decyzji (odwołanie do Kolegium), wbrew wyraźnemu przepisowi art. 17 pkt 1 ustawy. Częstym błędem popełnianym przez organy pierwszej instancji przy wydawaniu decyzji odmownych jest niewystarczające uzasad­nienie decyzji w zakresie wyjaśnienia przyczyn odmowy.

Kolegium było wielokrotnie adresatem, wniesionych w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, wniosków o udostępnienie informacji o wniesionych przez byłych właścicieli „roszczeniach reprywatyzacyjnych”. W takich przypadkach Kolegium informo­wało o braku właściwości rzeczowej w tego rodzaju sprawach.


2. Omówienie wybranego rozstrzygnięcia


Odmowa udostępnienia informacji publicznej

W załatwieniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, została wydana decyzja odmawiająca udostępnienia informacji. Jako podstawy prawne podano przepisy art. 16 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 oraz art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił jedynie, że po gruntownej analizie zawartego we wniosku żądania stwierdził, że informacja, której domaga się wnioskodawca nie stanowi informacji publicznej, a ponadto stosownie do art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji pu­blicznej, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy.

W opisanej sprawie na plan pierwszy wysunęły się kwestie proceduralne, które Kole­gium musiało uwzględnić, a które w zasadzie uczyniły bezprzedmiotową ocenę zarzutów me­rytorycznych, podnoszonych w odwołaniu. Przesłanki formalne, jakie powinna spełniać każda decyzja administracyjna, określa przepis art. 107 § 1 k.p.a. Istotnym składnikiem prawidłowo wydanej decyzji jest jej uzasadnienie. Powinno ono w sposób wyczerpujący informować stronę o motywach, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę. Strona może bowiem skutecznie bronić swoich interesów tylko w sytuacji, gdy znane są jej przesłanki powziętej decyzji. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji sprowadzało się do wskazania artykułu ustawy o dostępie do informacji publicznej (bez podania jego treści), i ogólnikowego, niczym niepo­partego stwierdzenia, że żądana informacja, nie stanowi informacji publicznej, a ponadto jest objęta tajemnicą przedsiębiorcy. Kolegium podkreśliło, że uzasadnienie decyzji nie może ograniczać się do wskazania numeru artykułu bez jakiegokolwiek uzasadnienia. W szczegól­ności decyzje odmowne (negatywne) dla wnioskodawcy powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione, a ostateczne roz­strzygnięcie sprawy jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać między innymi, iż organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Uzasadnienie winno realizować, wyrażoną w art. 11 k.p.a., zasadę przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek jakimi kierują się przy załatwianiu sprawy.

Kolegium wskazało również na niekonsekwencję organu. W uzasadnieniu decyzji zna­lazło się zarówno sformułowanie, iż przyczyną odmowy jest ochrona tajemnicy przedsię­biorcy, jak i to, że żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Taka rozbieżność stanowiska organu musiała budzić wątpliwości co do dokonanej przez organ oceny żądania zawartego we wniosku, która to ocena determinuje zachowanie się organu. Otóż jeśli organ uznał, że żądanie nie stanowiło informa­cji publicznej, to nie było podstaw do wydawania decyzji, lecz należało wnioskodaw­cę poin­formować pismem, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej (patrz: wyrok NSA z dnia 5 lutego 2008 r., I OSK 870/07, postanowienia NSA z dnia 21 grudnia 2005 r., I OSK 274/05 Lex nr 188967 i z dnia 10 stycznia 2007 r., I OSK 50/60, Lex nr 291197). Wydając decyzję (ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje bowiem wydanie decyzji ad­ministra­cyjnej tylko w sytuacji, gdy w grę wchodzi zakres podmiotowy i przedmiotowy tej ustawy i następuje odmowa udzielenia informacji z uwagi na ochronę danych osobowych, tajemnicę zawodową, służbową, państwową, skarbową, statystyczną czy inną tajemnicę usta­wowo chronioną bądź prawo do prywatności albo umorzenie postępowania - por. art. 1, art. 4, art. 6, art. 16, art. 22 ustawy), organ przesądza, że żądana informacja jest informacją pu­bliczną, podlegającą jednak ograniczeniu w udostępnianiu, na przykład ze względu na potrze­bę ochrony tajemnicy przedsiębiorcy. W takim jednak przypadku należy podać przesłanki wy­wołujące owe ograniczenie, a przez to wydanie decyzji odmawiającej udostępnienie informa­cji publicznej.


