www.bip.gov.pl

Wyszukaj w Biuletynie:
Autor: Administrator

Opublikował: Administrator
Opracowano: 06 kwietnia 2011 r.
Opublikowano: 06 kwietnia 2011 r.
Zmodyfikowano: 06 kwietnia 2011 r.

Informacja o działalności

Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu

za okres od dnia 1 stycznia do dnia 31 grudnia 2010 roku

CZĘŚĆ I

OGÓLNA INFORMACJA O DZIAŁALNOŚCI KOLEGIUM


1. Podstawa i zakres działania Kolegium

Podstawę prawną działania Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu (dalej: Kolegium) stanowi ustawa z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz rozporządzenia uzupełniające przepisy ww. ustawy .

Zgodnie z wyżej wymienioną ustawą, samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości samorządu terytorialnego, właściwymi do rozpatrywania odwołań od decyzji, zażaleń na postanowienia, żądań wznowienia postępowania lub stwierdzania nieważności decyzji w trybie uregulowanym przez przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 ze zm.; dalej jako k.p.a.) oraz ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.; dalej jako O.p.). Kolegium orzeka również w innych sprawach na zasadach określonych w odrębnych ustawach.

Obszar właściwości miejscowej Kolegium obejmuje, zgodnie z rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 roku w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. Nr 198, poz. 1925), powiaty: milicki, oleśnicki, oławski, strzeliński, średzki, trzebnicki, wołowski, wrocławski wraz z gminami objętymi tym obszarem oraz miasto na prawach powiatu - Wrocław.

Rozstrzygając sprawy indywidualne w składach trzyosobowych, Kolegium związane jest wyłącznie przepisami powszechnie obowiązującego prawa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze jest państwową jednostką budżetową.


2. Obsada kadrowa Kolegium


2.1. Kolegium składa się z 49 członków: 17 etatowych i 32 pozaetatowych (na 32 mandaty).


Liczba członków etatowych posiadających wykształcenie :

wyższe prawnicze :

16

wyższe administracyjne :

1

Liczba członków pozaetatowych posiadających wykształcenie:

wyższe prawnicze :

22

wyższe administracyjne :

6

wyższe inne:

4


Wśród członków SKO było 10 osób posiadających tytuł naukowy doktora, 6 osób ukończyło aplikację radcowską, a 5 - aplikację sędziowską.


2.2. Biuro Kolegium, licząc z Głównym Księgowym, składa się z 13 osób, z których wszystkie mają wyższe wykształcenie. W skład Biura SKO wchodzą:

- Kierownik Biura,

- Główny Księgowy,

- pracownik służby informatycznej,

- 6 starszych inspektorów, 3 inspektorów, 1 referent.


3. Lokal i wyposażenie Kolegium

Siedziba Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu mieści się we Wrocławiu, przy pl. Powstańców Warszawy nr 1, w części budynku użyczonej Kolegium przez Wojewodę Dolnośląskiego. Wyposażenie Kolegium w pomieszczenia pracownicze było wystarczające na koniec 2010 r.

Stan wyposażenia Kolegium w sprzęt biurowy i elektroniczny (komputery) ocenić należy jako wystarczający, przy obecnym zakresie zadań Kolegium.


CZĘŚĆ II

WPŁYW SPRAW


1. Liczba spraw ujętych w ewidencji ogółem w roku objętym informacją:            9460

w tym spraw:

1.1. pozostałych w ewidencji z okresu poprzedniego (łącznie sprawy administracyjne

i sprawy z zakresu opłat za użytkowanie nieruchomości  gruntowych): 3547


1.2. wpływ spraw w roku objętym informacją: 5913


2. Rodzaje spraw, które wpłynęły w roku objętym informacją:


2.1. Liczba spraw administracyjnych - ogółem: 3825


Lp.

Określenie rodzaju sprawy

Liczba spraw

1.

objęte proceduralnie przepisami Ordynacji podatkowej

730

2.

działalność gospodarcza

4

3.

planowanie i zagospodarowanie przestrzenne

507

4.

pomoc społeczna, świadczenia rodzinne, świadczenia z funduszu alimentacyjnego, oświata (stypendia, pomoc materialna itd.), dodatki mieszkaniowe, sprawy socjalne

1442

5.

gospodarka nieruchomościami (bez opłat za wieczyste użytkowanie), przekształcanie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, prawo geodezyjne i kartograficzne

242

6.

ochrona środowiska, ochrona przyrody i ochrona zwierząt, odpady, utrzymanie porządku i czystości w gminach

193

7.

prawo wodne

39

8.

rolnictwo, leśnictwo, rybactwo śródlądowe, łowiectwo

107

9.

handel, sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych

53

10.

prawo o ruchu drogowym, drogi publiczne, transport drogowy

259

11.

prawo górnicze i geologiczne

1

12.

egzekucja administracyjna

38

13.

inne, pozostałe, w tym skargi i wnioski rozpatrywane w trybie Działu VIII k.p.a.

210


2.2. Liczba spraw podlegających rozpatrzeniu w trybie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze. zm.; dalej jako Ppsa):                                                                                                              328


2.3. Liczba spraw z zakresu aktualizacji opłat za użytkowanie wieczyste:             1760

2.4. Liczba postanowień sygnalizacyjnych:                                                                0

CZĘŚĆ III

ZAŁATWIANIE SPRAW ADMINISTRACYJNYCH


1. Liczba spraw załatwionych ogółem w roku objętym informacją:                        4344


Lp.

Określenie rodzaju rozstrzygnięcia

Liczba spraw

1.

akty wydane przez SKO jako organ II instancji,

w tym :

akty wydane przez SKO w trybie art. 127 § 3 k.p.a. oraz jako organ II instancji zgodnie z art. 221 O.p.: 28

2824

2.

akty wydane przez SKO jako organ I instancji

508

3.

postanowienia wydane przez SKO w wyniku rozpatrzenia zażaleń na bezczynność organu,

w tym:

uznające zażalenia za uzasadnione: 16

60

4.

akty wydane przez SKO po rozpatrzeniu w trybie ustawy Ppsa

289

5.

pozostałe

663

1.1. Szczegółowe omówienie sposobu załatwienia sprawy przez SKO jako organ II instancji:


Lp.

Określenie rodzaju rozstrzygnięcia

Liczba spraw

1.

decyzje utrzymujące w mocy zaskarżone decyzje (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art.233 § 1 pkt 1 O.p.)

947

2.

decyzje uchylające decyzje organu I instancji i orzekające co do istoty sprawy oraz uchylające decyzje organu I instancji i umarzające postępowanie (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 233 § 1 pkt 2a O.p.)

344

3.

decyzje uchylające decyzje organu I instancji i przekazujące sprawy do ponownego rozpatrzenia (art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 233 § 2 O.p.)

1317

4.

decyzje umarzające postępowanie odwoławcze (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz art. 233 § 1 pkt 3 O.p.)

44

5.

pozostałe

172

1.2. Szczegółowe omówienie sposobu załatwienia sprawy przez SKO jako organ I instancji:


Lp.

Określenie rodzaju rozstrzygnięcia

Liczba spraw

1.

postanowienia o wznowieniu postępowania i wyznaczeniu organu właściwego do jego przeprowadzenia (art.150 § 2 k.p.a. oraz art. 244 § 2 O.p.)

2

2.

decyzje o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a. oraz art. 242 § 3 O.p.)

1

3.

decyzje o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji (art. 157 § 3 k.p.a. oraz art. 249 § 3 O.p.)

17

4.

decyzje stwierdzające nieważność decyzji organu I instancji oraz decyzje stwierdzające wydanie decyzji przez organ I instancji z naruszeniem prawa (art. 156 - 158 k.p.a. oraz art. 247 - 251 O.p.)

185

5.

decyzje o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 158 § 1 k.p.a. oraz art. 248 § 3 O.p.)

54

6.

decyzje odmawiające uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania (art. 151 k.p.a. oraz art. 245 O.p.)

2

7.

decyzje uchylające i rozstrzygające o istocie sprawy oraz decyzje stwierdzające wydanie decyzji przez organ I instancji z naruszeniem prawa wydane po wznowieniu postępowania(art. 151 k.p.a. oraz art. 245 O.p.) /

1

8

decyzje umarzające postępowanie prowadzone w I instancji przez SKO (art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 208 O.p.)

0

9.

pozostałe

246

2. Liczba spraw administracyjnych pozostałych do załatwienia przez SKO w roku objętym informacją: 523


CZĘŚĆ IV

ZAŁATWIANIE SPRAW Z ZAKRESU OPŁAT ZA UŻYTKOWANIE WIECZYSTE NIERUCHOMOŚCI GRUNTOWYCH


1. Liczba spraw z zakresu opłat za użytkowanie wieczyste załatwionych w roku objętym informacją ogółem: 1833

w tym ugody:                                                                                                                   4


2. Liczba wniesionych sprzeciwów od orzeczeń SKO:                                               197


3. Liczba spraw pozostałych do załatwienia przez SKO: 2760

CZĘŚĆ V

SKARGI DO SĄDU ADMINISTRACYJNEGO


1. Sprawy prowadzone przez Kolegium w trybie Ppsa

Liczba spraw w roku objętym informacją ogółem:                                                  289

w tym :

1.1. Liczba skarg na decyzje i postanowienia Kolegium skierowanych do WSA

w roku objętym informacją, ogółem:                                                                              273

- wskaźnik „zaskarżalności":                                                                                          9,91 %


1.2. Liczba skarg na bezczynność Kolegium skierowana do WSA w roku
objętym informacją, ogółem:                                                                                          3


1.3. Liczba skarg uwzględnionych przez Kolegium we własnym zakresie
w trybie art. 54 § 3 Ppsa, ogółem:                                                                                   2


1.4. Liczba skarg kasacyjnych na orzeczenia WSA (w tym zażaleń na postanowienia) skierowanych przez SKO w roku objętym informacją do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, ogółem: 11


1.5. Liczba innych spraw prowadzonych przez Kolegium w trybie określonym
przepisami Ppsa, skierowanych do WSA, ogółem:                                                        0



2. Skargi na akty i czynności Kolegium rozpatrzone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny prawomocnymi orzeczeniami w roku objętym informacją


Liczba orzeczeń WSA w roku objętym informacją ogółem:                                     206

w tym :

Lp.

Rodzaj rozstrzygnięcia

Liczba spraw

1.

Skargi na decyzje i postanowienia rozpoznane przez Sąd

w tym :

uwzględnienie skargi: 25

203

2.

Skargi na bezczynność Kolegium rozpoznane przez Sąd

w tym :

uznające skargi za uzasadnione: 0

3


INFORMACJE DODATKOWE I WNIOSKI


1. Wybrane problemy z orzecznictwa Kolegium


SPRAWY NORMOWANE PRZEPISAMI ORDYNACJI PODATKOWEJ

 

1. Uwagi ogólne

W tym zakresie Kolegium orzekało przede wszystkim w sprawach z zakresu podatków i opłat samorządowych: podatek od nieruchomości, podatek od środków transportowych, opłata od posiadania psów, opłata targowa, opłata miej­scowa, opłata uzdrowiskowa (ustawa z dnia 12 stycznia 1991 r. o po­datkach i opłatach lokalnych, Dz. U. z 2010 r. Nr 95, poz. 613 ze zm.), podatek rolny (ustawa z dnia 15 listo­pada 1984 r. o podatku rolnym, Dz. U. z 2006 r. Nr 136, poz. 969 ze zm.), podatek leśny (ustawa z dnia 30 października 2002 r. o podatku leśnym, Dz. U. Nr 200, poz. 1682 ze zm.), opłata skarbowa (ustawa z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, Dz. U. Nr 225, poz. 1635 ze zm.). Dochodziły do tego sprawy o charakterze proce­duralnym, zwłasz­cza załatwiane w ramach trybów nadzwyczajnych, regulowanych przepi­sami ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.).

Najczęstszą przyczyną kasacyjnych rozstrzygnięć Kolegium były istotne uchybienia o charakterze proceduralnym. Wyrażały się one głównie w: zaniechaniu prawidłowego wszczęcia postępowania z urzędu, nieprzestrzeganiu zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (w tym braku informowania strony o uprawnieniu do wypowiedzenia się w sprawie zgromadzonego materiału dowodowego), wadliwym gromadzeniu materiału dowodowego, nieprzestrzeganiu wymogów prawidłowego uzasadnienia decyzji, stosowaniu niewłaściwego trybu weryfikacji decyzji ostatecznej (zwłaszcza przy zmianach geodezyjnych oznaczeń gruntu). Większość spraw rozpatrywanych przez Kolegium dotyczyła podatku od nieruchomości. Najmniej orzekało Kolegium w sprawach z zakresu podatku leśnego i opłaty skarbowej.

Jeśli chodzi o podatek od nieruchomości istotnym problemem - jak w roku wcześniejszym - była stawka podatkowa w podatku od nieruchomości, według której powinien być opodatkowany garaże lub miejsca postojowe, gdy tego rodzaju przedmiot opodatkowania mieści się w budynku mieszkalnym i jest wyodrębniony cywilistycznie jako odrębny od mieszkania przedmiot własności, posiadający własną księgę wieczystą. Kolegium nadal przyjmuje, że stawką właściwą dla garażu/miejsca postojowego, znajdującego się w budynku mieszkalnym, jest stawka właściwa dla części budynków mieszkalnych, a nie dla „pozostałych" części budynków. Wątpliwości w tym zakresie nie rozwiewa orzecznictwo. NSA, w wyroku z 22 lipca 2009 r., II FSK 460/08 stwierdził, że jeżeli zlokalizowane w budynku garaże i lokale użytkowe nie są zajęte na prowadzenie działalności gospodarczej, to cały ten budynek powinien być opodatkowany podatkiem od nieruchomości z zastosowaniem stawki właściwej dla budynków mieszkalnych. Z kolei WSA w Białymstoku orzeka odmiennie, a w wyroku z 6 lipca 2010 r. (I SA/Bk 187/10-191/10) stwierdził nawet, że istnieje utrwalona linia orzecznicza tego Sądu, zgodnie z którą garaż stanowiący odrębną od budynku nieruchomość i mający własna księgę wieczystą jest niemieszkalnym lokalem użytkowym. Ze względu na niejednolite orzecznictwo zasadne byłoby podjęcie w tej materii uchwały przez Naczelny Sąd Administracyjny. Problem stawki, jaką opodatkowane powinny być garaże, ostatecznie rozwiązałaby nowelizacja art. 5 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Niezależnie od tego rady gmin mogłyby, na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy, uchwalić odrębną stawkę podatkową dla garaży i w ten sposób - uwzględniając interes gminy - wpłynąć na ujednolicenie stosowania prawa na terenie danej gminy.

Kwestią sporną wciąż pozostaje opodatkowanie - jako budowli - linii telekomunikacyjnych umieszczonych w instalacji kablowej. Sądy administracyjne przyjmują stanowisko, że linie telekomunikacyjne umieszczone w instalacji kablowej są budowlą jaką stanowi sieć telekomunikacyjna, będąca funkcjonalną i techniczną całością, której zadaniem jest dostarczanie sygnału telekomunikacyjnego (np. wyrok WSA we Wrocławiu z 29 stycznia 2010 r., I SA/Wr 1390/09, wyrok WSA w Szczecinie z 5 września 2007 r., I SA/Sz 446/07, wyrok WSA w Bydgoszczy z 1 lipca 2008 r., I SA/Bd 223/08, wyrok WSA w Krakowie z 28 listopada 2008 r., I SA/Kr 1213/08). Z takim stanowiskiem organów podatkowych i sądów administracyjnych nie zgadzają się podatnicy - podmioty świadczące usługi telekomunikacyjne. Telekomunikacja Polska S.A. wręcz podejmuje działania w celu niedopuszczenia do wydania decyzji ostatecznych do czasu rozpatrzenia przez Trybunał Konstytucyjny skarg konstytucyjnych dotyczących zbadania konstytucyjności przepisów definiujących budowlę w związku z problemem opodatkowania linii kablowych położonych w kanalizacji kablowej. Problemu tego dotyczą skargi konstytucyjne Polskich Sieci Elektroenergetycznych S.A. (SK 21/07), Elektrowni „Rybnik" S.A. (SK 19/10, SK 20/10, SK 24/10, Telekomunikacji Polskiej S.A. (złożona 23 września 2010 r.). Ten ostatni podatnik składał w 2010 r. wnioski o zawieszenie zawisłych przed WSA we Wrocławiu postępowań w sprawach dotyczących opodatkowania linii kablowych. Nadto dopiero na etapie postępowania skargowego wnosił zarzut nieprawidłowego ustalenia przedmiotu opodatkowania wskazując, że organy podatkowe nie objęły decyzją określającą zobowiązanie podatkowe w podatku od nieruchomości wszystkich nieruchomości podlegających opodatkowaniu. Chodzi o pomijanie przez organy podatkowe pierwszej instancji budek telefonicznych, które w ramach samoobliczenia podatku były zgłaszane w odrębnych deklaracjach, składanych przez Telekomunikację Polska S.A. Publiczne Aparaty Samoinkasujące „TP PubliTel". Organy podatkowe, określając przedmiot zobowiązania podatkowego, sugerowały się inną nazwą podmiotów, a nie zwracały uwagi na identyczny numer identyfikacji podatkowej NIP, świadczący o tym, że zarówno budki, jak i kable telefoniczne zgłaszał do opodatkowania ten sam podmiot: Telekomunikacja Polska S.A. Na skutek takiej praktyki podatnika (niedostrzeżonej też przez Kolegium) WSA we Wrocławiu, w wyroku z 29 stycznia 2010 r., I SA/Wr 1390/09, podzielił wprawdzie pogląd organów podatkowych w sprawie opodatkowania linii kablowych jako budowli, jednak uchylił decyzje obu instancji z powodu jednoczesnego nieopodatkowania budek telefonicznych, wykazanych przez w odrębnej deklaracji

W roku 2010 wprowadzona została przez ustawodawcę zmiana w definicji budowli, która ma bezpośredni wpływ na opodatkowanie kabli umieszczonych w instalacji kablowej. Zgodnie z art. 1a pkt 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, budowlą jest obiekt budowlany w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. Z kolei przepis art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) podaje definicję budowli, zgodnie z którą przez budowlę „należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe...". Zmianę wprowadził przepis art. 65 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675). Nowelizacja ta dodała do Prawa budowlanego przepis art. 3 pkt 3a, definiujący „obiekt liniowy" jako „obiekt budowlany, którego charakterystycznym parametrem jest długość, w szczególności droga wraz ze zjazdami (...) linia kablowa naziemna i, umieszczona bezpośrednio w ziemi, podziemna,(...) oraz kanalizacja kablowa, przy czym kable w niej zainstalowane nie stanowią obiektu budowlanego lub jego części ani urządzenia budowlanego". W świetle powołanej definicji, opodatkowane podatkiem od nieruchomości jako budowle są: linie kablowe naziemne, linie kablowe podziemne umieszczone bezpośrednio w ziemi oraz kanalizacja kablowa. Natomiast, co bardzo istotne, nie są opodatkowane kable zainstalowane w kanalizacji kablowej, które nie stanowią także obiektu budowlanego ani urządzenia budowlanego. Nowa definicja budowli weszła w życie z dniem 17 lipca 2010 r. i będzie stosowana przez Kolegium do stanów faktycznych powstałych po tej dacie.


3. Wnioski pod adresem ustawodawcy

1) Nowelizacja art. 5 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, poprzez wprowadzenie odrębnej stawki podatku dla garaży, niezależnie od ich usytuowania (w budynku czy poza nim) i cywilistycznego wyodrębnienia. Rozwiązałoby to ostatecznie problem stawki, jaką opodatkowane powinny być garaże.

2) Nowelizacja art. 13 c ustawy o podatku rolnym, poprzez wprowadzenie dodatkowej obligatoryjnej ulgi innej niż zaniechanie. Powołany przepis, normujący przesłanki i tryb przyznania ulgi z tytułu klęski żywiołowej stanowi, że razie wystąpienia klęski żywiołowej, która spowodowała istotne szkody w budynkach, ziemiopłodach, inwentarzu żywym lub martwym albo w drzewostanie, przyznaje się podatnikom ulgi w podatku rolnym przez zaniechanie jego ustalenia albo poboru w całości lub części, w wysokości zależnej od rozmiarów strat spowodowanych klęską w gospodarstwie rolnym (ust. 1), a ulgę przyznaje się za ten rok podatkowy, w którym klęska miała miejsce, natomiast jeżeli klęska miała miejsce po zapłaceniu podatku za dany rok, ulgę stosuje się w następnym roku podatkowym (ust. 3). Spostrzec trzeba, że „zaniechanie" jest w istocie ulgą, jaką władny jest udzielić minister właściwy do spraw finansów, przy tym w kwalifikowanej formie rozporządzenia (art. 22 Ordynacji podatkowej). Co prawda, przytoczony przepis doktryna i orzecznictwo traktują jako lex specjalis, ale i tak problem pojawia się gdy wniosek o udzielenie ulgi zostanie złożony po upływie terminu zapłaty podatku, czyli już w sytuacji zaległości podatkowej. Nie ma podstaw, aby taki wniosek załatwić na podstawie art. 13c ustawy o podatku rolnym. Praktyka wypracowała rozpatrzenie wniosku podatnika przez pryzmat unormowań art. 67a i art. 67b Ordynacji podatkowej, ale są to przepisy traktujące o ulgach „tylko" uznaniowych.


DZIAŁALNOŚĆ GOSPODARCZA


1. Uwagi ogólne

Na tle obowiązującej ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz. 1178 ze zm.), istotne wątpliwości dotyczyły decyzji odmawiających dokonania zmian wpisu w ewidencji działalności gospodarczej oraz orzekania o wykreśleniu działalności gospodarczej z urzędu. W roku 2010 Kolegium orzekało zaledwie w czterech takich sprawach (raz umorzyło postępowanie w sprawie wykreślenia wpisu, dwa razy utrzymało decyzje organu pierwszej instancji i raz uznało zażalenie na bezczynność organu pierwszej instancji za nieuzasadnione).


PLANOWANIE I ZAGOSPODAROWANIE PRZESTRZENNE


1. Uwagi ogólne

Kilkuletni okres obowiązywania ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) powoduje, że organy pierwszej instancji orzekające w sprawach lokalizacji inwestycji z coraz większą biegłością posługują się rozwiązaniami przewidzianymi przez ten akt prawny. Równocześnie waga problemów, które muszą rozstrzygać w wydanych przez siebie orzeczeniach, uległa znacznemu zwiększeniu. Można stwierdzić istotny wzrost liczby spraw szczególnie skomplikowanych zarówno w zakresie stanu faktycznego, jak i stanu prawnego. Przyczyn należy upatrywać w kilku czynnikach z reguły o charakterze obiektywnym (tzn. niezależnych od organów lokalizacyjnych).

Przede wszystkim w dużych miastach zaczyna brakować terenów pod inwestycje, co skutkuje tym, że inwestorzy poszukują możliwości lokalizacji inwestycji na obszarach charakteryzujących się specyficznymi regulacjami prawnymi, które w planach obowiązujących do końca 2003 r. nie były przeznaczone pod zabudowę i nie są przewidziane pod zabudowę także w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (np. tereny pocmentarne, faktyczne poldery zalewowe bez studium przeciwpowodziowego, w pobliżu wałów przeciwpowodziowych, na przewidzianych w studium trasach szybkiego ruchu itp). Trzeba też spostrzec, że decyzje lokalizacyjne dotyczą w coraz większym stopniu inwestycji, które powinny znaleźć swoje odzwierciedlenie w planie miejscowym, z powodu specjalnych wymogów urbanistycznych, czy z powodu ich skali (np. dotyczą coraz częściej całych kompleksów mieszkalno - usługowych, osiedli wraz z infrastrukturą, również komunikacyjną, lokalizowanych na kilku, czy kilkunastu hektarach). Powoduje to, że coraz większa jest skala trudności w prawidłowym rozstrzyganiu tego typu spraw. Bezspornie na skomplikowany charakter sprawy wpływa jakość stanowionego prawa, a w szczególności procesów nowelizacyjnych. Da się bowiem zauważyć, że wprowadzane zmiany w ustawodawstwie, podyktowane są często próbą ułatwienia inwestycji dla poszczególnych jej rodzajów (np. ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych Dz. U. Nr 106, poz. 675), ale bez dostrzeżenia konsekwencji dla całego systemu planowania i zagospodarowania przestrzennego (o czym więcej - niżej).

Jeśli chodzi o problematykę ustalania opłaty jednorazowej (renty planistycznej), to przede wszystkim stwierdzić trzeba, że uchwała NSA z 10 grudnia 2009 r., II OPS 3/09, rozwiązała jeden z największych problemów interpretacyjnych na gruncie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym regulujących tę opłatę. Sąd stwierdził, że „pobieranie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), nie obejmuje sytuacji, gdy nieruchomość została darowana osobie bliskiej". NSA przesądził zatem, że renta planistyczna nie dotyczy każdego zbycia nieruchomości, ale tylko czynności prawnych o charakterze odpłatnym i to - co warte podkreślenia - dokonywanych nie tylko na rzecz osób bliskich. NSA wypowiedział się jednak jedynie w kwestii umowy darowizny.

Podobnie wyjaśnienia doczekała się kwestia ustalenia przeznaczenia nieruchomości przed uchwaleniem planu miejscowego (lub jego zmiany), która przysparzała trudności orzeczniczych zarówno organom ustalającym tego rodzaju obowiązek pieniężny, jak i rzeczoznawcom majątkowym dokonującym wyceny nieruchomości w celu ustalenia opłaty jednorazowej. W praktyce występowały sytuacje, kiedy rzeczoznawcy majątkowi, określając wzrost wartości nieruchomości dla potrzeb ustalenia opłaty jednorazowej, ustalali nie tylko wartość nieruchomości przed wejściem w życie i po wejściu w życie planu miejscowego, ale także wartość tej samej nieruchomości przed i po dniu 31 grudnia 2003 r. (wygaśniecie planów miejscowych z dniem 31 grudnia 2003 r. z mocy prawa - art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), wyliczając obniżenie wartości spowodowane wygaśnięciem poprzednio obowiązującego planu. Następnie od kwoty, która jest wynikiem pierwszej różnicy, odejmowano drugą i dopiero wynik tej różnicy przyjmowano jako podstawę obliczenia opłaty jednorazowej i określenia jej wysokości w konkretnej sprawie. W orzeczeniu z 9 lutego 2010 r., P 58/08, Trybunał Konstytucyjny, rozpoznając pytanie prawne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie stwierdził, że art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie, w jakim wzrost wartości nieruchomości odnosi się do kryterium faktycznego jej wykorzystania w sytuacjach, gdy przeznaczenie nieruchomości zostało określone tak samo jak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed 1 stycznia 1995 r., który utracił moc z powodu upływu terminu wyznaczonego w art. 87 ust. 3 tej ustawy, jest niezgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego otworzył właścicielom nieruchomości, którym ustalono opłatę jednorazową, mimo że w planach zagospodarowania przestrzennego uchwalonych przed 1 stycznia 1995 r., które utraciły moc z powodu upływu terminu wyznaczonego w art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przeznaczenie nieruchomości było takie samo jak w nowo uchwalonym planie, drogę do żądania zwrotu renty planistycznej w trybie wznowienia postępowania administracyjnego, na podstawie art. 145a k.p.a. Trudności orzecznicze w takich przypadkach mogą jednak wystąpić w sytuacjach, gdy przeznaczenie nieruchomości zarówno w „starym", jak i „nowym" planie było mieszane. Powstaje bowiem pytanie jak należy interpretować określenie „takie samo przeznaczenie".

W 2010 r. w praktyce orzeczniczej powszechnie zostało przyjęte, że w aktualnie obowiązującym stanie prawnym, z uwagi na brak podstaw do ustanowienia stawki procentowej opłaty jednorazowej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wywołanego wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przez jakikolwiek organ, w jakiejkolwiek formie, nie ma prawnej możliwości ustalenia opłaty jednorazowej na podstawie przepisów art. 63 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W szczególności stawka ta nie może być ustanowiona w drodze zarządzenia organu wykonawczego gminy, a takie przypadki w latach poprzednich miały miejsce.



2. Omówienie wybranych rozstrzygnięć


Dopuszczalność rozstrzygania w decyzji lokalizacyjnej usytuowania obiektu bezpośrednio na granicy działki lub w odległości 1,5 m od granicy działki

Organ pierwszej instancji, powołując się na § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) ustalił: „dopuszcza się usytuowanie budynku na granicy działki". Kolegium nie podzieliło stanowiska organu lokalizacyjnego i wyeliminowało decyzję z obrotu prawnego, powołując następującą argumentację.

Zgodnie z § 12 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia technicznego, jeżeli z przepisów § 13, § 60 i § 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż: 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, 2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy (ust. 1). Sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2). W ocenie Kolegium wykładnia językowa § 12 ust. 2 rozporządzenia technicznego nie daje podstaw do ustalania w decyzji o warunkach zabudowy dopuszczalności sytuowania budynku w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio na granicy. Otóż w pierwszej kolejności należy zauważyć, że prawodawca w § 12 ust. 2 użył zwrotu „ustaleń", czyli w liczbie mnogiej. Zatem nie chodzi tu o jedno „ustalenie", zezwalające bezpośrednio na usytuowanie budynku bliżej granicy działki lub na jej granicy. Użyte sformułowanie „ustaleń" dowodzi raczej, że zamiarem prawodawcy było wprowadzenie wyjątku od odległości określonych w § 12 ust. 1 rozporządzenia technicznego, ale określonych w sposób pośredni, tzn. poprzez parametry zabudowy, a nie poprzez bezpośrednie udzielenie dyspensy już na etapie warunków zabudowy, w decyzji lokalizacyjnej. W konsekwencji przepis ten nie ma zastosowania na etapie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, ale później, w trakcie postępowania budowlanego. Organ architektoniczno - budowlany, badając ustalone w decyzji lokalizacyjnej parametry zabudowy może stwierdzić, że ulokowanie budynku z zachowaniem odległości przewidzianych w § 12 ust. 1 rozporządzenia technicznego jest niemożliwe, ze względu na kształt działki budowlanej, jej powierzchnię i właśnie „ustalenia" w decyzji o warunkach zabudowy. Mogą bowiem zdarzyć się takie sytuacje, że wyniki analizy urbanistycznej pokazują parametry dla nowej zabudowy, które przy uwzględnieniu warunków technicznych obiektów oraz bezpośredniego sąsiedztwa nie będą mogły być zrealizowane. Będzie to miało miejsce w szczególności w sytuacjach małej powierzchni działki lub takiego jej kształtu, że lokalizacja obiektu o parametrach wynikających z analizy urbanistycznej jest niemożliwa z zachowaniem odległości przewidzianych w § 12 ust. 1 rozporządzenia technicznego (np. zabudowa pierzejowa w centrum miasta). Co jednak istotne, rozważenie dopuszczalności jego zastosowania nie należy do organu lokalizacyjnego, ale do organu architektoniczno - budowlanego. Organ lokalizacyjny ocenia wymogi zachowania ładu przestrzennego. W tym kontekście organ lokalizacyjny ustala parametry zabudowy, zważając na uwarunkowania związane z kontynuacją funkcji i cech zabudowy, a nie wymogów techniczno - budowlanych. Jest to rzecz zupełnie zrozumiała i zapobiega dublowaniu procedury oraz dokonywania ustaleń w dwóch niezależnych formalnie postępowaniach. Trzeba bowiem podkreślić, że sam fakt uzyskania przez inwestora pozytywnej decyzji lokalizacyjnej nie oznacza jeszcze, że inwestycja uzyska aprobatę organu architektoniczno - budowlanego, choćby nawet ze względu na uwarunkowania techniczno - budowlane związane z odległością obiektu od granicy działki.

Z tego względu prawodawca, dla ułatwienia procedury inwestycyjnej wprowadził wyjątek w zakresie zachowania warunków technicznych związanych z odległością od granicy działki. W tym sensie, uzyskanie dyspensy jest możliwe z mocy samego prawa, a nie konstytutywnych rozstrzygnięć organu architektoniczno - budowlanego, o ile ustalenia decyzji lokalizacyjnej wskazują na niemożliwość usytuowania obiektu z zachowaniem odległości określonych w § 12 ust. 1 rozporządzenia technicznego. W takiej sytuacji § 12 ust. 2 rozporządzenia technicznego wyłącza stosowanie art. 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Ewidentnie zatem celem regulacji zawartej w § 12 ust. 2 rozporządzenia technicznego nie było stwarzanie podstaw do udzielania przez organ lokalizacyjny odstępstw od ustalonych w tym przepisie odległości. Z przyczyn wyżej wskazanych przepis ten pozostaje poza zasięgiem organów lokalizacyjnych, a więc nie znajduje zastosowania w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Tak ukierunkowany pogląd podyktowany jest jeszcze innymi względami. Przede wszystkim należy podkreślić, że norma prawna pozwalająca na lokowanie budynków w odstępstwie od normatywnie ustalonych odległości została umieszczona w akcie wykonawczym do ustawy Prawo budowlane i jest ściśle związana z warunkami technicznymi budynków i ich usytuowaniem. Przepisy te nie mają bezpośredniego zastosowania na etapie zagospodarowania przestrzennego. W postępowaniu lokalizacyjnym co do zasady nie rozstrzyga się bowiem o konkretnym usytuowaniu budynków i możliwości ich lokowania na granicy działki, nawet jeżeli jest to podyktowane różnymi względami związanymi z wymogami ochrony osób trzecich (np. kształtem działki i parametrami nowej zabudowy; parametrami nowej zabudowy i bezpośrednim sąsiedztwem oraz możliwością zachowania linijki światła). Te okoliczności badane są na etapie procesu inwestycyjnego przed organem architektoniczno - budowlanym. Postawionej tezie nie przeczą postanowienia § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589), zgodnie z którym ustalenia wymagań w decyzji o warunkach zabudowy dotyczących ochrony interesów osób trzecich zapisuje się w szczególności poprzez określenie warunków ochrony przed: a) pozbawieniem: dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi; b) uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie; c) zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby.

Wymagania ochrony osób trzecich, ustalone na podstawie powołanego przepisu, implikowane są zaś proponowaną konkretną lokalizacją obiektu, która na takim etapie procesu inwestycyjnego sprowadza się tylko do wskazania terenu objętego inwestycją (wnioskiem), a nie konkretnego usytuowania obiektu na terenie objętym inwestycją. Ten bowiem będzie wynikał „dopiero" z projektu budowlanego. Dotyczy to także inwestycji zrealizowanej, dla której zachowanie warunków technicznych będzie oceniał organ nadzoru budowlanego. Inaczej prowadzenie dwóch odrębnych postępowań związanych z inwestycją - lokalizacyjnego i budowlanego - pozbawione byłoby normatywnego sensu.

Niezależnie od powyższego trzeba też uwzględnić charakter prawny decyzji lokalizacyjnej. W doktrynie i w orzecznictwie, przyjęto podgląd o deklaratoryjnej naturze decyzji lokalizacyjnej. Zasługuje on na akceptację, o ile uwzględni się w tym zakresie, po pierwsze - że tego rodzaju ustalenie „obowiązuje" w poniżej wskazanej płaszczyźnie; po drugie - że w innych aspektach deklaratoryjność tego aktu administracyjnego nie jest już tak oczywista. Zdaniem Z. Niewiadomskiego decyzje lokalizacyjne są decyzjami deklaratoryjnymi i „nie kształtują praw i obowiązków stron postępowania nieprzewidzianych w ustawie lub aktach wykonawczych" (Z. Niewiadomski red., Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz. Warszawa 2009, komentarz do art. 56, Legalis). Z kolei NSA w wyroku z 8 stycznia 2008 r., II OSK 1777/09, podkreślił, że „organy gminy wydając decyzje o warunkach zabudowy nie realizują przez to władztwa planistycznego, a jedynie określają - na podstawie przepisów prawa - dopuszczalne możliwości zabudowy i zagospodarowania nieruchomości (w odniesieniu do otaczającej ją zabudowy istniejącej), które dotychczas nie zostały określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Decyzja o warunkach zabudowy ma więc charakter deklaratoryjny, a jej istota polega tylko na stwierdzeniu istnienia pewnego stanu faktycznego i prawnego, odnoszącego się do zagospodarowania terenu".

W tym kontekście podkreślenia wymaga, że decyzja, jako wyraz swobody zagospodarowania terenu potwierdza jedynie prawo inwestora do określonego zagospodarowania nieruchomości, ale nie kształtuje bezpośrednio wykonywania prawa własności. Wynika to też z treści art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Z kolei stosownie do art. 6 ust. 2 pkt 1 tej ustawy każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Decyzja lokalizacyjna nie uchyla zatem żadnego z zakazów związanych z konkretną zabudową, ale „jedynie" określa, jaką inwestycję na danym terenie można zlokalizować. W tym sensie można mówić o braku cechy konstytutywności decyzji lokalizacyjnej. Wprowadzenie zaś w decyzji o warunkach zabudowy dyspensy od normatywnych odległości wyznaczonych rozporządzeniem technicznym, zmieniałoby diametralnie jej charakter. Decyzja lokalizacyjna zawierałaby bowiem rozstrzygnięcie konstytutywnie już kształtujące sytuację prawną adresata decyzji. Nie potwierdzałaby przecież prawa do budowy obiektu w odległości mniejszej niż 1,5 m od granicy, ale przyznawała takie uprawnienie.

W konsekwencji, skoro decyzja lokalizacyjna potwierdza możliwy sposób zagospodarowania terenu, to nie powinna w żaden sposób zawierać rozstrzygnięć prawnokształtujących. Z powyższym ustaleniem nie należy jednak mylić konkluzji właściwej dla sytuacji, w której z ustaleń decyzji lokalizacyjnej, poprzez określone parametry zabudowy, wynika niemożliwość usytuowania obiektu z zachowaniem odległości normatywnych. W tym układzie „dyspensa" dotycząca zachowania normatywnych odległości nie wynika z decyzji ale bezpośrednio z mocy prawa.

Ujmując syntetycznie wyżej przytoczoną argumentację, należy jednoznacznie stwierdzić, że organ lokalizacyjny nie jest upoważniony władczo rozstrzygać o możliwości usytuowania zabudowy na granicy działki lub w odległości mniejszej niż 1,5 m od granicy działki i to niezależnie czy postępowanie lokalizacyjne dotyczy inwestycji planowanej, czy już zrealizowanej.




Szczegółowość ustaleń decyzji lokalizacji celu publicznego w kontekście możliwości zaliczenia inwestycji do mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko

Organ pierwszej instancji, weryfikując parametry techniczne stacji bazowej doszedł do przekonania, że inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Ustalenia te zostały dokonane na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego: wniosku określającego liczbę anten, ich rodzaj, moc, emisję pola elektromagnetycznego oraz odległość instalacji od miejsc dostępnych dla ludzi. Potwierdzone to zostało decyzją organu środowiskowego, umarzającą postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację opisanej inwestycji. Co jednak istotne, umorzenie postępowania, jak wynikało z uzasadnienia decyzji umarzającej, poprzedzone było wnikliwą analizą parametrów technicznych stacji (ilości anten, ich rodzaju i typu, wysokości zawieszenia, azymutów i mocy) oraz dokonaniem oceny i ustaleń, czy przy takich parametrach technicznych inwestycja będzie wymagała uzyskania decyzji środowiskowej. Organ środowiskowy wprost także wskazał, przy jakich współrzędnych geograficznych lokalizacji stacji nie będzie ona zaliczona do inwestycji mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

W wydanej decyzji organ lokalizacyjny określił gabaryty planowanej inwestycji i teren objęty inwestycją, pomijając jednak ustalenia techniczne stacji bazowej, tzn. liczby anten, ich rodzaju, mocy, wysokości ich zawieszenia oraz współrzędnych montażu instalacji. W postępowaniu odwoławczym, Kolegium skasowało decyzję organu pierwszej instancji powołując się na następującą argumentację.

Zgodnie z art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych: 1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Z kolei jak wynika z art. 72 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydawanej na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu dołącza się decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 72 ust. 4). Bezspornie stacje bazowe telefonii komórkowej w ujęciu generalnym mogą być kwalifikowane jako: 1) inwestycje mogące znacząco oddziaływać na środowisko; 2) inwestycje mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko lub 3) inwestycje nieoddziaływujące znacząco lub potencjalnie znaczący na środowisko. O tym czy dana stacja bazowa telefonii komórkowej będzie inwestycją mogącą znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko decydują przede wszystkim parametry techniczne podane we wniosku inwestora. To na ich podstawie organ dokonuje kwalifikacji inwestycji.

Stosownie do art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać m. in. określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Powołany przepis nie rozstrzyga kazuistycznie jakie dane techniczne i dane charakteryzujące wpływ inwestycji na środowisko winny znaleźć się we wniosku. Taki zabieg legislacyjny jest jak najbardziej uzasadniony, albowiem każda inwestycja danego rodzaju będzie miała inny wpływ na środowisko i inne parametry techniczne będą decydowały o wpływie inwestycji na środowisko. Trzeba bowiem spostrzec, że - co do zasady - o tym jakie parametry techniczne inwestycji decydują o negatywnym wpływie na środowisko rozstrzygają przepisy odrębne. O tym czy stacja bazowa telefonii komórkowej będzie oddziaływała na środowisko decydują parametry techniczne stacji, uregulowane przede wszystkim w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397). Co jednak istotne, we wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego należy podać wszystkie parametry techniczne, które decydują o wpływie inwestycji na środowisko.

Jak wynika z § 2 pkt 7 powołanego rozporządzenia środowiskowego, do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż: a) 2 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 100 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, b) 5 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, c) 10 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, d) 20 000 W - przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna. Z kolei zgodnie z § 3 pkt 8 rozporządzenia środowiskowego do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 7, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż: a) 15 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 5 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, b) 100 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 20 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, c) 500 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 40 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, d) 1 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 70 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, e) 2 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m i nie mniejszej niż 100 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, f) 5 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m i nie mniejszej niż 150 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, g) 10 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 300 m i nie mniejszej niż 200 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny - przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna.

Z powołanych przepisów rozporządzenia środowiskowego wynika, że do parametrów technicznych stacji bazowej telefonii komórkowej mogących decydować o wpływie na środowisko należą: 1) rodzaj anteny: instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne; 2) liczba anten; 3) moc promieniowania poszczególnych anten; 4) emisja pola elektromagnetycznego przez poszczególne anteny; 5) odległość instalacji od miejsc dostępnych dla ludzi, a zatem konkretne umiejscowienie inwestycji na terenie objętym wnioskiem, azymut promieniowania (oś głównej wiązki promieniowania), wysokość zawieszenia anten na maszcie, 6) występowanie na obiekcie realizowanej lub zrealizowanej instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej lub radiolokacyjnej. Dopiero określenie tych poszczególnych parametrów technicznych inwestycji i ustalenie okoliczności jej lokalizacji (np. wobec miejsc dostępnych dla ludzi) pozwoli organowi dokonać kwalifikacji inwestycji względem uwarunkowań środowiskowych.

Powyższe konstatacje potwierdza przepis art. 50 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego roboty budowlane: 1) polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska, albo 2) niewymagające pozwolenia na budowę. A contrario jakiekolwiek prace budowlane przy stacji bazowej telefonii komórkowej polegające na remoncie, montażu (np. dodatkowych anten) lub przebudowie będą wymagały decyzji lokalizacyjnej, o ile spowodują zaliczenie inwestycji do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska. Takie też prace budowlane, stosownie do art. 29 ust. 3 ustawy Prawo budowlane zawsze będą wymagały pozwolenia budowlanego. A zatem montaż choćby jednej dodatkowej anteny na stacji telefonii komórkowej może skutkować obowiązkiem przeprowadzenia postępowania w sprawie oddziaływania na środowisko, uzyskania decyzji lokalizacyjnej oraz pozwolenia budowlanego.

W tym kontekście jest bezsporne, że na tle powołanych przepisów ustawy o ocenie oddziaływania na środowisko i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w postępowaniu lokalizacyjnym organ zobligowany jest ustalić wpływ inwestycji na środowisko i co najmniej stwierdzić charakter inwestycji, tzn. czy będzie ona mogła - w sposób kwalifikowany normatywnie - znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Skoro zatem organ bada w postępowaniu lokalizacyjnym charakter inwestycji i jej wpływ na środowisko, to już niezależnie od kwalifikacji inwestycji będzie zobligowany ustalenia te zawrzeć w decyzji. Kwestia ta nabiera szczególnego znaczenia w sytuacjach, gdy parametry techniczne inwestycji podane we wniosku i ustalenia faktyczne organu wskazują, że inwestycja nie będzie zaliczać się do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W takich sytuacjach konieczne staje się ustalenie w decyzji lokalizacyjnej tych parametrów technicznych stacji bazowej telefonii komórkowej, które zdecydowały o charakterze inwestycji. Należy zatem stwierdzić, że skoro parametry techniczne podane we wniosku determinują kwalifikację inwestycji, to muszą one znaleźć odzwierciedlenie w ustaleniach decyzji lokalizacyjnej. Jest tak dlatego, ponieważ zaniechanie tych ustaleń mogłoby spowodować, że na podstawie danych wniosku inwestycja nie będzie kwalifikowana do inwestycji oddziałujących na środowisko, natomiast ustalenia decyzji pozwoliłyby na realizację stacji bazowej o takich parametrach technicznych, że mogłaby być zaliczona do inwestycji określonych w art. 71 ust. 2 ustawy o ocenie oddziaływania na środowisko. Co prawda Kolegium dostrzegło, że uzyskanie decyzji środowiskowej jest wymagane zarówno przed wydaniem decyzji lokalizacyjnej, przed wydaniem decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia budowlanego oraz przed dokonaniem zgłoszenia budowy lub wykonania robót budowlanych oraz zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. W konsekwencji więc zarówno organy administracji architektoniczno - budowlanej, jak i organy lokalizacyjne zobligowane są zbadać wymóg uzyskania decyzji środowiskowej. Naturalnie, zgodnie z art. 72 ust. 5 ustawy o ocenie oddziaływania na środowisko, jedną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach wydaje się także w przypadku, gdy dla danego przedsięwzięcia jest wymagane uzyskanie więcej niż jednej decyzji. Powołany wyżej przepis nie pozwala jednak, z uwagi właśnie na wieloetapowość normatywnego trybu realizacji inwestycji, na pomijanie obowiązku badania wymogów ochrony środowiska przez którykolwiek organ. Innymi słowy rzecz ujmując, niezależnie czy rozpoczęcie robot budowlanych i realizacja inwestycji będzie wymagało jednej, czy kilku następujących po sobie decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 ustawy o ocenie oddziaływania na środowisko, każdy z organów, prowadząc postępowanie administracyjne jest obowiązany zbadać wymogi związane z ochroną środowiska i ustalić, czy wnioskodawca zobligowany jest do wniosku dołączyć decyzję środowiskową. To z kolei wymaga, aby dane techniczne inwestycji były określone w sposób pozwalający na takie ustalenia już na etapie postępowania lokalizacyjnego. Potwierdza to powoływany art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przy takiej konstrukcji normatywnej, organy nie mogą przesuwać obowiązku ustalenia wpływu inwestycji na środowisko i jej kwalifikacji na kolejny etap procedury inwestycyjnej. Nie ma tu też obaw o dublowanie się kompetencji i zakresów postępowania. Ustalenie na etapie postępowania lokalizacyjnego, że inwestycja zaliczana jest do inwestycji, o których mowa w rozporządzeniu środowiskowym i zobligowanie wnioskodawcy do przedstawienia decyzji środowiskowej, będzie bowiem wykluczało obowiązek ponownego uzyskania decyzji środowiskowej przed wszczęciem postępowania przed organem administracji architektoniczno - budowlanej. W istocie rzeczy więc, skoro parametry techniczne wskazane we wniosku determinują wymogi związane z kwalifikacją inwestycji, a to z kolei ma wpływ na zakres i przedmiot postępowania lokalizacyjnego, to nie ma wątpliwości, że parametry decydujące o zaliczeniu, bądź niezaliczeniu stacji bazowej telefonii komórkowej do inwestycji mogących znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko muszą być przedmiotem ustaleń decyzji lokalizacyjnej. Nie będzie zatem wystarczające określenie rodzaju inwestycji (np. stacja bazowa telefonii komórkowej) oraz parametrów „urbanistycznych" (np. wysokość masztu), ale konieczne staje się ustalenie parametrów technicznych determinujących wpływ na środowisko, w tym co do ilości anten, ich rodzaju, mocy, emisji pola elektromagnetycznego dla każdej anteny i kierunku emisji (także wysokości montażu anten na maszcie), a nawet ustalenia konkretnych współrzędnych inwestycji na terenie objętym wnioskiem.

W tym kontekście nie należy się obawiać dotychczasowej linii orzecznictwa sądów administracyjnych i organów administracyjnych (wyrok WSA w Krakowie z 30 listopada 2009 r., II SA/Kr 1495/09; wyrok NSA z 3 marca 1998 r., IV SA 801/96) wskazującej, że decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie rozstrzygają o konkretnym usytuowaniu inwestycji. Jeżeli bowiem w toku postępowania dowodowego organ stwierdzi, że inwestycja nie będzie kwalifikowała się do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko, ale tylko pod warunkiem zlokalizowania jej w konkretnym miejscu na terenie objętym wnioskiem, to nie ma żadnych przeszkód, aby wyznaczyć współrzędne konkretnej lokalizacji. Wręcz nie tylko, że nie ma przeszkód, ale istnieje obowiązek ustalenia konkretnej lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej, albowiem tylko takie usytuowanie będzie zwalniało inwestora z obowiązku uzyskania decyzji środowiskowej. Mogą bowiem zdarzyć się takie przypadki (w szczególności na terenach mocno zurbanizowanych), że w zależności od końcowego usytuowania stacji telefonii komórkowej w ramach terenu objętego wnioskiem, inwestycja będzie wymagała uzyskania decyzji środowiskowej.

Co istotne, powyższy wywód znajduje umocowanie z przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie do art. 54 pkt 2 tej ustawy, decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa m.in. warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że katalog ustaleń decyzji lokalizacyjnej nie został określony w sposób enumeratywny. Ustawodawca posłużył się bowiem zwrotem „w szczególności" co prowadzi do wniosku, że decyzja lokalizacyjna może zawierać inne ustalenia wynikające z przepisów prawa dotyczących, w interesującym nas przypadku, ochrony środowiska i zdrowia ludzi. Skoro zatem na podstawie przepisów ustawy o ocenie oddziaływania na środowisko i rozporządzenia środowiskowego następuje ustalenie charakteru inwestycji i jej wpływu na środowisko przy określonych parametrach technicznych, to bezspornie przepis art. 54 pkt 2 lit. b) daje podstawę, a nawet rodzi obowiązek ustalenia w decyzji parametrów przesadzających o kwalifikacji danej inwestycji. W przeciwnym przypadku, brak określenia tych parametrów technicznych, które zdecydowały o kwalifikacji inwestycji, czyniłoby bezcelowe badanie przez organ lokalizacyjny wpływu inwestycji na środowisko i wymogu uzyskania decyzji środowiskowej i jej dołączenia do wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Organ lokalizacyjny zupełnie pominął ustalenia parametrów technicznych stacji bazowej telefonii komórkowej, poprzestając jedynie na wskazaniu rodzaju inwestycji: budowa stacji bazowej telefonii komórkowej, obejmująca budowę wieży telekomunikacyjnej o wysokości ok. 27 m n.p.t. i montażem urządzeń technologicznych obok wieży oraz budowę zjazdu z drogi publicznej, ogrodzenia i przyłącza elektroenergetycznego. Zabrakło określenia rodzaju i typu anten, ich liczby, mocy, wysokości zawieszenia i innych parametrów technicznych decydujących o zakwalifikowaniu inwestycji do inwestycji niewymagających uzyskania decyzji środowiskowej. Pozwala to na lokalizację stacji bazowej telefonii komórkowej o innych parametrach technicznych niż określone we wniosku. Inne parametry stacji, odmienne od wnioskowanych mogą spowodować zmianę kwalifikacji inwestycji z uwagi na wymogi ochrony środowiska. Nie ma przy tym żadnego znaczenia fakt, że organ architektoniczno - budowlany będzie ponownie weryfikował dane techniczne obiektu budowlanego i ustalał obowiązek dołączenia do wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia budowlanego decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

 

Interes prawny wspólnoty mieszkaniowej i właścicieli poszczególnych mieszkań

Kolegium odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnej osobom fizycznym (właścicielom lokali i współużytkownikom wieczystym), którzy co prawda mieli interes prawny, ale w ocenie Kolegium ich interes mógł być chroniony jedynie poprzez wspólnotę mieszkaniową. U podstaw takiego rozstrzygnięcia legło założenie, że w przypadku, gdy inwestycja oddziałuje jedynie na części wspólne nieruchomości, współwłaściciele i współużytkownicy, choć posiadają interes prawny, to może on być chroniony na zasadach określonych w ustawie z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.), co oznacza przymus reprezentacji współużytkowników wieczystych nieruchomości wspólnej przez wspólnotę mieszkaniową.

Jak wynika z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stroną jest tylko ten podmiot, którego interes prawny lub obowiązek podlega bezpośredniej konkretyzacji w postępowaniu administracyjnym. Interes prawy to nic innego jak interes faktyczny poparty przepisem prawa materialnego. W konsekwencji, stroną postępowania, będą jedynie te podmioty wymienione w art. 29 k.p.a., które na podstawie obowiązujących przepisów prawa mogą czy powinny uzyskać konkretne korzyści lub też mogą być (powinny być) obarczone powinnością określonego zachowania wyznaczonego nakazem lub zakazem (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2008, str. 238). Niewątpliwie, w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy tak kwalifikowanym zainteresowaniem legitymuje się wnioskodawca oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na której lokowana jest dana inwestycja (zob. uchwałę składu 5 sędziów NSA z 25 września 1995 r., VI SA 13/95, ONSA 1995, z. 4, poz. 154 oraz uchwałę NSA z 4 grudnia 1995 r., VI SA 20/95, ONSA 1996, z. 2, poz. 54). Z kolei sytuacja prawna właścicieli nieruchomości sąsiednich w postępowaniu lokalizacyjnym nie jest już tak oczywista. Prawny status ich zainteresowania rozpatrzeniem danej sprawy poddany jest bowiem weryfikacji pierwotnie nawiązującej do charakteru planowanej inwestycji in concreto, a tym samym i zakresu jej oddziaływania. W konsekwencji nie będą się legitymować statusem strony podmioty, na których nieruchomości inwestycja nie będzie oddziaływała. Status strony w postępowaniu lokalizacyjnym będą posiadać właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji tylko w przypadkach, gdy inwestycja będzie oddziaływała na te nieruchomości (np. poprzez emisje przekraczające dopuszczalne normy, poprzez utrudnienie wykonywania prawa własności). Takie też stanowisko zaprezentował NSA w wyroku z 23 maja 2005 r., OSK 1618/04, LEX nr 168098, stwierdzając, że mogą zdarzyć się sytuacje, w których podmioty dysponujące prawem własności lub użytkowania wieczystego sąsiedniej nieruchomości mogą być stronami postępowania dotyczącego warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie oznacza to, że w każdym z postępowań dotyczących warunków zabudowy i zagospodarowania terenu podmioty te są stronami. Będą nimi wyłącznie wtedy, gdy oddziaływanie planowanej inwestycji będzie wykraczać poza granice nieruchomości. W najnowszym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że co do „zasady stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy jest właściciel lub wieczysty użytkownik nieruchomości, której dotyczy postępowanie. Natomiast właściciele lub wieczyści użytkownicy działek sąsiadujących z nieruchomością, której dotyczy postępowanie, mogą być jego stroną po wykazaniu w konkretnej sprawie i w konkretnych okolicznościach tej sprawy przesłanek z art. 28 k.p.a., a więc wpływu wyniku tego postępowania na własny interes prawny lub obowiązek" (wyrok z 28 września 2006 r., II OSK 726/2006).

W rozpatrywanej przez Kolegium sprawie interes prawny wnioskodawców wynikał nie z prawa własności lokali, lecz z prawa współużytkowania wieczystego nieruchomości. W tym przypadku, gdy interes prawny wynika z prawa współużytkowania wieczystego nieruchomości wspólnej, jako prawa związanego z prawem własności lokalu, stronami postępowania administracyjnego będą wprawdzie współwłaściciele lokali, ale z mocy prawa, na podstawie art. 6 ustawy o własności lokali, muszą być reprezentowani przez wspólnotę mieszkaniową, a konkretnie przez jej organ lub podmiot umocowany w trybie art. 18 ustawy o własności lokali. Wspólnota mieszkaniowa może bowiem występować w postępowaniu administracyjnym w dualnej roli: jako strona postępowania, gdy wykaże własny interes prawny i/lub jako reprezentant współwłaścicieli lub współużytkowników wieczystych nieruchomości wspólnej. Zgodnie z art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o własności lokali w razie wyodrębnienia własności lokali właścicielowi lokalu przysługuje udział w nieruchomości wspólnej jako prawo związane z własnością lokali. Nie można żądać zniesienia współwłasności nieruchomości wspólnej, dopóki trwa odrębna własność lokali. Nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Jak wynika z art. 6 ustawy o własności lokali ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową. Wspólnota mieszkaniowa może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywana. Z powołanych przepisów wynikają dwie zasadnicze konkluzje.

Pierwsza, sporna w doktrynie i orzecznictwie, to przyznająca wspólnocie mieszkaniowej podmiotowość prawną. Sąd Najwyższy w uchwale z 21 grudnia 2007 r., III CZP 65/07, OSN Izba Cywilna 2008/7-8/69/12, stwierdził, że wspólnota mieszkaniowa, działając w ramach przyznanej jej zdolności prawnej, może nabywać prawa i obowiązki do własnego majątku. W takim przypadku wspólnota mieszkaniowa jako jednostka organizacyjna ma zdolność administracyjnoprawną i może być stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 29 k.p.a. Potwierdza to także dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych. W wyroku z 16 kwietnia 2006 r., II OSK 146/09, NSA jednoznacznie podkreślił, że „wspólnota mieszkaniowa nie ma osobowości prawnej, jest natomiast tzw. ułomną osoba prawną, bowiem ma ona zdolność sądową (może pozywać i być pozywana) oraz dysponuje swoim majątkiem i odpowiada bez ograniczeń za zobowiązania dotyczące nieruchomości wspólnej. Ta okoliczność przesądza, iż wspólnota może, co do zasady, być stroną postępowania administracyjnego. Zdolność ta ograniczona jest jednak do sfery prawnej z zakresu zadań wspólnoty, czyli spraw związanych z zarządzaniem nieruchomością wspólną".

Druga, to statuująca wspólnotę mieszkaniową w płaszczyźnie zarządu nieruchomością wspólną. Zatem wspólnota mieszkaniowa, jako ogół właścicieli lokali wchodzących w skład nieruchomości, to konstrukcja prawa powołana przede wszystkim do zarządzania nieruchomością wspólną. Według art. 18 ust. 1 i 3 ustawy o własności lokali właściciele lokali mogą w umowie o ustanowieniu odrębnej własności lokali albo w umowie zawartej później w formie aktu notarialnego określić sposób zarządu nieruchomością wspólną, a w szczególności mogą powierzyć zarząd osobie fizycznej albo prawnej (ust. 1). Jeżeli sposobu zarządu nie określono w umowie, o której mowa w ust. 1 lub w uchwale zaprotokołowanej przez notariusza, obowiązują zasady określone w niniejszym rozdziale (ust. 3).

W tym kontekście wspólnota mieszkaniowa to reprezentant praw i obowiązków przysługujących poszczególnym właścicielom lokali w ramach nieruchomości wspólnej. Nie wyklucza to oczywiście nabycia praw do majątku odrębnego wspólnoty mieszkaniowej jako podmiotu prawa. Ale trzeba pamiętać, że powstanie wspólnoty z mocy prawa nie oznacza, że prawa podmiotowe należne właścicielom lokali przechodzą na wspólnotę mieszkaniową (w szczególności udział w prawie własności lub użytkowania wieczystego nieruchomości). Utworzenie wspólnoty mieszkaniowej z mocy prawa (rozumianej jako utworzenie jednostki organizacyjnej) nie skutkuje bowiem ex lege uzyskaniem tytułu prawnego do nieruchomości. Co więcej, właściciel lokalu nie może przenieść udziału w nieruchomości wspólnej bez przeniesienia prawa własności lokalu. W konsekwencji, wspólnota mieszkaniowa, aby być uznana za stronę w postępowaniu administracyjnym o ustalenie warunków zabudowy nie może powoływać się jedynie na prawa własności, czy prawa użytkowania wieczystego przysługującego właścicielom lokali, jako prawa związanego z własnością lokali. Wspólnota mieszkaniowa dla wykazania interesu prawnego w postępowaniu o ustaleniu warunków zabudowy musi wykazać należne jej prawo podmiotowe, wymagające ochrony w postępowaniu administracyjnym. W tym miejscu trzeba koniecznie podkreślić, że prawo podmiotowe pozwalające na konstrukcję interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym nie wynika z ustawowego zarządu nieruchomością wspólną. Przy takiej ustawowej strukturze i zadaniach wspólnoty mieszkaniowej, w sprawach administracyjnych dotyczących współwłasności i współużytkowania wieczystego, jako prawa związanego z własnością lokali, wspólnota mieszkaniowa będzie jedynie reprezentowała interesy współwłaścicieli i współużytkowników wieczystych w postępowaniu administracyjnym. Z mocy zaś ustawy wspólnota mieszkaniowa (poprzez zarząd) zarządza i reprezentuje interesy współwłaścicieli i współużytkowników. Właściciele lokalu zostali bowiem, z mocy ustawy, pozbawieni możliwości zarządu i indywidualnego działania w sprawach części wspólnej nieruchomości. Z tego względu współużytkownikom wieczystym nieruchomości wspólnej będzie przysługiwał status strony w niniejszym postępowaniu, z tym jednak ograniczeniem, że interes prawny chronić może tylko ogół właścicieli - wspólnota mieszkaniowa poprzez zarząd lub podmiot zarządzający częścią wspólną.

Nie można w takich sytuacjach właścicieli lokalu i wspólnoty traktować zamiennie. Skoro w sprawach zarządu nieruchomością wspólną właścicieli lokali reprezentuje wspólnota, to ochrona strony - współużytkownika wieczystego nieruchomości, może być realizowana tylko za pośrednictwem wspólnoty mieszkaniowej. Podkreśla to NSA w wyroku z 26 czerwca 2007 r., II OSK 627/06, stwierdzając, że „interes prawny wspólnoty mieszkaniowej, o której mowa w art. 6 ustawy o własności lokali (...) i interes prawny poszczególnych jej członków nie jest tożsamy, a zatem nie można ich traktować zamiennie na potrzeby prowadzonego postępowania administracyjnego". Z kolei w sprawach dotyczących warunków zabudowy i rozróżnienia interesu prawnego wspólnoty oraz interesu prawnego właściciela lokalu stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego jest jednoznaczne: „warunkiem uzyskania przymiotu strony przez indywidualnego członka wspólnoty w sprawie, której przedmiotem rozstrzygnięcia organów administracji publicznej są warunki zabudowy (w przypadku tzw. dużej wspólnoty reprezentowanej przez zarząd) jest wykazanie przez tegoż członka naruszenia jego indywidualnego interesu prawnego mającego umocowanie w określonej normie prawnej" (wyrok z 28 maja 2009 r., II OSK 852/08).

Biorąc pod uwagę powołane przepisy i orzecznictwo sądów administracyjnych, trzeba stanowczo stwierdzić, że choć postępowanie naturalnie dotyczy interesu prawnego współużytkowników wieczystego, to jednak ten interes może być chroniony tylko na zasadach określonych w ustawie o własności lokali, a zatem za pośrednictwem wspólnoty mieszkaniowej i jej zarządu.

 

3. Wnioski pod adresem ustawodawcy

Reasumując działalność orzeczniczą Kolegium w zakresie zagospodarowania przestrzennego w roku 2010 należy pod adresem ustawodawcy sformułować wniosek o zmianę przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzeń wykonawczych, w celu uniknięcia wątpliwości interpretacyjnych po stronie organów administracji. I tak, przede wszystkim celowe byłoby dokonanie zmian dotyczących udziału stron w postępowaniu administracyjnym:

1) Wprowadzenia rozwiązań umożliwiających uproszczone doręczanie korespondencji związanej z postępowaniem lokalizacyjnym (w tym decyzji lokalizacyjnej), w sposób analogiczny do przewidzianych w przepisach innych ustaw; uprości to postępowanie lokalizacyjne w przypadku znacznej liczby stron, dochodzącej niekiedy nawet do kilkuset podmiotów.

2) Wprowadzenia rozwiązań obligujących organ administracji do korzystania z danych (w szczególności danych adresowych) zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Nagminne jest niewypełnianie przez właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości obowiązków wynikających z art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.), tj. niezawiadamianie o zmianie adresu, co w konsekwencji prowadzi do sytuacji, w których rozstrzygnięcia organów pierwszej instancji (pod względem merytorycznym prawidłowe) są uchylane, ponieważ nie brały w nich udziału wszystkie podmioty, którym przysługiwał status stron.

3) Ułatwienie procedur związanych z ustanowieniem kuratora dla spadków nieobjętych lub stron nieobecnych.

Uzasadnienie

Istotnym utrudnieniem dla jednostek samorządu terytorialnego jest ustalenie stron postępowania w procesach inwestycyjnych i doręczanie pism procesowych. Dotyczy to w szczególności postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Należy podkreślić, że niemal na wszystkich etapach procesu inwestycyjnego doręczanie pism procesowych możliwe jest poprzez obwieszczenie. I tak, zgodnie z art. 5 a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) w przypadku budowy obiektu liniowego, którego przebieg został ustalony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a także wykonywania innych robót budowlanych dotyczących obiektu liniowego, gdy liczba stron w postępowaniu przekracza 20, stosuje się przepis art. 49 k.p.a. Z kolei zgodnie z art. 74 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), jeżeli liczba stron postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przekracza 20, stosuje się również przepis art. 49 k.p.a. Analogiczne rozwiązania zawarte zostały w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale dotyczą one tylko inwestycji celu publicznego. Praktyka pokazała, że w szczególności przy inwestycjach zaplanowanych na terenach miejskich liczba stron postępowania często obejmuje setki podmiotów. Sprawia to duże trudności w ustaleniu stron i doręczeniu im pism, generując bardzo dużą przewlekłość postępowania.

Problemy dotyczące ustalenia stron postępowania w takich sytuacjach determinowane są przede wszystkim wątpliwościami interpretacyjnymi przepisów regulujących zasady ustalania stron postępowania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz zaniechaniem obowiązków przez samych zainteresowanych. W tym kontekście należałby rozważyć zmianę art. 21 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, jednoznacznie przesądzając, że dane ewidencji stanowią podstawę ustalania stron w postępowaniach lokalizacyjnych. W ślad za przyjęciem ewidencji gruntów i budynków jako wyznacznika ustalenia katalogu stron postępowania, konieczne stałoby się określenie sankcji w postępowaniu administracyjnym dla podmiotów, które w wyznaczonym czasie nie dokonały zgłoszenia w organie geodezyjnym (np. przyjęcie domniemania, że strona miała zapewniony udział w postępowaniu, a także domniemania doręczenia pism procesowych).

Ważnym problemem w postępowaniu administracyjnym są także wspólnoty mieszkaniowe jako strony postępowania. Ewidencja gruntów i budynków jako podstawa ustalania stron postępowania wymagałaby od wspólnoty mieszkaniowej zgłoszenia do ewidencji podmiotów uprawnionych do reprezentacji wspólnoty. W obecnym stanie prawnym nie ma w zasadzie żadnych instrumentów prawnych pozwalających uzyskać dane dotyczące reprezentacji wspólnot mieszkaniowych.

Niezależnie od kwestii związanych z ustaleniem stron postępowania, trzeba koniecznie uprościć doręczenia w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. W tym przypadku najwłaściwszym rozwiązaniem wydaje się przyjęcie doręczenia poprzez obwieszczenie, gdy liczba stron postępowania przekracza ustalony ustawowo próg. Skutkowałoby to znacznym zmniejszeniem wydatków finansowych ze strony organów i przyśpieszeniem postępowania administracyjnego. Takie uwarunkowania prawne skutkowałyby też zmianą inicjatywy ochrony interesów osób trzecich. Wymagałoby to od strony większego zainteresowania i zaangażowania w ochronę własnego interesu prawnego.

Przy wielości stron postępowania w procesach inwestycyjnych istotne trudności pojawiają się także w przypadku spadków nieobjętych i niemożliwością ustalenia zarządców masy spadkowej (art. 30 § 5 k.p.a.). W takich sytuacjach postępowanie trwa nawet kilka lat, generując znaczne koszty i zaangażowanie nie tylko po stronie organu, ale także inwestora. Niejednokrotnie upływ czasu skutkuje też zmianą planów inwestycyjnych wnioskodawcy.

De lege lata, niezależnie czy osoba legitymowana zmarła przed wszczęciem postępowania, czy po jego wszczęciu, organ może jedynie wystąpić do sądu o wyznaczenie kuratora. Prezentowane propozycje zmian przepisów w tym zakresie wydawać mogłyby się nieco rewolucyjne. Jednakże liczba spraw związanych z inwestycjami (w tym także postępowań środowiskowych), przy uwzględnieniu zaangażowania kapitałowego inwestorów, wymaga od ustawodawcy rozwiązań prawnych gwarantujących organom możliwości szybkiego działania. Trzeba zatem rozważyć wyposażenie organów administracji w instrumenty pozwalające organowi prowadzącemu postępowanie (lub wyższego stopnia) na samodzielne wyznaczanie przedstawiciela strony postępowania (nieustalonej), bez angażowania sądów powszechnych. Dla zapewnienia profesjonalizmu działania i bezstronności takim przedstawicielem mogłaby być np. osoba z samorządu kuratorskiego, a więc tylko kurator zawodowy. Takie rozwiązanie skróciłoby znacznie czas trwania postępowania, a jednocześnie odciążyłoby sądy powszechne.

Trzeba podkreślić, że podobne uregulowania prawne znane są procedurze administracyjnej. Należy tu choćby wskazać art. 34 § 2 k.p.a., który upoważnia organ administracji do wyznaczenia przedstawiciela strony nieobecnej.

W ściśle materialnoprawnym zakresie warto zasygnalizować potrzebę jeszcze jednej zmiany:

4) Określenie wzajemnych relacji prawnych pomiędzy decyzją ustalającą opłatę adiacencką „na wypadek" zbycia nieruchomości i decyzją nakładającą ten obowiązek pieniężny, kiedy zbycie nastąpiło.

Biorąc pod uwagę regulacje zawarte w art. 36 ust. 4 i w art. 37 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdzić trzeba, że w tym zakresie wciąż istnieje pewnego rodzaju luka prawna. Brak bowiem przepisów prawa określających wzajemne relacje opisanych decyzji administracyjnych wydawanych na podstawie tych unormowań. Brak jest orzecznictwa sądowoadministracyjnego w tym zakresie, a w piśmiennictwie prawniczym prezentowane są radykalnie sprzeczne poglądy.

Na koniec trzeba sformułować kilka uwag na temat dobrego ustawodawstwa w procesie inwestycyjnym.

Niestety, istotne problemy w działalności samorządu terytorialnego są konsekwencją nieprzejrzystych rozwiązań prawnych. Oczywiście nie sposób tu dokonać analizy wszystkich regulacji prawnych odnoszących się do procesów inwestycyjnych. Jednakże ostatnie zmiany ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmuszają do pewnych refleksji w tym zakresie.

Powołaną już ustawą z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych znowelizowane zostały przepisy dotyczące uzgodnień projektów decyzji lokalizacyjnych. Stosownie do art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a., z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. Powołany przepis odnosi się do wszystkich organów współdziałających wymienionych w art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym do regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Tymczasem w art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nadal pozostawiono szczególną regulację odnoszącą się do regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Zgodnie z tym przepisem niewyrażenie stanowiska w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1, przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska, uznaje się za uzgodnienie decyzji. W tym kontekście nie jest jasne, czy wobec uzgodnień dokonywanych przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska ma jedynie zastosowanie art. 53 ust. 5c, czy także art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. O ile art. 53 ust. 5c można potraktować jako lex specialis w zakresie terminu uzgodnienia (21 dni), o tyle stosując reguły wykładni i wnioskowań prawniczych nie sposób ustalić, czy na postanowienie regionalnego dyrektora zażalenie przysługuje tylko inwestorowi, czy wszystkim stronom postępowania.

Wątpliwości pogłębiają się w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Otóż z mocy art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym art. 53 ust. 5 ma odpowiednie zastosowanie do postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, natomiast z mocy art. 60 ust. 1a art. 53 ust. 5c ma już bezpośrednie zastosowanie. W takim układzie nie jest jasne czy w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy poprzez odesłanie do „odpowiedniego" stosowania art. 53 ust. 5 ma on w ogóle zastosowanie. Z całą pewnością możemy jedynie powiedzieć, że art. 53 ust. 5c ma zastosowanie do warunków zabudowy poprzez odesłanie zawarte w art. 60 ust. 1 a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Problem jednak w tym, że wynik stosowania dyrektyw każdego rodzaju wykładni nie daje w tym przypadku jasnych i czytelnych wyników, które nie godziłby w spójność i zupełność systemu prawnego w zakresie rozwiązań inwestycyjnych oraz w potrzebę zapewnienia stronom możliwości zaskarżania orzeczeń pierwszej instancji.

Opisany przykład ewidentnie pokazuje, że podstawą eliminacji problemów i zagrożeń jest dobre prawodawstwo. Rozwiązanie opisanych problemów nie leży po stronie stosującego prawo, ale wymaga szybkiej interwencji ustawodawcy.


POMOC SPOŁECZNA, ŚWIADCZENIA RODZINNE, ŚWIADCZENIA Z FUNDUSZU ALIMENTACYJNEGO, OŚWIATA, DODATKI MIESZKANIOWE, SPRAWY SOCJALNE


1. Uwagi ogólne

Wśród spraw rozpatrywanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz.1362 ze zm.) na szczególną uwagę zasługuje ich różnorodność. Na podstawie tego aktu prawnego osoby i rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji życiowej mogą uzyskać wsparcie, w tym materialne. Ustawa pozwala również na nakładanie na jednostkę pewnych obowiązków. W zakresie dotyczącym pomocy społecznej weryfikacji dokonywanej przez Kolegium podlegają więc nie tylko decyzje przyznające pomoc, lecz także decyzje określające odpłatność za różnego rodzaju świadczenia (np. za usługi opiekuńcze, za pobyt w domu pomocy społecznej), określające wysokość świadczeń nienależnie pobranych lub kwot podlegających zwrotowi. Dużą grupę spraw stanowią sprawy dotyczące opieki nad rodziną i dzieckiem (rodzin zastępczych, placówek opiekuńczo - wychowawczych). W tej dziedzinie dochodzi do wydawania decyzji zarówno przyznających prawa, jak też nakładających obowiązki. W zakresie objętym wspomnianą ustawą Kolegium orzekało w sprawach dotyczących: zasiłków celowych, zasiłków okresowych, zasiłków stałych, skierowania do domu pomocy społecznej, usług opiekuńczych, odpłatności za usługi opiekuńcze i za pobyt w domu pomocy społecznej, pomocy pieniężnej udzielanej rodzinom zastępczym, odpłatności za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej i w placówce opiekuńczo - wychowawczej, skierowania do mieszkania chronionego, skierowania do ośrodka wsparcia, pomocy pieniężnej na usamodzielnienie i kontynuowanie nauki dla opuszczających rodziny zastępcze i placówki opiekuńcze wychowanków, określenia kwoty świadczeń nienależnie pobranych i kwot świadczeń podlegających zwrotowi. Znaczna liczba spraw dotyczyła weryfikacji pierwszoinstancyjnych rozstrzygnięć w trybie stwierdzenia nieważności. Działalność orzecznicza dotyczyła również rozstrzygania sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego.

Zauważyć trzeba, że organy pierwszej instancji coraz rzadziej dopuszczają się uchybień proceduralnych przy załatwianiu spraw. Sporadycznie dochodziło do uchybień polegających na niezapewnieniu stronie czynnego udziału w postępowaniu. Dotyczyło to przede wszystkim postępowań wszczynanych z urzędu. Organy pierwszej instancji nie zawsze radziły sobie z prawidłowym uzasadnieniem decyzji wydawanych na zasadach uznania administracyjnego. W tego typu sprawach można było również dostrzec niedociągnięcia w zakresie prawidłowego ustalenia i wyjaśnienia stanu faktycznego konkretnych spraw. Często zdarzało się to np. w sprawach dotyczących odmowy skierowania do domu pomocy społecznej czy odmowy udzielenia specjalnego zasiłku celowego.

Duże zróżnicowanie merytoryczne spraw rozpatrywanych na podstawie przepisów ustawy o pomocy społecznej zawsze powoduje pojawienie się różnych wątpliwości dotyczących interpretacji zawartych w niej zapisów.

Jednym z problemów, który wyłonił się wśród rozpatrywanych przez Kolegium spraw, była kwestia dotycząca zasad ustalania odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej, do której zobowiązani są członkowie rodziny pensjonariusza, w przypadku niemożności zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy koszty pobytu osoby przebywającej w domu pomocy społecznej, do których ponoszenia zobowiązani są małżonek, zstępni i wstępni ustalane są w drodze umowy. Jeżeli do zawarcia takiej umowy nie dojdzie z powodu braku zgody osoby zobowiązanej do ponoszenia odpłatności, organ pomocy społecznej powinien wydać decyzję, w której - stosownie do art. 104 ust. 3 - ustali kwotę, jaką członek rodziny pensjonariusza powinien zwrócić organowi, z tytułu opłat poniesionych zastępczo przez gminę za pobyt w domu pomocy społecznej. Zgodnie bowiem z art. 61 ust. 3 ustawy, w przypadku niewywiązywania się osób, o których mowa w art. 61 ust. 2 pkt 1, 2 i 2a, z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Gminie przysługuje natomiast prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków. Opisana kwestia znalazła swój finał w Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Wątpliwość dotyczyła bowiem tego, czy wobec odmowy zawarcia wspomnianej wyżej umowy dopuszczalne jest ustalanie odpłatności w administracyjnym trybie, czy może właściwa jest droga cywilnoprawna. Niejednolite było też orzecznictwo sądowe. W wyroku z 11 marca 2010 r. (I OSK 1171/09), wydanym po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej wniesionej przez Kolegium we Wrocławiu, NSA podzielił stanowisko Kolegium, że opłaty wnoszone przez gminę (na podstawie art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej) mają charakter zastępczy. Wynikającego z tego przepisu obowiązku nie można pojmować jako świadczenia z pomocy społecznej, którego gmina ma obowiązek udzielać bezzwrotnie zawsze wtedy, kiedy z obowiązku tego nie wywiązują się osoby zobowiązane w pierwszej kolejności. Z rozwiązań systemowych zawartych w ustawie o pomocy społecznej wynika, że w przypadku poniesienia zastępczo przez gminę opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, do których zobowiązani są członkowie rodziny, obowiązek zwrotu poniesionych wydatków można egzekwować na drodze administracyjnej, określonej w art. 104 ust. 1-3 powoływanej ustawy. Zawarcie umowy, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2, służy jedynie określeniu wysokości opłaty wnoszonej za pobyt mieszkańca domu pomocy społecznej, natomiast sam obowiązek uiszczania opłaty wynika wprost z ustawy (art. 61 ust. 1 pkt 2), a nie z umowy. W sytuacji uchylania się od tego obowiązku gmina, która wniosła opłaty zastępczo, może domagać się ich zwrotu, wydając decyzję na podstawie art. 104 ust. 3, w związku z art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. W omawianym wyroku zwrócono też uwagę, że w orzecznictwie sądów powszechnych uznaje się, iż droga sądowa w sprawie o zwrot wydatków poniesionych zastępczo przez gminę za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej jest niedopuszczalna.

Można było również zauważyć kłopoty z definiowaniem pojęć nieostrych i związaną z ich stosowaniem oceną stanu faktycznego sprawy. Dotyczyło to na przykład, zawartego w art. 41 i art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej pojęcia: „szczególnie uzasadniony przypadek", jak też pojęcia: „zdarzenie losowe", o jakim mowa w art. 40 i art. 78 ust. 7b. Wątpliwości pojawiały się także w przypadku konieczności dokonania oceny, czy dana osoba jest osobą samotnie gospodarującą, czy osobą w rodzinie. Często chęć uzyskania świadczenia z pomocy społecznej (w szczególności chodzi o zasiłek stały, gdyż ze świadczeniem tym związany jest obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego) skłaniała wnioskodawców do składania niezgodnych z prawdą oświadczeń. Przykładowo, matka całkowicie ubezwłasnowolnionej córki (będąca jej opiekunem prawnym) twierdziła, że ona i córka, mimo wspólnego zamieszkiwania, prowadzą odrębne gospodarstwa domowe i są osobami samotnie gospodarującymi. Ubezwłasnowolnienie jest instytucją powołaną do ochrony interesów osoby, która nie jest w stanie kierować swym postępowaniem albo potrzebuje pomocy do prowadzenia spraw życia codziennego. Przesłanką całkowitego ubezwłasnowolnienia jest kwalifikowania niemożność kierowania swoim postępowaniem, trudno więc uznać, że osoba zobowiązana do pieczy nad ubezwłasnowolnionym członkiem rodziny i jego majątkiem prowadzi odrębne gospodarstwo domowe.

Duża liczba spraw dotyczyła świadczeń udzielanych osobom i rodzinom poszkodowanym w wyniku powodzi, która miała miejsce na terenie naszego kraju w 2010 r. Zasady udzielania tego rodzaju wsparcia nie zostały ustalone w odrębnym akcie prawnym, a pomoc z budżetu państwa dla osób, które ucierpiały wskutek niekorzystnych zjawisk atmosferycznych udzielana była na podstawie regulacji zawartych właśnie w ustawie o pomocy społecznej. Brak szczególnych regulacji prawnych w tym zakresie skutkował jednak tym, że w sprawach związanych z udzielaniem wspomnianego wsparcia musiały mieć zastosowanie regulacje zawarte w ustawie o pomocy społecznej ze wszystkimi tego konsekwencjami prawnymi. Orzekanie w tego typu sprawach w oparciu o przepisy tej ustawy stwarzało trudności, które dotyczyły m. in. ustalenia właściwości organu lub sytuacji, gdy przyznane świadczenie nie zostało wykorzystane zgodnie z przeznaczeniem.

Orzekanie na podstawie przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), pomimo wielokrotnych jej zmian i bogatego orzecznictwa w dalszym ciągu, w niektórych przypadkach, sprawia zespołom orzekającym w tego typu sprawach trudności związane z interpretacją zawartych w tej ustawie przepisów. Na uwagę zasługuje także bardzo duża liczba spraw z tego zakresu napływających do Kolegium oraz znaczne ich zróżnicowanie.

Wśród spraw rozstrzyganych na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych można wyróżnić kilka ich kategorii. Były to sprawy dotyczące odmowy przyznania poszczególnych świadczeń (zasiłków rodzinnych, dodatków do zasiłków rodzinnych, świadczenia pielęgnacyjnego, zasiłku pielęgnacyjnego, jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka). Odwołania często kwestionowały okres, na jaki przyznawano świadczenia rodzinne. Duża liczba spraw dotyczyła rozstrzygnięć uchylających lub zmieniających wcześniej wydane decyzje z powodu zmian w sytuacji osób pobierających świadczenia, mających wpływ na prawo do tych świadczeń oraz decyzji wydawanych w celu określenia kwot świadczeń nienależnie pobranych. Kolegium często orzekało również w nadzwyczajnym toku instancji dokonując oceny zgodności z prawem decyzji wydawanych przez organy pierwszej instancji (w postępowaniach wszczynanych z urzędu). Nieważność decyzji stwierdzana była z powodu m. in. naruszenia przepisów o właściwości (miało to miejsce w szczególności w sprawach, w których pojawił się element koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego), rażącego naruszenia prawa (np. w przypadku przyznania świadczeń pomimo braku przesłanek pozytywnych lub w sytuacji nieprawidłowo ustalonych kwot świadczeń, jak też świadczeń nienależnie pobranych). Jak co roku znaczna liczba spraw dotyczyła kwestii związanych z domaganiem się od osób, które otrzymały świadczenia rodzinne ich zwrotu w sytuacji, gdy do ich pobrania doszło nienależnie.

Przyznanie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku uzależnione jest od spełnienia ustalonego przez ustawodawcę kryterium dochodowego. Dlatego niezwykle istotne jest prawidłowe ustalenie dochodu rodziny osoby starającej się o świadczenie w roku poprzedzającym okres zasiłkowy. Często nie jest to łatwe z uwagi na przewidzianą w ustawie o świadczeniach rodzinnych możliwość „uaktualniania" sytuacji dochodowej przez uwzględnienie utraty dochodu i uzyskania dochodu. Trudności sprawia niekiedy prawidłowe ustalenie kwoty dochodu utraconego w sytuacji, gdy członek rodziny traci tylko jedno z kilku źródeł dochodu. W przypadku natomiast wystąpienia zarówno utraty, jak i uzyskania dochodu, organy nie zawsze radzą sobie z prawidłowym ustaleniem wysokości dochodów i precyzyjnym przedstawieniem swych obliczeń w uzasadnieniu decyzji. Trzeba też zwrócić uwagę, że katalog okoliczności powodujących utratę dochodu (art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych) jest zamknięty i nie zawsze pozwala na odliczenie od dochodu rodziny nieraz bardzo znaczących przychodów (np. kwot jednorazowych świadczeń, powiększenia dochodu wskutek zastosowania ulg podatkowych, świadczeń wypłacanych przez ZUS po ustaniu stosunku pracy, np. świadczenia rehabilitacyjnego, kwot zaległych wynagrodzeń, itp.). W przypadku uzyskania dochodu Kolegium zauważyło, że nie zawsze kwotą dochodu uzyskanego będzie wynagrodzenie uzyskane za pierwszy pełny przepracowany miesiąc, jak często przyjmują organy pierwszej instancji. W rozporządzeniu Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881 ze zm.) w § 18 ustalono, że w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, do dochodu rodziny dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego, o ile dochód ten osoba otrzymuje w dniu ustalania prawa do świadczeń. W ocenie Kolegium treść zawartego w tym przepisie uregulowania nie wyklucza uwzględnienia przeciętnej miesięcznej wysokości dochodu uzyskanego, np. w sytuacji, gdy w pierwszym pełnym przepracowanym miesiącu osoba uzyskała dochód znacznie wyższy niż w kolejnych miesiącach poprzedzających złożenie wniosku o świadczenia rodzinne. Takiemu ustaleniu nie sprzeciwia się treść § 2 ust. 2 lit. m) powołanego rozporządzenia, który stanowi, że dokument określający wysokość uzyskanego dochodu z pierwszego pełnego miesiąca należy dołączyć do wniosku o zasiłek rodzinny. W przypadku bowiem gdy okoliczności sprawy, mające wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, wymagają potwierdzenia innym dokumentem niż wymienione w ust. 2, podmiot realizujący świadczenie może domagać się takiego dokumentu. Jeśli więc strona podnosi, że wysokość dochodu uzyskanego ulegała zmianom, organ powinien w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji ustalić przeciętną wysokość dochodu uzyskanego.

Przy ustalaniu dochodu uzyskanego problem stanowią też składniki wynagrodzenia. Rodzi się bowiem wątpliwość, czy do dochodu tego powinny być doliczane składniki niemające charakteru stałego np. premia, wynagrodzenie za pracę w godzinach nadliczbowych itp. Kolegium stanęło na stanowisku, że składniki wpływające na wynagrodzenie w danym miesiącu wyjątkowo, nie powinny być uwzględniane w dochodzie rodziny.

W dalszym ciągu pojawiają się sprawy, w których organy pierwszej instancji nie radzą sobie z weryfikacją decyzji przyznających świadczenia rodzinne. Zdarzają się przypadki, w których uchylenia lub zmiany decyzji organy dokonują na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych z mocą wsteczną (co nie jest dopuszczalne z uwagi na konstytutywny charakter wydawanych na podstawie tego przepisu decyzji). Zmiany lub uchylenia decyzji organy próbują dokonać również w trybie art. 155 k.p.a., jednak bez uzyskania na taką weryfikację zgody strony. Niejednokrotnie pojawiały się sprawy, w których zmiany lub uchylenia (lub nawet „wstrzymania wypłaty", „zaprzestania realizacji decyzji"), dokonywano bez wskazania jakiejkolwiek podstawy prawnej.