2. Zaległości w rozpatrywaniu spraw przez Kolegium spowodowane są przede wszyst­kim znacząco zwiększonym (jeszcze większym niż w 2008 r. ) wpływem liczby spraw z zakresu aktualizacji opłat za użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowych. Konieczne było zaangażowanie aż trzech członków etatowych Kolegium do prowadzenia tych spraw, zaangażowanych głównie w przygotowywanie i prowadzenie rozprawa. Jednocześnie nie zmniejsza się liczba spraw w pozostałych działach orzeczniczych. Wobec takich obciążeń Kolegium ma, po prostu, niewystarczająca obsadę kadrową w gronie członków etatowych. Ewentualne zwiększenie liczby orzekanych spraw przez członków pozaetatowych wykluczone jest ze względu na szczupłość budżetu Kolegium. Ubiegłoroczne wystąpienie Prezesa Kolegium do Ministra Finansów o niewielkie zwiększenie środków, z zamiarem przeznaczenia ich na wynagrodzenia członków pozaetatowych, spotkało się z odmową – z oczywistych zresztą względów. Warto jednak spostrzec, że nie rosną zaległości Kolegium w sprawach innych niż aktualizacja opłat rocznych.

Jeśli chodzi o obsadę Biura, Kolegium uzyskało dwa etaty od 1 stycznia 2009 r. i obsadę Biura trzeba ocenić jako wystarczającą.


3. W 2009 roku Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił cztery skargi kasacyjne Kolegium.


4. Kolegium nie było kontrolowane w 2009 r.


5. Prezes Kolegium nie wydawał w 2009 r. postanowień sygnalizacyjnych.


6. Członkowie Kolegium, w miarę wolnego czasu, kontynuowali w 2009 r. działalność pozaorzeczniczą, związaną ściśle z pracą w Kolegium.

Nadal z udziałem dwóch członków etatowych Kolegium funkcjonowało we Wrocławiu, pod kierunkiem prof. Leona Kieresa, Kolegium Redakcyjne Kwartalnika „Orzecznic­two w Sprawach Samorządowych”. Prezes Kolegium pełnił funkcję przewodni­czącego Kolegium Redakcyjnego dwumiesięcznika „Nowe Zeszyty Samorządowe”, a w skład Kolegium Redakcyjnego wchodził jeszcze jeden etatowy członek Kole­gium. Prezes Kolegium jest członkiem rady redakcyjnej wydawnictwa Krajo­wej Reprezentacji Samorządowych Kolegiów Odwoławczych – „Ca­sus”.

Członkowie Kolegium są autorami licznych opracowań naukowych, opracowań popularyzujących prawo, opinii prawnych, referatów i wystąpień wygłaszanych pod­czas konferencji naukowych. Część z tych opracowań zamieszczona została w Systemie Informacji prawnej LEX (pod hasłem: Tezy z piśmiennictwa).

Członkowie Kolegium są cenionymi wykładowcami. Współpracowali – poprzez prowadzenie zajęć kursowych (wykładów i ćwiczeń) oraz szkoleń - między innymi z:

  • Wydziałem Prawa, Administracji i Ekonomii Uniwersytetu Wrocławskiego,

  • Okręgową Izbą Radców Prawnych we Wrocławiu,

  • Wyższą Szkołą Administracji Publicznej „Asesor” we Wrocławiu,

  • Fundacją na Rzecz Rozwoju Demokracji Lokalnej: we Wrocławiu i w Jeleniej Gó­rze,

  • BPF” s.c. we Wrocławiu,

  • PRESSCOM Sp. z o.o. we Wrocławiu.

Przedmioty tych zajęć i szkoleń obejmowały między innymi: ustrój i zadania samorządu terytorialnego, prawo i postępowanie administracyjne, Ordynację podatko­wą, egzekucję administracyjną, podatki lokalne, pomoc społeczną, świadczenia rodzinne, świadczenia z funduszu alimentacyjnego, gospodarkę nieruchomościami, podziały nieruchomości.

Członkowie Kolegium, doskonaląc swoje kwalifikacje, brali udział w konferen­cjach szkoleniowych.


6. W 2009 r. Kolegium nie wykonywało zupełnie nowych zadań.


7. Kolegium w pełni wykonało budżet roku 2009.


8. Zatrudnienie w Kolegium zwiększyło się o dwa etaty w Biurze Kolegium.

Płace, zarówno członków etatowych Kolegium, jak i pracowników Biura, pozostające od wielu lat na niezmienionym poziomie, istotnie odbiegają już od wymogów stawianych pracownikom Kolegium.

Liczba odsłon niniejszego tekstu: 5171 Wersja do druku  
Data ostatniej modyfikacji: 28 listopada 2017 r.