Sporą liczbę spraw rozstrzyganych przez Kolegium stanowiły sprawy związane z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego. Odwołania wnoszone były od decyzji wydawanych z upoważnienia Marszałka Województwa Dolnośląskiego (odmawiające przyznania świadczeń, przyznające świadczenia, ustalające wysokość kwot świadczeń nienależnie pobranych), jak też od decyzji wydawanych przez organ właściwy na podstawie art. 23a ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Należy jednak spostrzec, że przepis ten stanowi odrębną podstawę prawną do wydania decyzji uchylającej wcześniej przyznane świadczenia rodzinne tylko w jednej, ściśle określonej sytuacji. Mianowicie dotyczy to przypadku, w którym marszałek województwa - w sytuacji, o jakiej mowa w art. 23a ust. 2 - ustali, że w danym konkretnym przypadku mają zastosowanie przepisy o koordynacji. Wówczas organ właściwy uchyla decyzję przyznającą świadczenia rodzinne od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu innego państwa, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Trzeba wszakże zwrócić uwagę, że okoliczność, o której mowa w art. 23a ust. 2 to taka sytuacja, w której członek rodziny wyjeżdża do innego państwa, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji, ale po wydaniu przez organ właściwy decyzji przyznającej świadczenia. Przepis art. 23a ust. 5 nie może więc mieć zastosowania do przypadku, w którym członek rodziny przebywał poza granicami RP przed wydaniem decyzji przyznającej w Polsce świadczenia. Rozgraniczenie sytuacji danej rodziny ze względu na moment zaistnienia koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego ma też istotne znaczenie dla ewentualnego orzekania w przedmiocie świadczeń nienależnie pobranych. Zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 3 świadczenia rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne, są świadczeniami nienależnie pobranymi. W razie zaistnienia okoliczności wskazanych w tym przepisie nie podlegają badaniu inne przesłanki, takie jak wina strony czy jej negatywna postawa w uzyskaniu świadczeń (jak ma to miejsce w przypadkach przewidzianych w pkt 1 i pkt, 2). Jeżeli jednak nie miał miejsca przypadek, „o którym mowa w art. 23a ust. 5", nie można stwierdzić, że świadczenia były nienależnie pobrane, z zastosowaniem art. 30 ust. 2 pkt 3.

Częstym niedociągnięciem organów pierwszej instancji wciąż jest niewłaściwe sporządzanie uzasadnień wydawanych rozstrzygnięć, związanych ze stosowaniem ulg w spłacie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Decyzje wydawane w tym zakresie niejednokrotnie zapadają bez należytego zbadania stanu faktycznego i dokonania oceny przesłanek zastosowania umorzenia, odroczenia terminu płatności, czy rozłożenia na raty kwoty podlegającej zwrotowi. Kłopoty dotyczą ustalenia, czy w danej sprawie zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny, o jakich mowa w art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Trudności sprawiało orzekanie na podstawie art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, którego treść została zmieniona z dniem 2 stycznia 2009 r. (ustawą z dnia 17 październiku 2008 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych, Dz. U. Nr 233, poz. 1456), w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., P 27/07, który orzekł o niezgodności z Konstytucją przepisu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny. Od 1 stycznia 2010 r. przepis ten został ponownie znowelizowany. Ze względu na to, że nowelizacja ta odstąpiła od uzależnienia przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od spełnienia kryterium dochodowego, postępowanie dowodowe w tych sprawach uległo istotnemu skróceniu. Należy jednak podkreślić, że Kolegium w trakcie rozstrzygania spraw spotykało się nadal z badaniem sytuacji dochodowej stron, pomimo braku ku temu przesłanek. Z czasem problem ten stał się jednak marginalny, a obecnie praktycznie nie występuje. Ciągle natomiast budzi wątpliwość, kiedy następuje rezygnacja z zatrudnienia osób, które ubiegają się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium stoi na stanowisku, że pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, czy jego niepodejmowaniem w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą, wobec której istnieje obowiązek alimentacyjny, powinien występować związek przyczynowo - skutkowy. W tej kwestii nie jest możliwe wypracowanie uniwersalnej zasady interpretacyjnej, ze względu na niezwykle zróżnicowane stany faktyczne występujące w trakcie prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Każdy przypadek wymaga odosobnionej oceny i podjęcia rozstrzygnięcia adekwatnego do zebranego materiału dowodowego.

Nadal występują rozbieżności przy ustalaniu kręgu uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w odniesieniu do osób, które pozostają w związku małżeńskim. Wynikają one z treści art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy, zgodnie z którym okoliczność pozostawania przez osobę wymagającą opieki w związku małżeńskim wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Organy pierwszej instancji dokonują wykładni gramatycznej tego przepisu, co powoduje, że odmawiają prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wyłącznie w oparciu o stwierdzenie, iż osoba wymagająca opieki znajduje się w związku małżeński. Takie odczytywanie tego przepisu, z pominięciem wykładni systemowej i celowościowej nie znajduje poparcia w orzecznictwie Kolegium, które stoi na stanowisku, że gramatyczna wykładnia omawianego przepisu jest niedopuszczalna, gdyż niejednokrotnie prowadziłaby do nielogicznych wniosków. Podstawowym argumentem za dopuszczeniem możliwości przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie sprawującej opiekę nad osobą pozostającą w związku małżeńskim, jest - sprzeczne z art. 71 Konstytucji - dyskryminowanie tych osób, w odniesieniu do osób niepozostających w związku małżeńskim. Absurdalna jest przecież sytuacja, w której syn (córka) może otrzymać świadczenie pielęgnacyjne na ojca (matkę), gdy jest on (ona) rozwiedziony/a, a nie może otrzymać świadczenia na jednego z rodziców, gdy pozostają oni w związku małżeńskim. Eliminowanie - bez żadnych wyjątków - osób zajmujących się członkami rodziny znajdującymi się w związku z małżeńskim z grona osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, prowadziłoby wprost do nakłaniania do zawierania fikcyjnych rozwodów. Kolegium prezentując takie stanowisko dostrzega jednak możliwość zastosowania tego przepisu i wyeliminowanie osób sprawujących opiekę nad osobami pozostającymi w związku małżeńskim, z grona osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Dotyczy to sytuacji, gdy tylko jedno z małżonków wymaga opieki. Wtedy bowiem to na drugim małżonku - zgodnie z art. 23 i art. 27 k.r.o - ciąży obowiązek zapewnienia opieki choremu małżonkowi. Ale już w przypadku, gdy oboje małżonkowie wymagają opieki, w ocenie Kolegium możliwe jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na jedno z nich np. synowi, córce, a nawet w wyjątkowych sytuacjach dalszym osobom zobowiązanym do alimentacji.

Konstytucja w art. 71 ust. 1 zdanie 2 nakłada na organy władzy publicznej obowiązek udzielania pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Obowiązek ten dotyczy szczególnie rodzin wielodzietnych i niepełnych. Zarówno „trudna sytuacja materialna", jak i „trudna sytuacja społeczna" rodzin, muszą mieć charakter kwalifikowany, aby na organach władzy publicznej ciążył obowiązek udzielenia im pomocy. Obowiązek ten dotyczy więc sytuacji, gdy osoby pozostające w rodzinie nie mogą zagwarantować jej samodzielnego utrzymania przy dołożeniu wszelkich, nawet najdalej posuniętych starań. Usprawiedliwiona odmiana trudnej sytuacji materialnej lub społecznej rodziny - w oparciu o publiczne prawo podmiotowe - zachodzi wtedy, gdy członek lub członkowie rodziny, nie wywiązują się z obowiązku alimentacyjnego. Warto podkreślić, że w demokratycznym państwie prawnym zasadę stanowi samoutrzymanie się oraz rozwój rodziny w oparciu o własne wysiłki, uzdolnienia, uprawnienia i możliwości wszystkich jej członków. Obowiązek alimentacyjny jest obowiązkiem prywatnoprawnym, którego treść została skonkretyzowana w przepisach prawa rodzinnego. Stosownie do art. 128 k.r.o. podmiotami zobowiązanymi do alimentacji są krewni małżonkowie oraz powinowaci. Obowiązkiem państwa nie jest zastępowanie obowiązku prywatnoprawnego członków rodziny względem siebie obowiązkiem publicznoprawnym, nie jest też możliwe uchylenie obowiązku alimentacyjnego albo zwolnienia z tego obowiązku przez jakikolwiek akt organu władzy publicznej. Naruszenie jednak przez jednego z rodziców obowiązku przyczyniania się do zapewnienia środków utrzymania rodziny i braku możliwości wyegzekwowania od niego realizacji tego obowiązku, stawia drugiego z rodziców w trudnej sytuacji materialnej. Przeciwdziałanie negatywnym skutkom, niezgodnego z prawem naruszeniu obowiązku alimentacyjnemu, służyć ma obecnie ustawa z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009 r. Nr 1, poz. 7 ze zm.).

W trakcie stosowania ustawy nadal występują problemy z interpretacją nienależnie pobranego świadczenia. Stosownie do art. 2 pkt 7 powołanej ustawy, nienależnie pobrane oznacza świadczenie z funduszu alimentacyjnego, oznacza świadczenie: a) wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie albo wstrzymanie wypłaty świadczenia w całości lub w części, b) przyznane lub wypłacone w przypadku świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia, c) wypłacone bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli stwierdzono nieważność decyzji przyznającej świadczenie albo w wyniku wznowienia postępowania uchylono decyzję przyznającą świadczenie i odmówiono prawa do świadczenia, d) wypłacone, w przypadku gdy osoba uprawniona w okresie ich pobierania otrzymała alimenty, e) wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 17 ust. 5, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia z funduszu alimentacyjnego, chyba, że zostały zwrócone zgodnie z przepisami o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.

Pomimo, że w powyżej przytoczonym przepisie ustawodawca sprecyzował, jakie świadczenie należy uznać za nienależnie pobrane, jego wnikliwa analiza nasuwa wątpliwości co do jego interpretacji. Kolegium rozpoznając odwołania od decyzji wydanych na podstawie omawianej ustawy, nadal napotyka na trudności w stwierdzeniu nienależnie pobranego świadczenia w oparciu o przesłankę zawartą w art. 2 pkt 7 lit. d). Dotyczy ona sytuacji, gdy w trakcie pobierania świadczenia z funduszu alimentacyjnego osoba uprawniona otrzymała alimenty. Organy pierwszej instancji - w przeważającej liczbie - stały na stanowisku, że nienależnie pobranym świadczeniem, niezależnie od wysokości otrzymanych alimentów, jest kwota wypłacona z funduszu alimentacyjnego. O ile stanowisko takie - co do zasady - można było uznać za prawidłowe, gdy wysokość otrzymanych alimentów była równa lub wyższa od świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego, o tyle wątpliwości rodziły się w sytuacji, gdy otrzymane alimenty były w kwocie niższej od wypłaconych świadczeń. Kolegium nie podziela stanowiska polegającego na stwierdzeniu, że nienależnie pobranym jest całość świadczenia wypłaconego osobie uprawnionej, pomimo że otrzymała ona alimenty w kwocie niższej niż wypłacone świadczenie. Ten sposób wykładni przepisu art. 2 pkt 7 lit. d) ustawy prowadziłby do nieuprawnionego wniosku, że stanowi on rodzaj sankcji administracyjnej skierowanej do osób jednocześnie pobierających alimenty i świadczenia z funduszu alimentacyjnego. W ocenie Kolegium, powołany powyżej przepis ma jedynie na celu przeciwdziałanie kumulacji alimentów i świadczeń wypłacanych na podstawie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Z tego powodu, nienależnie pobranym świadczeniem może być jedynie kwota odpowiadająca wysokości otrzymanych alimentów, a nie pełna kwota otrzymanego w tym samym czasie świadczenia z funduszu alimentacyjnego.

Nowym problemem, z jakim spotkało się Kolegium są sytuacje, w których osoby uprawnione do świadczeń z funduszu alimentacyjnego otrzymują wprawdzie alimenty od dłużników alimentacyjnych, lecz są to alimenty zaległe, niezwiązane bezpośrednio z okresem pobierania świadczeń. Rodzi się więc pytanie, czy również w tym przypadku należy pobrane świadczenia uznać za nienależnie pobrane? Wprawdzie kwestia ta budzi wątpliwości, ale wydaje się, że składy orzekające Kolegium przychylą się do odpowiedzi negatywnej na tak postawione pytanie. Skoro świadczenia pobrane z funduszu alimentacyjnego będą miały charakter nienależny, jeśli za ten sam okres osoby uprawnione do alimentów otrzymały alimenty w części lub w całości od dłużników alimentacyjnych, to a contratio należałoby uznać, że alimenty należne za okresy sprzed uzyskania prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, nie będą miały charakteru świadczeń nienależnie pobranych.

Kolegium podtrzymało stanowisko, że bezpodstawnym jest nakładanie obowiązku zwrotu nienależnie pobranych świadczeń w rozstrzygnięciu decyzji. Kolegium wskazywało, że obowiązek zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego wprost wynika z ustawy, a więc organ administracji nie jest uprawniony do nakładania tego obowiązku w drodze decyzji. Organ właściwy wierzyciela ustala decyzją jedynie kwotę tego świadczenia. Kolegium nadal zwracało organom pierwszej instancji uwagę na fakt, że decyzja w sprawie zwrotu świadczenia nie może określać daty, z jaką należność ma być uiszczona, gdyż obowiązek ten obciąża stronę z chwilą, w której decyzja staje się ostateczna i podlega wykonaniu. W ostatnim przypadku należy przywołać treść art. 20 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym, decyzje w sprawach świadczeń z funduszu alimentacyjnego są natychmiast wykonalne, z wyjątkiem decyzji w sprawach dotyczących nienależnie pobranych świadczeń.

Aktualne pozostają uwagi Kolegium dotyczące przesłanki opisanej w art. 2 pkt 7 lit. b) ustawy, która uzależnia uznanie świadczenia za nienależne od świadomego wprowadzenia organu w błąd przez osobę pobierającą świadczenie. Kolegium rozważając tę kwestię stoi na stanowisku, że przesłanka świadomego wprowadzenia w błąd nawiązuje do zagadnienia winy osoby pobierającej świadczenie. Stosując cywilistyczną konwencję pojęciową należałoby przyjąć, że świadomym wprowadzeniem w błąd jest umyślne działanie wnioskodawcy przyjmujące postać dolus directus lub dolus eventualis. Świadomym wprowadzeniem w błąd jest zatem sytuacja, w której wnioskodawca dąży do wywołania mylnego wyobrażenia organu o stanie jego uprawnień lub się na to godzi, podając nieprawdziwe fakty lub zatajając istotne dla sprawy okoliczności. Przy tak przyjętym pojęciu winy należy jednak pamiętać, że warunkiem uznania świadczenia za nienależnie pobrane jest pouczenie świadczeniobiorcy, że z wystąpieniem pewnych okoliczności należy wiązać określone zmiany w zakresie prawa do świadczeń. Powinność tę precyzuje art. 19 ust. 1 ustawy, który stanowi, że w przypadku wystąpienia zmian w liczbie członków rodziny, uzyskania lub utraty dochodu albo innych zmian mających wpływ na prawo do świadczeń, osoba pobierająca świadczenie jest obowiązana do niezwłocznego powiadomienia o tym organu wypłacającego świadczenie.

Pomimo wyżej wskazanego podejścia do kwestii winy, pojawia się jednak nowa wątpliwość, na którą Kolegium nie zwróciło uwagi w poprzednim okresie, a mianowicie, czy rzeczywiście wina w postaci zamiaru ewentualnego może stanowić podstawę do uznania świadczenia za nienależnie pobrane. Wydaje się, że przypisanie stronie tego rodzaju winy będzie trudne, o ile w ogóle możliwe. Ten typ winy zasadza się bowiem na zaniechaniu działania, a przecież to na organie ciąży obowiązek wyjaśnienia sprawy, zgodnie z zasadą oficjalności oraz prawdy obiektywnej. Przerzucenie tego obowiązku na stronę prawdopodobnie nie znalazłoby poparcia w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, chociaż dotychczas brak wyroków, które potwierdzałyby lub odrzucałyby tę tezę.

Kolejny - ciągle aktualny - problem interpretacyjny nasuwa przesłanka przesądzająca o nienależnie pobranym świadczeniu, o której mowa w art. 2 pkt 7 lit. c) ustawy. Przesłanka ta ma związek z innymi postępowaniami nadzwyczajnymi, bowiem uzależnia uznanie świadczenia za nienależnie pobrane od wcześniejszego stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej świadczenie, bądź od jej uchylenia w następstwie wznowienia postępowania i odmówienia prawa do świadczenia. Użyty w omawianym przepisie zwrot: „wypłacone bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa", mógłby wskazywać, że nienależnie pobrane świadczenie ma miejsce tylko wtedy, gdy nieważność decyzji przyznającej świadczenia została oparta wyłącznie na art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Inaczej mówiąc, stwierdzenie nieważności takiej decyzji na podstawie innej przyczyny, a więc w oparciu o art. 156 § 1 pkt 1 i 3 do 7 k.p.a., nie stanowiłoby podstawy do uznania świadczenia za nienależnie pobrane. Ten sposób wykładni przepisu art. 2 pkt 7 lit. c) ustawy mógłby być uznany za prawidłowy chociażby z tego powodu, że wyeliminowałby możliwość uznania świadczenia za nienależnie pobrane do sytuacji, gdy strona bez własnej winy pobrała świadczenie np. organ błędnie określił swoją właściwość miejscową lub rzeczową.

Powyższy pogląd budzi jednak wątpliwości. Należy bowiem zwrócić uwagę, że ustawodawca po zwrocie: „wypłacone bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa" postawił przecinek, a następnie przytoczył wyżej opisane dwa tryby nadzwyczajne. Ten sposób konstrukcji przepisu może wskazywać również, że świadczeniami nienależnie pobranymi są świadczenia wypłacone bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa w dwóch przypadkach, gdy:

- stwierdzono nieważność decyzji przyznającej świadczenie na podstawie jakiejkolwiek przesłanki wymienionej w art. 156 § 1 k.p.a. (a więc nie tylko zawartej w pkt 2 art. 156 § 1 k.p.a.) albo

- uchylono decyzję przyznającą świadczenie po wznowieniu postępowania i odmówiono prawa doświadczenia.

Ten ostatni sposób wykładni omawianego przepisu wydaje się bardziej przekonywujący, gdyż użycie spójnika „albo" pomiędzy dwoma trybami nadzwyczajnymi oznacza, że są to tryby równoważne (żadnemu nie daje się prymatu), a więc zastosowanie jednego z nich, powinno być dopuszczalne w oparciu o wszystkie okoliczności wymienione zarówno w art. 156 § 1 k.p.a, jak i w art. 145 § 1 k.p.a. Ponadto, zawężenie możliwości uznania świadczenia za nienależnie pobrane po stwierdzeniu nieważności decyzji przyznającej świadczenie, jednak wyłącznie na podstawie dwóch okoliczności wymienionych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., doprowadziłoby do sytuacji, gdy świadczenie pobrane na podstawie decyzji dotkniętej inną wadą kwalifikowaną, wymienioną w art. 156 § 1 pkt 1 i pkt 3 -7 k.p.a., nie byłoby świadczeniem nienależnym. Taki tok rozumowania wydaje się błędny, gdyż należy pamiętać, że celem postępowania w sprawie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń przez świadczeniobiorcę, jest powrót - do organu wierzyciela - pobranych sprzecznie z prawem środków publicznych. Na tę kwestię Kolegium zwracało już uwagę w poprzedniej analizie ustawy. Ze względu na fakt, że judykatura nie wyrobiła jeszcze poglądu w tej kwestii, wydaje się, że powinna ona zostać doprecyzowana w przyszłości przez ustawodawcę. Pomimo tego, że powyższa kwestia budzi uprawnione wątpliwości, co do zasad ustalania świadczenia pobranego nienależnie, jednak dopóki kwestia ta nie zostanie doprecyzowana, Kolegium stoi na stanowisku, że świadczeniem takim jest świadczenie pobrane na podstawie decyzji, której nieważność została stwierdzona z powołaniem dowolnej przyczyny nieważności wymienionej w art. 156 § 1 k.p.a.

Poza tym nadal Kolegium uważa, że tylko przypadek nienależnie pobranego świadczenia, o którym mowa w art. 2 pkt 7 lit. c) ustawy, daje pierwszeństwo decyzji uchylającej decyzję przyznającą świadczenie - na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy, przed postępowaniem mającym na celu ustalenie, czy świadczenie zostało pobrane nienależnie. W pozostałych przypadkach - a więc wymienionych w art. 2 pkt 7 lit. a), b), d) i e) - uchylenie decyzji przyznającej świadczenie na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy ma charakter wtórny wobec postępowania zakończonego decyzją o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia, mający na celu przywrócenie spójności procesowej.

Podobnie jak w przypadku ustawy o świadczeniach rodzinnych, postępowanie w sprawie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia z funduszu alimentacyjnego jest postępowaniem zwykłym. Nie jest więc dopuszczalne w jednym postępowaniu rozstrzyganie o bycie prawnym decyzji ostatecznej przyznającej świadczenia (postępowanie nadzwyczajne), jak również o nienależnym charakterze pobranego świadczenia (postępowanie zwykłe).

W postępowaniu w sprawie świadczeń z funduszu alimentacyjnego nadal występują przypadki nieprawidłowego oznaczania przez organy pierwszej instancji stron postępowania, a w rezultacie, kierowanie decyzji do osób, które nie są stronami w znaczeniu administracyjnoprawnym.

Do wszczęcia postępowania mającego na celu ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego może dojść na wniosek złożony przez osobę uprawnioną, bądź jej przedstawiciela ustawowego. O ile wszczęcie postępowania na wniosek pełnoletniej osoby uprawnionej i wydanie decyzji, w której rozstrzyga się o jej prawach nie zawiera błędów w tym zakresie, to wszczęcie postępowania na wniosek przedstawiciela ustawowego małoletniego, często kończy się wydaniem przez organy pierwszej instancji decyzji, w której jako strona oznaczony jest przedstawiciel ustawowy. Tego typu oznaczenie strony prawdopodobnie wynika z przeświadczenia organów właściwych wierzyciela, że skoro postępowanie wszczyna się na wniosek przedstawiciela ustawowego małoletniego, to przedstawiciel ustawowy jest stroną postępowania. Ten tok rozumowania jest oczywiście błędny, gdyż to małoletni - jako osoba uprawniona - jest stroną postępowania, którego „tylko" zastępcą procesowym jest jej przedstawiciel. Organy zapominają o oczywistym fakcie, że osoba fizyczna zdolność prawną uzyskuje z chwilą urodzenia, a nie z chwilą uzyskania zdolności do czynności prawnych, czyli po uzyskaniu pełnoletniości (bądź zawarcia małżeństwa przez kobietę po ukończeniu 16 roku życia - za zgodą sądu rodzinnego).

W poprzednim okresie sprawozdawczym Kolegium stanęło na stanowisku, że skuteczne wszczęcie postępowania może dojść tylko na urzędowym formularzu, którego wzór określa załącznik nr 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 28 lipca 2008 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalania dochodu oraz wzorów wniosku, zaświadczeń i oświadczeń o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Ten głęboko sformalizowany sposób zainicjowania postępowania powodowałby, że nie jest możliwe przyznanie świadczenia na podstawie odręcznie sporządzonego wniosku przez stronę lub jej przedstawiciela. Konsekwentnie, nie byłoby też możliwe złożenie wniosku do protokołu. Obecnie oceniając powyższe stanowisko stwierdzić trzeba, że wydaje się ono zbyt daleko idące. Należy jednak odróżnić wniosek o przyznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego, od głęboko sformalizowanego postępowania uregulowanego w przepisach k.p.c. Dlatego wydaje się, że złożenie poprawnego wniosku, lecz nie na wskazanym przez prawodawcę formularzu, będzie wnioskiem poprawnym, wszczynającym jurysdykcyjne postępowanie w sprawie przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego.

W rozpoznawanych przez Kolegium sprawach nadal zdarzają się przypadki odmowy przyznania świadczenia, gdyż strona nie dołączyła oryginałów wymaganych dokumentów. W tego typu sprawach Kolegium, uchylając decyzję w uzasadnieniu wskazuje organom, że obowiązek dołączenia oryginałów dokumentów dotyczy jedynie zaświadczeń i oświadczeń określonych w załącznikach nr 2 - 5 rozporządzenia. Jeżeli chodzi o pozostałe dokumenty, to zastosowanie ma § 4 ust. 1 rozporządzenia, który umożliwia złożenie dokumentów w formie kopii. Jednocześnie prawodawca nałożył obowiązek uwierzytelniania kopii przez właściwe organy, w tym organ właściwy wierzyciela. W tej sytuacji, żądanie w każdym przypadku oryginałów zaświadczeń lub oświadczeń od wnioskodawców jest działaniem pozbawionym podstawy prawnej.

Kolegium podtrzymuje pogląd (podobnie jak w przypadku ustawy o świadczeniach rodzinnych), że zmiana lub uchylenie decyzji przyznającej świadczenie w trybie art. 24 ust. 1 ustawy, następuje na podstawie decyzji konstytutywnej, a więc może wywoływać skutki jedynie ex nunc. W ocenie Kolegium aktualny jest wyrok NSA z 10 lipca 2009 r., I OSK 1502/08, w którym Sąd, rozpoznając skargę kasacyjną wniesioną przez Kolegium wrocławskie od wyroku WSA we Wrocławiu stwierdził, że „decyzja uchylająca lub zmieniająca decyzję ostateczną, o której mowa w art. 10a ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych (...) ma charakter konstytutywny i działa ex nunc, a więc z mocą od wydania decyzji uchylającej bądź zmieniającej decyzję ostateczną. Decyzja ta jest wydawana w nadzwyczajnym trybie weryfikacji decyzji ostatecznej, który został przewidziany w omawianej ustawie, a nie wynika z jej przepisów, aby mogła ona działać z mocą wsteczną". Kolegium wprawdzie zdaje sobie sprawę, że wyrok ten dotyczy ustawy o zaliczce alimentacyjnej, którą zastąpiła ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, ale podkreśla, że obecnie obowiązujący przepis art. 24 obowiązującej ustawy jest w swej istocie tożsamy z przepisem art. 10a ustawy o zaliczce alimentacyjnej. Z tego powodu należy uznać, że konstytutywny charakter decyzji wydanej na podstawie art. 24 ustawy o funduszu alimentacyjnym, nie powinien budzić wątpliwości.

Kończąc rozważania na temat ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów Kolegium zwraca uwagę na problem dotyczący doliczania do dochodu osób starających się o przyznanie świadczenia - alimentów zasądzonych, lecz zgodnie z twierdzeniami osób zainteresowanych - faktycznie nieotrzymywanych. Kwestia ta nie budzi problemu, gdy osoby zainteresowane mogą przedstawić dowód w postaci zaświadczenia komornika o bezskuteczności alimentów. Problem pojawia się w sytuacji, gdy postępowanie egzekucyjne się nie toczyło, a więc strona nie może przedstawić stosownego zaświadczenia.

W 2010 r. Kolegium rozpatrywało odwołania od decyzji wydanych jeszcze na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 października 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez powódź w 2009 r. (Dz. U. Nr 167, poz. 1319) oraz częściej na podstawie aktualnego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 lipca 2010 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie się ziemi lub huragan w 2010 r. (Dz. U. Nr 132, poz. 889).

O ile w roku 2009 Kolegium w przeważającej liczbie przypadków wydawało decyzje kasacyjne, o tyle w roku 2010 Kolegium w większości utrzymywało w mocy decyzje organów pierwszej instancji (choć w znacznej części dotyczyło to decyzji zapadłych po uchyleniu decyzji przez Kolegium). Incydentalnie istniała konieczność orzekania kasacyjnego, głównie ze względu na prowadzenie postępowania i wydanie decyzji w sprawie zasiłku celowego przez podmiot niewłaściwy.

Rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie się ziemi lub huragan w 2010 r., określa szczegółowe warunki udzielania pomocy społecznej rodzinom rolniczym, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie się ziemi lub huragan w 2010 r., realizowanej w ramach przyjętego przez Radę Ministrów programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie się ziemi lub huragan w 2010 r. Pomoc ta jest udzielana jednorazowo, w formie zasiłku celowego przyznawanego na zasadach określonych w art. 40 ust. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej, przez kierownika ośrodka pomocy społecznej, który działa z upoważnienia organu wykonawczego gminy (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia, pomocy udziela się na wniosek osoby zainteresowanej złożony do kierownika ośrodka pomocy społecznej gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania osoby, o której mowa w § 2 pkt 1 rozporządzenia. Obowiązkiem kierownika ośrodka pomocy społecznej jest - po wszczęciu postępowania w sprawie udzielenia pomocy - ustalenie średniej wysokości szkód w danym gospodarstwie rolnym lub dziale specjalnym produkcji rolnej na podstawie protokołu oszacowania szkód sporządzonego przez komisję, o której mowa w przepisach w sprawie realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, powołaną przez wojewodę właściwego ze względu na miejsce wystąpienia szkód, przekazanego przez wojewodę za pośrednictwem organu wykonawczego gminy (§ 4 ust. 2 rozporządzenia). Postępowanie administracyjne prowadzi więc kierownik ośrodka pomocy społecznej. Co istotne, organ wykonawczy gminy obowiązany jest upoważnić kierownika ośrodka pomocy społecznej gminy do udzielania pomocy w formie zasiłku celowego, który przyznawany jest decyzją administracyjną. W konsekwencji, organ ten nie może w tych sprawach bezpośrednio wydawać decyzji administracyjnych (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Nie ulega przy tym wątpliwości, że analiza przywołanych wyżej przepisów prowadzi do wniosku, że przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia nakazuje dekoncentrację zewnętrzną na rzecz kierownika ośrodka pomocy społecznej. W istocie zatem prawodawca ograniczył w tym zakresie kompetencje wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) do upoważniania kierowników ośrodków pomocy społecznej do wydawania decyzji w tego rodzaju sprawach. Przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia wskazuje na obowiązkowy charakter omawianego upoważnienia, i to konkretnemu podmiotowi, jakim jest kierownik ośrodka pomocy społecznej.

Ze wskazanych powyżej przepisów wynika również, że organ wykonawczy gminy nie jest właściwy do prowadzenia postępowania w przedmiocie udzielenia pomocy, gdyż wniosek składany jest do kierownika ośrodka pomocy społecznej i tenże - po wszczęciu postępowania - obowiązany jest podjąć określone w rozporządzeniu czynności.

Sprawy, regulowane ustawą z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), jakie w trybie odwoławczym w 2010 r. rozpatrywało Kolegium, dotyczyły w głównej mierze odmowy przyznania stypendium szkolnego z powodu przekroczenia kryterium dochodowego. Decyzje organów pierwszej instancji były poprawne, a stwierdzone nieliczne uchybienia dotyczyły najczęściej przyjęcia do ustalania kryterium dochodowego średnich dochodów z kilku miesięcy poprzedzających złożenie wniosku, a nie z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku. Z kolei sprawy z zakresu dofinansowania kosztów kształcenia młodocianych pracowników dotyczyły głównie odmów przyznania dofinansowania z powodu niespełnienia - przez pracodawcę lub młodocianego pracownika - warunków ustawowych (art. 70b ust. 1 ustawy).

W zakresie stypendiów i zasiłków szkolnych ustawodawca wprowadził w roku 2010 zmianę, przepisem art. 1 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. Nr 44, poz. 250), polegającą na dodaniu do art. 90m ustępu 2, na podstawie którego rada gminy może upoważnić kierownika ośrodka pomocy społecznej do prowadzenia postępowania w sprawach, o których mowa w ust. 1 (dotyczących przyznania uczniom pomocy materialnej o charakterze socjalnym). Zmiana ta, obowiązująca od 6 kwietnia 2010 r., jest oczywiście uzasadniona, bowiem podmiotem posiadającym najpełniejszą informację o sytuacji materialnej uczniów jest właśnie ośrodek pomocy społecznej. Wart jednak spostrzec na dyskusyjną celowość wprowadzania specjalnego przepisu w ustawie o systemie oświaty, zważywszy na treść art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.).

W 2010 r. liczba odwołań w sprawach z zakresu dodatków mieszkaniowych rozpatrywanych na podstawie ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. Nr 165, poz. 1817 ze zm.), utrzymała się na tym samym poziomie, co w latach ubiegłych. Przyczyną kasacyjnych rozstrzygnięć Kolegium były głównie wadliwie przeprowadzane przez organy pierwszej instancji postępowania wyjaśniające. Częstym zarzutem formułowanym w orzeczeniach Kolegium było nieprawidłowe działanie już na etapie przyjmowania wniosków o przyznanie dodatków mieszkaniowych i deklaracji o dochodach (brak wszystkich danych we wnioskach o przyznanie dodatku mieszkaniowego zwłaszcza, gdy chodzi o tytuł prawny do lokalu, wielokrotne poprawki, bez wskazania osoby, która ich dokonała, wypełnianie przez pracownika organu wniosków za osobę wnoszącą podanie, niewłaściwe określanie wydatków przez zarządcę). Wiele do życzenia pozostawiają sporządzane wywiady środowiskowe, głównie ze względu na ogólnikowość niejednokrotnie niewnoszącą niczego do sprawy. Z kolei oświadczenia o stanie majątko­wym bywają wypełniane przez pracownika organu, a osoba składająca oświadczenie jedynie je podpisuje, choć z istoty oświadczenia wynika, że powinno ono być w całości sporządzone przez osobę składającą. Uwagę Kolegium zwracała również kwestia dokonywania przez organy pierwszej pomocy oceny zagadnień cywilnoprawnych (np. wiążące rozstrzyganie o posiadaniu lub nieposiadaniu tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego), a także nieprawidłowe obliczanie wydatków ponoszonych przez wnioskodawcę na utrzymanie lokalu mieszkalnego oraz nieprzeliczanie wydatków w przypadku, gdy lokal mieszkalny nie wchodzi w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Gdy już takie przeliczenia były dokonywane, to z zasady w decyzjach brak jest stosownej analizy, co nie pozwalało stronom na ocenę prawidłowości przyjętych przez organ danych. W szeregu spraw organy pierwszej instancji w sposób dowolny przyjmowały niektóre ze składników wydatków (np. opłaty za energię cieplną) z miesiąca niemiarodajnego dla obliczania dodatku mieszkaniowego.

Zdarzały się przypadki podpisania decyzji przez osobę nieposiadającą upoważnienia ustawowego piastuna kompetencji.

Nadal organom pierwszej instancji sprawia trudność stosowanie przepisów art. 5 ust. 1 i ust. 5 ustawy określających kryteria powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego w przeliczeniu na członków gospodarstwa domowego, od których uzależnione jest przyznanie dodatku mieszkaniowego. Przekroczenie normatywnej powierzchni skutkuje niemożnością przyznania dodatku mieszkaniowego, co sprawia, że o przyznaniu dodatku mieszkaniowego nie decyduje sytuacja materialna wnioskodawcy. Brak w ustawie definicji powierzchni użytkowej (po taką definicję należy sięgnąć do ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminnym i zmianie Kodeksu cywilnego) sprawia, że organy często przyjmują, jako prawidłową, powierzchnię określoną w akcie notarialnym sprzedaży mieszkania, która nie zawsze jest miarodajna dla potrzeb obliczania dodatków mieszkaniowych.

 

2. Omówienie wybranych rozstrzygnięć


Zasady udzielania zasiłku celowego poszkodowanemu przez powódź

Wnioskiem z dnia 26 maja 2010 r. osoba poszkodowana wskutek powodzi, jaka miała miejsce w maju 2010 r., wystąpiła do organu pomocy społecznej o udzielenie pomocy finansowej w formie zasiłku celowego. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że woda zalała pomieszczenia na parterze budynku oraz znajdujące się tam przedmioty (piec centralnego ogrzewania, kuchenkę gazową, meble kuchenne, segment meblowy, szafę wnękową, grzejnik oraz brodzik), a tynki zewnętrzne i wewnętrzne budynku nasiąknęły wodą. W trakcie wywiadu środowiskowego strona wnioskowała o przyznanie zasiłku celowego w kwocie 3000 zł. Organ pierwszej instancji przyznał stronie zasiłek celowy w wysokości 3000 zł. W uzasadnieniu decyzji, poza powołaniem przepisów ustawy o pomocy społecznej organ wskazał, że potrzeba udzielania zasiłku celowego na usuwanie skutków powodzi, tj. na osuszenie budynku, konserwację lub zakup pieca CO, wynika ze złożonego wniosku i przeprowadzonego wywiadu środowiskowego. W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji strona uznała jednak, że przyznana kwota zasiłku jest nieadekwatna do poniesionych szkód.

Kolegium rozpatrując odwołanie zwróciło uwagę, że wytyczne Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji - które zawierały zasady udzielania pomocy osobom poszkodowanym wskutek powodzi jaka miała miejsce w maju i czerwcu 2010 r. i na które powoływał się organ pierwszej instancji - nie są źródłem prawa powszechnie obowiązującego, lecz aktami kierownictwa wewnętrznego. Z informacji przekazywanych przez Ministerstwo wynikało, że pomoc materialna z budżetu państwa ma być w tych przypadkach udzielana w oparciu o art. 40 ustawy o pomocy społecznej.

W podstawach prawnych swego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji powołał art. 40 ust. 2 i ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Skoro jednak w zakresie udzielania pomocy materialnej związanej ze skutkami powodzi nie zostały wprowadzone żadne szczególne regulacje prawne, które w odrębny sposób kształtowałyby reguły udzielania wsparcia, to przyznawanie przewidzianych w ustawie o pomocy społecznej zasiłków musiało odbywać się z zastosowaniem zasad określonych w tym akcie prawnym. Zgodnie z przepisem art. 2 ust. 1 tej ustawy pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Tak rozumiana pomoc społeczna, w myśl przepisu art. 3 ust. 1 ustawy, wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zgodnie natomiast z art. 3 ust. 4 potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Ponadto, jak wynika z przepisów art. 8 ustawy, zasadą jest, że prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobom, których dochód nie przekracza ustawowo określonego kryterium, wynoszącego dla osób samotnie gospodarujących i osób w rodzinie, odpowiednio 477 zł i 351 zł (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, Dz. U. Nr 127, poz. 1055, w związku z art. 9 ust. 1 i 8 oraz art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej). Przyznanie wsparcia finansowego z pomocy społecznej, niezależnie od kryterium dochodowego i w związku z wystąpieniem zdarzenia losowego, jakim niewątpliwie jest powódź, przewiduje art. 40 ustawy o pomocy społecznej. W myśl powołanego przepisu osobie, albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego, a także w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej może zostać przyznany zasiłek celowy (ust. 1 i ust. 2). Świadczenie to może być przyznane niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi (ust. 3). Z przytoczonych przepisów wynika, że pomoc społeczna nie ma na celu rozwiązywania wszystkich problemów życiowych jednostki. Jej celem jest wsparcie osób i rodzin w dążeniach do przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej, w której się znalazły, poprzez wsparcie w zaspokajaniu niezbędnych potrzeb życiowych, których nie są w stanie zaspokoić wykorzystując własne możliwości, uprawnienia i zasoby. Pod pojęciem niezbędnych potrzeb życiowych należy przy tym rozumieć potrzeby związane z codziennym funkcjonowaniem każdego człowieka i niezbędne do normalnej, godnej egzystencji. Wsparcie ze środków pomocy społecznej nie jest i nie powinno być zatem ukierunkowane na wyrównywanie, rekompensowanie szkód poniesionych przez jednostkę, w tym w następstwie zdarzeń losowych. Celom tym służą inne niż pomoc społeczna systemy świadczeniowe. Użycie przez ustawodawcę w treści art. 40 ustawy o pomocy społecznej sformułowania, że zasiłek celowy może być przyznany osobom lub rodzinom, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego, należy zatem rozumieć w ten sposób, że celem tego świadczenia jest udzielenie doraźnej pomocy osobom, które poniosły straty na skutek zdarzenia losowego, jeżeli z powodu tych strat nie mogą zaspokajać niezbędnych potrzeb życiowych, a nie jako świadczenie, które te straty ma rekompensować. Ponadto rozmiar poniesionych szkód nie powinien być wyłącznym kryterium przyznania zasiłku, lecz kryterium uwzględnianym obok sytuacji osobistej, rodzinnej i majątkowej wnioskującego. Przepisu art. 40 ust. 1 ustawy nie można bowiem interpretować w oderwaniu od całokształtu rozwiązań prawnych ustawy o pomocy społecznej, w tym przepisów wyznaczających istotę, cel i zadania tej instytucji (art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i 4). Ponadto, przewidziany w art. 40 ustawy zasiłek celowy jest świadczeniem rodzajowo tożsamym z zasiłkiem określonym w art. 39, którego istotą jest zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych, tylko przyznawanym w innych okolicznościach. Treść art. 40 ustawy wskazuje również, że zasiłek ten należy do fakultatywnych form pomocy społecznej, co oznacza, że oceny okoliczności uzasadniających przyznanie świadczenia, jak i samo jego przyznanie, a także określenie kwoty zasiłku oraz zastrzeżenie jego zwrotu (częściowego lub całkowitego) pozostawiono swobodnej ocenie organu. Z przepisu art. 40 ustawy nie wynika indywidualne roszczenie o przyznanie pomocy społecznej w formie zasiłku celowego, w tym zasiłku w określonej kwocie. Osoby ubiegające się o przyznanie zasiłku celowego muszą liczyć się z tym, że nie każdy ich wniosek i nie w pełnym zakresie zostanie automatycznie uwzględniony.

Zastosowanie do udzielania pomocy osobom poszkodowanym w trakcie powodzi przepisów ustawy o pomocy społecznej powodowało, że nie każda rodzina lub osoba, która ucierpiała wskutek tych niekorzystnych zjawisk mogła uzyskać oczekiwane wsparcie. Jeżeli bowiem okazało się, że naprawienie szkód możliwe jest we własnym zakresie przez osoby poszkodowane lub powstałe zniszczenia nie powodowały trudności w zaspokajaniu potrzeb bytowych i w egzystencji danej osoby lub rodziny, to pomocy tej można było odmówić. Należało też podkreślić, że pomoc udzielana powodzianom nie miała charakteru odszkodowania ani też pełnej rekompensaty za poniesione straty.

Jak każda decyzja administracyjna, w szczególności wydawana w ramach uznania administracyjnego, zgodnie z art. 107 k.p.a. powinna zawierać między innymi uzasadnienie faktyczne i prawne sformułowanego w niej rozstrzygnięcia. Uznaniowy charakter rozstrzygnięcia w przedmiocie zasiłku celowego - zarówno w zakresie ustalenia prawa do tego świadczenia oraz określenia jego wysokości - oznaczający, że o treści rozstrzygnięcia organu decydowało będzie każdorazowo wyobrażenie organu, co do celowości wydania decyzji określonej treści powoduje, że uzasadnienie decyzji dotyczącej tego świadczenia nabiera szczególnego znaczenia. Uznanie administracyjne, choć jest określoną sferą swobody pozostawionej organowi administracyjnemu, nie oznacza prawa organu do dowolności działania. Dlatego uzasadniając decyzję organ musi wnikliwie i logicznie wyjaśnić zajęte stanowisko, wskazując konkretne motywy, jakimi kierował się formułując treść rozstrzygnięcia. Decyzja, w uzasadnieniu której organ, poprzestaje na przywołaniu przepisów ustawy i stwierdzeniu, że przyznana pomoc wynika ze złożonego wniosku i przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wskazuje, iż organ przekroczył granice uznania administracyjnego, a wydane rozstrzygnięcie jest przejawem nie tyle przyznanej mu przepisami prawa swobody, lecz dowolności. Ta okoliczność stała się powodem uchylenia decyzji organu pierwszej instancji przez Kolegium, gdyż organ pomocy społecznej nie uzasadnił swego stanowiska przyznając stronie zasiłek w kwocie właśnie 3 000 zł.


Jednorazowa zapomoga z tytułu urodzenia się dziecka dla matki adopcyjnej

Matka adopcyjna wystąpiła do ośrodka pomocy społecznej o ustalenie prawa do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka. Organ pierwszej instancji odmówił przyznania świadczenia wskazując w uzasadnieniu decyzji, że jednorazowa zapomoga z tytułu urodzenia się dziecka przysługuje, jeżeli kobieta przedstawi zaświadczenie lekarskie potwierdzające co najmniej jedno badanie w okresie ciąży przez lekarza ginekologa lub położną. Wnioskodawczyni w chwili składania wniosku nie była opiekunem prawnym ani faktycznym, zobowiązana więc była przedstawić powyższe zaświadczenie czego nie uczyniła. W odwołaniu strona podnosiła, że nie może przedstawić wymaganego przez organ zaświadczenia, ponieważ jest matką adopcyjną.

Zgodnie z art. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczeniami takimi są zasiłek rodzinny oraz dodatki do zasiłku rodzinnego, świadczenia opiekuńcze, zapomoga wypłacana przez gminy na podstawie art. 22a i jednorazowa zapomoga z tytułu urodzenia się dziecka. Artykuł 15b powołanej ustawy stanowi, że z tytułu urodzenia się żywego dziecka przyznaje się jednorazową zapomogę w wysokości 1.000 zł na jedno dziecko. Jednorazowa zapomoga przysługuje matce lub ojcu dziecka, opiekunowi prawnemu albo opiekunowi faktycznemu dziecka, niezależnie od wysokości dochodów. Wniosek o wypłatę jednorazowej zapomogi składa się w terminie 12 miesięcy od dnia narodzin dziecka, a w przypadku gdy wniosek dotyczy dziecka objętego opieką prawną, opieką faktyczną albo dziecka przysposobionego - w terminie 12 miesięcy od dnia objęcia dziecka opieką albo przysposobienia nie później niż do ukończenia przez dziecko 18. roku życia. Wniosek złożony po terminie organ właściwy pozostawia bez rozpoznania. Jednorazowa zapomoga nie przysługuje, jeżeli członkowi rodziny przysługuje za granicą świadczenie z tytułu urodzenia dziecka, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. Jednorazowa zapomoga, z tytułu urodzenia się dziecka przysługuje, jeżeli kobieta pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu (art. 15b ust. 5). Pozostawanie pod opieką medyczną potwierdza się zaświadczeniem lekarskim lub zaświadczeniem wystawionym przez położną. Przepisy wydane na podstawie art. 9 ust. 8 stosuje się odpowiednio (art. 15b ust. 6). Przepisu ust. 5 nie stosuje się do osób będących prawnymi lub faktycznymi opiekunami dziecka (art. 15b ust. 7).

W dniu 31 marca 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 5 marca 2010 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych (Dz. U. Nr 50, poz. 301), która wprowadziła przepisy przejściowe w zakresie zasad ustalania prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia się dziecka i jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka. Zgodnie z art. 3 ustawy zmieniającej, do 31 grudnia 2011 r., aby uzyskać prawo do tych świadczeń wystarczy przedstawić zaświadczenie lekarskie lub zaświadczenie wystawione przez położną, potwierdzające co najmniej jedno badanie kobiety w okresie ciąży przeprowadzone przez lekarza ginekologa lub położną.

Strona i jej małżonek dokonali pełnego przysposobienia małoletniego chłopca. Ustawa o świadczeniach rodzinnych wskazuje, jako osoby uprawnione do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka, matkę lub ojca. Matką i ojcem dziecka przysposobionego są rodzice adopcyjni. Jednocześnie prawo rodziców adopcyjnych do jednorazowej zapomogi potwierdzają - przytoczone wcześniej - przepisy określające termin do złożenia wniosku o świadczenie. Zdaniem Kolegium, przepisy wymagające przedstawienia zaświadczenia potwierdzającego co najmniej jedno badanie kobiety w okresie ciąży, przeprowadzone przez lekarza ginekologa lub położną, nie dotyczą w ogóle rodziców adopcyjnych, tak jak nie dotyczą osób będących prawnymi lub faktycznymi opiekunami dziecka. Przysposabiający dziecko, tak samo jak opiekun faktyczny lub prawny, nie mogą z przyczyn obiektywnych (tj. niepozostawania przez kobietę w ciąży) przedstawić zaświadczenia wystawionego przez położną, potwierdzającego co najmniej jedno badanie jej w okresie ciąży, przeprowadzone przez lekarza ginekologa lub położną. Trzeba zatem w drodze wykładni celowościowej zastosować do rodziców adopcyjnych art. 15b ust. 5. Celem jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka jest udzielenie jednorazowo wsparcia finansowego osobom, które zadecydowały się wychowywać dziecko. Nie było zamiarem ustawodawcy pozbawianie takiego wsparcia osób przysposabiających dziecko. Dokonując w zgodzie z Konstytucją wykładni przepisów o jednorazowej zapomodze i uwzględniając dyrektywy wykładni celowościowej i funkcjonalnej Kolegium przyjęło, że przepisu art. 15b ust. 5 nie stosuje się do również do rodziców adopcyjnych. Za taką interpretacją przemawiają przepisy Konstytucji, które nakazują równe traktowanie obywateli. Zasada równego traktowania oznacza to, że adresaci normy charakteryzujący się określoną cechą istotną w równym stopniu powinni być traktowani tak samo. Brak jest racjonalnych argumentów, które usprawiedliwiały odmienne traktowanie rodziców adopcyjnych. Nie można przecież, dokonując prawidłowej wykładni zakładać, że ustawodawca dając przysposabiającym prawo do świadczenia, wprowadza jednocześnie w stosunku do nich warunek obiektywnie niemożliwy do spełnienia i chce traktować ich w sposób mniej korzystny niż opiekunów faktycznych lub prawnych.

Kolegium przyznało stronie świadczenie, o które się ubiegała.


Ustalenie dochodu uzyskanego w sprawie o przyznanie świadczeń rodzinnych

Strona złożyła wniosek o przyznanie zasiłku rodzinnego na syna, na okres 2010/2011, wraz z dodatkiem z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2011/2012. W 2009 r. miesięczny dochód na osobę w dwuosobowej rodzinie wnioskodawczyni wynosił 303, 96 zł. Jednocześnie ustalono, że od 9 stycznia 2010 r. strona podjęła zatrudnienie. Po uwzględnieniu dochodu uzyskanego przez wnioskodawczynię za pierwszy przepracowany miesiąc - luty 2010 r., w kwocie 468 zł, organ pierwszej instancji ustalił, że miesięczny dochód na osobę w dwuosobowej rodzinie wyniósł 537, 96 zł, przekraczając jednocześnie kwotę kryterium dochodowego uprawniającą do zasiłku rodzinnego (504 zł) o 33, 96 zł, czyli o kwotę niższą od najniższego zasiłku rodzinnego. Ustalono ponadto, że w poprzednim okresie zasiłkowym wnioskodawczyni nie była uprawniona do zasiłku rodzinnego. Mając powyższe na względzie, organ pierwszej instancji wydał decyzję, w której odmówił prawa do wnioskowanych świadczeń. Strona odwołała się podnosząc w uzasadnieniu odwołania, że miesięczna wysokość uzyskiwanego przez nią wynagrodzenia waha się w zależności od liczby przepracowanych godzin.

Kolegium stwierdziło, że zgodnie z art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504 zł lub 583 zł, gdy członkiem rodziny jest niepełnosprawne dziecko. Z kolei art. 3 pkt 2 ustawy stanowi, że za dochód rodziny uważa się przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy.

Zgodnie z art. 5 ust. 4a ustawy, w sytuacji uzyskania dochodu przez członka rodziny, prawo do zasiłku rodzinnego ustala się na podstawie dochodu rodziny powiększonego o uzyskany dochód. Artykuł 3 pkt 24 ustawy stanowi, że przez uzyskanie dochodu rozumie się uzyskanie dochodu spowodowane m. in. uzyskaniem zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, a także emerytury lub renty, renty rodzinnej lub renty socjalnej, z wyjątkiem rent przyznanych rolnikom w związku z przekazaniem lub dzierżawą gospodarstwa rolnego. Zgodnie z § 18 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne, w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, do dochodu rodziny dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny, o ile dochód ten osoba otrzymuje w dniu ustalania prawa do świadczeń. Jak podkreśla się w piśmiennictwie, dniem ustalania prawa do świadczeń nie jest dzień wydania decyzji, ale pierwszy dzień, od którego organ udziela świadczenia lub pierwszy dzień okresu, na jaki prawo zostało ustalone (M. Wasilewska, Świadczenia rodzinne i fundusz alimentacyjny, Gdańsk 2008, s. 29).

Mając powyższe na względzie Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji, w związku z podjęciem przez stronę zatrudnienia od dnia 9 stycznia 2010 r., uzyskany z tego tytułu w lutym 2010 r. dochód w kwocie 468 zł w sposób nieprawidłowy doliczył do ustalonego dochodu rodziny za 2009 r. Ustalony w ten sposób dochód rodziny, wynosząc 537, 96 zł na osobę, przekroczył ustawowe kryterium dochodowe (504 zł). Zdaniem Kolegium z przepisów ustawy można odkodować zasadę, w myśl której podstawowe znacznie przy ustalaniu prawa do świadczeń rodzinnych za dany okres zasiłkowy ma wysokość dochodu uzyskanego przez rodzinę w roku kalendarzowym poprzedzającym ten okres. Sytuacja dochodowa rodziny osoby ubiegającej się o świadczenia rodzinne z roku poprzedzającego dany okres zasiłkowy jest na tyle istotna, że ponadto, w myśl art. 5 ust. 3 ustawy, w przypadku, gdy dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę do zasiłku rodzinnego, o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym.

Biorąc zatem pod uwagę art. 5 ust. 1 lub 2 ustawy, w związku z art. 3 pkt 2 oraz art. 5 ust. 3 ustawy, można przyjąć, że ustawodawca określając przesłanki przyznania rodzinom wsparcia socjalnego, przyjął przede wszystkim zasadę brania pod uwagę sytuacji dochodowej rodziny z roku poprzedzającego dany okres zasiłkowy, a w niektórych przypadkach nawet sytuację dochodową z lat wcześniejszych (art. 5 ust. 3 ustawy). Natomiast ratio legis przepisów art. 5 ust. 4a ustawy jest aktualizacja i urealnienie sytuacji dochodowej rodziny ubiegającej się o świadczenia rodzinne poprzez doliczenie, w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, miesięcznej kwoty tego dochodu. Jednakże, w ocenie Kolegium, przez wzgląd na wcześniejsze ustalenia, wykładnia i stosowanie przepisów art. 5 ust. 4a ustawy oraz § 18 ust. 2 rozporządzenia nie może odbywać się w oderwaniu od ogólnych, wynikających z ustawy zasad ustalania dochodu rodziny (art. 3 pkt 2 ustawy, art. 5 ust. 1 i 2 oraz art. 5 ust. 3 ustawy). W myśl powyższych przepisów, dochód uzyskany przez członka rodziny po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych podlega doliczeniu do dochodu rodziny, określonego w art. 3 pkt 2 ustawy. Z kolei dochód rodziny stanowiący podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych ustala się, dzieląc przeciętny miesięczny dochód uzyskany w danym roku przez 12 miesięcy. Wobec tego, także doliczając do „dochodu rodziny" „dochód uzyskany", należy ten dochód podzielić przez 12 miesięcy. Zgodnie bowiem z poglądem wyrażonym przez NSA w wyroku z 22 października 2009 r., I OSK 351/09, i zaakceptowanym w wyroku NSA z 22 grudnia 2009 r., I OSK 990/09, występujące w § 18 ust. 1 rozporządzenia określenie „dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny" należy rozumieć jako obowiązek dodania wielkości przeciętnego miesięcznego dochodu członka rodziny obliczonego w skali rocznej uzyskanego po roku, z którego dochód stanowił podstawę do ustalenia prawa do świadczeń. W powołanym wyżej wyroku NSA stwierdzono ponadto, że „stosowana przez organy praktyka uwzględniania uzyskanego dochodu i traktowania go w połączeniu z uprzednio ustaloną wysokością przeciętnego miesięcznego dochodu w roku kalendarzowym, jako wystarczająca do uchylenia lub zmiany decyzji może prowadzić do nierównoprawnego traktowania stron, a tym samym naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji".

Ponadto Kolegium zauważyło, że występujący w § 18 ust. 2 rozporządzenia zwrot „miesięczna kwota dochodu" nie jest tożsamy z określeniem „dochód uzyskany za pierwszy przepracowany miesiąc". Po pierwsze, przy stosowaniu § 18 ust. 2 rozporządzenia, żaden z przepisów o charakterze materialnoprawnym nie nakazuje brać pod uwagę dochodu uzyskanego w pierwszym przepracowanym miesiącu, po drugie zaś wynik wykładni gramatycznej powołanego unormowania nakazuje wręcz przyjąć, że określenie „miesięczny" dochód oznacza dochód uzyskiwany miesięcznie, czyli w każdym miesiącu jego otrzymywania. W przypadku uzyskania dochodu na skutek podjęcia zatrudnienia, miesięcznym dochodem z tego tytułu jest otrzymywane wynagrodzenie. Przyznane w pierwszym przepracowanym miesiącu i wypłacone jednorazowo dodatki do wynagrodzenia, premie czy nagrody nie powinny zatem w istotnym stopniu wpływać na ustalenia co do wysokości uzyskiwanego miesięcznie wynagrodzenia, o którym mowa w § 18 ust. 2 rozporządzenia. Stąd wyliczanie, zgodnie z § 18 ust. 2 rozporządzenia, „miesięcznego dochodu" powinno następować poprzez obliczanie średniego dochodu uzyskanego do czasu złożenia wniosku albo, w przypadku, gdy do tego czasu przepracowano tylko jeden miesiąc, dochodu z tego miesiąca, który stanowi dochód miesięczny, jaki osoba będzie otrzymywała z danego tytułu, z pominięciem jednorazowych kwot premii, dodatków, itp. (np. wysokość wynagrodzenia określona w umowie o pracę). Pogląd taki znajduje także akceptację w orzecznictwie sądowym (wyrok NSA z 22 października 2009 r., I OSK 351/09; wyrok NSA z 22 grudnia 2009 r., I OSK 990/09). W przeciwnym razie, może się okazać, że poprzez doliczanie, na podstawie art. 5 ust. 4a ustawy, do dochodu rodziny (art. 3 pkt 2 ustawy) pełnego wynagrodzenia uzyskiwanego za pierwszy przepracowany miesiąc, z pominięciem zmian w wysokości tego wynagrodzenia w dalszych miesiącach danego okresu zasiłkowego, zostanie pominięte ratio legis unormowania zawartego w art. 5 ust. 4a ustawy, którym jest aktualizacja i urealnienie sytuacji dochodowej rodziny ubiegającej się lub otrzymującej świadczenia rodzinne w danym okresie zasiłkowym. W rozpatrywanej przez Kolegium sprawie, od 1 stycznia 2010 r. do 31 października 2010 r. miały miejsce istotne wahania wysokości wynagrodzenia odwołującej się, bez uwzględnienia których nie było możliwe prawidłowe zastosowanie przepisu art. 5 ust. 4a ustawy i § 18 ust. 2 rozporządzenia. Otóż w styczniu wynagrodzenie to wynosiło 696 zł, w lutym - 468 zł, w marcu - 504 zł, w kwietniu - 456 zł, w maju - 402 zł, w czerwcu - 516 zł, w lipcu - 600 zł, w sierpniu - 95,77 zł, we wrześniu - 528 zł, a w październiku - 540 zł. Dlatego, w ocenie Kolegium, należało ustalić i wyliczyć przeciętny miesięczny dochód uzyskany przez odwołującą się w okresie od stycznia do października 2010 r., a uzyskaną kwotę dodać do dochodu rodziny, obliczonego w myśl art. 3 pkt 2 ustawy.


Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego synowi w związku z opieką nad ojcem pozostającym w związku małżeńskim

Z wnioskiem o świadczenie pielęgnacyjne wystąpił syn w związku z opieką nad ojcem. Organ pierwszej instancji odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wyklucza pozostawanie przez ojca strony w związku małżeńskim oraz posiadanie przez wnioskodawcę statusu osoby bezrobotnej. W odwołaniu strona podniosła, że sprawuje faktyczną opiekę nad ojcem. Matka strony, ze względu na stan zdrowia nie radzi sobie z obowiązkami pielęgnacyjnymi, socjalnymi i terapeutycznymi. Strona podniosła także, że nie może wyrejestrować się z urzędu pracy, ponieważ straci ubezpieczenie zdrowotne.

Kolegium stwierdziło, że zgodnie z przepisem art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59 ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniem: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W myśl natomiast przepisu art. 17 ust. 1a ustawy osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1. Z przywołanych przepisów wynika, że świadczenie pielęgnacyjne, mające na celu częściowe zrekompensowanie uszczerbku w budżecie osoby rezygnującej z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, adresowane jest przede wszystkim do osób, na których spoczywa obowiązek alimentacyjny.

Zgodnie z art. 128 k.r.o., obowiązek dostarczenia środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Przepis art. 139 k.r.o. stanowi natomiast, że obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi. Odnosząc powyższe przepisy do stanu faktycznego sprawy Kolegium stwierdziło, że na odwołującym się ciąży obowiązek alimentacyjny względem jego ojca, który orzeczeniem Powiatowego Zespołu Orzekania ds. Niepełnosprawności z dnia 19 października 2010 r. został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe, ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Bezspornym w sprawie było również to, że ojciec odwołującego się pozostaje w związku małżeńskim.

Okoliczność pozostawania przez osobę wymagającą opieki w związku małżeńskim, zgodnie z literalnym brzmieniem przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na pozostawanie przez osobę wymagającą opieki w związku małżeńskim, wynika stąd, że obowiązek sprawowania opieki nad małżonkiem obciąża współmałżonka przed innymi członkami jego rodziny. Zgodnie z art. 23 k.r.o. małżonkowie mają równe prawa i obowiązki w małżeństwie. Są obowiązani do wspólnego pożycia, do wzajemnej pomocy i wierności oraz do współdziałania dla dobra rodziny, którą przez swój związek założyli. Obowiązek ten ma szczególne znaczenie w niepomyślnych okolicznościach życiowych, w szczególności takich, jak choroba, czy niepełnosprawność uniemożliwiająca normalną egzystencję. Zdaniem Kolegium, pozostawanie w związku małżeńskim nie może jednak skutkować odmową przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie, która faktycznie wykonuje opiekę, spełnia ustawowe przesłanki do zaliczenia jej do osób uprawnionych do ubiegania się o przyznanie takiego świadczenia (jest bowiem objęta obowiązkiem alimentacyjnym), jeżeli małżonek osoby wymagającej opieki nie może jej wykonywać bowiem sam jej potrzebuje (por. wyrok WSA w Olsztynie z 11 marca 2009 r., II SA/OL 61/09; postanowienie WSA w Bydgoszczy z 31 lipca 2009 r., II SA/Bd 346/09, Legalis).

W orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie przyjmuje się, że odstąpienie od rezultatów wykładni gramatycznej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, na rzecz wykładni systemowej i funkcjonalnej warunkuje realizację celu, któremu ma służyć świadczenie pielęgnacyjne przewidziane w ust. 1 tego przepisu oraz umożliwia najpełniejsze urzeczywistnienie norm, zasad i wartości konstytucyjnych. Jak trafnie wskazał WSA w Rzeszowie w uzasadnieniu do wyroku z 10 czerwca 2010 r., II SA/Rz 272/10, Legalis, od jasnego i niebudzącego wątpliwości rezultatu wykładni językowej przepisu wolno odstąpić i oprzeć się na wykładni systemowej wtedy, gdy przemawiają za tym ważne racje, w szczególności wówczas, gdy językowe znaczenie prowadzi do rażąco niesprawiedliwych rozstrzygnięć lub pozostaje w oczywistej sprzeczności z powszechnie akceptowanymi normami moralnymi lub, gdy prowadzi do konsekwencji absurdalnych z punktu widzenia społecznego lub ekonomicznego. Taka sytuacja zaistniałaby przy zastosowaniu wykładni literalnej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a) w przypadku, gdy oboje małżonkowie wymagają pomocy osoby trzeciej z powodu niezdolności do samodzielnej egzystencji. Mając na względzie powyższe WSA w Rzeszowie przyjął, że norma prawna zawarta w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którą świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim wymaga dopełnienia przez dodanie wyrażenia „o ile współmałżonek jest w stanie wykonywać czynności opiekuńcze w celu zaspokojenia codziennej egzystencji". Takie dopełnienie normy prawnej czyni ją zgodną z konstytucyjnym wzorcem wynikającym z art. 18, art. 32 i art. 71 Konstytucji. Zgodnie z poglądem NSA, wyrażonym w wyroku z 7 grudnia 2009 r., I OSK 723/09, Legalis, bezwzględny zakaz przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności w sytuacji, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, przy czym drugi z małżonków również legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie wytrzymuje krytyki na gruncie wartości konstytucyjnych. Stosownie bowiem do art. 18 Konstytucji, małżeństwo jako związek kobiety i mężczyzny, rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo znajdują się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej. Niewątpliwie z przepisu tego wywodzić można obowiązek dokonywania takiej wykładni prawa, która nie stoi w sprzeczności z dobrem rodziny i małżeństwa. Tymczasem negatywna przesłanka w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) cytowanej ustawy, rozumiana w sposób bezwzględny, wywołuje daleko idące negatywne konsekwencje dla rodziny i małżeństwa. Otóż, gdy stan zdrowia obydwojga małżonków powoduje, że nie są oni w stanie być dla siebie wzajemnie wsparciem, pozostali członkowie rodziny, którzy chcą - a jednocześnie mają również obowiązek - sprawować nad nimi opiekę, nie mogą uzyskać świadczenia, które uzyskaliby gdyby taki związek małżeński nie istniał. Tak rozumiany przepis oznacza pewnego rodzaju sankcję dla osób pozostających w związku małżeńskim i w konsekwencji taka wykładnia nie może się ostać w świetle wspomnianego już wyżej art. 18 Konstytucji. Powyższe potwierdza również analiza treści art. 71 Konstytucji, w myśl którego państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Przepis ustawy nie powinien zatem wywoływać skutku w postaci np. rozwiązywania małżeństw w celu uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla osób sprawujących opiekę nad rodzicem, podczas gdy pozostaje on w związku małżeńskim z drugim niepełnosprawnym rodzicem. Z podobnych przyczyn literalna wykładnia spornego przepisu kłóci się z treścią art. 32 Konstytucji, w myśl którego, wszyscy są wobec prawa równi oraz wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Zatem osoby pozostające w związku małżeńskim, których małżonkowie z uwagi na wiek lub stan zdrowia nie są w stanie sprawować nad nimi opieki, powinny być traktowane jednakowo, jak osoby, które w związku małżeńskim nie pozostają. Obydwie bowiem kategorie osób w jednakowym stopniu wymagać będą opieki osób trzecich.


Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego dla wnuka w związku z opieką nad babcią

Strona wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad babcią. Organ pierwszej instancji odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oraz składek na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenie zdrowotne z tytułu opieki nad babcią. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że wnioskodawca nie jest spokrewniony w pierwszym stopniu z babcią oraz że nie ciąży na nim obowiązek alimentacyjny, ponieważ w rodzinie są inne osoby zobowiązane w pierwszej kolejności do alimentacji - synowie, którzy nie są osobami niepełnosprawnymi, pozostają w czynnym zatrudnieniu i są w stanie zadość uczynić obowiązkowi alimentacyjnemu względem matki. W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji wnioskodawca podnosił, że synowie jego babci nie są w stanie sprawować całodobowej opieki nad matką. Obaj pracują. Rezygnacja z pracy pozbawiłaby ich jedynych środków do życia.

Kolegium zważyło, że zgodnie z przepisem art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniem: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W myśl natomiast przepisu art. 17 ust. 1a ustawy osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1.

Z mocy przywołanego przepisu art. 17 ust. 1a ustawy, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób innych niż spokrewnione w pierwszym stopniu, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, np. wnuków, ma charakter wtórny i aktualizuje się dopiero wówczas, gdy nie ma osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, albo gdy osoby te nie są w stanie sprawować opieki nad osobą jej potrzebującą. Brak możliwości sprawowania opieki przez osoby spokrewnione w pierwszym stopniu może wynikać z różnych przyczyn, w tym np. z powodu wieku, trudnej sytuacji rodzinnej, osobistej, stanu zdrowia, miejsca zamieszkania lub sytuacji zdrowotnej. Obowiązek wykazania obiektywnych powodów, dla których osoby spokrewnione w pierwszym stopniu nie są w stanie sprawować opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 ustawy, co do zasady spoczywa na wnioskodawcy. Generalnie przyjąć również należy, że pozostawanie w zatrudnieniu osoby zobowiązanej w pierwszej kolejności nie świadczy automatycznie o braku możliwości sprawowania opieki, wręcz przeciwnie tylko w wyjątkowych sytuacjach aktywność zawodowa może oznaczać brak takiej możliwości. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem częściowe zrekompensowanie uszczerbku w budżecie osoby zobowiązanej do alimentacji rezygnującej z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Innymi słowy uznanie, że osoby zobowiązane w pierwszej kolejności nie są w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1 art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych z powodu zatrudnienia byłoby możliwe praktycznie tylko wówczas, gdyby rezygnacja z zatrudnienia osoby zobowiązanej w pierwszej kolejności powodowała zagrożenie dla jej egzystencji i osób pozostających na jej utrzymaniu.

Niezależnie od powyższego Kolegium zauważyło, że istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest dostarczenie środków utrzymania osobie, która nie może pracować, ponieważ opiekuje się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Osoba, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, aby została uznana za uprawnioną do świadczenia pielęgnacyjnego musi zatem w celu sprawowania opieki nie podejmować lub zrezygnować z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zatrudnienie lub inna praca zarobkowa, zgodnie z art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych, oznacza wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Rezygnuje z zatrudnienia osoba, która pracę posiada i faktycznie przestaje ją wykonywać. Natomiast nie podejmuje zatrudnienia osoba, która co prawda nie posiada pracy, ale może ją podjąć, jednak tego nie robi. Rezygnacja lub niepodejmowanie zatrudnienia ma mieć na celu opiekę. Wprawdzie nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie jest uwarunkowane wcześniejszym wykonywaniem pracy lub jej poszukiwaniem, to pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub niepodejmowaniem go a opieką musi istnieć związek przyczynowy (por. R. Babińska - Górecka, M. Lewandowicz - Machnikowska, Świadczenia rodzinne - komentarz, Wrocław 2010 r., s. 194 i n.).

Z uwagi na powyższe oraz fakt, że organ pierwszej instancji nie badał pozostałych przesłanek warunkujących nabycie prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego, Kolegium uznało za celowe uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ. Jednocześnie Kolegium wskazało, że rozpoznając ponownie sprawę organ pierwszej instancji powinien ustalić, czy rezygnacja z zatrudnienia przez synów osoby wymagającej opieki nie zagroziłaby ich egzystencji oraz osób pozostających na ich utrzymaniu. W razie ustalenia, że ich sytuacja wyklucza możliwość faktycznego sprawowania opieki nad matką, organ powinien rozważyć sytuację strony, w szczególności ustalić, czy między rezygnacją z zatrudnienia lub niepodejmowaniem go przez stronę a opieką nad babcią istnieje związek przyczynowy.


Ustalenie daty, od której przysługuje świadczenie pielęgnacyjne

Wnioskiem z dnia 26 sierpnia 2010 r. strona wystąpiła do organu pierwszej instancji o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad synem. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynikało, że decyzją z dnia 23 września 2008 r. organ pierwszej instancji przyznał stronie świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad dzieckiem, na okres od 1 września 2008 r. do 30 czerwca 2009 r. Wnioskiem z dnia 15 lipca 2009 r. strona wystąpiła do Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności o ustalenie stopnia niepełnosprawności syna. Orzeczeniem z 26 sierpnia 2009 r. syn strony został zaliczony na stałe do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności (datowanego od 8 czerwca 2009 r., przy niepełnosprawności istniejącej od urodzenia), bez wskazań konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji oraz konieczności stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Orzeczeniem z 14 listopada 2009 r. Wojewódzki Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności we Wrocławiu uchylił orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w pkt 6 i orzekł o potrzebie korzystania przez syna strony z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji, przez co rozumie się korzystanie z usług socjalnych, opiekuńczych, terapeutycznych i rehabilitacyjnych świadczonych przez sieć instytucji pomocy społecznej, organizacje pozarządowe oraz inne placówki. Wyrokiem z 17 czerwca 2010 r. Sąd Rejonowy dla Wrocławia Śródmieścia zmienił orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności we Wrocławiu oraz poprzedzające je orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w ten sposób, że zaliczył syna strony do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym do 30 czerwca 2012 r., datując znaczny stopień niepełnosprawności od 15 lipca 2009 r. Wyrok uprawomocnił się z dniem 9 lipca 2010 r.

Organ pierwszej instancji przyznał stronie świadczenie pielęgnacyjne wnioskowane na syna, na okres od 1 sierpnia 2010 r. do 30 czerwca 2012 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że strona złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego po upływie trzech miesięcy od dnia wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności syna, stąd prawo do świadczenia, zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, należało ustalić od pierwszego dnia miesiąca, w którym wpłynął wniosek. W odwołaniu strona podniosła, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisu art. 24 ust. 2a ustawy, zgodnie z którym prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Ponieważ strona z takim wnioskiem wystąpiła w lipcu 2009 r. powinna otrzymać świadczenie od lipca 2009 r., a nie od sierpnia 2010 r.

Kolegium zważyło, że zasady ustalania okresu, na który przyznaje się świadczenia rodzinne, w tym świadczenie pielęgnacyjne, określa art. 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z tym przepisem prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy, z wyjątkiem świadczeń, o których mowa w art. 9, 14 - 16 i 15b (ust. 1); prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami do końca okresu zasiłkowego (ust. 2); w przypadku ustalania prawa do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności osoby, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony; w tym przypadku prawo do świadczeń rodzinnych ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia, nie dłużej jednak niż do końca okresu zasiłkowego (ust. 3); w przypadku utraty ważności orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności, jeżeli osoba niepełnosprawna uzyska ponownie orzeczenie o niepełnosprawności lub odpowiednim stopniu niepełnosprawności stanowiące kontynuację poprzedniego orzeczenia, prawo do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności ustala się od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym upłynął termin ważności poprzedniego orzeczenia, jeżeli osoba spełnia warunki uprawniające do nabycia tych świadczeń oraz złożyła wniosek o ustalenie: 1) niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności w terminie miesiąca od dnia utraty ważności poprzedniego orzeczenia i 2) prawa do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności w terminie trzech miesięcy od dnia wydania orzeczenia (ust. 3a). Prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W przypadku wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności na czas określony prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia (ust. 4).

Odwołująca się pobierała w związku z niepełnosprawnością syna, na mocy decyzji z 23 września 2008 r., świadczenie pielęgnacyjne w okresie od 1 września 2008 r. do 30 czerwca 2009 r. Z opisanych wcześniej ustaleń wynikało, że po utracie ważności orzeczenia o niepełnosprawności syna, stanowiącego podstawę pobierania przez stronę świadczenia pielęgnacyjnego do 30 czerwca 2009 r., odwołująca się uzyskała wyrokiem sądu powszechnego orzeczenie o stopniu niepełnosprawności syna stanowiące kontynuację poprzedniego orzeczenia. Przyjąć zatem należy, że wniosek z 26 sierpnia 2010 r. był wnioskiem o kontynuację wypłaty pobieranego dotychczas świadczenia pielęgnacyjnego.

Ponieważ świadczenie pielęgnacyjne jest świadczeniem uzależnionym od niepełnosprawności, w razie kontynuacji świadczenia pielęgnacyjnego prawo do niego, zgodnie z art. 24 ust. 3a ustawy, może zostać przyznane od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym upłynął termin ważności poprzedniego orzeczenia (w rozpatrywane przez Kolegium sprawie: od 1 lipca 2009 r.), jeżeli osoba, poza tym że spełnia warunki do nabycia świadczenia pielęgnacyjnego, złoży wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności w terminie miesiąca od dnia utraty ważności poprzedniego orzeczenia, a wniosek o ustalenie prawa do zasiłku w terminie trzech miesięcy od dnia wydania orzeczenia. Jak wynikało z akt sprawy, odwołująca się wprawdzie złożyła wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności syna w ciągu miesiąca od utraty ważności poprzedniego orzeczenia (tj. 15 lipca 2010 r.), ale wniosek o ustalenie prawa do świadczenia złożyła dopiero w ciągu trzech miesięcy od otrzymania prawomocnego wyroku sądu, zmieniającego orzeczenia o niepełnosprawności: Wojewódzkiego i Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności (tj. 26 sierpnia 2010 r.). W ocenie Kolegium, przewidziany w art. 24 ust. 3a ustawy trzymiesięczny termin na złożenie wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, liczony od dnia wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności rozpoczyna swój bieg od chwili wydania nowego orzeczenia, stanowiącego kontynuację poprzedniego orzeczenia, czyli orzeczenia, które może stanowić podstawę ponownego przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Jeżeli zatem orzeczenie uprawniające do świadczenia, wynika dopiero z wyroku sądowego, to trzymiesięczny termin na złożenie wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego należy liczyć dopiero od dnia uprawomocnienia się takiego wyroku, a nie od dnia wydania pierwszego orzeczenia w sprawie o ustalenie stopnia niepełnosprawności, w tym orzeczenia niedającego prawa do świadczenia. Stosownie bowiem do art. 365 § 1 kodeksu postępowania cywilnego wiążący dla organów administracyjnych jest dopiero wyrok prawomocny (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 16 września 2009 r., II SA/Bd 622/09, LEX 580338). Za trafnością przyjętej wykładni art. 24 ust. 3a ustawy przemawiają względy natury funkcjonalnej - cel, jakiemu ma służyć świadczenie pielęgnacyjne oraz jego charakter. Istotą tego świadczenia podobnie, jak innych świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności osoby jest zapewnienie jej lub/i członkom jej rodziny środków finansowych. W tym stanie rzeczy, nie sposób uznać, że składając wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dopiero 28 sierpnia 2010 r. odwołująca się uchybiła przepisom art. 24 ust. 3a ustawy. Błędnie zatem organ pierwszej instancji przyjął, że ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, w okolicznościach przedmiotowej sprawy, mogło nastąpić na podstawie art. 24 ust. 2 ustawy, tj. dopiero od pierwszego dnia miesiąca, w którym wpłynął wniosek, czyli od 1 sierpnia 2010 r.

Kolegium zauważyło nadto, że w postępowaniu w sprawach dotyczących przyznawania i wypłacania świadczeń rodzinnych na podmiocie realizującym świadczenia rodzinne ciążą określone obowiązki informacyjne. Zgodnie z art. 26 ust. 6 ustawy podmiot realizujący świadczenia rodzinne jest obowiązany poinformować osoby ubiegające się o świadczenia rodzinne o terminach składania wniosków, o których mowa w ust. 3 i 4 art. 26 oraz w art. 24 tejże ustawy. Określone w cytowanym przepisie "wnioski" o ustalenie prawa do świadczenia rodzinnego występują tylko w art. 24 ust. 2, 3a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Unormowania te nie regulują przewidzianych dla strony terminów, ale ograniczają się do wskazania zależności pomiędzy datą złożenia wniosku, a skutkami prawnymi polegającymi na przysługiwaniu prawa. To właśnie o tych konsekwencjach odwołująca się powinna zostać, zgodnie z art. 26 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych, pouczona (por. A. Korcz-Maciejko, W. Maciejko, Świadczenia rodzinne. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, wyd. 2, s. 399). Przepis art. 26 ust. 6 ustawy stanowi rozwinięcie zasady wyrażonej w art. 9 k.p.a., Określony w tym przepisie obowiązek informowania dotyczyć powinien praw i obowiązków strony, będących przedmiotem zarówno aktualnego, jak i potencjalnego postępowania administracyjnego. W związku z powyższym, na organie pierwszej instancji ciążył obowiązek poinformowania odwołującej się, o konieczności złożenia wniosku o kontynuację wypłaty zasiłku oraz o konsekwencjach związanych ze złożeniem takiego wniosku w określonym terminie. Jak wskazuje się w orzecznictwie prawidłowe udzielenie informacji określonych w przepisie art. 26 ust. 6 powinno polegać na skierowaniu bezpośrednio do osoby ubiegającej się o zasiłek indywidualnego pisemnego pouczenia w tym zakresie, przy czym nie ma przeszkód, aby informację o sposobie postępowania niezbędnego dla kontynuacji świadczenia po upływie ważności orzeczenia o niepełnosprawności zawrzeć we wcześniejszych decyzjach przyznających świadczenie pielęgnacyjne, czy też informację taką skierować do osoby zainteresowanej przed końcem okresu ważności orzeczenia o niepełnosprawności. Stwierdzenie naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisu art. 26 ust. 6 ustawy powinno natomiast prowadzić do przyznania prawa do świadczenia w taki sposób, aby osoba, która się o nie ubiega nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa (por. wyrok WSA w Gdańsku z 17 stycznia 2007 r., II SA/Gd 353/ 06, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, wyrok WSA w Gdańsku z 15 stycznia 2009 r., II SA/Gd 839/08, LEX nr 481499). Organ pierwszej instancji nie dopełnił opisanego wyżej obowiązku informacyjnego, czym naruszył zarówno art. 26 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jak również art. 9 k.p.a.

Spełnianie przez syna odwołującej się wymogów do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego i naruszenie przez organ pierwszej instancji wskazanych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych i kodeksu postępowania administracyjnego przemawiało, zdaniem Kolegium, za przyznaniem świadczenia z zachowaniem ciągłości, tj. od 1 lipca 2009 r., a nie jak przyjął organ pierwszej instancji od 1 sierpnia 2010 r., tj. miesiąca złożenia wniosku. Ponieważ, zgodnie z wyrokiem Sądu Rejonowego Wydział IV Pracy i Ubezpieczeń Społecznych we Wrocławiu, znaczny stopień niepełnosprawności ustalono na czas określony, świadczenie pielęgnacyjne, w myśl art. 24 ust. 4 ustawy, należało przyznać do 30 czerwca 2012 r., tj. ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin jego ważności.


Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad współmałżonkiem

Organ pierwszej instancji odmówił stronie przyznania wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że pomimo tego, iż strona jest osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny wobec męża, sprawuje nad nim osobistą opiekę oraz nie pozostaje w zatrudnieniu i nie ma ustalonego prawa do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 ustawy, możliwość przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego wyłącza przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim.

Kolegium rozpatrując odwołanie stwierdziło, że stosownie do art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniem: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W myśl natomiast przepisu art. 17 ust. 1a ustawy osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1.

Z przytoczonych przepisów wynika, że świadczenie pielęgnacyjne, mające na celu częściowe zrekompensowanie uszczerbku w budżecie osoby rezygnującej z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, adresowane jest przede wszystkim do osób, na których spoczywa obowiązek alimentacyjny. Zgodnie z art. 128 k.r.o., obowiązek dostarczenia środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Przepis art. 139 k.r.o. stanowi natomiast, że obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi. Analogiczne powinności w stosunku do małżonków przewidują przepisy art. 23 i 27 k.r.o. Z przepisów tych wynika, że małżonkowie mają równe prawa i obowiązki w małżeństwie, są obowiązani do wspólnego pożycia, do wzajemnej pomocy i wierności, współdziałania dla dobra rodziny, którą przez swój związek założyli (art. 23) oraz są zobowiązani, każdy według swych sił oraz swych możliwości zarobkowych i majątkowych, do przyczyniania się do zaspokajania potrzeb rodziny (art. 27 k.r.o.). Pomimo tego, że kodeks rodzinny i opiekuńczy nie przewiduje wprost istnienia obowiązku alimentacyjnego pomiędzy małżonkami to, zdaniem Kolegium, wynikający z przepisów art. 23 i 27 k.r.o., obowiązek wzajemnej pomocy małżonków, w tym obowiązek łożenia na utrzymanie współmałżonka, uzasadnia uwzględnianie tych przepisów przy ocenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, obok przepisów art. 128 i 129 k.r.o. Tym samym, w ocenie Kolegium, prawnie dopuszczalne jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz współmałżonka.

Tak ustalona treść normatywna przepisu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, choć stanowi odstępstwo od rezultatów wykładni gramatycznej, jest zgodna z konstytucyjną zasadą równości i urzeczywistniania przez państwo zasad sprawiedliwości społecznej oraz z konstytucyjnym nakazem szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Powyższe stanowisko znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. wyrok WSA we Wrocławiu z 29 stycznia 2008 r., SA/WR 657/07; wyrok WSA we Wrocławiu z 29 października 2009 r., SA/Wr 279/09; wyrok NSA z 26 marca 2010 r., I OSK 1699/09; wyrok NSA z 30 kwietnia 2010 r., I OSK 115/10) oraz koresponduje z poglądem Trybunału Konstytucyjnego wyrażonym w wyroku z 18 lipca 2008 r. (P 27/07), w którym Trybunał uznał, że art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim uniemożliwiał nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, naruszał określoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji zasadę równości wszystkich wobec prawa. Podkreślić należy, że przywołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego, w następstwie, którego zmieniono treść art. 17 ust. 1 ustawy, w ten sposób, że do kręgu uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego zaliczono osoby, na których spoczywa obowiązek alimentacyjny (art. 1 pkt 8 lit. a) ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych), zapadł w stanie faktycznym analogicznym do stanu faktycznego sprawy rozpatrywanej przez Kolegium.

Odstąpienie od rezultatów wykładni gramatycznej przepisu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, na rzecz wykładni systemowej i funkcjonalnej, uzasadnia również kontekst historyczny regulacji prawnej świadczenia pielęgnacyjnego. Jak trafnie wskazał NSA w uzasadnieniu do wyroku z 26 marca 2010 r., I OSK 1699/09, świadczenie pielęgnacyjne zastąpiło od 1 maja 2004 roku (data wejścia w życie ustawy o świadczeniach rodzinnych) zasiłek stały, przewidziany w art. 27 ust. 1 - 3, poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 28 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r., Nr 64, poz. 414 ze zm.), które to przepisy, wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 15 listopada 2006 r. (P 23/05), zostały również uznane za niekonstytucyjne w zakresie, w jakim uniemożliwiały nabycie prawa do zasiłku stałego osobie zdolnej do pracy, lecz niepozostającej w zatrudnieniu ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym, pełnoletnim członkiem rodziny. Powtórzenie w obowiązującej ustawie o świadczeniach rodzinnych normy prawnej, której niekonstytucyjność została ponownie stwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny, pozwala, zdaniem NSA, na dokonanie wykładni obowiązującego obecnie przepisu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w sposób umożliwiający najpełniejsze urzeczywistnienie norm, zasad i wartości konstytucyjnych. Słusznie wskazał nadto NSA, że dokonana wykładnia nie narusza przepisu art. 6 k.p.a. nakazującego organom działanie na podstawie przepisów prawa.

Odstąpienie od wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, na rzecz wykładni systemowej i funkcjonalnej oznacza, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy, stanowiący o braku uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, nie może mieć zastosowania w sprawach mających za przedmiot przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz współmałżonka. Zastosowanie tego przepisu pozostawałoby w logicznej sprzeczności z normą wynikającą z przepisu art. 17 ust. 1 ustawy.

Z uwagi na powyższe oraz ze względu na to, że mąż strony był trwale niezdolny do samodzielnej egzystencji, a odwołująca się spełniała wszystkie pozostałe przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego Kolegium orzekło o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem.


Uznanie świadczenia za nienależnie pobrane wobec wyroku sądu rodzinnego zasądzającego alimenty wstecz

Organ pierwszej instancji powołując się między innymi na przepis art. 30 ust. 1 i ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych zobowiązał stronę do zwrotu dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka, przyznanego na podstawie decyzji z 19 października 2009 r., w kwocie 1020 zł oraz w kwocie 61 zł tytułem odsetek. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że pobrany w okresie od 1 maja 2010 r. do 31 października 2010 r. dodatek jest świadczeniem nienależnie pobranym, ponieważ strona nie poinformowała niezwłocznie organu o zmianie mającej wpływ na prawo do tego świadczenia. W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji strona podniosła między innymi, że wyrok zasądzający alimenty na rzecz syna uprawomocnił się dopiero w październiku 2010 r.

Kolegium zważyło, że zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się m. in. świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Z treści przepisu art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy wynika, że znajduje on zastosowanie w sytuacji, w której w trakcie obowiązywania i realizacji prawidłowo wydanej decyzji zaistniały okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, skutkujące jego ustaniem lub zawieszeniem, albo wpływające na jego realizację, uzasadniając wstrzymanie wypłaty. Uznanie świadczenia rodzinnego, w tym dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka, za świadczenie nienależnie pobrane na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy wymaga spełnienia trzech przesłanek. Po pierwsze, zaistnienia po przyznaniu prawa do dodatku okoliczności powodujących jego ustanie albo zawieszenie lub zmianę w zakresie jego realizacji, po drugie, pouczenia osoby pobierającej dodatek o tym, że zaistnienie określonych okoliczności wywołuje powyższe skutki prawne i po trzecie, ustalenia, że świadczeniobiorca wiedział o zaistnieniu okoliczności mającej wpływ na ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń albo wstrzymania ich wypłaty, a mimo to nie dopełnił obowiązku niezwłocznego zawiadomienia organu o ich wystąpieniu. Jak podkreśla się w orzecznictwie i piśmiennictwie nie można dokonywać wykładni art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy w całkowitym oderwaniu od przepisu art. 25 ust. 1 ustawy twierdząc, że chwila, w której świadczeniobiorca dowiedział się o okoliczności powodującej ustanie prawa do świadczeń i z którą powinien zawiadomić organ o tej okoliczności, nie ma żadnego znaczenia dla uznania świadczenia za nienależnie pobrane (R. Babińska - Górecka, M. Machnikowska - Lewandowicz, Świadczenia rodzinne. Komentarz, Wrocław 2010, s. 350 i n.; por. np. wyrok NSA z 3 marca 2009 r., I OSK 535/08 niepubl.). Przesłanki wskazane w przepisie art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy odwołują się bowiem do świadomości świadczeniobiorcy, do jego winy w ujęciu subiektywnym. Dlatego też w postępowaniu o zwrot nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego organ jest zobowiązany ustalić, czy nieuprawnione pobranie świadczenia nastąpiło z "winy" strony. Przez świadczenie nienależnie pobrane należy zatem rozumieć świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania) (por. wyrok WSA w Warszawie z 9 kwietnia 2010 r., SA/Wa 1920/09, Legalis; wyrok NSA z 14 grudnia 2009 r., I OSK 826/09, Legalis).

Organ pierwszej instancji, oceniając charakter pobranego przez odwołującą się w okresie od 1 maja 2010 r. do 31 października 2010 r. dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania syna, poprzestał wyłącznie na ustaleniu wystąpienia dwóch pierwszych przesłanek pozwalających na stwierdzenie pobrania nienależnego świadczenia.

Nie ulega wątpliwości, że ustalenie ojcostwa i zasądzenie alimentów na rzecz dziecka od jego rodzica jest okolicznością powodującą ustanie prawa do dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Zgodnie bowiem z przepisem art. 11a ust. 1 ustawy dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka przysługuje, jeżeli nie zostało zasądzone świadczenie alimentacyjne na rzecz dziecka od drugiego z rodziców ponieważ: drugi z rodziców dziecka nie żyje, ojciec dziecka jest nieznany lub powództwo o ustalenie świadczenia alimentacyjnego od drugiego z rodziców zostało oddalone. A contrario, ustalenie ojcostwa i zasądzenie świadczenia alimentacyjnego na rzecz dziecka od rodzica wyłącza możliwość pobierania dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka.

Prawidłowo organ pierwszej instancji ustalił, że strona została pouczona o warunkach korzystania z prawa do tego dodatku oraz o obowiązku zawiadomienia organu o wystąpieniu okoliczności mających wpływ na prawo do dodatku, o czym świadczy znajdujące się w aktach sprawy oświadczenie z 13 grudnia 2010 r. oraz treść pouczenia zawarta w decyzji przyznającej prawo do zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka.

W świetle poczynionych ustaleń prawnych, ustalenie ojcostwa i zasądzenie przez Sąd Rejonowy na rzecz syna strony - świadczenia alimentacyjnego od jego ojca oraz stwierdzenie prawidłowego pouczenia strony o obowiązku niezwłocznego powiadomienia organu o tym fakcie, nie było wystarczające do zakwalifikowania pobranego w okresie od 1 maja 2010 r. do 31 października 2010 r. dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka jako nienależnie pobranego. Wystąpienie tych okoliczności świadczy wyłącznie o tym, że pobrany przez stronę dodatek jest świadczeniem nienależnym w rozumieniu przepisu art. 410 § 2 kodeksu cywilnego, zgodnie z którym świadczenie jest nienależne między innymi jeżeli odpadła podstawa świadczenia, nie dowodzi jednak jeszcze, że jest świadczeniem nienależnie pobranym w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych. Uznanie dodatku za nienależnie pobrany wymagało ustalenia przez organ pierwszej instancji, kiedy uprawomocnił się wyrok ustalający ojcostwo i zasądzający alimenty oraz kiedy strona dowiedziała się o jego prawomocności. Dopiero z chwilą powzięcia przez stronę tej wiadomości i braku niezwłocznego powiadomienia o tym fakcie organu można byłoby uznać wypłacony jej dodatek jako nienależnie pobrany w rozumieniu ustawy. Innymi słowy, za nienależnie pobrany można byłoby uznać co najwyżej dodatek pobrany w miesiącu, w którym wyrok ustalający ojcostwo i zasądzający alimenty uprawomocnił się, jeżeli strona powzięła wiadomość o prawomocności wyroku w takim momencie, że wywiązując się z obowiązku powiadomienia organu mogła zapobiec wypłacie świadczenia. Bez znaczenia w tym zakresie pozostaje natomiast okoliczność zasądzenia przez sąd alimentów na rzecz syna odwołującej się z mocą wsteczną, tj. od 1 maja 2010 r. W dniu 1 maja 2010 r. strona nie mogła bowiem wiedzieć, że wypłacane jej po tej dacie świadczenia są świadczeniami nienależnie pobranymi.


Prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego przy braku zaświadczenia o bezskuteczności egzekucji

Strona zwróciła się o przyznanie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na osoby uprawnione. Jak ustalił organ pierwszej instancji, w 2009 r. dochód na osobę w trzyosobowej rodzinie wnioskodawczyni wynosił 771,71 zł i przekroczył ustawowe kryterium dochodowe (725 zł). Na dochód ten, poza dochodem podlegającym opodatkowaniu na zasadach ogólnych, składał się także dochód nieopodatkowany z tytułu alimentów, ustalony za okres od 1 kwietnia 2009 r. do 30 czerwca 2009 r. na podstawie wyroku Sądu Okręgowego we Wrocławiu z 6 kwietnia 2009 r. zasądzającego alimenty na rzecz dzieci od ich ojca, w kwocie łącznej 650 zł miesięcznie. Organ pierwszej instancji odmówił prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na osoby uprawnione. Strona odwołała się od tej decyzji, podnosząc, że ustalając dochód na osobę w jej rodzinie w 2009 r., organ uwzględnił nieprawdziwą kwotę dochodu z tytułu alimentów, gdyż pomimo wyroku sądu świadczeń tych nie otrzymała.

Kolegium zważyło, że zgodnie z art. 9 ust. 1-2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują osobie uprawnionej do ukończenia przez nią 18 roku życia albo w przypadku gdy uczy się w szkole lub szkole wyższej do ukończenia przez nią 25 roku życia, albo w przypadku posiadania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności - bezterminowo. Świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 725 zł. Z kolei wedle art. 2 pkt 4 i 5 ustawy, w związku z art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, dochodem rodziny branym pod uwagę przy przyznawaniu prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego jest przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. W 2009 r. dochód na osobę w trzyosobowej rodzinie wnioskodawczyni wynoszący 771,71 zł, przekroczył ustawowe kryterium dochodowe (725 zł). Na dochód ten składał się m.in. dochód nieopodatkowany z tytułu alimentów, ustalony za okres od 1 kwietnia 2009 r. do 30 czerwca 2009 r. na podstawie powołanego wyroku Sądu Okręgowego zasądzającego alimenty na rzecz dzieci od ich ojca, w kwocie łącznej 650 zł miesięcznie. W dniu 17 lipca 2009 r. strona złożyła do komornika wniosek o wszczęcie egzekucji zasądzonych, a nieotrzymywanych alimentów. W odwołaniu strona podniosła jednak, że także przed dniem 17 lipca 2009 r. nie otrzymała zasądzonych alimentów. Zdaniem Kolegium, gdy na dochód rodziny wnioskodawcy składają się alimenty zasądzone wyrokiem sądu, to w razie braku wniosku strony o wszczęcie egzekucji komorniczej lub zaświadczenia komornika o bezskuteczności egzekucji za dany okres, należy przyjąć, że za okres ten osoba uprawniona otrzymała alimenty w kwocie wynikającej z wyroku sądowego. Dopóki zatem odwołująca się nie wystąpiła do komornika o wszczęcie egzekucji, dopóty należało ustalać dochód jej rodziny z uwzględnieniem zasądzonych na mocy wyroku Sądu alimentów. Dopiero czynność odwołującej się polegającą na złożeniu wniosku do komornika o wszczęcie egzekucji należnych alimentów, w sposób wiążący dla organu wskazała na fakt nieotrzymywania tych alimentów.


Brak podstaw prawnych do przyznania pracodawcy dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika, który zakończył naukę w szkole zawodowej, lecz nie przystąpił do egzaminy zawodowego z własnej winy

Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z 26 listopada 2010 r., I OSK 1534/10, oddalił skargę kasacyjną pracodawcy od wyroku WSA we Wrocławiu z 12 maja 2010 r., IV SA/Wr 74/10, oddalającego skargę na decyzję Kolegium, potwierdzając stanowisko, że nie ma podstaw prawnych do przyznania pracodawcy dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika, który zakończył naukę w szkole zawodowej lecz nie przystąpił do egzaminy zawodowego z własnej winy.

Jeżeli młodociany pracownik nie przystąpił do egzaminu potwierdzającego nabycie umiejętności zawodowych, to nie został spełniony jeden z wymogów formalnych wymienionych w art. 70b ustawy o systemie oświaty. Zatem niezależnie od przyczyn takiego stanu sprawy, dofinansowanie kosztów kształcenia nie mogło być przyznane, gdyż rozstrzygnięcie w tym zakresie nie opiera się na uznaniu administracyjnym, lecz jest uzależnione od łącznego wystąpienia prawnie wskazanych okoliczności faktycznych, w tym miedzy innymi od zdania przez młodocianego pracownika stosownego egzaminu potwierdzającego jego uprawnienia zawodowe. Wpływu na wynik rozstrzygnięcia nie mogły mieć podnoszone przez stronę skarżąca argumenty odwołujące się do względów słusznościowych i wskazujące na brak regulacji prawnych odnoszących się do sytuacji, w jakiej się znalazła. Sąd podkreślił, że umowa o pracę w celu przygotowania zawodowego charakteryzuje się szczególnym celem, którym jest umożliwienie młodocianemu nabycie kwalifikacji zawodowych, a nie świadczenie pracy zarobkowej w zamian za ekwiwalentne wynagrodzenie. Dofinansowanie zostało ukształtowane jako swoisty ekwiwalent za rezultat procesu kształcenia młodocianego w postaci zdobycia stosownych kwalifikacji zawodowych. Staranność działania pracodawcy ma zatem wynikowy charakter. Określając przesłanki, których spełnienie warunkuje przyznanie pracodawcy dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika ustawodawca, w art. 70b pkt 2 ustawy, zawarł jako konieczny warunek ukończenia nauki zawodu i zdanie egzaminu, zgodnie z odrębnymi przepisami. Nie jest wiec wystarczającym zawarcie umowy o pracę, kontynuowanie nauki zawodu nawet przez okres kilku lat, lecz konieczne jest ukończenie nauki oraz zdanie egzaminu, zgodnie z odrębnymi przepisami. Wynika to nie tylko z literalnego brzmienia art. 70b ust. 1 pkt 2 ustawy, ale także wskazuje na to wykładnia systemowa. W przepisie art. 70b ust.7 ustawy, określającym sposób prowadzenia postępowania, wymaganą dokumentację oraz termin materialnoprawny do wystąpienia z wnioskiem zawarto obowiązek dołączenia do wniosku: 1) dokumentów potwierdzających spełnienie warunku, o którym mowa w art. 1 pkt 1, 2) umowy o prace z młodocianym pracownikiem w celu przygotowania zawodowego, 3) dyplomu lub zaświadczenia stwierdzającego spełnienie warunku określonego w ust. 1 pkt 2. Skoro dołączenie kopii dyplomu, świadectwa lub zaświadczenia, potwierdzającego ukończenie nauki i zdanie egzaminu z wynikiem pozytywnym jest warunkiem koniecznym do przyznania dofinansowania to porzucenie przez ucznia nauki i nieprzystąpienie do egzaminu i nieuzyskanie wymaganego świadectwa uniemożliwia pozytywne załatwienie wniosku pracodawcy.


Wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego, złożony w czasie pobierania dodatku mieszkaniowego

W wyroku z 30 grudnia 2010 r., IV SA/Wr 98/10, WSA we Wrocławiu nie podzielił stanowiska Kolegium w kwestii wykładni art. 7 ust. 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, który stanowi, że dodatek przyznaje się na okres sześciu miesięcy, licząc od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu złożenia wniosku. W opinii Kolegium, w sytuacji, gdy w obrocie prawnym pozostaje decyzja wiążąca organ administracji, przyznanie nowego dodatku mieszkaniowego może nastąpić po upływie terminu, na który był przyznany dotychczasowy dodatek mieszkaniowy. WSA uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd stwierdził, m. in., że Kolegium naruszyło przepis prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, poprzez błędną jego wykładnię. Sąd wskazał, że w przepisach ustawy o dodatkach mieszkaniowych określono warunki i kryteria, jakie muszą być spełnione łącznie, aby wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego mógł być uwzględniony, na które składają się: posiadanie tytułu prawnego do lokalu (art. 2 ustawy), spełnienie kryterium dochodowego (art. 3 ustawy), wielkość lokalu uwzględniona z uwzględnieniem normatywnej powierzchni użytkowej (art. 5 ustawy). Uregulowania ustawy o dodatkach mieszkaniowych pozwalają na wyprowadzenie wniosku, że odmowa przyznania dodatku mieszkaniowego może nastąpić bądź w przypadku niespełnienia przez wnioskodawcę przesłanek ogólnych uprawniających do dodatku mieszkaniowego, bądź w razie ujawnienia podczas wywiadu środowiskowego jednej z okoliczności wyłączających przyznanie świadczenia, wymienionych w art. 7 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy (istnienia tzw. przesłanek negatywnych). Sąd podniósł, że ustawa o dodatkach mieszkaniowych nie określa, w jakiej dacie ma być zgłoszony wniosek, ani nie wiąże z datą wniesienia wniosku skutku w postaci utraty uprawnień materialnoprawnych przysługujących stronie. Zdaniem Sądu, złożenie przez skarżącego wniosku w sytuacji, gdy w obrocie prawnym pozostawała decyzja przyznająca dodatek mieszkaniowy, w istocie spowodowałoby, że ewentualne spełnienie przez wnioskodawcę przesłanek warunkujących otrzymanie świadczenia, skutkowałoby ponownym przyznaniem dodatku za jeden miesiąc - grudzień 2009 r. i w tym przedziale czasowym - w opinii Sądu - należało uznać wniosek za bezzasadny. Natomiast nic nie stoi na przeszkodzie, aby organy dokonały merytorycznego rozpatrzenia wniosku w zakresie pozostałych miesięcy objętych wnioskiem skarżącego, za które hipotetycznie możliwe jest przyznanie tego świadczenia. Zdaniem Sądu nie ma przeszkód do rozstrzygnięcia o przyznaniu dodatku mieszkaniowego jedynie za część okresu objętego wnioskiem strony. Przepis art. 7 ust. 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie daje podstaw do uznania, że przedmiotem sprawy o przyznanie dodatku mieszkaniowego jest świadczenie niepodzielne, obejmujące okres 6 miesięcy i w konsekwencji przyjęcie, że dochodzenie dodatku na część tego okresu jest bezzasadne wobec przyznania dodatku na ten okres w innej sprawie. Przepis ten wyznacza jedynie maksymalny okres przyznania dodatku mieszkaniowego z konkretnego wniosku strony, a żaden z przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie ogranicza stronie prawa do ubiegania się o dodatek mieszkaniowy do dwóch razy w ciągu roku (co sześć miesięcy). Następnie Sąd przytoczył wyrok NSA z 11 października 2006 r., I OSK 1383/05, wedle którego użyte w przepisie art. 7 ust. 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych słowo „przyznaje", zważywszy na cel, jakiemu ma służyć ustawa, nie może być inaczej rozumiane, niż jako wskazanie, że organ, do którego wpłynął wniosek strony, rozpoznaje sprawę dotyczącą dodatku na okres 6 miesięcy, tzn. ocenia zasadność przyznania dodatku na ten okres, orzeka natomiast stosownie do wyniku tej oceny o przyznaniu dodatku za te miesiące, za jakie dodatek w ustalonych okolicznościach przysługuje. Dokonana przez organy ocena powinna opierać się na przepisach ustawy o dodatkach mieszkaniowych i prowadzić do ustalenia istnienia bądź nieistnienia przesłanek warunkujących przyznanie tego świadczenia.

Kolegium złożyło skargę kasacyjną, która oczekuje na rozpatrzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

 

Spór cywilnoprawny o tytuł do lokalu mieszkaniowego a przyznanie dodatku mieszkaniowego

Organ pierwszej instancji odmówił przyznania dodatku mieszkaniowego z powodu nieposiadania przez stronę tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego. Uzasadniając decyzje odmowną, wyjaśnił, że według informacji od Zarządu Zasobu Komunalnego, umowa najmu lokalu została wypowiedziana. Strona zakwestionowała tę odmowną decyzję argumentując, że posiada uprawnienie do korzystania z zajmowanego lokalu, wynikające ze zgody Zarządu Zasobu Komunalnego na zamieszkiwanie. Ugoda ta kształtuje stosunek zobowiązujący ją do regularnych comiesięcznych wpłat bieżących należności czynszowych i innych opłat oraz do spłacania zaległości za lokal mieszkalny, a w zamian administrator lokalu akceptuje jej zamieszkiwanie w lokalu, zaś w razie zrealizowania wszystkich zobowiązań wynikających z ugody, zapewnia ponowne zawarcie umowy najmu. Omawiany stosunek prawny - w opinii strony - ustać może z chwilą cofnięcia zgody na zamieszkiwanie, np. wniesienia pozwu o eksmisję. Odwołująca się zwróciła ponadto uwagę, że skoro - według art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych - dodatek mieszkaniowy przysługuje osobie, zamieszkującej bez tytułu prawnego, oczekującej na lokal zamienny lub socjalny, wobec której zapadł wyrok o eksmisji, to względy celowości, ani inne nie przemawiają za tym, by gorzej traktować i pozbawiać dodatku mieszkaniowego taką osobę, która zobowiązała się do spłaty zaległości, by uniknąć orzeczenia eksmisji i ponownie nawiązać stosunek najmu.

Zdaniem Kolegium istotą sprawy był spór między reprezentującym Gminę, jako właściciela lokalu, Zarządem Zasobu Komunalnego - Jednostką Budżetową Gminy, a wynajmującą lokal mieszkalny o to, czy strona utraciła tytuł prawny najemcy wskutek wypowiedzenia najmu, i czy ma tytuł prawny najemcy lub inny tytuł prawny do tego lokalu. W razie takiego sporu tylko sąd jest właściwy do ustalenia i oceny, czy wynajmujący zachował wszystkie wymogi przepisów art. 11, a w szczególności przepisów ust. 1 i ust. 2 pkt 1, 2 i ust. 12 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.) i czy w świetle tych przepisów ustawy wypowiedzenie najmu było prawnie skuteczne.

Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, z uwagi na rażące naruszenie przez organ przepisu art. 1 pkt 1 k.p.a., przez wkroczenie organu administracji publicznej właściwego w sprawach przyznawania dodatków mieszkaniowych, w kompetencje sądu powszechnego do rozstrzygania sporu o istnienie lub nieistnienie cywilnego stosunku prawnego najmu lokalu mieszkalnego lub posiadania innego tytułu prawnego. Uzasadnienie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego opiera się bowiem na stwierdzeniu, a więc na niedopuszczalnym rozstrzygnięciu przez organ administracyjny cywilnoprawnej kwestii, że wypowiedzenie było dokonane zgodnie z wymogami ustawy, było prawnie skuteczne, doszło do rozwiązania najmu, a zatem strona nie ma tytułu prawnego najemcy zajmowanego lokalu mieszkalnego. Sąd rejonowy jest właściwy dla oceny, czy wypowiedzenie stosunku prawnego najmu lokalu mieszkalnego było dokonane zgodnie z wymogami ustawy i czy jest prawnie skuteczne lub osoby nie mają innego tytułu prawnego. Do sądu należy także ocena, czy ze względu na zaniechanie dochodzenia w sądzie skutków wypowiedzenia najmu i ze względu na zgodę Zarządu Zasobu Komunalnego na dalsze zamieszkiwanie strony, ma w tej sprawie zastosowanie, czy nie ma zastosowania, przepis art. 674 Kodeksu cywilnego, który stanowi: Jeżeli po upływie terminu oznaczonego w umowie albo w wypowiedzeniu najemca używa nadal rzeczy za zgodą wynajmującego, poczytuje się w razie wątpliwości, że najem został przedłużony na czas nieoznaczony."

Kolegium zauważyło, że pracownicy organu pierwszej instancji nie mają kompetencji sądu, ani kwalifikacji sędziów do rozstrzygania w decyzji dotyczącej dodatku mieszkaniowego tej spornej sprawy cywilnej. W opinii Kolegium, organ administracyjny pierwszej instancji obowiązany był potraktować spór między wynajmującym i najemcą o tytuł prawny jako zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a nie miał kompetencji rozstrzygać tego sporu cywilnoprawnego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kolegium wskazało, że - w ponownie prowadzonym postępowaniu - organ obowiązany jest do zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie przyznania dodatku mieszkaniowego i wezwania Zarządu Zasobu Komunalnego do wystąpienia do właściwego sądu rejonowego z powództwem o ustalenie, że stosunek najmu ustał wskutek wypowiedzenia. Dopiero po rozstrzygnięciu tego sporu przez sąd należy podjąć zawieszone postępowania i rozpatrzyć ponownie sprawę przyznania dodatku mieszkaniowego.



3. Wnioski pod adresem ustawodawcy

1) Jednoznaczne przesądzenie o skutkach prawnych decyzji wydawanej na jego podstawie art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Problem wynika z tego, że przepis ten - w ocenie Kolegium - jest normą o charakterze konstytutywnym. Z tego powodu uchylenie na jego podstawie decyzji ostatecznej może wywoływać skutek wyłącznie ex nunc. Tymczasem powszechne jest orzekanie przez organy pierwszej instancji - na podstawie art. 32 ustawy - polegające na uchylaniu decyzji ze skutkiem ex tunc. Tego typu decyzje, jeśli staną się przedmiotem oceny przez Kolegium, są uchylane, a postępowanie organów pierwszej instancji umarzane. W tym miejscu również należy podkreślić, że ten swoisty dualizm w działaniu organów wynika zarówno z nieprecyzyjnego zapisu ustawowego, jak również rozbieżności pojawiających się zarówno w doktrynie jak i judykaturze. Wprawdzie Kolegium dysponuje wyrokami NSA (które zapadły po wniesieniu skarg kasacyjnych przez Kolegium), w których Sąd podzielił stanowisko Kolegium i uznał, że przepis art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jako norma konstytutywna może wywoływać jedynie skutki w przód, to jednak należy przyznać, że można dotrzeć do wyroków sądów administracyjnych prezentujących odmienne stanowisko. Z problemem tym łączy się kwestia rozstrzygnięcia, czy możliwe jest wydanie decyzji ustalającej, że świadczenie zostało nienależnie pobrane, przed uchyleniem decyzji przyznającej świadczenie. W ocenie Kolegium takie działanie jest prawidłowe, gdyż to ustalenie o nienależnym charakterze świadczenia stanowi przesłankę do uchylenia decyzji na podstawie art. 32 ustawy, a nie odwrotnie. Stanowisko Kolegium wprawdzie znajduje oparcie w wielu wyrokach sądów administracyjnych, jednak należy przyznać, że i tutaj możemy dostrzec rozbieżności.

2) Uzupełnienie przepisu art. 30 ust. 3 ustawy o pomocy osobom upraw­nionym do alimentów, poprzez wskazanie formy decyzji administracyjnej także w odniesieniu do odroczenia terminu płatności albo rozłożenia na raty należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego.

Zwraca uwagę na brak konsekwencji ustawodawcy w konstrukcji art. 30 ust. 2 i ust. 3 ustawy. Przepisy te umożliwiają organowi właściwemu wierzyciela zastosowanie ulg wobec dłużnika alimentacyjnego w spłacie należności z tytułu wypłaconych świadczeń, poprzez: a) umorzenie należności wraz z odsetkami w całości w całości lub części, b) odroczenie terminu płatności, c) rozłożenie na raty. Zastosowanie jednej z wymienionych ulg nie budzi wątpliwości, jednak już analiza dotycząca formy prawnej, w jakiej miałby działać organ, wątpliwość taką wzbudza. Wynika ona z faktu, że art. 30 ust. 3 ustawy stanowi, że umorzenie należności następujące w drodze decyzji administracyjnej. Forma decyzji została więc zastrzeżona jedynie dla umorzenia zaległości alimentacyjnych. Skoro tak, to czy zastosowanie jednej z pozostałych ulg, wydania decyzji nie wymaga? Pomimo tego, że ustawodawca nie przewidział dla tego typu działań formy decyzji, Kolegium niezmiennie stoi na stanowisku, iż taką formę powinno przyjąć działanie organu również w przypadku stosowania pozostałych innych ulg. Stanowisko takie nie znajduje jednak niebudzącego wątpliwości poparcia w przytoczonych przepisach prawa.

3) Zdefiniowanie pojęcia powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego w ustawie o dodatkach mieszkaniowych.

4) Sformułowanie w ustawie o dodatkach mieszkaniowych podstawy prawnej do odmowy przyznania dodatku w sytuacji braku współdziałania wnioskodawcy w organem orzekającym w ustalaniu sytuacji materialnej wnioskodawcy (w szczególności chodzi o odmowę przeprowadzenia wywiadu środowiskowego).


GOSPODARKA NIERUCHOMOŚCIAMI, PRZEKSZTAŁCENIE PRAWA UŻYTKOWANIA WIECZYSTEGO W PRAWO WŁASNOŚCI NIERUCHOMOŚCI, PRAWO GEODEZYJNE I KARTOGRAFICZNE


1. Uwagi ogólne

Kolegium podejmowało rozstrzygnięcia kasacyjne najczęściej w przypadku uchybień proceduralnych, polegających głównie na nierespektowaniu uprawnień strony do czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 i art. 81 k.p.a.), naruszaniu regulacji ustawowych dotyczących określenia przedmiotu postępowania w wypadku wszczęcia postępowania z urzędu (art. 61 § 1 i 4 k.p.a.) oraz nieprzestrzeganiu wymogów prawidłowego uzasadnienia decyzji (art. 107 § 1 i 3 k.p.a.). Stwierdzano także naruszenie przepisów proceduralnych określających zasady doręczania rozstrzygnięć, w szczególności w sytuacjach doręczeń małżonkom lub pełnomocnikom (art. 109 § 1 i art. 40 § 2, a także art. 46 § 1 k.p.a.), polegające m. in. na nieprawi­dłowym wskazywaniu adresata. Przejawiało się to głównie w doręczaniu pism w jednej przesyłce. W przypadku umocowania przez stronę do działania w jednym postępowaniu kilku pełnomocników, organy pierwszej instancji dokonywały dowolnego, nieuzasadnionego wyboru jednego spośród pełnomocników i kierowały do niego pisma, pomijając pozostałych. Inny przykład to wskazywanie adresatów przez określenie ich mianem „spadkobiercy X.Y.", zamiast poprzez konkretne wskazanie imienia i nazwiska adresata.

Zaobserwować można zwiększającą się, z roku na rok, liczbę wniosków o wydanie zaświadczeń „potwierdzającego istnienie lub nieistnienie - wynikających z prowadzonych przez Kolegium ewidencji, rejestrów bądź z innych danych - następujących faktów dotyczących:

- „zgłoszenia przez byłych właścicieli nieruchomości roszczeń reprywatyzacyjnych, dotyczących zarówno zwrotu nieruchomości, jak i odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości;

- wszczęcia postępowań administracyjnych mających na celu zbadanie prawidłowości nabycia przez Skarb Państwa/Gminę prawa użytkowania wieczystego na tej nieruchomości;

- zgłoszenia jakichkolwiek innych roszczeń dawnych właścicieli nieruchomości".

W materialnoprawnym zakresie nadal trudności interpretacyjne dotyczyły podstawowych instytucji prawnych normowanych przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.).

W zakresie opłaty adiacenckiej związanej z podziałem nieruchomości nie do końca wyjaśniona pozostaje kwestia związana z jedną z przesłanek pozwalających na wymierzenie tego rodzaju obowiązku pieniężnego, tj. obowiązywania uchwały rady gminy określającej wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Kolegium, biorąc pod uwagę literalne brzmienie przepisów art. 98a ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, które zostały wprowadzone ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Dz. U. Nr 173, poz. 1218 (art. 1 pkt 38b ustawy nowelizującej), uznało, że ustawodawca - dodając ust. 1a do art. 98a - wprowadził dodatkową przesłankę warunkującą możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej, stwierdzając wyraźnie, że w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna musi obowiązywać uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1, a zatem - po pierwsze - wydana na podstawie ważnego upoważnienia zawartego w art. 98a ust. 1, a - po drugie - określająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej na maksymalnym poziomie 30%. W sprawach, w których wskazany wymóg ustawowy nie został zachowany, Kolegium uchylało decyzje organów pierwszej instancji ustalające opłaty adiacenckie i umarzało postępowania pierwszych instancji. Część decyzji zostało zaskarżonych przez Prokuratora Okręgowego we Wrocławiu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który uchylał decyzje Kolegium w tych sprawach (np. wyrok WSA we Wrocławiu z 23 czerwca 2010 r., II SA/Wr 202/10). Kolegium wniosło skargi kasacyjne w tych sprawach, które nie zostały jeszcze rozpatrzone przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W związku z wyrokiem NSA z 11 stycznia 2010 r., I OPS 5/09, doszło do zmiany interpretacji przepisów art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie dotyczącym ustalenia, co należy rozumieć pod pojęciem „ustalenie opłaty" w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. NSA przyjął bowiem, odmiennie niż przeważająca dotychczas część orzecznictwa, kierując się zasadami wykładni językowej, że przerwanie biegu tego terminu następuje dopiero z momentem ustalenia opłaty adiacenckiej decyzją ostateczną, a nie - jak przyjmowano do tej pory - decyzją ustalającą opłatę wydaną przez organ pierwszej instancji, niezależnie od tego, czy stała się ona ostateczna, czy też została następnie uchylona w wyniku wniesionego odwołania. Zmiana linii orzeczniczej w tym zakresie spowodowała znaczny wzrost liczby odwołań od decyzji. Gminy, chcąc pozyskać wpływy z tego źródła dochodu, muszą bowiem przeprowadzić i zakończyć postępowania w tych sprawach w ustawowym, 3 - letnim terminie decyzją ostateczną, a więc wszczynają z urzędu tego rodzaju postępowania zaraz po uostatecznieniu się decyzji zatwierdzających podziały nieruchomości.

Problemy orzecznicze dotyczyły też opłat adiacenckich z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek budowy drogi lub urządzeń infrastruktury technicznej, a dokładnie prawidłowego ustalenia momentu stworzenia warunków do korzystania z drogi lub warunków do korzystania z urządzeń infrastruktury technicznej. Zgodnie z przepisem art. 148b ustawy o gospodarce nieruchomościami, kwestie te mają zostać ustalone - jak przyjął ustawodawca - „na podstawie odrębnych przepisów". Zdaniem Kolegium, skoro w istocie żaden z przepisów prawa, do których można by się odwołać w poszukiwaniu znaczenia tego pojęcia, nie stanowił nic na temat „stworzenia warunków" do korzystania z wybudowanej drogi, czy warunków do korzystania z wybudowanych urządzeń infrastruktury technicznej, to kierując się zasadami wykładni celowościowej i systemowej znaczenia tego pojęcia należy poszukiwać na gruncie prawa budowlanego. Do takich wniosków skłania fakt, że na wybudowanie drogi, czy wymienionych w przepisie art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami urządzeń infrastruktury technicznej, wymagane jest pozwolenie na budowę, a zatem i potencjalna, prawna możliwość rozpoczęcia korzystania z tego typu „budowli" powinna być uregulowana w przepisach ustawy prawo budowlane. Organy pierwszej instancji, w sprawach, w których Kolegium rozpatrywało odwołania przyjmowały za dzień stworzenia tych warunków przeróżne okoliczności, najczęściej niemające żadnego uzasadnienia prawnego (np. protokoły końcowe odbioru robót budowlanych).

W 2010 r. pojawiły się także sprawy mające za przedmiot ustalenie opłaty adiacenckie z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek scalenia i podziału. Dotychczas praktycznie nie ustalano tego rodzaju opłat adiacenckich. Trudności orzecznicze w tym zakresie związane są zatem zarówno ze specyfiką postępowania w sprawie scalenia i podziału nieruchomości, uregulowanego w przepisach art. 101 i następnych ustawy o gospodarce nieruchomościami (jest to bowiem, co prawda, procedura administracyjna, ale nie mają do niej zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego), która poprzedza postępowanie w sprawie opłaty adiacenckiej z tytułu scalenia i podziału nieruchomości, jak i z faktem, że charakteryzuje je wiele odmienności w stosunku do dwu pozostałych rodzajów opłat adiacenckich. Sądy administracyjne i organy administracji publicznej właściwe w tych sprawach nie wypracowały jeszcze w tym zakresie praktycznie żadnej linii orzeczniczej.

Jeśli chodzi o podziały nieruchomości wątpliwości budzi wciąż charakter i treść postanowienia opiniującego wstępny projekt podziału nieruchomości, jak również sprecyzowanie czynności i dokumentacji wymaganych na poszczególnych etapach postępowania podziałowego. Problemy te pokazuje dokumentacja przekazywana Kolegium, która w większości jest niepełna, niespójna i niejasna, co powoduje w większości spraw konieczność jej uzupełniania, a nierzadko uchylania pierwszoinstancyjnych rozstrzygnięć. Zdarza się również, że organy pierwszej instancji nadal orzekają w decyzjach zatwierdzających podziały nieruchomości na wniosek właścicieli o przejściu z mocy prawa działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne odpowiednio na własność: gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa. Problem ten jednak nie występuje już tak powszechnie jak w latach ubiegłych.

Problemy interpreta­cyjne dotyczyły też regulacji prawnej odnoszącej się do ustalania dodatkowej opłaty rocznej w razie niedotrzymania terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej, stosownie do art. 63 ust. 2 - 4 i art. 64 - 65. Zgodnie z art. 62 ust. 1 i ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w umowie o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste ustala się sposób i termin jej zagospodarowania, w tym termin zabudowy, zgodnie z celem, na który nieruchomość gruntowa została oddana w użytkowanie wieczyste. Jeżeli sposób zagospodarowania nieruchomości gruntowej polega na jej zabudowie, ustala się termin rozpoczęcia lub termin zakończenia zabudowy. Przepis art. 62 ust. 3 precyzuje, że za rozpoczęcie zabudowy uważa się wybudowanie fundamentów, a za zakończenie zabudowy wybudowanie budynku w stanie surowym zamkniętym. Z przepisu art. 62 ust. 4 wynika zaś, że termin, o którym mowa w ust. 1 cytowanego artykułu, może być przedłużony na wniosek użytkownika wieczystego, jeżeli nie mógł być dotrzymany z przyczyn niezależnych od użytkownika. Niedotrzymanie terminów zagospodarowania zostało obwarowane przez ustawodawcę sankcją w postaci ustalenia dodatkowych opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego. Zgodnie z przepisem art. 63 ust. 1 ustawy, w razie niedotrzymania terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej, o których mowa w art. 62, właściwy organ może wyznaczyć termin dodatkowy. Jak stanowi natomiast przepis art. 63 ust. 2 ustawy, w przypadku niedotrzymania terminów, o których mowa w ust. 1 art. 63 oraz w art. 62, mogą być ustalone dodatkowe opłaty roczne obciążające użytkownika wieczystego, niezależnie od opłat z tytułu użytkowania wieczystego, ustalonych stosownie do przepisów rozdziału 8 działu II. W myśl przepisu art. 63 ust. 3 ustawy, wysokość dodatkowej opłaty rocznej wynosi w takim przypadku 10 % wartości nieruchomości gruntowej określonej na dzień ustalenia opłaty za pierwszy rok, po bezskutecznym upływie terminu jej zagospodarowania, ustalonego w umowie lub decyzji. Za każdy następny rok opłata podlega zwiększeniu o dalsze 10 % tej wartości. W przepisie art. 63 ust. 4 ustawy przewidziano, że dodatkowe opłaty roczne ustala właściwy organ w drodze decyzji administracyjnej. Ponadto, z przepisów art. 64 ust. 1 i ust. 2 wynika, że obowiązek ponoszenia dodatkowych opłat rocznych powstaje z dniem 1 stycznia roku następującego po bezskutecznym upływie terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej ustalonych w umowie lub decyzji oraz że opłaty za dany rok wnosi się w terminie do dnia 31 marca każdego roku. W ocenie Kolegium decyzja o ustaleniu dodatkowej opłaty z tytułu niedotrzymania terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej oddanej w użytkowanie wieczyste podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego, o czym świadczy zamieszczony w, powołanym wyżej przepisie art. 63 pkt 2 ustawy, zwrot „organ może". Korzystanie z uznania administracyjnego oznacza, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia. Wybór taki nie może być jednak dowolny. Musi on wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy (tak wyrok WSA w Warszawie z 16 maja 2007 r., II SA/Wa 320/07, LEX nr 356604).

Podkreślić trzeba, że wyżej powołana regulacja ustawowa umożliwia wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu, a jego dalszą konsekwencją może być rozstrzygnięcie w sprawie ustalenia dodatkowej rocznej opłaty za konkretnie wskazany rok. Wobec tego organ pierwszej instancji powinien precyzyjnie określić przedmiot takiego postępowania już w zawiadomieniu stron o jego wszczęciu, wskazując rok, w odniesieniu do którego opłata będzie ustalana.

W 2010 r. zmniejszyła się liczba odwołań w sprawach rozstrzyganych na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.). Najistotniejszy problem - podobnie jak w roku 2009 - dotyczył interpretacji przepisów przejściowych ustawy o prze­kształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, tj. art. 8 i art. 9 tej ustawy, zgodnie z którymi do spraw wszczętych na podstawie ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycz­nym w prawo własności (Dz. U. z 2001 r. Nr 120, poz. 1299 ze zm.) i ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości ((Dz. U. Nr 113, poz. 1209 ze zm.) i nie­ zakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. Kole­gium i organy pierwszej instancji stosowały - ustanowioną w powołanych wyżej przepi­sach art. 8 i art. 9 ustawy - zasadę bezpośredniego działania nowego prawa. Trybunał Konstytucyjny wskazał bowiem, że: „Problem, czy po uchyleniu ustawy o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości możliwe jest stosowanie normy wyrażonej w art. 1 tej ustawy [czyli ustawy z dnia z 26 lipca 2001 r. - dopis. Kolegium], został rozstrzygnięty w art. 8 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego. Zgodnie z tym przepisem, do spraw wszczętych na podstawie ustawy o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości i niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego. Oznacza to, że od 13 października 2005 r. ustawa o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości nie może być podstawą żadnego orzeczenia w przedmiocie nabycia przez użytkownika wieczystego własności nieruchomości. Przepisy tej ustawy nie mogą znaleźć zastosowania w żadnym z toczących się postępowań, dotyczących nabycia własności przez użytkowników wieczystych, nawet jeżeli postępowanie zostało wszczęte przed uchyleniem tej ustawy. Tak więc uzasadniona jest teza, iż wejście w życie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego spowodowało nie tylko uchylenie ustawy o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, ale także całkowicie wyłączyło możliwość stosowania jej przepisów." (postanowienie z 9 stycznia 2006 r., K 44/04, OTK-A 2006/1/9).

Należy podkreślić, że - zgodnie z przepisami art. 9 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. - ustawa z dnia 26 lipca 2001 r. utraciła moc, a zatem została wyeliminowana z obrotu prawnego. Tym samym ustawodawca wykluczył sytuacje, w których po wejściu w życie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., tj. po dniu 13 października 2005 r., możliwe jest stosowanie ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. Takiej możliwości nie ma, gdyż ten akt prawny już nie obowiązuje, a obowiązkiem organu administracji publicznej jest działanie na podstawie i w granicach obowiązującego prawa.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto stanowisko, że z obowiązującej konstytucyjnej zasady praworządności wynika, że w postępowaniu administracyjnym organy administracji publicznej obowiązane są stosować przepisy obowiązujące w dniu wydania decyzji do stanu faktycznego obowiązującego w dniu wydania decyzji. Od tej reguły mogą zostać wprowadzone odstępstwa przepisami przejściowymi (zob. wyrok NSA z 16 maja2007 r., I OSK 1080/06, LEX nr 342503). W związku z powyższym, ze względu na treść powołanych wyżej przepisów art. 8 i art. 9 ustawy z 2005 r., data złożenia wniosku nie ma tu znaczenia (zob. też wyrok NSA z 26 czerwca 2009 r., I OSK 962/08, niepubl.).

Zgodnie z art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.),  samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne. Spełnienie wymagań, o których mowa w ust. 2, stwierdza starosta w formie zaświadczenia (ust. 3). W tej kategorii spraw, jeśli już Kolegium uchylało postanowienia odmawiające wydania zaświadczenia to z powodów głównie proceduralnych, a ściślej braku prawidłowej reprezentacji podmiotu ubiegającego się o wydanie zaświadczenie. W 2010 r. Kolegium nie odnotowywało już przypadków odmowy wydania zaświadczenia z powodu stosowania współczesnych norm w odniesieniu do lokali w budynkach wybudowanych znacznie wcześniej.

Ustawodawca przyznał organom administracji publicznej kompetencje w zakresie rozstrzygania - w drodze decyzji - o nabyciu prawa własności nieruchomości rol­nych, bądź takich, które pierwotną cechę rolniczego wykorzystania utraciły przed uwłaszcze­niem. Pod­stawowymi przepisami prawa w tym zakresie są art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i człon­ków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz. U. Nr 10, poz. 53 ze zm.) oraz art. 118 ust. 1 - ust. 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291 ze zm.). Najczęstszą przyczyną kasacyjnych roz­strzygnięć Kolegium wydanych w postępowaniach prowadzonych na podstawie wyżej powoła­nych regula­cji ustawowych, były - niestety podobnie jak w roku wcześniejszym - istotne uchybienia pro­ceduralne. Wyrażały się one przede wszystkim w zaniechaniu prawidłowego ustalenia treści żądania wnoszącego podanie, niegromadzeniu pełnego materiału dowodowe­go, nierespekto­waniu zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, nieprzestrzeganiu wymogów prawidłowego uzasadnienia decyzji, naruszenie przepisów proceduralnych dotyczących doręczeń pism (w tym doręczeń pełnomocnikom ustanowionym w postępowaniu). Ponadto zwraca uwagę liczba podań kierowanych do Kolegium z żądaniem wszczęcia postę­powania w sprawie zbadania zgodności z prawem aktów nadania gospodarstw rolnych w try­bie przepisów o reformie rolnej oraz w sprawie zbadania zgodności z prawem orzeczeń o wy­konaniu aktów nadania.


2. Omówienie wybranego rozstrzygnięcia


Zawieszenie postępowania w sprawie przekształcenia praw rzeczowych

Organ pierwszej instancji zawiesił, z urzędu, postępowanie w sprawie przekształcenia prawa współużytkowania wieczystego w prawo współwłasności nieruchomości. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano przepisy art. 97 § 1 pkt 1 i art. 101 § 1 i § 3 k.p.a.. W jego uzasadnieniu podkreślono, że jedna ze stron postępowania nie żyje, co potwierdza akt zgonu. Organ pierwszej instancji podkreślił, że „brak jest dokumentów świadczących o przeprowadzonym postępowaniu spadkowym." W uzasadnieniu podniesiono przy tym, że rozpatrzenie sprawy przekształcenia praw rzeczowych i „wydanie decyzji zależy od ustalenia stron postępowania administracyjnego w drodze postępowania spadkowego". W zażaleniu na to postanowienie podkreślono, że na podstawie prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego żalący się nabyli spadek po ½ części wprost. Ponadto Sąd Rejonowy dokonał wpisu w księdze wieczystej na podstawie postanowienia Sądu spadku. Wobec tego brak podstaw do zawieszenia postępowania z urzędu, ponieważ nie ma ku temu przesłanek prawnych.

Kolegium zważyło, że art. 97 § 1 k.p.a. wyznacza podstawy obligatoryjnego zawieszenia postępowania, stanowiąc: „Organ administracji publicznej zawiesza postępowanie". Zatem w razie wystąpienia jednej z wyliczonych w tym przepisie podstaw organ obowiązany jest z urzędu zawiesić postępowanie, czyli w trakcie postępowania ma obowiązek badać, czy nie powstało zdarzenie lub sytuacja, która wymaga zawieszenia postępowania (zob. wyrok NSA z 28 marca 2002 r., IV SA 1456/00, LEX nr 80657). Stosownie do art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5 k.p.a., a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Według art. 30 § 5 k.p.a., w sprawach dotyczących spadków nieobjętych jako strony działają osoby sprawujące zarząd majątkiem masy spadkowej, a w przypadku ich braku - kurator wyznaczony przez sąd na wniosek organu administracji publicznej.

Wobec powyższego należy stwierdzić, że niemożność wezwania do udziału w postępowaniu spadkobierców zmarłej strony zachodzi wówczas, gdy spadkobiercy ci nie są ustaleni albo nie są znani organowi (zob. wyrok NSA z 11 grudnia 1989 r., IV SA 872/89, niepubl.). Nie zachodzi natomiast konieczność zawieszenia postępowania, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w sprawie jest możliwe, bądź gdy postępowanie podlega umorzeniu na zasadzie art. 105 k.p.a., a nadto gdy zachodzą okoliczności z art. 30 § 5 k.p.a., czyli gdy znany jest zarządca bądź kurator spadku. Należy przy tym jednak podkreślić, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd, zgodnie z którym śmierć strony, w świetle postanowień art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., nie nakłada na organ administracji publicznej bezwzględnego obowiązku zawieszenia postępowania w każdym przypadku (por. wyrok NSA z 7 czerwca 2000 r., I SA 972/1999, LEX nr 55748). Dopiero wtedy, gdy wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5 k.p.a. (w sprawach dotyczących spadków nieobjętych, jako strony działają osoby sprawujące zarząd majątkiem masy spadkowej, a w przypadku ich braku - kurator), a postępowanie nie stało się wobec śmierci strony bezprzedmiotowe, organ administracyjny zawiesza postępowanie. Z treści przytoczonych wyżej przepisów proceduralnych wynika, że w razie śmierci strony organ ustala przede wszystkim możliwość wezwania spadkobierców do udziału w postępowaniu, a dopiero w wypadku negatywnego wyniku tych czynności ustala, czy nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 30 § 5 k.p.a., a zatem czy jako strona w sprawie nie działa osoba sprawująca faktyczny zarząd majątkiem masy spadkowej, a wobec braku również tej osoby, czy nie został ustanowiony przez sąd kurator spadku (zob. wyrok WSA z  19 marca 2008 r., II SA/Gd 709/07, LEX nr 485795). Zatem zawieszenie postępowania z przyczyny wymienionej w art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. jest obligatoryjne tylko wówczas, gdy ustalenia organu administracji publicznej wskazują, że nie zachodzą wyżej opisane okoliczności i osób wymienionych w powołanych regulacjach proceduralnych nie można powiadomić o toczącym się postępowaniu.

W rozpatrywanej przez Kolegium sprawie, organ pierwszej instancji powyższych kwestii nie ustalił prawidłowo. Ograniczył się do stwierdzenia, że strona postępowania zmarła i że „brak jest dokumentów świadczących o przeprowadzonym postępowaniu spadkowym." Jednak nie badał i nie ustalił, czy sąd orzekał o nabyciu spadku lub czy istnieje osoba sprawująca faktyczny zarząd majątkiem masy spadkowej. W aktach sprawy brak było dokumentów, które świadczyłyby o tym, że organ prowadził postępowanie wyjaśniające w tym zakresie (np. informacje z sądu, czy protokół z przesłuchania stron postępowania lub świadków). Jako podstawę swoich ustaleń wskazał tylko wypis z ewidencji gruntów. Wobec tego przedwczesna ocena organu pierwszej instancji pozostawała w sprzeczności z przepisem art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a.


OCHRONA ŚRODOWISKA, OCHRONA PRZYRODY I OCHRONA ZWIERZĄT, ODPADY, UTRZYMANIE PORZĄDKU I CZYSTOŚCI W GMINACH


1. Uwagi ogólne

Jak wynika z przepisu art. 273 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) podmioty korzystające ze środowiska ponoszą opłaty za korzystanie za: wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza; wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi; pobór wód; składowanie odpadów. Wśród spraw rozstrzyganych przez Kolegium w 2010 r. na podstawie przepisów tej ustawy (także w trybach nadzwyczajnych) przeważały sprawy dotyczące naliczenia opłat podwyższonych za składowanie odpadów na składowiskach odpadów.

Były to, jak w latach poprzednich, decyzje w sprawie opłat podwyższonych, naliczanych z tytułu składowania opadów bez zatwierdzonej instrukcji eksploatacji składowiska. Korzystający ze środowiska, nie posiadając decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów (ewentualnie nie posiadając instrukcji obejmującej wszystkie rodzaje odpadów deponowanych na składowisku), obliczali i wpłacali opłatę w kwocie niższej od należnej. Według zaś przepisów dotyczących opłat za składowanie odpadów, opłatę za składowanie odpadów ponosi się za umieszczenie odpadów na składowisku, z zastrzeżeniem art. 293 ust. 1 i 3 - 5 (por. art. 297 ad acapit ustawy Prawo ochrony środowiska), co oznacza, że podmiot korzystający ze środowiska, bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub innej decyzji (tu decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska), ponosi opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska (art. 276 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska). Spora grupa decyzji dotyczyła opłat z tytułu poboru wód.

Zauważyć należy, że nadal zdarzały się orzeczenia kasacyjne (art. 138 § 2 k.p.a.) w sytuacji, kiedy organy pierwszej instancji nie przestrzegały zasad postępowania, wynikających z kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności wyrażonych w art. 7, w związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Kolegium przypominało wówczas, że organ administracji publicznej ma obowiązek dokładnie wyjaśnić stan faktyczny zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, zebrać i rozpatrzyć materiał dowodowy oraz dokonać oceny zebranych dowodów. W konsekwencji rozstrzygając sprawę merytorycznie winien wskazać fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Przeważającą grupę stanowiły jednak orzeczenia utrzymujące w mocy decyzje lub reformatoryjne. Te ostatnie związane były z odmienną oceną stanu faktycznego i z reguły polegały na pomniejszeniu należnej opłaty, a także koniecznością uwzględnienia w postępowaniu odwoławczym zarzutu bezprzedmiotowości (chodzi tu o nieliczne, ale interesujące przypadki dotyczące opłat za pobór wód).

Otóż przepis art. 135 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.) stanowi, że pozwolenie wodnoprawne wygasa, jeżeli upłynął okres, na który było wydane. Z kolei jak stanowi przepis art. 138 ust. 1 powołanej ustawy, stwierdzenie wygaśnięcia, cofnięcie lub ograniczenie pozwolenia wodnoprawnego następuje z urzędu lub na wniosek strony, w drodze decyzji. W rozpatrywanych przez Kolegium przypadkach takiej decyzji nie wydano. Kolegium uznawało, że wydanie decyzji, o której mowa w art. 138 ust. 1 Prawa wodnego, ma znaczenie dla uznania, iż podmiot nie posiada pozwolenia na korzystanie ze środowiska. Stanowi ona akt administracyjny stwierdzający brak pozwolenia, wydany na gruncie Prawa wodnego, uzupełniającego przepisy o opłatach, zawarte w Prawie ochrony środowiska. Ustalenie okoliczności, czy podmiot korzystający ze środowiska posiada pozwolenie, odbywa się w oparciu o przepisy ustaw, takich jak np. Prawo wodne. Skoro więc na gruncie właściwych przepisów nie stwierdzono wystąpienia przesłanki nieposiadania określonego pozwolenia, to nie jest dopuszczalne dokonywanie samodzielnych ustaleń w tym zakresie w innym postępowaniu, prowadzonym na podstawie odrębnych przepisów. Dlatego brak w obrocie prawnym decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego stanowi przeszkodę do zastosowania w sprawie przepisu art. 292 Prawa ochrony środowiska.

W orzecznictwie dotyczącym spraw związanych z emisjami do środowiska, których podstawę materialnoprawną stanowiły przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska, nie odnotowano istotnych zmian względem lat ubiegłych. Rozstrzygnięcia kasacyjne Kolegium podejmowane były z powodu uchybień procesowych. Przedmiotem kontroli instancyjnej dokonywanej przez Kolegium, były najczęściej sprawy związane z emisją hałasu.

Ochrona przed hałasem polega na zapewnieniu jak najlepszego stanu akustycznego środowiska, w szczególności poprzez: 1) utrzymanie poziomu hałasu poniżej dopuszczalnego lub co najmniej na tym poziomie; 2) zmniejszanie poziomu hałasu co najmniej do dopuszczalnego, gdy nie jest on dotrzymany (art. 112 Prawa ochrony środowiska). W przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych, pomiarów dokonanych przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu. Za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu uważa się przekroczenie wskaźnika hałasu LAeq D lub LAeq N (art. 115a Prawa ochrony środowiska).

Zgodnie z art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.) wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia. Przepis ten określa ustawowe znamiona jednego z deliktów przeciwko chronionym przez ustawę o ochronie przyrody elementom środowiska. Delikt ten polega na usunięciu drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia, zaś sankcją za jego popełnienie jest wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej. Odpowiedzialność za popełnienie omawianego deliktu oparta została na idei bezprawności czynu i - w związku z tym - jest odpowiedzialnością obiektywną. Odpowiedzialność administracyjna za bezprawne wycięcie drzew nie jest uzależniona od winy ukaranego, jednak jej ustalenie wymaga wykazania, iż istnieje związek przyczynowy pomiędzy zachowaniem konkretnej osoby a zniszczeniem drzew lub krzewów. Zachowanie to przejawiać się może w każdej formie (działanie i zaniechanie). Organy muszą zatem wykazać, że posiadacz nieruchomości przynajmniej wiedział o usuwaniu drzew z jego nieruchomości albo, że na usunięcie drzewa świadomie się godził i mu nie zapobiegł (wyrok NSA z 3 kwietnia 2009 r., II OSK 488/08, LEX nr 557065). Tylko wykazanie przez posiadacza nieruchomości, że nie wiedział o usunięciu drzewa przez osobę trzecią i nie mógł temu zapobiec zwalnia go z odpowiedzialności (wyrok WSA w Warszawie z 9 czerwca 2009 r., V SA/Wa 1957/08, LEX nr 564013). Ukarany może bowiem ponosić odpowiedzialność nie tylko za własne działanie, ale i za wycięcie drzew lub krzewów bez zezwolenia przez inne osoby. „Jeżeli sprawca uzyskał zgodę właściciela (użytkownika, posiadacza) nieruchomości (nawet dorozumianą) na usunięcie drzew rosnących na jego nieruchomości (...) to wówczas ciężar ochrony przyrody za wycięcie drzew bez wymaganego prawem zezwolenia ponosi właściciel (użytkownik, posiadacz) nieruchomości" (wyrok WSA w Szczecinie z 28 stycznia 2009 r., II SA/Sz 782/08). Dla ustalenia odpowiedzialności na gruncie art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy „nie ma znaczenia okoliczność posłużenia się przez skarżącą innymi osobami, które usunęły drzewo i krzewy, skoro osoby te działały na zlecenie skarżącej. (...) Pomiędzy działaniem posiadacza nieruchomości a wycięciem drzewa i krzewów zachodził związek przyczynowy (normatywy, jeżeli) posiadacz nieruchomości o wycince wiedział i na to działanie się godził, a zatem usunięcie zieleni przez osoby trzecie (pracowników) nie nastąpiło bez zgody i wiedzy właścicielki działki oraz w sposób, któremu nie mogła zapobiec" (wyrok WSA w Warszawie z 29 stycznia 2009 r., IV SA/Wa 1595/08). Dla odpowiedzialności administracyjnej przewidzianej w art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy nie jest więc konieczne osobiste działanie ukaranego. Ponosi on odpowiedzialność również za takie czynności osób trzecich, na które się godził (wyrok NSA z 11 marca 2009 r., II OSK 329/08, LEX nr 529956). Równocześnie tak ukształtowana odpowiedzialność zapobiega obciążeniu posiadacza nieruchomości odpowiedzialnością za wycięcie drzew lub krzewów, jeżeli osoba trzecia, będąca sprawcą, dopuściła się wykroczenia lub przestępstwa, zaś o tym czynie posiadacz nieruchomości nie wiedział (K. Gruszecki, Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, Kraków 2005, s. 366). Osoba trzecia, która dokonała wycięcia drzew i krzewów z cudzej nieruchomości bez zgody właściciela, użytkownika wieczystego lub posiadacza ponosi odpowiedzialność karną za występek lub wykroczenie i odpowiedzialność cywilną z tytułu czynu niedozwolonego (wyrok NSA z 14 listopada 2006 r., II OSK 1332/2005, LexPolonica nr 1314814).

Prawidłowe ustalenie powyższych kwestii w postępowaniach prowadzonych na podstawie art. 88 ustawy o ochronie przyrody w 2010 r., podobnie jak w latach poprzednich, sprawiało największe trudności organom pierwszej instancji, a istotne braki materiału dowodowego w tym względzie - obligowały Kolegium do podejmowania rozstrzygnięć kasacyjnych. Nadal czynności oględzin utrwalano w formie notatki służbowej, zamiast protokołu (art. 68 k.p.a.), niejednokrotnie odbywały się one bez udziału strony (przedstawiciela lub pełnomocnika strony), a już prawie zawsze - nie zawiadamiano strony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu na 7 dni przed terminem (art. 79 § 1 k.p.a.). Zdarzały się też sytuacje, kiedy doręczeń dokonywano na adres podany przez wnioskodawcę, niebędący jego miejscem zamieszkania. Tego typu doręczenia Kolegium uznawało za bezskuteczne. Trzeba zauważyć, że oględziny wysuwane są na pierwsze miejsce w systemie środków dowodowych zabezpieczających zrealizowanie zasady prawdy obiektywnej przede wszystkim ze względu na to, że umożliwiają wyeliminowanie zniekształceń informacji wynikających z przepływu jej przez ogniwa pośrednie (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 14 października 2008 r., II SA/Go 81/08, LEX nr 509907). Oględziny dają stronie możliwość bezpośredniego kontaktu ze źródłem dowodowym i wypowiedzenia się na jego temat. Wprawdzie przeprowadzane są przez organ prowadzący postępowanie, który spisuje z nich protokół, ale wartość dowodową mają tylko wówczas, gdy odbywają się w obecności wszystkich zainteresowanych stron, bowiem podlegają ocenie razem z ich wyjaśnieniami i oświadczeniami. Niedopuszczenie strony do udziału w czynnościach dowodowych, w tym również w oględzinach, skutkuje naruszeniem prawa obligującym do wznowienia postępowania z powodu przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (wyrok WSA w Lublinie z 24 kwietnia 2008 r., II SA/Lu 125/08, LEX nr 485731).

Często zdarzały się przypadki, w których - wydając zezwolenie na usunięcie drzew, za które nie nalicza się opłaty (art. 86 ust. 1) - organy zobowiązywały stronę do dokonania nasadzeń zastępczych. W tego typu sprawach Kolegium zwracało uwagę, zgodnie z art. 83 ust. 3 ustawy, wydanie zezwolenia, o którym mowa w art. 83 ust. 1 i 2, może być wprawdzie uzależnione od przesadzenia drzew lub krzewów w miejsce wskazane przez wydającego zezwolenie albo zastąpienia ich innymi drzewami lub krzewami, w liczbie nie mniejszej niż liczba usuwanych drzew lub krzewów, nie oznacza to jednak, że w każdym przypadku wydania zezwolenia organ właściwy uprawniony jest do nakładania na usuwającego obowiązku dokonania nasadzeń zastępczych. Przepis art. 83 ust. 3 ustawy nie funkcjonuje bowiem w próżni, lecz winien być odczytywany przez pryzmat art. 84 ust. 4. Zgodnie z tą ostatnią regulacją, organ właściwy do wydania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów odracza, na okres 3 lat od dnia wydania zezwolenia, termin uiszczenia opłaty za ich usunięcie, jeżeli zezwolenie przewiduje przesadzenie ich w inne miejsce lub zastąpienie usuwanych drzew innymi drzewami lub krzewami. Innymi słowy, jeżeli zezwolenie przewiduje przesadzenie drew w inne miejsce lub zastąpienie usuwanych drzew innymi drzewami - organ właściwy ma obowiązek odroczyć termin uiszczenia opłaty za ich usunięcie (ustawodawca posługuje się sformułowaniem „odracza", nie zaś „może odroczyć"). Tym samym możliwość uzależnienia wydania zezwolenia na przesadzenie lub zastąpienia drzew, wskazana w art. 83 ust. 3 ustawy, występuje wyłącznie w sytuacji, gdy za usunięcie drzew nalicza się i pobiera opłaty. W przeciwnym wypadku nie byłoby przecież czego odraczać.

Zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, niezbędnym warunkiem uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów z terenu nieruchomości jest załączenie do wniosku zgody właściciela nieruchomości, w przypadku, gdy składający taki wniosek posiadacz nieruchomości nie jest jej właścicielem. W działalności orzeczniczej Kolegium w 2010 r. zdarzały się przypadki, gdy wnioskodawca legitymował się decyzją starosty ograniczającą - na podstawie art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) - korzystanie z nieruchomości przez jej właściciela. Zgodnie z art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organy pierwszej instancji - w prowadzonych przez siebie postępowaniach - w tego typu przypadkach automatycznie pozbawiały legitymacji procesowej właściciela nieruchomości. Kolegium przyjmowało, że w żaden sposób nie można uznać, iż ograniczenie korzystania przez właściciela z nieruchomości, w trybie powołanej regulacji, pozbawia go prawa do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym części składowych gruntu (nieruchomości gruntowej, art. 48 kodeksu cywilnego), jaką są drzewa i krzewy rosnące na tej działce. Owszem, trzeba uznać, że zastępuje jego zgodę na wystąpienie o wydanie zezwolenia na usunięcie z niej drzew i krzewów. Zezwolenie na usunięcie drzew i krzewów z nieruchomości nadal jednak dotyczy (przede wszystkim) praw podmiotowych osoby władającej nieruchomością gruntową, na której rosną lub rosły drzewa (krzewy).

W przypadkach zezwoleń na usunięcie drzew w związku z realizacją inwestycji, Kolegium podkreślało znaczenie art. 75 ust. 1 i 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, zgodnie z którym w trakcie prac budowlanych inwestor realizujący przedsięwzięcie jest obowiązany uwzględnić ochronę środowiska na obszarze prowadzenia prac, a w szczególności ochronę gleby, zieleni, naturalnego ukształtowania terenu i stosunków wodnych, a przy prowadzeniu prac budowlanych dopuszcza się wykorzystywanie i przekształcanie elementów przyrodniczych wyłącznie w takim zakresie, w jakim jest to konieczne w związku z realizacją konkretnej inwestycji. Analizując przepisy prawa Kolegium przyjmowało założenie, że unicestwienie drzew i krzewów w ramach procesu inwestycyjnego musi mieścić się w granicach wyjątków wskazanych przepisami prawa, w tym przesłanki usunięcia drzew i krzewów w ramach racjonalnej gospodarki, w związku z realizacją konkretnej inwestycji, przy czym zgoda na ich usunięcie jest wyjątkiem od zasady zachowania drzew i krzewów. Skoro jest to wyjątek od reguły, to wszelkie przepisy zezwalające na usunięcie drzew i krzewów nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej.

W postępowaniach, w których chodziło o znaczne kwoty pieniężne, strony postępowania często przedstawiały dokumenty prywatne, mające podważać ustalenia organu administracyjnego. Organy pierwszej instancji - z reguły - takie środki dowodowe pomijały milczeniem lub uznawały je za niewiarygodne. Kolegium zwracało więc uwagę, że z faktu, iż kodeks postępowania administracyjnego nie wymienia dokumentu prywatnego jako środka dowodowego nie można wyprowadzać wniosku, że przeprowadzenie dowodu z dokumentu prywatnego jest niedopuszczalne (wyrok NSA z 25 listopada 2008 r., II GSK 532/08, LEX nr 526041). Odmawiając wiarygodności dowodom przedstawionym przez stronę, w tym również dokumentom prywatnym, organ zobowiązany jest przedstawić dowody i przekonującą argumentację wykluczające wiarygodność dowodów powoływanych przez stronę. Organ nie może również zaniechać przeprowadzenia innych możliwych dowodów, również z urzędu, jeżeli miałoby to się przyczynić do wyjaśnienia wątpliwości co do wiarygodności dowodów przedłożonych przez stronę (wyrok WSA w Poznaniu z 8 kwietnia 2008 r., SA/Po 146/08, LEX nr 471519).

Dokumenty prywatne były w szczególności przedstawiane w postępowaniach w sprawie umorzenia należności z tytułu ustalonej opłaty za usunięcie drzew lub krzewów, w trybie art. 84 ust. 5 ustawy. Stosownie do tej regulacji, jeżeli przesadzone albo posadzone w zamian drzewa lub krzewy zachowały żywotność po upływie 3 lat od dnia ich przesadzenia albo posadzenia lub nie zachowały żywotności z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości, należność z tytułu ustalonej opłaty za usunięcie drzew lub krzewów podlega umorzeniu przez organ właściwy do naliczania i pobierania opłat. Jeżeli przesadzone albo posadzone inne drzewa lub krzewy nie zachowały żywotności w okresie do 3 lat od dnia przesadzenia lub posadzenia, posiadacz nieruchomości jest obowiązany niezwłocznie do uiszczenia opłaty za usunięcia drzew (art. 84 ust. 5a).

Postępowanie w sprawie umorzenia opłaty powinno przebiegać w dwóch etapach. W pierwszej kolejności organ administracji powinien ustalić, czy przesadzone drzewa lub krzewy zachowały żywotność. Jeżeli okoliczność ta zostanie potwierdzona, to organ administracji - na podstawie art. 84 ust. 5 ustawy - powinien umorzyć należność z tytułu ustalonej opłaty za usunięcie drzew. Natomiast w sytuacji, gdy organ stwierdzi, że drzewa nie zachowały żywotności po upływie 3 lat, powinien ustalić, czy nastąpiło to z przyczyn zależnych, czy też niezależnych od posiadacza nieruchomości (tej, z powodu której drzewa były usuwane). Jak podkreśla WSA we Wrocławiu w wyroku z 5 lipca 2005 r., II SA/Wr 410/02, niepubl., archiwum Kolegium, powinnością organu w przypadku niezachowania przez drzewo żywotności jest ustalenie przyczyn tego stanu rzeczy. Dopiero ustalenie, że przyczyny niezachowania żywotności były inne niż uzasadniające umorzenie opłaty, umożliwia wydanie decyzji odmownej. Błędna - w ocenie Sądu - jest wykładnia, że nieustalenie przyczyn niezachowania żywotności umożliwia odmowę umorzenia opłaty, zaś ciężar dowodu w tym względzie obciąża wyłącznie stronę. Całkowicie niedopuszczalne jest bowiem interpretowanie wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy na niekorzyść strony, zwłaszcza w sytuacji, gdy ustalenia faktyczne mogą determinować nałożenie na stronę sankcji administracyjnej (wyrok NSA z 18 listopada 2005 r., II OSK 226/05, niepubl., archiwum Kolegium). W świetle wyżej powiedzianego, organ nie może więc poprzestać na stwierdzeniu, że drzewa nie zachowały żywotności i zanegowaniu argumentów strony, a także przedstawianych przez nią dowodów, że stało się to z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości. Ustawodawca nie określił, co należy rozumieć przez przyczyny niezależne od posiadacza nieruchomości. Należy zauważyć, że w poprzednio obowiązującym stanie prawnym podobną do zawartej w art. 84 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody instytucję przewidywał art. 47f ust. 7 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2001 r. Nr 99, poz. 1079 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, jeżeli przesadzone drzewa lub krzewy zachowały żywotność po upływie dwóch lat od dnia ich przesadzenia lub nie zachowały żywotności na skutek siły wyższej lub klęski suszy, należność z tytułu ustalonej opłaty za usunięcie drzew lub krzewów podlegała umorzeniu przez organ gminy. Pojęciu siła wyższa poprzednio obowiązująca ustawa o ochronie przyrody nie nadała szczególnego znaczenia. Interpretując je należało sięgać do poglądów wypracowanych w orzecznictwie sądów powszechnych, które wskazywały, że chodzi o przeszkodę o charakterze powszechnym. W tym ujęciu przez siłę wyższą rozumie się zdarzenia o charakterze katastrofalnych działań przyrody albo nadzwyczajnych i zewnętrznych wydarzeń, którym zapobiec nie można (tak Sąd Najwyższy w uzasadnieniu uchwały z 24 listopada 2000 r., III CZP 37/00, OSNC 2001 nr 4, poz. 56 i uchwały z 10 marca 1992 r., III CZP 10/92, OSP 1993 nr 2, poz. 30). Zdarzenie związane z katastrofalnym działaniem sił natury wymienia przepis art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej (Dz. U. Nr 62, poz. 558 ze zm.) w szczególności mogą one obejmować np.: wyładowania atmosferyczne, wstrząsy sejsmiczne, silne wiatry, intensywne opady atmosferyczne, długotrwałe występowanie ekstremalnych temperatur, pożary, powodzie, masowe występowanie chorób roślin. W poprzednio obowiązującym stanie prawnym chodziło więc wyłącznie o nadzwyczajne okoliczności. Obecnie obowiązująca regulacja, zawarta w art. 84 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody, nie posługuje się już pojęciami siły wyższej lub klęski suszy, a więc nadzwyczajnych okoliczności o znaczeniu powszechnym, lecz wskazuje na przyczyny niezależne od posiadacza nieruchomości. Oczywiście siła wyższa i klęska suszy są przyczynami niezależnymi od posiadacza nieruchomości, nie wyczerpują jednak pojęcia przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości. Trzeba w tym miejscu zauważyć, że pojęcie niezależny oznacza samodzielny, niepodporządkowany komuś, czemuś, niebędący zdeterminowany przez coś, powiązanym z czymś. Z kolei przyczyny to czynniki wywołujące jakieś zjawisko jako swój skutek, zespół warunków wywołujących jakieś zjawisko, powód (Uniwersalny słownik języka polskiego pod red. prof. S. Dubiela, Warszawa 2006, s. 990, t. II, i s. 777, t. III). Biorąc pod uwagę wyżej powiedziane, Kolegium uznawało, że przyczyną niezależną od posiadacza nieruchomości jest każda okoliczność niepowiązana z jego działaniem lub zaniechaniem, niebędąca konsekwencją takiego działania lub zaniechania, występująca samodzielnie i niezależnie od działania lub zaniechania posiadacza nieruchomości, która spowodowała (wywołała) obumarcie drzew i która doprowadziła do tego pomimo zachowania należytej staranności przy przesadzaniu drzewa i jego pielęgnowaniu.

Treścią decyzji wydawanej na podstawie art. 88 ustawy o ochronie przyrody jest wyłącznie nałożenie obowiązku pieniężnego. W osnowie takiej decyzji nie nakłada się żadnych innych obowiązków, w szczególności obowiązków niepieniężnych (sankcyjnych) na rzecz podmiotu pokrzywdzonego czynem zabronionym (np. współwłaściciela usuniętego drzewa). Wobec powyższego przyjąć należy, że stroną takiego postępowania może być wyłącznie ten podmiot (a ściśle posiadacz nieruchomości), który dopuścił się czynu, z którym ustawa wiąże skutek w postaci obowiązku uiszczenia kary pieniężnej, nakładanej przez uprawniony organ. Tylko ta osoba jest stroną postępowania. Takiego statusu nie ma w szczególności osoba trzecia, która zgłasza organowi pierwszej instancji fakt nielegalnego usunięcia drzew. Tego typu pismo należy, co najwyżej, potraktować jako skargę w rozumieniu przepisu art. 233 zd. 2 k.p.a., która mogłaby spowodować wszczęcie postępowania z urzędu. Jednak to zależałoby od woli organu pierwszej instancji. Przypadki, w których tego typu osoby były traktowane jako uprawnione do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia na inną osobę kary pieniężnej za usunięcie drzew i do uzyskania decyzji administracyjnej w tej sprawie (głównie o rozstrzygnięciach typu: „nie stwierdzam zaistnienia przesłanek nałożenia kary") były przez Kolegium eliminowane z obrotu prawnego (Kolegium uchylało tego typu decyzje i umarzało postępowania pierwszej instancji, wszczęte przez osobę nieuprawnioną).

Często - szczególnie w przypadku mniejszych gmin - nie respektowano wymogów art. 30 § 3 k.p.a., zgodnie z którym strony niebędące osobami fizycznymi działają przez swych ustawowych lub statutowych przedstawicieli. Potwierdzeniem umocowania do reprezentacji osoby prawnej jest przedłożenie aktualnego odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego (wyrok NSA z 9 lutego 2005 r., GSK 1337/04, ONSAiWSA 5/8/2005, poz. 91). Podpisanie pisma w inny sposób, niezgodnie z danymi wynikającymi z rejestru, wyklucza możliwość uznania, że pochodzi ono od tej osoby prawnej. Dopiero bowiem pismo opatrzone podpisami osób, które - zgodnie z treścią przedłożonych dokumentów - uprawnione są do reprezentacji osoby prawnej, można uznać za prawidłowo podpisane. Organy nie wzywały do uzupełnienia wniosków o odpisy z KRS, tymczasem w toku postępowania prowadzonego w drugiej instancji niejednokrotnie okazywało się, że wnioski nie zostały podpisane w sposób prawidłowy (np. w KRS przewidywano reprezentację łączną, wniosek podpisała jedna osoba).

Zdarzały się sprawy, w których karę pieniężną nakładano za usunięcie drzew, które - zdaniem Kolegium - mogły być drzewami owocowymi. Zgodnie z art. 83 ust. 6 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody, przepisów ust. 1 i 2 nie stosuje się do drzew lub krzewów owocowych, z wyłączeniem rosnących na terenie nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków oraz w granicach parku narodowego lub rezerwatu przyrody - na obszarach nieobjętych ochroną krajobrazową. W piśmiennictwie wskazuje się, że dla prawidłowego określenia zakresu przedmiotowego tego zwolnienia niezbędne jest precyzyjne określenie, co należy rozumieć przez pojęcie drzew owocowych. Mimo że jest to pojęcie języka prawnego, to na gruncie obowiązujących przepisów nigdzie nie jest ono definiowane. Na gruncie nauk przyrodniczych przyjmuje się, że do gatunków owocowych można zaliczyć te gatunki, które dają jadalne owoce używane przez człowieka. Wydaje się jednak, że z punktu widzenia prawnego pojęcie to powinno podlegać dalszemu zawężeniu. W praktyce występują bowiem gatunki drzew, których owoce (a właściwie nasiona) są jadalne i stanowią regionalny przysmak (np. bukiew), ale mimo to nikt nie zaliczyłby ich do grupy drzew owocowych. Dlatego też w przypadkach wątpliwych, gdy w sposób oczywisty nie wiadomo, czy w konkretnym przypadku drzewo ma charakter owocowy czy ozdobny, decydować powinien cel, w którym konkretne drzewo posadzono lub miejsce gdzie rośnie (K. Gruszecki, Komentarz do art. 83 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, [w:] K. Gruszecki, Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, 2010, wyd. II.).

W orzecznictwie dotyczącym spraw, w których podstawę materialnoprawną stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243 ze zm.), w 2010 r. nie odnotowano istotnych zmian względem lat ubiegłych.

Najczęściej, przedmiotem kontroli instancyjnej dokonywanej przez Kolegium były sprawy zezwoleń (odmowy wydania, zmiany, stwierdzenia nieważności) na prowadzenie działalności w zakresie odzysku, unieszkodliwiania odpadów oraz zbierania i transportu odpadów (art. 26-29), a także sprawy cofnięcia takich zezwoleń (art. 30). Kolegium prowadziło też postępowania, w których decyzje organów pierwszej instancji wydawane były na podstawie art. 34 ustawy.

W tych ostatnich postępowaniach Kolegium zwracało uwagę, że procedując na podstawie art. 34 ustawy o odpadach należy w pierwszej kolejności ustalić, czy substancje lub przedmioty znajdujące się na nieruchomości są odpadem w powyższym rozumieniu, określić posiadacza odpadów, a także stwierdzić, czy odpady są składowane lub magazynowane w miejscu nieprzeznaczonym do składowania lub magazynowania. Trzeba też określić szczegółowo rodzaj i ilości odpadów, jak również miejsca, w których się znajdują. Jak bowiem wskazuje orzecznictwo sądowoadministracyjne, niewskazanie rodzaju i ilości odpadów, jak również miejsca, z którego mają być usunięte czyni niemożliwym wykonanie nakazu usunięcia odpadów (wyrok WSA w Gdańsku z 19 grudnia 2006 r., II SA/Gd 277/06, LEX 603993). Standardy te nie były w ogóle przestrzegane przez organy pierwszej instancji. Zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy o odpadach wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania, wskazując sposób wykonania tej decyzji. Wykładnia celowościowa tego przepisu nakazuje rozumieć ów nakaz, jako nałożenie obowiązku usunięcia odpadu z każdego miejsca, które nie jest odpowiednie do tego, aby odpad tam pozostawał. Takim miejscem jest miejsce nieprzeznaczone do składowania lub magazynowania odpadów (wyrok NSA z 19 grudnia 2008 r., II OSK 1688/07, LEX nr 530484). Dopiero w razie braku możliwości ustalenia faktycznego posiadacza odpadów (wytwórcy, innych osób fizycznych i prawnych oraz jednostek organizacyjnych) stosujemy domniemanie, że posiadaczem odpadów składowanych lub zmagazynowanych na określonym gruncie jest władający powierzchnią ziemi. Przez władającego powierzchnią ziemi rozumie się właściciela nieruchomości, a jeżeli w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne ujawniono inny podmiot władający gruntem - ten podmiot ujawniony, jako władający (art. 3 pkt 44 ustawy Prawo ochrony środowiska). Obowiązkiem organu administracyjnego jest więc przede wszystkim przeprowadzenie - zgodnie z zasadami określonymi w przepisach prawa procesowego (m.in. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) - postępowania wyjaśniającego, celem ustalenia podmiotu posiadającego faktyczne władztwo nad odpadem. Dopiero jeżeli okaże się to niemożliwe (takiego podmiotu nie da się wskazać), działa domniemanie, iż władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości, które jednak - jak każde domniemanie prawne - może zostać obalone (ciężar dowodu ciąży w tym przypadku na władającym powierzchnią ziemi). Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach, przez pojęcie odpad rozumie się każdą substancję lub przedmiot należący do jednej z kategorii określonych w załączniku nr 1 do ustawy, których posiadacz pozbywa się, zamierza pozbyć się lub do ich pozbycia się jest obowiązany. Kluczowe jest tu pojęcie „pozbywania się". Innymi słowy, przedmiot staje się odpadem, gdy posiadacz nie znajduje dla niego żadnego zastosowania lub - w razie wątpliwości - nie potrafi go wskazać. I odwrotnie, jeśli odpady - substancje i przedmioty nadające się do dalszego gospodarczego wykorzystania - zostały użytecznie gospodarczo wykorzystane, to nie można do nich zastosować przepisów ustawy o odpadach, w tym art. 34. Nie można więc uzależniać uznania określonego przedmiotu za odpad wyłącznie od tego, czy jest on składowany bądź magazynowany w miejscu do tego nieprzeznaczonym (wyrok NSA z 19 grudnia 2008 r., II OSK 1688/07, LEX nr 530484).

W prowadzonych przez Kolegium postępowaniach w sprawach odmowy zatwierdzenia programu gospodarki odpadami w większości przypadków nie gromadzono materiału dowodowego w sposób wskazany wyżej, poprzestając na ogólnych, lakonicznych stwierdzeniach.

Jednym z instrumentów prawnej reglamentacji wytwarzania odpadów jest decyzja zatwierdzająca program gospodarki odpadami niebezpiecznymi. Zgodnie bowiem z przepisem art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach „wytwórca odpadów jest obowiązany do uzyskania decyzji zatwierdzającej program gospodarki odpadami niebezpiecznymi, jeżeli wytwarza odpady niebezpieczne w ilości powyżej 0,1 Mg rocznie". Gdyby jednak wytwórca odpadów wytwarzał powyżej 1 Mg odpadów niebezpiecznych rocznie i w związku z eksploatacją instalacji, byłby zobowiązany do uzyskania pozwolenia na wytwarzanie odpadów (por. art. 17 ust. 2 ustawy o odpadach). Wniosek o zatwierdzenie programu gospodarki odpadami niebezpiecznymi, do którego dołącza się ten program, wytwórca odpadów niebezpiecznych jest obowiązany przedłożyć właściwemu organowi na 30 dni przed dniem rozpoczęcia działalności powodującej powstawanie odpadów niebezpiecznych lub dniem zmiany tej działalności wpływającej na rodzaj, ilość wytwarzanych odpadów niebezpiecznych lub sposób gospodarowania nimi (art. 19 ust. 1 ustawy o odpadach). Przepis art. 22 ustawy o odpadach reguluje wyczerpująco przypadki odmowy wydania decyzji zatwierdzającej program gospodarki odpadami niebezpiecznymi. Ma to miejsce wtedy, gdy zamierzony sposób gospodarki odpadami: 1) mógłby powodować zagrożenia dla zdrowia, życia ludzi lub dla środowiska; 2) jest niezgodny z planami gospodarki odpadami; 3) jest niezgodny z przepisami prawa miejscowego; 4) jest niezgodny z przepisami z zakresu gospodarki odpadami. Decyzja w tego rodzaju sprawach jest więc decyzją związaną. Przepis ten zawiera przesłanki nakazujące odmówić wydania decyzji zatwierdzającej program gospodarki odpadami niebezpiecznymi. W celu zweryfikowania przez organ ochrony środowiska tego, czy działalność w zakresie wytwarzania odpadów zagraża życiu, zdrowiu ludzi lub środowisku, strona we wniosku o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów ma obowiązek przedstawić informacje wskazujące na sposoby zapobiegania negatywnego oddziaływania odpadów niebezpiecznych na środowisko (art. 20 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach). Należycie wykonywana działalności nie może powodować zagrożenia dla życia, zdrowia ludzi lub dla środowiska. Organ pierwszej instancji winien zatem zażądać od strony udokumentowania tego, czy spełnia ona ten warunek. Zagrożenie dla środowiska stwarzać może w szczególności hałas. Ochrona przed hałasem polega na zapewnieniu jak najlepszego stanu akustycznego środowiska, w szczególności poprzez: 1) utrzymanie poziomu hałasu poniżej dopuszczalnego lub co najmniej na tym poziomie; 2) zmniejszanie poziomu hałasu co najmniej do dopuszczalnego, gdy nie jest on dotrzymany (art. 112 ustawy Prawo ochrony środowiska). Minister właściwy do spraw środowiska, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw zdrowia, określił, w drodze rozporządzenia, dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku różnicując dopuszczalne poziomy hałasu określone wskaźnikami hałasu LDWN, LN, LAeq D i LAeq N m. in. dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową (zob. art. 113 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 lit. a) ustawy Prawo ochrony środowiska oraz załącznik do rozporządzenia z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, Dz. U. Nr 120, poz. 826). Są to zatem tereny objęte ochroną przed hałasem. Organ pierwszej instancji winien zatem zażądać od strony, by ta podała podstawowe dane w zakresie emisji hałasu z danego źródła (np. choćby w oparciu o dane podawane przez producenta eksploatowanej instalacji). Ewentualnie - w razie wątpliwości - winien, zweryfikować te dane na miejscu, a nawet - gdyby taka konieczność zaistniała - zażądać od strony, aby określiła ona metodą obliczeniową zasięg projektowanego oddziaływania emisji hałasu, utrwaliła rozkład przestrzenny izofon w czytelnej technice graficznej (co pozwoliłoby ustalić, kto jest stroną postępowania) oraz określiła stopień przekroczenia powszechnie przyjętych norm. W przypadku przekroczenia norm powinna także określić przewidywane rozwiązania ograniczające emisję hałasu, związaną z prowadzoną działalnością, do poziomu pozwalającego innym podmiotom na powszechne korzystanie ze środowiska. Podobnie rzecz ma się z oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia na powietrze. Trzeba też ustalić, czy miejsce, w którym będą wytwarzane i magazynowane odpady (w tym zanieczyszczone oleje, rozpuszczalniki organiczne) są utwardzone i szczelne; ani w jaki sposób będą odprowadzane wody opadowe tak, aby nie dopuścić do zanieczyszczenia odpadami wód gruntowych i gleby.

Nie prowadzono też w ogóle postępowania co do wykluczenia przesłanki określonej w art. 22 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach. Otóż właściwy organ odmawia wydania decyzji zatwierdzającej program gospodarki odpadami niebezpiecznymi, jeżeli zamierzony sposób gospodarowania odpadami niebezpiecznymi jest niezgodny z planami gospodarki odpadami. Plany gospodarki odpadami opracowywane są na szczeblu krajowym, wojewódzkim, powiatowym i gminnym (art. 14 ust. 3 ustawy o odpadach). Stąd też, skoro jedną z podstaw odmowy wydania decyzji w sprawie zatwierdzenia programu gospodarki odpadami jest niezgodność zamierzonego sposobu gospodarowania z planami gospodarki odpadami, to organ rozstrzygający winien poczynić stosowne ustalenia w tym przedmiocie. W aktach sprawy zawsze brak było informacji, jakie ustalenia programów gospodarki odpadami obowiązują dla danej gminy oraz, czy ustalenia w nich zawarte nie kolidują z programem gospodarki odpadami przedłożonymi przez stronę.

W prowadzonych przez Kolegium postępowaniach w sprawach odmowy zatwierdzenia programu gospodarki odpadami w większości przypadków nie gromadzono materiału dowodowego w sposób wskazany wyżej, poprzestając na ogólnych, lakonicznych stwierdzeniach. Powołanie się na przesłanki negatywne było co do zasady zupełnie dowolne, przy braku w aktach administracyjnych dokumentów (innych dowodów) umożliwiających weryfikację poczynionych w tym zakresie ustaleń. Zmuszało to Kolegium do podejmowania rozstrzygnięć kasacyjnych.

Kolegium - w określonych przypadkach - uznawało się też za organ niewłaściwy w sprawach gospodarowania odpadami. Zgodnie z ustawa o odpadach, posiadacz odpadów, który prowadzi odzysk lub unieszkodliwianie odpadów obowiązany jest do uzyskania zezwolenia na prowadzenie tej działalności, z zastrzeżeniem art. 31 ust. 1, art. 33 ust. 2, 4 i 4a oraz art. 43 ust. 5 (art. 26 ust. 1). Zezwolenie na prowadzenie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów jest wydawane, w drodze decyzji, przez właściwy organ na czas oznaczony, nie dłuższy niż 10 lat (art. 26 ust. 2). Właściwym organem, o którym mowa w ust. 2, jest: 1) regionalny dyrektor ochrony środowiska - dla przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zamkniętych; 2) marszałek województwa - dla przedsięwzięć i zdarzeń, o których mowa w art. 378 ust. 2a ustawy Prawo ochrony środowiska; 3) starosta - dla pozostałych przedsięwzięć (art. 26 ust. 3). W przypadku przetwarzania odpadów zawierających azbest w urządzeniach przewoźnych organem, o którym mowa w ust. 2, jest marszałek województwa właściwy według obszaru województwa, na którym następuje przetwarzanie tych odpadów (art. 26 ust. 3a). Właściwość miejscową organu, o którym mowa w ust. 3, ustala się według miejsca prowadzenia odzysku lub unieszkodliwiania odpadów (art. 26 ust. 4).

Z kolei przepis art. 378 ust. 2a ustawy Prawo ochrony środowiska stanowi, że marszałek województwa jest właściwy w sprawach: 1) przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zakładów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, realizowanego na terenach innych niż wymienione w pkt 1.

Kolejny normatywny punkt odniesienia stanowi zaś przepis art. 60 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), na mocy którego Rada Ministrów, uwzględniając możliwe oddziaływanie na środowisko przedsięwzięć oraz uwarunkowania, o których mowa w art. 63 ust. 1, określa, w drodze rozporządzenia rodzaje przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. W dniu 15 listopada 2010 r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, które w § 2 ust. 1 do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza następujące rodzaje przedsięwzięć: instalacje do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych, w tym składowiska odpadów niebezpiecznych oraz miejsca retencji powierzchniowej odpadów niebezpiecznych (pkt 41) oraz instalacje do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów innych niż niebezpieczne przy zastosowaniu procesów termicznych lub chemicznych, w tym instalacje do krakingu odpadów, z wyłączeniem instalacji spalających odpady będące biomasą w rozumieniu przepisów o standardach emisyjnych z instalacji (pkt 46). W obu przypadkach ww. przedsięwzięć chodzi o odzysk odpadów w instalacjach. Kluczowe znaczenie ma zatem sposób rozumienia tego terminu.

Według jego legalnej definicji (art. 3 pkt 6 ustawy - Prawo ochrony środowiska) „ilekroć w ustawie mowa jest o instalacji - rozumie się przez to: a) stacjonarne urządzenie techniczne, b) zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i położonych na terenie jednego zakładu, c) budowle niebędące urządzeniami technicznymi ani ich zespołami, których eksploatacja może spowodować emisję. W rozumieniu ustawy instalacjami są więc urządzenia techniczne (ich zespoły) oraz budowle niebędące urządzeniami technicznymi ani ich zespołami. Urządzenia techniczne to wytwory działalności ludzkiej, zawierające mechanizmy lub zespoły mechanizmów do przetwarzania energii lub wykonywania pracy mechanicznej. Co jednak szczególnie istotne, instalacją w rozumieniu powołanej wyżej ustawy są tylko takie urządzenia techniczne, które są obiektami stacjonarnymi. Problem w tym, że w praktyce odróżnienie urządzenia stacjonarnego od niestacjonarnego może być w niektórych przypadkach utrudnione. Tym bardziej zatem należy podkreślić, że „niestacjonarne urządzenia techniczne, w tym środki transportu", są odrębną kategorią pojęciową w rozumieniu ustawy, określoną jako tzw. „urządzenia" (por. art. 3 pkt 42 ustawy Prawo ochrony środowiska). Oznacza to, że środki transportu nie są traktowane przez prawodawcę jako instalacje. Warto też mieć na uwadze to, że z urządzeniem stacjonarnym będziemy mieć do czynienia w szczególności wtedy, jeśli ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) wymaga uzyskania pozwolenia na jego budowę (lub zgłoszenia zamiaru rozpoczęcia jego budowy).

Wyjaśnienia w tym kontekście należy także wyrażenie „stacjonarny". W języku potocznym stacjonarny to znajdujący się gdzieś na stałe, niezmieniający miejsca pobytu lub swego położenia (Słownik Języka Polskiego, PWN, www.sjp.pwn.pl). Prawna i prawnicza interpretacja tego wyrażenia musi przy tym uwzględniać kontekst i cel przedmiotowych regulacji. W ocenie Kolegium oznacza to, że jeśli określony rodzaj urządzeń technicznych został wprost uznany przez prawodawcę za przedsięwzięcie ze swej istoty znacząco oddziaływujące na środowisko, to jego rodzajowe określenie, w tym cecha „stacjonarności", muszą być interpretowane w taki sposób, aby w granicach prawa możliwe było osiągnięcie normatywnie zamierzonych celów. Z tego punktu widzenia przedsięwzięcia mieszczące się w tej samej rodzajowej grupie (np. instalacje do unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych), choć realizowane w różnych formach - jako: budynek (którego częścią jest określona instalacja), budowla (np. wolno stojące urządzenie techniczne), tymczasowy obiekt budowlany (np. obiekt kontenerowy), czy urządzenie, które nie jest trwale związane z gruntem - powinny być traktowane podobnie. Mobilność, stopień związania z gruntem, czy charakter pracy urządzenia technicznego nie może samodzielnie przesądzić o wyłączeniu urządzenia technicznego z danej grupy przedsięwzięć znacząco oddziaływujących na środowisko. Biorąc więc pod uwagę cele ustawy sformułowane w przepisie art. 6 Prawa ochrony środowiska, chodzi tu o skuteczne podjęcie działań prewencyjnych mających na celu wyeliminowanie lub ograniczenie negatywnego oddziaływania na środowisko, którego cechą jest specyficzne źródło immisji - urządzenie techniczne negatywnie oddziaływujące na środowisko w stałym układzie przestrzennym, w stałym miejscu. To oczywiście wymaga analizy każdego przypadku z osobna.

W 2010 r. - kierując się ww. przesłankami - Kolegium badało prawidłowość postanowień starosty, przekazujących - według właściwości, marszałkowi województwa - podania o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie unieszkodliwiania odpadów.

Kolegium prowadziło też postępowania w sprawie decyzji wnoszącej sprzeciw wobec informacji o wytwarzanych odpadach oraz sposobach gospodarowania wytwarzanymi odpadami, a także decyzji umarzającej postępowanie w sprawie wydania decyzji zatwierdzającej program gospodarki odpadami niebezpiecznymi wytwarzanymi w związku z prowadzeniem działalności serwisowo-remontowej - szerzej w części wybrane przypadki.

Wreszcie, podobnie jak w latach ubiegłych, w 2010 r. Kolegium prowadziło wiele spraw z inicjatywy Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, który wnioskował o stwierdzenie nieważności zezwoleń na gospodarowanie odpadami.

Stosownie do art. 26 ust. 1 ustawy, posiadacz odpadów, który prowadzi odzysk lub unieszkodliwianie odpadów obowiązany jest do uzyskania zezwolenia na prowadzenie tej działalności, z zastrzeżeniem, między innymi, art. 43 ust. 5. Przepis art. 43 ust. 5 ustawy nie przewiduje wydawania zezwolenia starosty, ani obowiązku rejestracji, ani prowadzenia ewidencji odpadów w przypadku, gdy władający gruntami rolnymi, zamierza nawozić i ulepszać glebę komunalnymi osadami ściekowymi i podobnymi, prowadząc ich odzysk: „ ... polegający na ich stosowaniu: 1) w rolnictwie, rozumianym jako uprawa wszystkich płodów rolnych wprowadzanych do obrotu handlowego, włączając w to uprawy przeznaczone do produkcji pasz, (...) 4) do uprawy roślin przeznaczonych do produkcji kompostu, 5) do uprawy roślin nieprzeznaczonych do spożycia i do produkcji pasz". Kolegium zauważa, że czynności wymienione w art. 43 ust. 1 pkt 1, 4 i 5, pomimo, iż przy ich identyfikacji ustawodawca nie posłużył się kodami procesów odzysku (załącznik nr 5 ustawy), można zakwalifikować jako R10 - rozprowadzanie na powierzchni ziemi w celu nawożenia lub ulepszania gleby. Beneficjentem zwolnienia od ustawowego obowiązku uzyskania zezwolenia na odzysk odpadów będących komunalnymi osadami ściekowymi będzie więc wyłącznie osoba władająca nieruchomością, na której komunalne osady ściekowe mają zostać zastosowane w celach określonych w art. 43 ust. 1 pkt 1, 4 lub 5 ustawy. Kontroli w postępowaniach nadzwyczajnych podlegały decyzje starosty, zezwalające - mimo powyższych regulacji - na odzysk, w procesie R10, odpadów będących komunalnymi osadami ściekowymi osobom władającym nieruchomością, na której komunalne osady ściekowe mają zostać zastosowane w celach określonych w art. 43 ust. 1 pkt 1, 4 lub 5 ustawy.

Kolegium stwierdzało też nieważność decyzji zezwalających na odzysk odpadów w procesie R10, przez nawożenie lub ulepszanie gleby na terenie kilku gmin i na transport odpadów na terenie kraju, z powodu rażących naruszeń przepisów ustawy o odpadach i rozporządzeń wykonawczych do tej ustawy. Nie było bowiem dopuszczalne wydanie zezwolenia na odzysk odpadów na terenie kilku gmin w procesie R10, przez rozprowadzanie odpadów na powierzchni ziemi w celu nawożenia lub ulepszania gleby. W procesie odzysku R10, władający gruntami może stosować tylko te odpady, które z upoważnienia art. 13 ust. 2b ustawy o odpadach wskazał Minister Środowiska w rozporządzeniu z dnia 14 listopada 2007 r. w sprawie procesu odzysku R10 (Dz. U. Nr 228, poz. 1685), ale odzysk może być dokonywany tylko z zachowaniem warunków odzysku opisanych dla poszczególnych grup lub podgrup albo rodzajów odpadów w czwartej kolumnie tabeli stanowiącej załącznik do tego rozporządzenia. Wymóg ten niejednokrotnie nie był spełniany.

W 2010 r. nie zaszły istotne zmiany przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), które wpłynęłyby na zauważalną zmianę problemów orzeczniczych w sprawach rozpatrywanych na jej tle - w porównaniu z rokiem ubiegłym.

Zgodnie z art. 71 ust. 2 ustawy, uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie oddziaływać na środowisko. Przedsięwzięcia te szczegółowo opisuje obecnie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397). Rozporządzenie to weszło w życie 15 listopada 2010 r. Z uwagi jednak na fakt, iż w § 4 powołanego rozporządzenia zastrzeżono, że do spraw wszczętych przed dniem jego wejścia w życie należy stosować przepisy dotychczasowe, w sprawach rozpatrywanych po 15 listopada 2010 r. (i - co oczywiste - również przed wejściem w życie rozporządzenia) Kolegium stosowało przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.).

W sprawach rozpatrywanych w 2010 r. stwierdzano nadal wadliwe ustalanie kręgu stron postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (głównie pomijanie władających nieruchomościami sąsiednimi) oraz obserwowano zamianę ról stosunku administracyjnoprawnego i bezkrytyczne opieranie się przez organy pierwszej instancji na ustaleniach wnioskodawcy (autora raportu o oddziaływaniu na środowisko, szczególnie w sprawach prowadzonych przez organy mniejszych gmin), które w istocie polegało na przepisywaniu tych ustaleń do uzasadnienia decyzji lub postanowienia. Na etapie postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji często nie wymagano podania przez wnioskodawcę konkretnych parametrów planowanego przedsięwzięcia, pozwalających określić ramy, w których mieścić się będzie jego przyszłe oddziaływanie (poprzestawano w tym względzie na wnioskach zawartych w raporcie, których podstawą było przykładowe oddziaływanie modelowej instalacji danego typu). Bardzo często stwierdzano również naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., a więc istotne wady uzasadnień decyzji, tak faktycznych jak i prawnych oraz art. 85 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym uzasadnienie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, niezależnie od wymagań wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, powinno zawierać wymienione w tym przepisie elementy.

Najczęstszym uchybieniem przepisom prawa materialnego było akceptowanie przez organy pierwszej instancji raportów o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko niespełniających wymogów ustawowych. Raporty o oddziaływaniu na środowisko sporządzane są dla określonego rodzaju przedsięwzięć, których oddziaływanie na środowisko w części przypadków można uznać za negatywne, a we wszystkich - za oddziaływanie (potencjalnie lub zawsze) znaczące. Stąd inwestor, podejmując się ich realizacji, musi przedstawić przedsięwzięcie w sposób zapewniający możliwość kontroli jego przewidywanego oddziaływania na środowisko i spełniania przez nie ustawowych normatywów. W postępowaniu dotyczącym oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia waga dokumentu, jakim jest raport, jest więc niebagatelna, jako że stanowi on podstawowy dokument, na którym opiera się organ wydając decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Tym samym raport winien być rzetelny, spójny oraz wolny od niejasności i nieścisłości. Zaaprobowanie przez organ raportu zawierającego którąkolwiek z wymienionych wad i niepodjęcie próby wyeliminowania wadliwości, stanowi naruszenie przepisów postępowania w stopniu znacznym, mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (wyrok WSA w Łodzi z 29 stycznia 2009 r., II SA/Łd 732/08, LEX nr 487500). Jednocześnie jednak, braki raportu nie pozwalają organowi administracyjnemu na wydanie rozstrzygnięcia odmownego. Dopiero zgromadzenie pełnego, spójnego i niebudzącego wątpliwości materiału dowodowego pozwoli bowiem przejść do etapu podejmowania rozstrzygnięcia w sprawie.

Cele, jakim ma służyć postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia i zasady, jakimi winien kierować się organ je przeprowadzający najlepiej obrazuje art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli z postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko wynika zasadność realizacji przedsięwzięcia w wariancie innym niż proponowany przez wnioskodawcę, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, za zgodą wnioskodawcy, wskazuje w decyzji wariant dopuszczony do realizacji lub, w razie braku zgody wnioskodawcy, odmówi - w drodze decyzji - określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Aby organ administracyjny mógł wskazać taki inny, dopuszczony do realizacji wariant, musi on zostać opisany przez stronę wnioskującą. Organ nie posiada przecież uprawnienia do tworzenia własnego wariantu przedsięwzięcia i narzucania go podmiotowi planującemu podjęcie realizacji przedsięwzięcia. Wariantowość przedsięwzięcia i dokonywana przez organ administracyjny ocena poszczególnych wariantów stanowią podstawę postępowania w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań.

Zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy, raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać „opis analizowanych wariantów, w tym:

a. wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego,

b. wariantu najkorzystniejszego dla środowiska wraz z uzasadnieniem ich wyboru".

Stosownie do art. 66 ust. 1 pkt 6 ustawy, w raporcie powinno znaleźć się także określenie przewidywanego oddziaływania na środowisko analizowanych wariantów, w tym również w przypadku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej, a także możliwego transgranicznego oddziaływania na środowisko. Przedstawienie przedsięwzięcia w kilku wariantach jest najważniejszym elementem raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko z punktu widzenia organu prowadzącego postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wariant najkorzystniejszy dla środowiska pozwala określić zakres, krańcowy punkt swoistej skali postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko prowadzonego przez organ administracyjny. Na tej skali organ umieszcza inne analizowane przez wnioskodawcę (występującego w jego imieniu autora raportu) warianty, w tym przede wszystkim - także uzasadniony - wariant proponowany oraz racjonalny wariant alternatywny. O odrębności wariantu najkorzystniejszego dla środowiska od pozostałych przedstawianych w raporcie wariantów świadczy fakt, że został on ujęty przez ustawodawcę w odrębnym punkcie (art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. b).

Wadliwe jest założenie, że zawsze wariant proponowany przez wnioskodawcę jest wspominanym wyżej wariantem „maksimum". Wariant najkorzystniejszy dla środowiska musi być rozumiany jako swego rodzaju model (ideał), do którego realizacji należy dążyć i na podstawie którego określać miejsce na wspomnianej skali wariantu proponowanego przez wnioskodawcę i innych wariantów analizowanych, przede wszystkim racjonalnego wariantu alternatywnego. Dwa pozostałe - obowiązkowe - warianty przedstawiane w raporcie, a więc wariant proponowany przez wnioskodawcę i racjonalny wariant alternatywny, znajdują się w punkcie a art. 66 ust. 1 pkt 5 i połączone są zaimkiem „oraz". Taka budowa przepisu oznacza - po pierwsze - odrębność tych wariantów od wariantu najkorzystniejszego dla środowiska, wskazanego w punkcie b art. 66 ust. 1 pkt 5 (o czym była mowa wyżej), po drugie zaś - koniunkcję obu oddzielonych tych funktorem wyrażeń. Koniunkcja oznacza natomiast, że koniecznym jest równoczesne przedstawienie obu wariantów. Racjonalny wariant alternatywny stanowić ma realną, jednak nie idealną (jak wariant najkorzystniejszy dla środowiska) i niewybraną przez wnioskodawcę propozycję realizacji przedsięwzięcia. Wariant ma być alternatywny, czyli dopuszczający jedną z dwóch możliwości, dający możność wyboru pomiędzy dwiema możliwościami i przede wszystkim racjonalny, a więc oparty na nowoczesnych, naukowych metodach, dający dobre wyniki, rozsądny, przemyślany, oparty na zasadach poprawnego myślenia i skutecznego działania (Uniwersalny słownik języka polskiego, pod red. prof. S. Dubiela, Warszawa 2006 r. t. I, str. 59, t. III, s. 869). Podobnie jak pozostałe warianty, ma zostać opisany, w tym - w zakresie określenia przewidywanego oddziaływania na środowisko. Raport powinien również zawierać uzasadnienie wyboru takiego wariantu, a więc nie argumenty przemawiające za jego odrzuceniem. Podmiot planujący podjęcie realizacji przedsięwzięcia przedstawia w założeniu minimum trzy (ustawodawca posługuje się przecież pojęciem „w tym" i wymienia trzy warianty) analizowane warianty, a więc nie tylko wariant proponowany, ale również racjonalny wariant alternatywny i wariant najkorzystniejszy dla środowiska, wraz z przewidywanym oddziaływaniem na środowisko każdego z nich. Powinien także uzasadnić wybór każdego z nich. Jeśli wariant proponowany przez wnioskodawcę jest - w jego opinii - jednocześnie najkorzystniejszym dla środowiska, powinno to zostać wskazane w raporcie w sposób wyraźny i - oczywiście - uzasadnione.

Bardzo rzadko załączane do akt spraw rozpatrywanych przez Kolegium raporty o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko spełniały powyższe wymogi.

Szczególnie w okresie poprzedzającym wybory samorządowe w 2010 r. Kolegium rozpatrywało sprawy, w których głównym powodem odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach był sprzeciw społeczności lokalnej. Sprzeciw taki powodował też czasem długotrwałą (w skrajnym przypadku ponad dwuletnią) bezczynność organu pierwszej instancji.

We wszystkich tego typu sprawach Kolegium podkreślało, że jakkolwiek w żadnym wypadku nie wolno bagatelizować protestów społeczności lokalnej, to za niedopuszczalne należy uznać, by mogły one same w sobie stanowić przesłankę do wydania decyzji odmownej (tym bardziej bezczynności w załatwieniu sprawy). Nie oznacza to oczywiście, że w przypadku wystąpienia konfliktów społecznych organ jest zobligowany do wydania decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia w proponowanym przez inwestora wariancie. W myśl wspominanego art. 81 ust. 1 ustawy, jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika zasadność realizacji przedsięwzięcia w wariancie innym niż proponowany przez wnioskodawcę, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, za zgodą wnioskodawcy, wskazuje w decyzji wariant dopuszczony do realizacji lub, w razie braku zgody wnioskodawcy, odmawia zgody na realizację przedsięwzięcia. W sytuacji zatem braku zgody inwestora na wskazany przez organ prowadzący postępowanie wariant realizacji przedsięwzięcia, powstaje samoistna przesłanka do wydania decyzji odmownej. Przepisy prawa nie stawiają więc żadnych przeszkód, aby wezwać wnioskodawcę do przedstawienia wariantu realizacji planowanego przedsięwzięcia uwzględniającego np. postulaty lokalnej społeczności.

W tym kontekście Kolegium zwracało uwagę, że przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko nie jest celem samym w sobie, ale ma umożliwić ustalenie ewentualnych zagrożeń dla środowiska związanych z realizacją planowanego przedsięwzięcia, a co za tym idzie - ułatwić ocenę, czy zachodzą podstawy do wydania pozytywnej decyzji upoważniającej do jego realizacji. Umożliwienie społeczeństwu udziału w tymże postępowaniu ma również za zadanie wypracowanie optymalnych rozwiązań, będących kompromisem wobec często sprzecznych interesów uczestników tejże oceny. Wnikliwa analiza emisji projektowanej inwestycji jest oczywiście jak najbardziej zasadna. Zadaniem organu właściwego w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest przede wszystkim zbadanie, czy planowane przedsięwzięcie będzie oddziaływać na środowisko w stopniu nieprzekraczającym dopuszczalnych w tym względzie norm, określonych stosownymi przepisami prawa (por. wyrok WSA w Warszawie z 12 marca 2007 r., IV SA/Wa 2084/06, LEX nr 317205). Ustalenie środowiskowych uwarunkowań będzie zatem możliwe wyłącznie w przypadku, gdy wykazane zostanie, iż realizacja wnioskowanego przedsięwzięcia nie spowoduje ponadnormatywnego oddziaływania na żaden z komponentów środowiska.

Przesłanką do wydania decyzji odmownej, choć w tym przypadku niewynikającą bezpośrednio z przepisów ustawy, może być więc stwierdzona niezgodność planowanego przedsięwzięcia z przepisami szczególnymi, w szczególności ochrony środowiska. Zgodnie z art. 144 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, eksploatacja instalacji powodująca wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, emisję hałasu oraz wytwarzanie pól elektromagnetycznych nie powinna, z zastrzeżeniem ust. 3, powodować przekroczenia standardów jakości środowiska poza terenem, do którego prowadzący instalację ma tytuł prawny. Stosownie natomiast do art. 3 pkt 34 powołanej wyżej ustawy, przez standardy jakości środowiska należy rozumieć poziomy dopuszczalne substancji lub energii, które muszą być osiągnięte w określonym czasie przez środowisko jako całość lub jego poszczególne elementy przyrodnicze. Poziomy te, jeśli chodzi o emisję pyłu, określa Załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 26 stycznia 2010 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu (Dz. U. Nr 16, poz. 87), standardy charakteryzujące oddziaływanie akustyczne znajdują się natomiast w Załączniku do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. Nr 120, poz. 826).

Bezspornym jest, że wydanie decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania powinna poprzedzić, w szczególności, wnikliwa analiza raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Brak tej analizy stanowi o istotnej wadliwości podjętego rozstrzygnięcia. Nie sposób bowiem uznać, że udowodnienie przekroczenia standardów jakości środowiska może nastąpić wyłącznie poprzez subiektywne, niczym nie poparte twierdzenia mieszkańców okolicznych terenów. Pamiętać trzeba, że skoro wydanie decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania możliwe jest wyłącznie przy wykazaniu braku ponadnormatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, to odmowa ustalenia tych uwarunkowań musi być bezpośrednio powiązana z udowodnionym przekroczeniem przewidzianych prawem norm i standardów. Przy jedynie ogólnych obawach, wydanie decyzji negatywnej, jest nieuzasadnione.

Jeśli chodzi o wspomniana już kwestię często wadliwego konstruowania katalogu stron postępowania, podstawowym błędem organów pierwszej instancji było przyjmowanie założenia, że na status strony (jego brak) w postępowaniu środowiskowym ma wpływ fakt, czy należąca do określonego podmiotu nieruchomość podlega ustawowej ochronie z punktu widzenia przepisów środowiskowych. Uznawano, że właściciel niezabudowanej nieruchomości rolnej, dla której ustawodawca nie przewidział dopuszczalnych norm hałasu, nie ma - z powodu braku takiej ustawowej ochrony przed hałasem - interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym oddziaływania m. in. w zakresie hałasu planowanego na sąsiedniej nieruchomości przedsięwzięcia. Kolegium zwracało więc uwagę, że choć oddziaływanie w zakresie hałasu planowanego przedsięwzięcia na nieruchomości takiego podmiotu będzie oddziaływaniem, które na terenach chronionych przed hałasem uznawane jest za ponadnormatywne, fakt ten nie upoważni organu prowadzącego postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań do odmowy wydania takiej decyzji, z uwagi na przekroczenie dopuszczalnych norm, które jej nie dotyczą. Oddziaływanie takie jednak nadal będzie istniało, a to oznacza, że właściciel sąsiedniej, niezabudowanej nieruchomości rolnej, na którą oddziaływuje (w zakresie emisji hałasu) planowane przedsięwzięcie, posiada interes prawny w postępowaniu w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań takiego przedsięwzięcia.

Kolegium podkreślało też, że przewidywane w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wielkości emisji powinny - każdorazowo - obejmować nie tylko stany wskazywane w raporcie jako warunkujące jego pozytywną konkluzję, ale i ich wersję właściwą dla stanu „wyjściowego" (zastanego). Inaczej rzecz ujmując, szacowanie oddziaływania na środowisko planowanego w danym przypadku przedsięwzięcia powinno zaczynać się od punktu wyjścia. Za niedopuszczalne Kolegium uznawało szacowanie oddziaływania - i ustalanie na tej podstawie katalogu stron postępowania - przy uwzględnieniu istnienia rozwiązań ograniczających to oddziaływanie (np. ekranów akustycznych).

Kolegium prowadziło też postępowania w sprawie zmiany decyzji wydanych na podstawie - obowiązujących do 14 listopada 2008 r. - przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.). Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, która weszła z dniem 15 listopada 2008 r., nie zawierała przepisów przejściowych. Zgodnie z art. 155 tej ustawy, jej przepisów, zobowiązujących podmiot planujący podjęcie realizacji przedsięwzięcia do uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, nie stosuje się w odniesieniu do podmiotów posiadających decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach wydane na podstawie przepisów dotychczasowych (a więc ustawy - Prawo ochrony środowiska). Z dniem 20 lipca 2010 r. weszła z kolei w życie ustawa z dnia 21 maja 2010 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 119, poz. 804). Zgodnie z art. 8 tej ustawy, do zmian decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia wydanych na podstawie przepisów ustawy - Prawo ochrony środowiska, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 (tj. ww. ustawy z dnia 3 października 2008 r.), w brzmieniu nadanym nowelizacją z dnia 21 maja 2010 r. Ustawa z dnia 21 maja 2010 r., z dniem 20 lipca 2010 r., znowelizowała m.in. treść art. 87 ustawy z dnia 3 października 2008 r. Zgodnie z jego aktualnym brzmieniem, przepisy działu V oraz działu VI stosuje się odpowiednio w przypadku zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Przepis art. 155 k.p.a. stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem, że zgodę wyraża wyłącznie strona, która złożyła wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach lub podmiot, na którego została przeniesiona decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach.

Mamy więc do czynienia ze stanem prawnym, w którym ustawodawca dopuścił możliwość dokonania zmiany ostatecznych decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, wydanych na podstawie przepisów już nieobowiązujących, na podstawie przepisów obecnie obowiązujących. Wprowadził jednak - podobnie jak w przypadku zmian decyzji wydawanych na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów - dwa warunki:

     - odpowiednie stosowanie przepisów działu V „Ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz obszar Natura 2000" ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko ze zmianami (zwanej dalej ustawą), w tym - co oczywiste - odpowiednio przepisów rozdziału 3 „Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach" oraz działu VI „Postępowanie w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko" ustawy;

     - odpowiednie stosowanie art. 155 k.p.a., zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Przepis ten stosuje się jednak z zastrzeżeniem, że zgodę na uchylenie lub zmianę decyzji wyraża wyłącznie strona, która złożyła wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach lub podmiot, na którego została przeniesiona decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Stosując ten przepis - w świetle przywołanych wcześniej unormowań art. 8 ustawy zmieniającej z dnia 21 maja 2010 r. - trzeba pominąć ugruntowany pogląd orzecznictwa sądowoadministracyjnego, zgodnie z którym „zmiana ostatecznej decyzji administracyjnej na mocy art. 155 k.p.a. (oraz art. 154 k.p.a.) jest dopuszczalna tylko wtedy, gdy obowiązują przepisy prawne, na podstawie których decyzja została wydana" (wyrok NSA z 27 września 2002 r., III SA 330/01, OSP 2004/9/111), bowiem „prawna możliwość zastosowania trybu przewidzia­nego w art. 155 k.p.a. jest uwarunkowana prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego" (wyrok NSA z 5 stycznia 2000 r., I SA 1826/98, LEX 57178). W świetle treści art. 87 zd. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko ze zmianami, pominąć z kolei należy zasadę, że organ administracji orzekający na podstawie art. 155 k.p.a. przeprowadza kontrolę wydanej decyzji ostatecznej wyłącznie z jednego punktu widzenia, czyli badając, czy za jej zmianą lub uchyleniem przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony (wyrok NSA z 13 sierpnia 1997 r., III SA 854/96, LexPolonica nr 340085), nie jest bowiem uprawniony do ponownego merytorycznego rozpatrywania sprawy, gdyż w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 155 k.p.a. nie stosuje się przepisów prawa materialnego (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2000 r., III SA 1388/99, LEX nr 47229). De facto więc odpowiednie stosowanie w tego typu sprawach art. 155 k.p.a. będzie sprowadzało się do zbadania, czy przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i czy przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Oczywiście, uchylenie lub zmiana decyzji może nastąpić wyłącznie w takim zakresie, w jakim wyraziła na to zgodę strona, która złożyła wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach lub podmiot, na którego została przeniesiona decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach.

Nadal organy pierwszej instancji - dość „konsekwentnie" - wbrew jednoznacznym wymogom art. 107 § 1 k.p.a., nie oznaczały strony (stron) postępowania w wydawanych decyzjach. Tak zwane rozdzielniki wydawanych decyzji konstruowane były, co do zasady, w sposób: „Otrzymują: adresaci", „Otrzymują: strony według rozdzielnika znajdującego się w aktach sprawy". Podobnie jak w latach ubiegłych, Kolegium zwracało więc uwagę, że oznaczenie strony będącej osobą fizyczną polega na podaniu jej imienia (imion) oraz nazwiska, zaś w odniesieniu do osób prawnych, państwowych i samorządowych jednostek organizacyjnych i organizacji społecznych nieposiadających osobowości prawnej - ich nazwy oraz siedziby (Z. Janowicz, Komentarz, 1995, s. 260, za: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Kraków 2000, komentarz do art. 107 k.p.a., por. również wyrok NSA z 6 grudnia 2000 r., V SA 1568/00). „Organ administracji publicznej jest obowiązany oznaczyć wszystkie strony postępowania. Organ nie może ograniczyć się do oznaczenia stron jako osób, na których żądanie postępowanie zostało wszczęte, bowiem brak jest podstaw prawnych różnicowania stron na takie, które są adresatami decyzji i te, którym się doręcza decyzje. Jeżeli bowiem dany podmiot ma status strony postępowania, to bez względu na przyczyny uzyskania takiego statusu, powinien być wymieniony w decyzji administracyjnej jako strona postępowania" (M. Jaśkowska, A. Wróbel, op. cit.).

Materialnoprawne podstawy decyzji administracyjnych wydawanych w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych zamieszczone są w ustawie z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.). Jednak najliczniejszą grupę spraw rozstrzyganych przez Kolegium stanowiły uzgodnienia projektów decyzji lokalizacyjnych, podejmowane na podstawie przepisu art. 53 ust. 4 pkt 6, w związku z art. 60 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Przewiduje on, że decyzje o warunkach zabudowy wydaje wójt (burmistrz albo prezydent miasta), po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami.

Kolegium dokonywało interpretacji przepisu art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w związku z art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i utrzymywało w mocy postanowienia organów pierwszej instancji, uzgadniające negatywnie projekty decyzji lokalizacyjnych.

Kolegium stwierdziło, że zwarty obszar przeznaczony do zmiany rolniczego przeznaczenia, o jakim mowa w art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wcale nie musi w sposób konieczny być utożsamiany z działkami ewidencyjnymi lub nawet węziej, z częścią działki ewidencyjnej mającą być zabudowaną. Znajduje to potwierdzenie w orzecznictwie sądowym (zob. wyroki WSA w Gdańsku: z 3 czerwca 2009 r., II SA/Gd 115/09; w Lublinie z 11 lutego 2009 r., II SA/Lu 738/08; w Warszawie z 9 października 2008 r., SA/Wa 697/08; w Warszawie z 23 maja 2006 r., IV SA/Wa 1734/05, LEX nr 229971). Choć wydawanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zostało wprowadzone tylko na terenach pozbawionych planów miejscowych nie oznacza to jednak, że użyte w ustawie wyrażenie „zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia", ma inne znaczenie na gruncie procedury planistycznej, kiedy uchwala się plan miejscowy, a inne na gruncie postępowania w sprawie wydania decyzji lokalizacyjnej. Kolegium uznało, że nie można podzielić takiego poglądu i to nie tylko z powodu, że nic takiego nie wynika z wykładni językowej, a dyrektywa językowa zakazuje nadawania tym samym zwrotom różnego znaczenia. Określenie bowiem „zwartego obszaru projektowanego do takiego przeznaczenia" jest domeną organów planistycznych. Władztwo, jakim dysponują, istnieje w takim zakresie, w jakim określiła je ustawa. Jeżeli zatem z przepisów ustawy wynikają określone ich uprawnienia do rozstrzygania o projektowaniu przeznaczenia terenów na cele nierolne, to właśnie one, a nie inwestor decydują o zakresie „zwartego obszaru projektowanego do takiego przeznaczenia". Rozstrzygają tu konkretne ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, które sporządza się dla całego obszaru w granicach administracyjnych gminy (art. 9 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa miejscowego. Jest aktem planistycznym. Nie oznacza to jednak, że nie może stanowić jakiejkolwiek podstawy decyzji administracyjnej. Odróżnić bowiem należy podstawę prawną od faktycznej. Studium, jako dokument urzędowy, może i stanowi podstawę faktyczną decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w zakresie ustalenia tzw. „zwartego obszaru projektowanego do takiego przeznaczenia". Ustawodawca nakazał badać, czy zmiana przeznaczenia gruntów rolnych, w konkretnym przypadku, nie wymaga zgody właściwego organu wydawanej w trybie procedury planistycznej. To zaś zależy właśnie od postanowień studium. Odmienna wykładnia prowadziłaby do sytuacji, w której określony zapis studium, chroniący zwarty obszar gruntu rolnego powyżej 0,5 ha, klasy I - III, i przeznaczający ten grunt wyłącznie do rolniczego wykorzystania, musiałby być bezwzględnie uwzględniony w procedurze uchwalania planu miejscowego. Wykluczona byłaby wówczas zmiana jego przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne. Natomiast wydawana dla tego samego terenu decyzja lokalizacyjna mogłaby być całkowicie sprzeczna z jego postanowieniami i prowadzić do odmiennego - niż rolnicze - wykorzystania gruntu, byleby obejmowała tylko wydzielone z tego obszaru działki ewidencyjne o powierzchni nie większej niż 0,5 ha albo teren zabudowy zostałby ograniczony do powierzchni nie większej niż 0,5 ha. Taka wykładnia czyniłaby ochronę gruntów rolnych fikcyjną. Utrzymanie rolniczego charakteru gruntów pozostałych byłoby wówczas jedynie iluzoryczne i nominalne, a nie faktyczne. Czysto formalny podział zwartego obszaru gruntów rolnych klas I-III, o powierzchni przekraczającej 0,5 ha na mniejsze działki ewidencyjne, umożliwiałby uzyskanie dla każdej z nich, oddzielnie decyzji o warunkach zabudowy, zmieniających przeznaczenie gruntu z rolniczego na nierolniczy, a w konsekwencji pominięcie wymogu przewidzianego w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z tego powodu, choć Kolegium były znane odmienne stanowiska sądów administracyjnych, to nie podzieliło ich, kierując się konstytucyjną zasadą praworządności. Utrzymywało więc w mocy zaskarżone postanowienia opierając się na ustaleniach studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

W przypadku orzeczeń kasacyjnych, stanowiących - jak w latach poprzednich - znaczną część rozstrzygnięć Kolegium, zwracano uwagę na wady procesowe. Otóż organy pierwszej instancji nie przestrzegały zasady ogólnej postępowania administracyjnego - zasady prawdy materialnej (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.), w kontekście przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalającego przesłanki uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy: „Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1".

Co do pierwszej przesłanki zauważyć należy, że odsyła ona do treści przepisu art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. W ocenie Kolegium kluczowe znaczenie ma więc ustalenie powierzchni „zwartego obszaru projektowanego do takiego przeznaczenia". Przesłanka druga wymaga z kolei ustalenia, czy teren objęty projektem uzgadnianej decyzji miał, w obowiązującym w dniu 1 stycznia 1995 r. planie miejscowym, który utracił moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), przeznaczenie określone jako nierolnicze.

Obie istotne w sprawie okoliczności nie były utrwalane w aktach w sposób pozwalający Kolegium na zweryfikowanie prawidłowości wydanych rozstrzygnięć. Brak było dowodów pozwalających ustalić powierzchnię zwartego obszaru projektowanego do przeznaczenia na cele nierolne, objętą uzgadnianą decyzją o warunkach zabudowy. Z uzasadnień postanowień nie wynikało, które działki gruntu były kwalifikowane przez organy pierwszej instancji jako „działki sąsiednie" względem działki gruntu projektowanego zainwestowania, tworzące zwarty kompleks gruntów rolnych klas I - III oraz czy jego powierzchnia rzeczywiście przekracza 0,5 ha. W aktach sprawy brak było wypisów z ewidencji gruntów i budynków albo notatek służbowych, sporządzonych na podstawie znanych z urzędy organowi pierwszej instancji ewidencji gruntów i budynków, zawierających wszystkie niezbędne informację, wraz z wyjaśnieniem swojego stanowiska w uzasadnieniu postanowienia (wymóg art. 124 § 2 k.p.a.), pozwalających stwierdzić, czy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

Co do drugiej przesłanki wydania decyzji lokalizacyjnej, na gruncie obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym możliwe jest wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla obszaru wymagającego zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych, jeżeli teren którego dotyczy inwestycja objęty jest zgodą uzyskaną przy sporządzaniu planów miejscowych obowiązujących przed 1 stycznia 1995 r. W ocenie Kolegium, podstawowe znaczenie ma więc ustalenie czy w obowiązującym do dnia 1 stycznia 1995 r. planie miejscowym, działki planowanego zainwestowania, miały przeznaczenie nierolnicze. Tej okoliczności organy pierwszej instancji nie wyjaśniały (np. za pomocą wypisu z planu miejscowego dla konkretnej części działki gruntu, objętej uzgadnianą decyzją o warunkach zabudowy).

Z innych wad procesowych, jakimi dotknięte były postępowania poprzedzające wydanie postanowienia uzgadniającego decyzje lokalizacyjne, na uwagę zasługuje nieprzestrzeganie zasady ogólnej postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 10 k.p.a., gwarantowanej przepisem art. 106 § 2 k.p.a. Przewiduje on, że organ załatwiający sprawę, zwracając się do innego organu o zajęcie stanowiska, zawiadamia o tym stronę. Wady tej nie eliminowały na podstawie art. 61 § 4 k.p.a., organy ochrony gruntów rolnych i leśnych, które stronom postępowania doręczały jedynie postanowienie uzgadniające projekt decyzji. Zaniechania organów prowadzących postępowania główne musiały zostać „zarachowane" na konto organów współdziałających, które wydały rozstrzygnięcie w sprawie wpadkowej, bez zagwarantowania czynnego udziału wszystkim stronom postępowania, nie informując ich o wszczętym postępowaniu na podstawie art. 61 § 4 k.p.a. Kolegium zwracało wielokrotnie uwagę, że - jak wskazuje NSA w wyroku z 24 stycznia 2008 r., II OSK 1931/06, nie tylko organ działający w drugiej instancji w postępowaniu uzgodnieniowym, ale nawet organ rozpatrujący odwołanie od wydanej po takich uzgodnieniach decyzji ma obowiązek ustalić, czy w postępowaniach uzgadniających wykonano obowiązek zawiadomienia stron w trybie art. 106 § 2 k.p.a. i czy strony brały w nich udział.

 

 

 

2. Omówienie wybranych rozstrzygnięć

 

Strona w postępowaniu w sprawie środowiskowych uwarunkowania zgody na realizację inwestycji

Kolegium uchyliło w całości decyzję organu pierwszej instancji ustalającą środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji oddziału ratunkowego z lądowiskiem helikopterów ratunkowych i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Odwołanie od tej decyzji wnieśli - nieuznani za strony postępowania przez organ pierwszej instancji - mieszkańcy znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie lądowiska budynków mieszkalnych. Choć w sprawie tej miały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm. - dalej określanej jako ustawa), w brzmieniu obowiązującym przed zmianami wprowadzonymi ustawą z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, por. art. 153 ust. 1 nowelizacji), zasady ustalania stron postępowania w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań w obu sytuacjach prawnych są tożsame.

Organ pierwszej instancji określił środowiskowe uwarunkowania wskazanego przedsięwzięcia, stwierdzając w uzasadnieniu decyzji, że w rejonie lądowiska dla helikopterów ratownictwa medycznego należy wykonać ekrany akustyczne gwarantujące utrzymanie dopuszczalnych poziomów hałasu na sąsiednich terenach mieszkaniowych. Podkreślił, że w raporcie oddziaływania na środowisko zaproponowano rozwiązania techniczne (ekran akustyczny) mające na celu zagwarantować ograniczenie oddziaływania hałasu lądujących i startujących śmigłowców. Obliczenia teoretyczne wykazały, że ekran akustyczny o przedstawionej wysokości zapewni utrzymanie dopuszczalnych parametrów hałasu na terenach zabudowy mieszkaniowej

Rozpatrując odwołanie mieszkańców położonych w bezpośrednim sąsiedztwie planowanego lądowiska budynków mieszkalnych Kolegium zaznaczyło, że kluczowe znaczenie dla weryfikacji zakresu podmiotowego przedmiotowego postępowania - w kontekście postanowień art. 28 k.p.a. - stanowi posiadanie interesu prawnego (lub obowiązku prawnego) „sytuowanego" w obszarze oddziaływania na środowisko planowanej in concreto inwestycji. Co do zasady takim statusem nie będzie się legitymować tylko inwestor, tj. podmiot uruchamiający postępowanie administracyjne w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację danego przedsięwzięcia. Stroną takiego postępowania administracyjnego będą bowiem także ci z administrowanych, na których sytuację prawną - jako wykazujących się prawami rzeczowymi do nieruchomości zlokalizowanych w obszarze oddziaływania poddawanego tego rodzaju weryfikacji zamierzenia inwestycyjnego - takie zamierzenie bezpośrednio będzie wpływać. Oczywiście w zakresie objętym zakresem postępowania prowadzonego na podstawie art. 46 i n. ustawy) - ten zaś istotnie determinowany jest postanowieniami art. 47 ustawy: W postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania na środowisko określa się, analizuje oraz ocenia:

   1) bezpośredni i pośredni wpływ danego przedsięwzięcia na: a) środowisko oraz zdrowie i warunki życia ludzi, b) dobra materialne, c) zabytki, d) wzajemne oddziaływanie między czynnikami, o których mowa w lit. a - c, e) dostępność do złóż kopalin;

   2) możliwości oraz sposoby zapobiegania i ograniczania negatywnego oddziaływania na środowisko;

   3) wymagany zakres monitoringu.

Nie ulega przy tym wątpliwości, że tak kwalifikowane oddziaływanie wystąpi wówczas, gdy planowana inwestycja bezpośrednio - w ww. znaczeniu i przynajmniej w jednej z ww. płaszczyzn - wpływać będzie na korzystanie z nieruchomości o wskazanej przed momentem lokalizacji. Warto podkreślić dokonane przed momentem ustalenie: warunkiem sine qua non legitymowania się statusem strony w postępowaniu w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody jest wykazywanie się bezpośrednimi doznaniami prawnymi potencjalnie wpływającymi na sytuację prawną właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości, znajdującej się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji - w zakresie rozpatrywanym i załatwianym w postępowaniu o takim przedmiocie. Wynika więc z tego, że spełnienie znamion instytucji wskazywanej w art. 28 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Krakowie z 30 września 2008 r., II SA/Kr 561/08, LEX nr 519035) powinno być weryfikowane z punktu widzenia „zauważonych" przez niniejsze postępowanie płaszczyzn oddziaływania zamierzonej in concreto inwestycji. Wymaga to więc oszacowania tego rodzaju wpływu. Bezspornie zaś kluczowe znaczenie dla dokonania ustaleń w tej materii odgrywa raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. W tym bowiem dokumencie, wymagającym stosowania fachowej wiedzy i podobnie ocenianych umiejętności, wskazuje się - m. in. - dane wskazujące „przebieg" oddziaływania danej inwestycji na środowisko (w ww. zakresach).

W tym przypadku sporządzono tego rodzaju dokument. Jednak analiza treści sporządzonego Raportu, dokonanych uzgodnień oraz spornej decyzji administracyjnej wskazywała na to, że we wszystkich ww. dokumentach w istocie ograniczano się - w zakresie dotyczącym zagrożeń akustycznych związanych ze startem i lądowaniem helikoptera - do wskazywania stanu faktycznego zakładającego już usytuowanie ekranu akustycznego. Problem polega na tym, że w ten sposób pominięto stan „wyjściowy", tj. mapę akustyczną generowaną w tym przypadku przez emisję hałasu w stanie zastanym, tzn. bez wspomnianego ekranu. W ocenie Kolegium takie postępowanie uchybia stosowanym w postępowaniu przepisom. Zgodnie przecież z treścią art. 52 ust. 1 ustawy, tego rodzaju raport - w ramach opisu planowanego przedsięwzięcia - powinien, w szczególności, zawierać:

   - przewidywane wielkości emisji, wynikające z funkcjonowania planowanego przedsięwzięcia [pkt 1 lit. c)];

   - opis przewidywanych znaczących oddziaływań planowanego przedsięwzięcia na środowisko, obejmujący bezpośrednie, pośrednie, wtórne, skumulowane, krótko-, średnio- i długoterminowe, stałe i chwilowe oddziaływania na środowisko, wynikające z: a) istnienia przedsięwzięcia, b) wykorzystywania zasobów środowiska, c) emisji, oraz opis metod prognozowania, zastosowanych przez wnioskodawcę (pkt 6);

   - opis przewidywanych działań mających na celu zapobieganie, ograniczanie lub kompensację przyrodniczą negatywnych oddziaływań na środowisko (pkt 7).

Z kolei w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach określa się (m. in.):

   - warunki wykorzystywania terenu w fazie realizacji i eksploatacji, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich (art. 56 ust. 2 pkt 2 ustawy);

   - wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w projekcie budowlanym (art. 56 ust. 2 pkt 3 ustawy).

Z powyższych przepisów wynika, że wskazywania w raporcie wielkości przewidywanych emisji (zgodnie z art. 3 pkt 4 ustawy emisje są to wprowadzane bezpośrednio lub pośrednio, w wyniku działalności człowieka, do powietrza, wody, gleby lub ziemi: a) substancje, b) energie, takie jak ciepło, hałas, wibracje lub pola elektromagnetyczne) nie należy ograniczać do ich poziomu docelowo akceptowanego w tym dokumencie. Tego rodzaju parametry należy bowiem także wykazywać w stanie „wyjściowym". Tylko bowiem taki kontekst będzie należycie tłumaczył działania wskazywane w raporcie, a mające na celu zapobieganie, ograniczanie lub kompensację przyrodniczą negatywnych oddziaływań na środowisko. Poza tym, trudno przecenić jego znaczenie, w szczególności z racji treści art. 56 ust. 1b pkt 2 ustawy [Właściwy organ wydaje decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach, uwzględniając: (...) ustalenia zawarte w raporcie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko ...], nawet przy uwzględnieniu założenia wskazującego na to, że to ten organ - a nie biegły - ocenia raport i na tej podstawie ustala środowiskowe uwarunkowania (wyrok WSA w Warszawie z 26 marca 2008 r., IV SA/Wa 49/08, LEX nr 510799). Co jednak szczególnie istotne, w tym zakresie organ administracji publicznej zobowiązany jest do rozpoznania wszelkich zagrożeń i uciążliwości zamierzonego przedsięwzięcia wobec środowiska i na tej podstawie określenia warunków likwidacji lub minimalizacji tych zagrożeń (wyrok WSA w Warszawie z 3 września 2008 r., IV SA/Wa 937/08, LEX nr 517965). Wszelkie zagrożenia i uciążliwości to na pewno te, które występują in concreto, a które - docelowo - nie przeszkadzają w sformułowaniu pozytywnej konkluzji raportu (z takim przypadkiem mamy do czynienia w sytuacji, w której „wyjściowy" stan danych parametrów wskazuje na zagrożenia i uciążliwości, jednak ich wartości - będące już efektem uwzględnienia odpowiednich rozwiązań - wskazują na możliwość likwidacji czy minimalizacji tak pierwotnie kwalifikowanego oddziaływania). Trudno żeby miało być inaczej, skoro decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach ma określać wpływ przedsięwzięcia na środowisko i wymagania, jakie powinny spełnione, aby minimalizować negatywnego wpływu czynników szkodliwych (wyrok WSA we Wrocławiu z 19 lutego 2008 r., II SA/Wr 543/07, LEX nr 510780). Bezspornie zatem przewidywane wielkości emisji (art. 52 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy), czy też oddziaływania na środowisko, wynikające z emisji (art. 52 ust. 1 pkt 6 ustawy) powinny - każdorazowo - obejmować nie tylko stany wskazywane w raporcie jako warunkujące jego pozytywną konkluzję, ale i ich wersję właściwą dla stanu „wyjściowego" (zastanego). Inaczej rzecz ujmując, szacowanie oddziaływania na środowisko planowanego w danym przypadku przedsięwzięcia powinno zaczynać się od punktu wyjścia.

Nieprzypadkowo przecież ustawodawca nazwał przedmiotowy akt administracyjny decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Decyzja ta ma się właśnie koncentrować na weryfikacji środowiskowych uwarunkowań udzielenia tego rodzaju zgody. To zaś zakłada w szczególności konieczność ich identyfikacji w stanie „wyjściowym" (zastanym). Tylko w ten bowiem sposób można stworzyć warunki do wyjaśnienia kluczowej w tego rodzaju sprawach kwestii, sprowadzającej się do udzielenia odpowiedzi na pytanie o to, czy występujące in concreto środowiskowe uwarunkowania dają możliwość udzielenia przedmiotowej zgody (a jeżeli tak, to jaki jest ich „przebieg", a w szczególności - jakie rozwiązania są niezbędne do sprostania ich wymaganiom). Nie dziwi zatem, że bezpośrednio związane z tym rozstrzygnięciem postępowanie (w sprawie oceny oddziaływania na środowisko), zgodnie z przywoływanym już art. 46 ustawy, koncentruje się - w szczególności - na określaniu, analizowaniu oraz ocenianiu wpływu danego przedsięwzięcia na:

   - środowisko oraz zdrowie i warunki życia ludzi,

   - możliwości oraz sposobów zapobiegania i ograniczania jego negatywnego oddziaływania na środowisko.

W rozpatrywanej przez Kolegium sprawie zarówno Raport, jak i sporna decyzja pomijały stan „wyjściowy" oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko w sferze emisji hałasu. Powyższe zaniechanie nie tylko nie wypełnia wskazanych dyrektyw, ale i wywołuje bardzo istotne skutki w sferze podmiotowej. Prowadzi bowiem do sytuacji, w której właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości usytuowanych na terenach położonych w bezpośrednim otoczeniu projektowanej inwestycji (do których zaliczono m. in. tereny pokryte zabudową mieszkaniową), nie są traktowani jako strony postępowania administracyjnego. Tymczasem w Raporcie wyraźnie zastrzeżono, iż „Projektowana inwestycja będzie funkcjonowała z niewielkim wpływem na środowisko naturalne pod warunkiem zastosowania przyjętych w koncepcji rozwiązań technologicznych, technicznych i systemów zabezpieczających". Do tej grupy zaliczono w szczególności ekran akustyczny o wysokości 3 m. Zastrzeżono przy tym, że „Przeprowadzane symulacje komputerowe wykazały, że w wyniku realizacji inwestycji nie dojdzie do przekroczeń dopuszczalnych poziomów hałasu na terenach podlegających ochronie akustycznej." Nie ulega zatem wątpliwości - choć nie było to raczej eksponowane w Raporcie i decyzji - że wzniesienie przedmiotowego ekranu stanowi modyfikację stanu „wyjściowego" (zastanego), niezbędną do spełnienia w sferze środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Tego rodzaju kontekst zdaje się wskazywać na to, że ekran ten ma chronić przed ponadnormatywnym hałasem. W tym kontekście warto ponownie przywoływać następujące stwierdzenia: „zaprojektowano ekran izolacji dźwiękowej o wys. 3 m, który będzie ograniczać uciążliwości hałasowe" oraz „Obliczenia teoretyczne wykazały, że ekran akustyczny o przedstawionej wysokości zapewni utrzymanie dopuszczalnych parametrów hałasu na terenach zabudowy mieszkaniowej." Trudno przecenić ich znaczenie, zważywszy na to, że Raport pokazuje, iż wartości ekwiwalentnego poziomu hałasu (związanego z lądowaniem, postojem i startowaniem helikoptera) wykazują zarówno w porze dziennej jak i w porze nocnej wartości przekraczające dopuszczalne poziomy dźwięku. Powyższe antecedencje należałoby interpretować jako okoliczności świadczące o tym, że w tej części nieruchomości sąsiadujących z terenem przedmiotowej inwestycji, „wyjściowo" występują „zagrożenia i uciążliwości", implikujące traktowanie ich jako oddziaływania bezpośrednio wpływające na sytuację prawną właścicieli (użytkowników wieczystych) takich nieruchomości. Taki stan wyczerpuje - jak wcześniej wykazano - znamiona statusu strony przedmiotowego postępowania administracyjnego (przypomnieć przy tym, ponownie, warto następujący fragment spornej decyzji: „W rejonie lądowiska dla helikopterów ratownictwa medycznego" należy wykonać ekrany akustyczne gwarantujące utrzymanie dopuszczalnych poziomów hałasu na sąsiednich terenach mieszkaniowych.

Problem jednak w tym, że ani kwestionowana decyzja, ani poprzedzający ją Raport nie zawierały danych pozwalających na wskazanie zasięgu tak kwalifikowanego oddziaływania spornej inwestycji (konsekwencja wskazywanego już zaniechania w kwestii stanu „wyjściowego" przebiegu izolinii ekwiwalentnego poziomu hałasu). To bezspornie bardzo brzemienne w skutkach zaniechanie będące udziałem pierwszoinstancyjnego postępowania. Nie ulega bowiem wątpliwości, że czyni ono wadliwym postępowanie organu gminy w stopniu obligującym zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Bezspornie przecież mamy w tym przypadku do czynienia z sytuacją, w której „rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części." Także z powodu istotnych uchybień względem przepisów wyznaczających standardy służące respektowaniu zasady czynnego udziału strony (art. 10, w szczególności w związku z art. 81 k.p.a.). W tym kontekście należy ponadto zaznaczyć, iż oczywiście nie było zgodne z prawdą twierdzenie organu pierwszej instancji wskazujące na niewykazanie przez „protestujących interesu faktycznego i prawnego." Po pierwsze - osoby te podjęły tak ukierunkowane starania. Po drugie - już chociażby z tego powodu wykazały przynajmniej interes faktyczny. Po trzecie - wreszcie - wskazane zaniechania (w Raporcie oraz w decyzji, co do wykazywania stanu „wyjściowego" w zakresie emisji hałasu związanego z funkcjonowaniem lądowiska helikopterów) czynią co najmniej przedwczesnym przesądzanie o tym, czy w ich przypadku interes faktyczny zyskuje w  postępowaniu administracyjnym status interesu prawnego.

Powyższe kwestie wymagały bezwzględnego uzupełnienia na poziomie organu pierwszej instancji, z odpowiednim respektowaniem rygorów właściwych dla zasady dochodzenia prawdy obiektywnej (art. 7 i 77 k.p.a.) oraz zasady czynnego udziału strony (art. 10 k.p.a.).

 

Ochrona gruntów rolnych w procesie inwestycyjnym

Inwestorzy wystąpili o wydanie 18. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla identycznych inwestycji. Każda z nich polegała na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolno stojącego, wraz z garażem i przyłączem infrastruktury technicznej, dla części terenu działki nr 464. W uzasadnieniu przygotowanych projektów decyzji o warunkach zabudowy właściwy organ wskazał m. in., że został spełniony warunek wynikający z przepis art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, bo teren inwestycji nie wymagał uzyskania zgody na zmianę jego przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne. W takim stanie faktycznym projekty decyzji zostały przedstawione organowi właściwemu w sprawach ochrony gruntów rolnych celem ich uzgodnienia. We wszystkich sprawach właściwy starostwa odmówił uzgodnienia (uzgodnił projekty negatywnie), a zażalenia inwestorów doprowadziły utrzymania w mocy zaskarżonych postanowień.

Podejmując takie rozstrzygnięcia Kolegium - w każdej sprawie - zważyło, że z przepisów art. 60 ust. 1 oraz art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, iż decyzje o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne, w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Z kolei przepis art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) stanowi, że za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne, grunty zadrzewione i zakrzewione oraz wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Z kolei gruntami rolnymi są grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne (art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Innymi słowy, nieruchomość wykazana w ewidencji gruntów i budynków jako użytek rolny jest gruntem rolny, co równoznaczne jest z wykorzystywaniem jej na cele rolne. W rozpatrywanym przypadku oznacza to konieczność uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy ze starostą, jako organem właściwym (zob. art. 5 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Organ uzgadniający winien więc zbadać, czy projekt decyzji o warunkach zabudowy uwzględnia warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a mieszczące się w zakresie ochrony gruntów rolnych. Przypomnieć bowiem należy, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikające właśnie z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie ochrony środowiska (art. 54 pkt 2 lit. b), w związku z art. 64 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Zasady ochrony środowiska oraz warunki korzystania z jego zasobów, z uwzględnieniem wymagań zrównoważonego rozwoju określa ustawa Prawo ochrony środowiska. Przez ochronę środowiska rozumie się podjęcie lub zaniechanie działań, umożliwiające zachowanie lub przywracanie równowagi przyrodniczej; ochrona ta polega w szczególności na racjonalnym kształtowaniu środowiska i gospodarowaniu zasobami środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju (art. 3 pkt 3 Prawa ochrony środowiska). Przez środowisko należy rozumieć ogół elementów przyrodniczych, w tym także przekształconych w wyniku działalności człowieka, a w szczególności powierzchnię ziemi (art. 3 pkt 39 Prawa ochrony środowiska). Przez powierzchnię ziemi rozumie się naturalne ukształtowanie terenu, glebę oraz znajdującą się pod nią ziemię do głębokości oddziaływania człowieka, z tym że pojęcie "gleba" oznacza górną warstwę litosfery, złożoną z części mineralnych, materii organicznej, wody, powietrza i organizmów, obejmującą wierzchnią warstwę gleby i podglebie (art. 3 pkt 25 Prawa ochrony środowiska). Podstawowe zasady ochrony elementu przyrody, jakim są grunty rolne, określa Prawo ochrony środowiska oraz przepisy szczególne, w tym przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (zob. art. 1 i art. 81 ust. 1 i ust. 4 pkt 5 Prawa ochrony środowiska).

Przepisy szczególne w powyższym rozumieniu, z zakresu ochrony gruntów rolnych, zawiera także sama ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednym z nich jest przepis art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy, odsyłający do treści przepisu art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi). W stanie faktycznym rozpatrywanej przez Kolegium sprawy było bezsporne, że teren planowanego zainwestowania obejmuje grunty rolne klasy IV. Stąd prawidłowe jest twierdzenie, że brak jest potrzeby uzyskania zgody na zmianę ich przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne. Z punktu widzenia tylko normy prawnej zrekonstruowanej w oparciu o powołane powyżej przepisy art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nie istnieje przeszkoda w pozytywnym uzgodnieniu projektu decyzji. Jednak regulacje te nie wyczerpują całego systemu prawnej ochrony gruntów rolnych, który powinien być wzięty pod uwagę przy uzgadnianiu projektu decyzji lokalizacyjnej obejmującej grunty rolne.

W kolejnym pkt 5 art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest mowa o zgodności projektu decyzji z przepisami odrębnymi. To zaś oznacza, że organ właściwy w sprawach ochrony gruntów rolnych, uzgadniający projekt decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6, w związku z art. 60 ust. 1 ustawy, ma obowiązek zbadania projektu decyzji nie tylko w kontekście spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale także obowiązek zbadania zgodności projektu decyzji z przepisami odrębnymi chroniącymi grunty rolne, do których odsyła właśnie art. 61 ust. 1 pkt 5.

W tym miejscu należy wtrącić, że choć obowiązujące przepisy nie wskazują wprost kryteriów i przesłanek, jakimi ma się kierować organ uzgadniający, nie oznacza, iż mogą być one dowolne. Jak podkreśla NSA w wyroku z 20 listopada 1997 r., V SA 2699/96, ONSA 1998/4/123, jeżeli przepis prawa materialnego uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, to stanowisko to nie może dotyczyć dowolnych spraw związanych z przedmiotem rozstrzygnięcia, lecz tylko tych aspektów, które wiążą się z zadaniami organu współdziałającego wyznaczonymi tym przepisem. Kryteria i przesłanki wynikają z treści samych przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych. Reguluje ona bowiem zasady ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji i poprawiania wartości użytkowej gruntów (zob. art. 1). Uzgodnienie dotyczy więc tylko tych aspektów załatwianej sprawy, które są związane z ochroną gruntów rolnych. Stąd nie mają zastosowania przepisy prawa chroniących np. walory krajobrazowe oraz określających usytuowanie budynków względem granic działki czy ściany lasu, bo ocena ich zgodności z projektem decyzji lokalizacyjnej, nie mieści się w zakresie kognicji organu ochrony gruntów rolnych.

Jedną z podstawowych zasad ochrony gruntów rolnych jest zasada ograniczania przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne (art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Zasada ta podlega rozwinięciu w kolejnych przepisach ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Zasada ta dotyczy każdego gruntu rolnego (w tym gruntów rolnych klasy IV), chyba że przepis prawa wprost wyłącza jej zastosowanie (jak np. art. 5b ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Implikuje ona „konieczność przeciwdziałania jakimkolwiek nieuzasadnionym czynnościom zmierzającym do zmiany takiego ich przeznaczenia. Jednocześnie wskutek rozwoju cywilizacyjnego nieunikniony jest proces przekształcania charakteru tychże gruntów. Czy jednak dana zmiana przeznaczenia jest zasadna należy do oceny właściwego organu przy uwzględnieniu wszelkich okoliczności sprawy" (wyrok WSA z 27 lutego 2007 r., IV SA/Wa 2453/06, LEX nr 319161).

Inwestorzy wystąpili o wydanie 18. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, obejmujących w całości teren działki nr 464, z przeznaczeniem pod budowę domów jednorodzinnych. Tymczasem, zgodnie z danymi z ewidencji gruntów i budynków, działka nr 464, stanowi w całości grunty rolne o powierzchni 2,28 ha, oznaczone jako użytek Ps, klasy IV. Sąsiaduje ona bezpośrednio (albo jest oddzielony jedynie drogami) z gruntami oznaczonymi w ewidencji także jako użytki rolne: działki nr 465 (B-ŁIV, W-ŁIV, ŁIV - razem 3,34 ha), nr 466 (B-IVb, ŁIV, PsIV, RIVb - razem 2,17 ha), nr 467 (PsIV, RIVb, RV - razem 2,12 ha), nr 469 (B-PsIV, W, ŁIV, PsIV - razem 1,69), nr 443/2 (RIVb, RV - razem 2,25 ha), nr 444/4 (PsIV - razem 0,53 ha), nr 622 - 624 (PsIV - razem 0,4414 ha). Działka nr 464 samodzielnie, jak i wespół z innymi działkami tworzy zwarty kompleks gruntów rolnych, ograniczony od strony południowej i wschodniej lasami. Większość użytków stanowią tu grunty wysokiej, IV klasy bonitacyjnej. Część z nich została przeznaczona pod budownictwo zagrodowe (B-Ps, B-R) i ich rolne przeznaczenie - jak wynika z ewidencji gruntów i budynków - nie uległo zmianie. Działka nr 464 samodzielnie, jak i z innymi działkami przylegającymi do niej od strony północno - zachodniej może być wykorzystywana do produkcji rolnej jako jeden, zwarty obszar rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Przeznaczenie na cele nierolnicze (pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne) gruntu rolnego o dużej powierzchni (2,28 ha), wysokiej klasy (IV), stanowiącego część większego obszaru rolniczej przestrzeni produkcyjnej, naruszyłoby wspomnianą zasadę ograniczania ich przeznaczenia na cele nierolnicze.

Ponadto wziąć należy pod uwagę wynikającą z przepisu art. 7 k.p.a. zasadę uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Planowany przez inwestorów sposób zagospodarowania gruntów (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna) nie służy zaspokojeniu celów społecznych, zaś w interesie społecznym leży właśnie ograniczanie przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. W interesie społecznym jest więc dalsze rolnicze wykorzystywanie działki nr 464. Z kolei wystąpienie z wnioskiem o wydanie 18. decyzji o warunkach zabudowy terenu obejmujących całą działkę nr 464 świadczy o tym, że w miejscu tym inwestorzy planują budowę osiedla domków jednorodzinnych. Budowa osiemnastu domów jednorodzinnych, wraz z infrastrukturą, nie ma na celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych inwestorów, choć niewątpliwie inwestycja ta może przysporzyć im korzyści. Z tego powodu wydanie pozytywnego uzgodnienia nie leży w interesie inwestorów, który można byłoby zakwalifikować jako słuszny - czyli zasługujący na uwzględnienie.

Wreszcie utworzenie w wyniku realizacji inwestycji, pomiędzy gruntami rolnymi, enklawy zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zakłóci funkcjonowanie istniejącej, zwartej rolniczej przestrzeni produkcyjnej, w skład której wchodzi działka nr 464. Wynika to z faktu jej fragmentaryzacji (co utrudni wykonywanie zabiegów agrotechnicznych), jak i potencjalnych konfliktów związanych z produkcją rolniczą (która jest źródłem negatywnych immisji) i odmiennymi standardami emisyjnymi i standardami jakości środowiska, obowiązującymi na gruntach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i gruntach rolnych (np. w zakresie hałasu, uciążliwości zapachowych). To uzasadnia odmowę uzgodnienia projektu decyzji także w oparciu o podstawową zasadę ochrony środowiska - zasadę przezorności (art. 6 ustawy Prawo ochrony środowiska). W myśl tej zasady odpowiedni, bezpieczny dla zdrowia i życia ludzkiego poziom ochrony środowiska należy zapewnić na możliwie najwcześniejszym etapie podejmowania decyzji. Przeciwdziałanie negatywnym skutkom emisji polegać w tym przypadku będzie na wykluczeniu utworzenia enklawy osiedla domów jednorodzinnych na części zwartego obszaru gruntów rolnych.

 

Usuwanie drzew i krzewów z urządzeń melioracji wodnych szczegółowych

Dyrektor Wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami w Starostwie Powiatowym zwrócił się do organu pierwszej instancji o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew z terenu nieruchomości stanowiącej „własność Skarbu Państwa", przeznaczonej na rów melioracyjny Jako przyczynę zamierzonego usunięcia wskazał to, że „przedmiotowe drzewa rosną na skarpie rowu melioracyjnego, (...) przez co rokrocznie opadające jesienią liście i drobne uschnięte gałęzie (...) przyczyniają się do ciągłego zamulania rowu i blokowania odpływu z koryta (...) usunięcie drzew spowoduje polepszenie funkcjonowania cieku po przeprowadzeniu jego pogłębienia i spowolni proces jego ponownego zamulenia". Decyzję odmowną organ pierwszej wydał „na wniosek Starostwa Powiatowego (...), Wydział Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami". Uzasadniając odmowę organ pierwszej stwierdził, że wymienione w podaniu fakty nie mogą stanowić powodu do wycięcia drzew. Na tej zasadzie należałoby wydać decyzję na usunięcie wszystkich drzew rosnących wzdłuż rowu melioracyjnego, z których opadające liście i drobne gałęzie mogą powodować jego zamulanie. Ponadto rów był odmulany i pogłębiony w 2009 r.

Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i, orzekając co do istoty sprawy, nie zezwoliło Skarbowi Państwa - statio fisci Starosta, na usunięcie drzew. Uzasadniając takie rozstrzygnięcie Kolegium zauważyło, że organ pierwszej instancji, w zaskarżonej decyzji, wadliwie oznaczył stronę postępowania. Stroną wnioskującą o wydanie decyzji, a w konsekwencji jej adresatem nie było Starostwo Powiatowe, ale Skarb Państwa. Dyrektor Wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami w Starostwie Powiatowym działał tu jako pełnomocnik Skarbu Państwa. Nie ma więc wątpliwości, że w sprawie stroną była osoba prawna - Skarb Państwa (art. 33 k.c.). W sprawach administracyjnych, dotyczących gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa jest on reprezentowany z mocy ustawy, przez właściwego miejscowo starostę, działającego tu jako przedstawiciel ustawowy, określany mianem statio fisci Skarbu Państwa (por. art. 30 § 3 k.p.a. oraz art. 11 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Skarb Państwa może być też reprezentowany przez osobę fizyczną, na podstawie pełnomocnictwa procesowego, udzielonego jej przez starostę wykonującego uprawnienia statio fisci Skarbu Państwa (art. 32 i 33 k.p.a.). W rozpatrywanej przez Kolegium sprawie strona winna być oznaczona w decyzji jako: Skarb Państwa - statio fisci Starosta, reprezentowany przez pełnomocnika (co do oznaczenia Skarbu Państwa - zob. postanowienie SN z 8 stycznia 2009 r., I CSK 263/08, LEX 523626). Kolegium uznało, że choć stronę wadliwe oznaczono w decyzji pierwszoinstancyjnej, to jednak nie ma wątpliwości, że osoba działająca w sprawie od samego początku reprezentowała Skarb Państwa. Choć jest to istotna wada, to nie należy jej rozpatrywać na płaszczyźnie zupełnego braku uczestnictwa strony w postępowaniu (i tym samym pozbawienia jej prawa do dwuinstancyjności). Skarb Państwa uczestniczył bowiem w postępowaniu. Nie było zatem podstaw do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, tylko w celu doprecyzowania nieścisłości w zakresie oznaczenia w osnowie decyzji strony postępowania zwłaszcza, że i tak postępowanie to nie mogłoby zakończyć się merytoryczną, pozytywną dla wnioskodawcy decyzją. Decyzję należało więc uchylić i orzec ponownie, tym razem z prawidłowo oznaczoną w osnowie decyzji stroną postępowania.

Przechodząc zaś do meritum Kolegium stwierdziło, co następuje:

Usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić, z zastrzeżeniem ust. 2 i 2a, po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na wniosek posiadacza nieruchomości - jak stanowi art. 83 ust. 1 zd. 1 ustawy o ochronie przyrody. Wniosek o wydanie zezwolenia powinien zawierać, m.in., przyczynę i termin zamierzonego usunięcia drzewa lub krzewu (art. 83 ust. 4 pkt 6 ustawy o ochronie przyrody). Decyzja w tym przedmiocie zależy od uznania organu. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że uznanie organu doznaje ograniczeń w świetle art. 7 in fine k.p.a.. Zgodnie z powołanym przepisem organ winien załatwić sprawę, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Co jednak warte w tym kontekście podkreślenia, ustawa o ochronie przyrody, w art. 125 pkt 3 stanowi, że rośliny, zwierzęta lub grzyby, a także ich siedliska, nieobjęte formami ochrony przyrody mogą być niszczone lub zabijane jedynie w związku z racjonalną gospodarką. Analizując przepisy prawa można stwierdzić, że unicestwienie drzew i krzewów musi mieścić się w granicach wyjątków wskazanych przepisami prawa, w tym przesłanki usunięcia drzew i krzewów w ramach racjonalnej gospodarki. Przy czym zgoda na ich usunięcie jest wyjątkiem od zasady zachowania drzew i krzewów. Skoro jest to wyjątek od reguły, to wszelkie przepisy stwarzające podstawy do zezwalania na usunięcie drzew i krzewów nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Z kolei z przepisów ust. 1 i 2 nie stosuje się do drzew lub krzewów usuwanych na podstawie decyzji właściwego organu ze względu na potrzeby związane z utrzymaniem urządzeń melioracji wodnych szczegółowych (por. art. 83 ust. 4 pkt 5 i 6 ustawy o ochronie przyrody). Decyzje tego rodzaju są wydawane na podstawie art. 77 ustawy Prawo wodne. Przepis ten stanowi, że utrzymywanie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych należy do zainteresowanych właścicieli gruntów, a jeżeli urządzenia te są objęte działalnością spółki wodnej - do tej spółki (ust. 1). Jeżeli obowiązek, o którym mowa w ust. 1, nie jest wykonywany, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego ustala, w drodze decyzji, proporcjonalnie do odnoszonych korzyści przez właścicieli gruntu, szczegółowe zakresy i terminy jego wykonywania (ust. 2). Przepis ten stanowi materialnoprawną podstawę wydawania z urzędu decyzji przez organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego (starostę), ustalającej m. in. obowiązek usunięcia określonych drzew, jeśli przyczyną ich usunięcia są potrzeby związane z utrzymywaniem urządzeń (tj. eksploatacją, konserwacją oraz remontami w celu zachowania funkcji urządzeń wodnych - por. art. 64 ust. 1 ustawy Prawo wodne).

Odnosząc powyższe do realiów rozpatrywanej sprawy Kolegium w pełni podzieliło pogląd organu pierwszej instancji, że sam fakt opadania w okresie jesiennym liści i drobnych gałęzi do rowu melioracyjnego, w wyniku czego rów ulega zamulaniu, nie może uzasadnić wydania, w trybie art. 83 ustawy o ochronie przyrody, zezwolenia. Intensywny opad tego rodzaju występuje przecież w krótkim odcinku czasu (październik, listopad), a przeciwdziałanie negatywnym jego skutkom dla melioracji jest ustawowym obowiązkiem właścicieli nieruchomości (ewentualnie spółki wodnej). Właśnie utrzymywanie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych należy bowiem do zainteresowanych właścicieli gruntów, a jeżeli urządzenia te są objęte działalnością spółki wodnej - do tej spółki (art. 77 ust. 1 ustawy Prawo wodne). Z kolei utrzymywanie urządzeń wodnych polega na ich eksploatacji, konserwacji oraz remontach w celu zachowania ich funkcji (art. 64 ust. 1 ustawy Prawo wodne). Obejmować to mogłoby w szczególności odmulanie i pogłębianie rowu w okresie jesiennym, po opadnięciu liści i drobnych gałęzi. Z obowiązku tego właściciele gruntów (spółka wodna) nie mogą się uwolnić, wycinając drzewa rosnące w górnych częściach rowów melioracyjnych. Podane przez Wnioskodawcę i opisane powyżej przyczyny usunięcia drzew (jesienny opad liści i drobnych gałęzi) nie pozwalają zatem organowi ochrony środowiska udzielić zezwolenia w trybie art. 83 ustawy o ochronie przyrody, bo na tej zasadzie do wycięcia należałoby zakwalifikować wszystkie drzewa rosnące wzdłuż rowów melioracyjnych. Wszystkie one zrzucają liście i drobne gałęzie zamulając rowy melioracyjne. Byłoby to działanie nieracjonalne.

Zwrócić należy uwagę, że - stosownie do treści art. 77 ustawy Prawo wodne - w kompetencjach starosty leżą kwestie kontroli utrzymywania urządzeń melioracji wodnych szczegółowych przez zainteresowanych właścicieli gruntów lub spółek wodnych, z możliwością szczegółowego określenia w decyzji szczegółowego zakresu obowiązków tym przedmiotom i terminów ich wykonania. Jeśli zatem przyczyną usunięcia drzew rosnących na skarpie rowu melioracyjnego są potrzeby związane z eksploatacją i konserwacją urządzeń melioracji wodnych szczegółowych (a właśnie w ten sposób zakwalifikować należy wskazane przez wnioskodawcę przyczyny zamierzonego usunięcia drzew), to o ich usunięciu, z tych właśnie przyczyn rozstrzyga organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego (starosta). Czyni to w wydawanej z urzędu decyzji ustalającej szczegółowe zakresy i terminy wykonywania przez właścicieli gruntów (ewentualnie spółkę wodną), zaniechanych obowiązków w zakresie utrzymania urządzeń (art. 77 ust. 2 ustawy Prawo wodne). Wydając decyzję organ winien przy tym kierować się zasadą ogólną rządzącą utrzymywaniem urządzeń wodnych: zasadą zrównoważonego rozwoju, a w szczególności zachowania dobrego stanu wód i charakterystycznych dla nich biocenoz, potrzebą zachowania istniejącej rzeźby terenu oraz biologicznych stosunków w środowisku wodnym i na terenach podmokłych (por. art. 63 ust. 1 ustawy Prawo wodne).


Adresat kary za usunięcie drzew bez zezwolenia

Kolegium uchyliło w całości decyzję nakładającą karę pieniężną za usunięcie 130 brzóz i przekazało tę sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ ten przyjął, że drzewa usunięto na podstawie pisemnej zgody (upoważnienia) właściciela. W odwołaniu od tej decyzji właściciel nieruchomości eksponował fakt, że upoważnił osobę trzecią jedynie do dokonania „trzebieży wczesnej" brzóz i nie może ponosić odpowiedzialności za fakt, że wycięła ona tak dużą ilość drzew. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, Kolegium podkreśliło przede wszystkim, że zgodnie z art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody, wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia. Przepis ten określa ustawowe znamiona jednego z deliktów przeciwko chronionym przez ustawę o ochronie przyrody elementom środowiska. Delikt ten polega na usunięciu drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia, zaś sankcją za jego popełnienie jest wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej. Odpowiedzialność za popełnienie omawianego deliktu oparta została na idei bezprawności czynu i - w związku z tym - jest odpowiedzialnością obiektywną. Oparcie odpowiedzialności na zasadzie odpowiedzialności obiektywnej oznacza, że wystarczającą podstawą do zastosowania sankcji jest konkretne zachowanie sprawcy czynu zabronionego, naganne z punktu widzenia treści normy prawnej oraz zobiektywizowanych zakazów bądź nakazów z niej wynikających. Bezprawność czynu jest rozumiana jako zachowanie sprawcy niezgodne z przepisami prawa i zasadami współżycia społecznego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 4 lipca 2002 r., P 12/01, OTK-A 2002/4/50; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 24 stycznia 2006 r., SK 52/04, OTK-A 2006/1/6, za wyrokiem NSA z 29 czerwca 2009 r., II OSK 1049/08, LEX nr 563535). Odpowiedzialność administracyjna za bezprawne wycięcie drzew nie jest uzależniona od winy ukaranego, jednak jej ustalenie wymaga wykazania, iż istnieje związek przyczynowy pomiędzy zachowaniem konkretnej osoby a zniszczeniem drzew lub krzewów. Zachowanie to przejawiać się może w każdej formie (działanie i zaniechanie). Organy muszą zatem wykazać, że posiadacz nieruchomości przynajmniej wiedział o usuwaniu drzew z jego nieruchomości albo, że na usunięcie drzewa świadomie się godził i mu nie zapobiegł (wyrok NSA z 3 kwietnia 2009 r., II OSK 488/08, LEX nr 557065). Tylko wykazanie przez posiadacza nieruchomości, iż nie wiedział o usunięciu drzewa przez osobę trzecią i nie mógł temu zapobiec zwalnia go z odpowiedzialności (wyrok WSA w Warszawie z 9 czerwca 2009 r., V SA/Wa 1957/08, LEX nr 564013). Ukarany może bowiem ponosić odpowiedzialność nie tylko za własne działanie, ale i za wycięcie drzew lub krzewów bez zezwolenia przez inne osoby. „Jeżeli sprawca uzyskał zgodę właściciela (użytkownika, posiadacza) nieruchomości (nawet dorozumianą) na usunięcie drzew rosnących na jego nieruchomości (...) to wówczas ciężar ochrony przyrody za wycięcie drzew bez wymaganego prawem zezwolenia ponosi właściciel (użytkownik, posiadacz) nieruchomości" (wyrok WSA w Szczecinie z 28 stycznia 2009 r., II SA/Sz 782/08). Dla ustalenia odpowiedzialności na gruncie art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy „nie ma znaczenia okoliczność posłużenia się przez skarżącą innymi osobami, które usunęły drzewo i krzewy, skoro osoby te działały na zlecenie skarżącej. (...) Pomiędzy działaniem posiadacza nieruchomości a wycięciem drzewa i krzewów zachodził związek przyczynowy (normatywy „jeżeli") posiadacz nieruchomości o wycince wiedział i na to działanie się godził, a zatem usunięcie zieleni przez osoby trzecie (pracowników) nie nastąpiło bez zgody i wiedzy właścicielki działki oraz w sposób, któremu nie mogła zapobiec" (wyrok WSA w Warszawie z 29 stycznia 2009 r., IV SA/Wa 1595/08). Dla odpowiedzialności administracyjnej przewidzianej w art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy nie jest więc konieczne osobiste działanie ukaranego. Ponosi on odpowiedzialność również za takie czynności osób trzecich, na które strona się godziła (wyrok NSA z 11 marca 2009 r., II OSK 329/08, LEX nr 529956). Równocześnie tak ukształtowana odpowiedzialność zapobiega obciążeniu posiadacza nieruchomości odpowiedzialnością za wycięcie drzew lub krzewów, jeżeli osoba trzecia, będąca sprawcą, dopuściła się wykroczenia lub przestępstwa, zaś o tym czynie posiadacz nieruchomości nie wiedział (K. Gruszecki, Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, Kraków 2005, s. 366). Osoba trzecia, która dokonała wycięcia drzew i krzewów z cudzej nieruchomości bez zgody właściciela, użytkownika wieczystego lub posiadacza ponosi odpowiedzialność karną za występek lub wykroczenie i odpowiedzialność cywilną z tytułu czynu niedozwolonego (wyrok NSA z 14 listopada 2006 r., II OSK 1332/2005, LexPolonica nr 1314814).

Za bezsporne Kolegium uznało, że organ administracji publicznej w ramach postępowania administracyjnego zobowiązany jest do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, co expressis verbis wynika z art. 77 § 1 k.p.a. Obowiązek ten służy realizacji - wynikającej z art. 7 k.p.a. - zasady prawdy materialnej, nakazującej organowi podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Wyniki postępowania dowodowego, wraz z wszechstronną analizą okoliczności faktycznych sprawy, muszą zostać zaprezentowane w treści uzasadnienia decyzji (art. 107 k.p.a.). Organ w uzasadnieniu orzeczenia wskazuje m.in. fakty, które uznał za udowodnione, dowody na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

W uzasadnieniu zaskarżonej do Kolegium decyzji organ pierwszej instancji stwierdził, że właścicielem nieruchomości jest Adam K. i że Józef K. dokonał (wraz z pomocnikami) wycinki (trzebieży) drzew „na podstawie pisemnej zgody (upoważnienia) właściciela Pana K.". Jak można było domniemywać, dowodem na to stwierdzenie miało być oświadczenie z 20 grudnia 2009 r. (innych dowodów w tym względzie nie gromadzono). Oświadczenie to miało następującą treść „Ja niżej podpisany Adam K. oświadczam, że wyrażam zgodę na dokonanie ‘trzebieży wczesnej' w samosiewach brzozy, w obrębie działek stanowiących moją własność! Nr działek: (...). Odpowiedzialnym ustanawiam: P. Józef K. Właściciel" - nieczytelny podpis.

Organ pierwszej instancji przyjął, że pojęcie trzebież jest tożsame z „wycinką". W złożonym w toku postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji piśmie Adam K. twierdził, że Józef K. przyjął „funkcję osoby odpowiedzialnej za trzebież wczesną na danych działkach, co implikowało uzyskanie stosownych pozwoleń a zwłaszcza na wycinkę samosiejek starszych niż 5 lat". Wskazywał też, że to Józef K. „miał pełnomocnictwo" do „wystąpienia do stosownego Urzędu o zgodę na wycinkę samosiejek". Dopiero na etapie odwołania Adam K. uznał, że wyrażenie zgody na trzebież wczesną nie obejmowało usuwania drzew. Argumentował, że trzebież wczesna polega głównie na przycince - usunięciu gałęzi z pni drzew w celach pielęgnacyjnych; „W żadnym razie trzebież wczesna nie polega na wycince zdrowych i silnych drzew a tym bardziej całych drzewostanów". Było dla Kolegium oczywiste, że trzebież nie ogranicza się wyłącznie do usuwania gałęzi z pni drzew. Trzebież wczesna to cięcia pielęgnacyjne prowadzone w drzewostanie w fazie tyczkowiny i drągowiny, w których rozpoczyna się selekcję o charakterze pozytywnym (E. Bernadzki, E. Ilmużyński, S. Szymański, Trzebieże. Poradnik leśniczego, Warszawa 1999). Istotą trzebieży jest usuwanie z drzewostanu nadmiaru drzew, przy czym trzebieże wczesne dotyczą drzewostanu młodszego (20-50 lat), późne - starszego (40-90 lat, gdy korony drzew tracą zdolność rozrastania się na boki).

Poprzestanie przez organ pierwszej instancji na włączeniu do akt oświadczenia z 20 grudnia 2009 r. - podpisanego przez Adama K. - Kolegium uznało jednak za niewystarczające. Nie wiadomo dlaczego i w jakich okolicznościach oświadczenie to zostało sporządzone. W ogóle pominięto tak podstawową czynność dowodową, jak przesłuchanie świadka, niewątpliwego sprawcy usunięcia drzew, który - jak twierdził odwołujący się - miał napisać wskazane oświadczenie. Jest to o tyle istotne, że - w znajdującej się w aktach sprawy kopii oświadczenia, którą przedłożyli organowi pierwszej instancji przedstawiciele Nadleśnictwa O. (w aktach sprawy było brak oryginału tego dokumentu lub kopii potwierdzonej za zgodność z oryginałem) - Józef K. twierdził: „Wyrębu dokonałem za zgodą właściciela". Nie wiadomo było:

   - czy za taką zgodę uważał ww. oświadczenie, czy też konstatacja ta miała inne podstawy,

   - z jakich powodów Józef K. zwrócił się w grudniu 2009 r. do Adama K. o wyrażenie zgody na „trzebież wczesną" i jakie względy zadecydowały, że tak właśnie określił planowane przez siebie czynności (czy posiada wiedzę specjalistyczną w tym względzie);

   - dlaczego Adam K., który twierdził, że nie przebywał na działce nr 127 od 10 lat i wskazywał, że nieruchomość jest zajęta przez komornika, wyraził taką zgodę i na jakich zasadach miał działać Józef K. (odpłatnie, nieodpłatnie itp.);

   - dlaczego Adam K. oświadczył, że jest właścicielem działek nr 123/1, nr 124, i nr 126, choć - jak twierdził w odwołaniu - nie jest to zgodne z prawdą;

   - ile drzew znajdowało się na działkach, których dotyczyła zgoda Adama K., szczególnie na działkach nr 125 i 127.

Poza tym, na podstawie zgromadzonego przez organ pierwszej instancji materiału dowodowego nie można było w sposób niebudzący wątpliwości stwierdzić, że czynności Józefa K. ograniczyły się do drzew rosnących na działce nr 127.

Kolegium zauważyło, że - zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 września 2004 r. w sprawie trybu nakładania administracyjnych kar pieniężnych za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia oraz za zniszczenie terenów zieleni, zadrzewień albo drzew lub krzewów (Dz. U. Nr 219, poz. 2229) - administracyjną karę pieniężną nakłada się po stwierdzeniu usunięcia drzewa lub krzewu bez wymaganego zezwolenia lub po zniszczeniu terenów zieleni, zadrzewienia, drzewa lub krzewu oraz po przeprowadzeniu oględzin, z których sporządza się protokół. Wydając zaskarżoną decyzję organ pierwszej instancji przyjął ustalenia zawarte w protokole z  oględzin w sprawie usunięcia drzew. Oględziny miały zostać przeprowadzone na terenie działki nr 127, uczestniczyli w nich zaś inspektor ds. leśnictwa i zadrzewień oraz Józef K. Wskazano w nim, że usunięto 130 brzóz, w tym 7 dwupiennych i że obwody pni (w tym dwupiennych) były „mierzone w miejscu ścinki". Podając przyczynę usunięcia drzew wskazano: „została przeprowadzona przecinka nadmiernie zagęszczonych brzóz rosnących w zadrzewieniu na działce rolnej nr 127". Kolegium zwróciło w tym miejscu uwagę, że w myśl art. 79 § 1 k.p.a. strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. Zachowanie wymagań art. 79 § 1 k.p.a., niezależnie od wagi i treści przeprowadzonego dowodu, jest bezwzględnym obowiązkiem organu administracji publicznej. Naruszenie tego obowiązku stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, mającym istotny wpływ na wynik sprawy (wyrok NSA z  13 lutego 1986 r., II SA 2015/85, ONSA 1986, nr 1, poz. 13). Zawiadomienie winno być dokonane na piśmie - dla celów dowodowych, bowiem niezawiniony brak uczestnictwa strony w postępowaniu wyjaśniającym należy do istotnych wad postępowania, skutkujących uchyleniem decyzji do ponownego rozpoznania z udziałem strony; jest też przesłanką do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Zawiadomienie o tych czynnościach ma więc charakter obligatoryjny, bez względu na istotę, wagę i treść przeprowadzanego dowodu (wyrok NSA z 18 listopada 1999 r., II SA 1210/99, LEX nr 46806). Jedynie spełnienie warunku wskazanego w art. 79 § 1 k.p.a. pozwala na przeprowadzenie oględzin mimo nieobecności strony postępowania.

Pismem z 17 marca 2010 r. organ pierwszej instancji zawiadomił Adama K., że 7 kwietnia 2010 r. „w związku z samowolną (bez wymaganego zezwolenia) wycinką drzew (brzoza) w wieku powyżej 5 lat z terenu działek nr 125 i nr 127, AM-1, zostanie na terenie ww. działek przeprowadzony o godzinie 12.00 dowód z oględzin". Zawiadomienie doręczono pod adresem podanym przez Adama K. jako „adres do korespondencji" - w dniu 19 marca 2010 r. Zawiadomienia nie doręczono jednak Adamowi K. Odebrała je - podobnie jak inne pisma kierowane do strony pod ten adres - Teresa K. Potwierdzenie odbioru nie zawierało adnotacji, kim ta osoba jest dla strony.

W tym miejscu Kolegium poczyniło kilka wyjaśnień natury ogólnej. Zgodnie z art. 40 § 1 k.p.a., pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela - temu przedstawicielowi. W toku postępowania strony oraz ich przedstawiciele i pełnomocnicy mają obowiązek zawiadomić organ administracji publicznej o każdej zmianie swego adresu (art. 41 § 1 k.p.a. ). Stosownie do art. 42 § 1 k.p.a., pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. Pisma mogą być doręczone również w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej (art. 42 § 2 k.p.a.). W razie niemożności doręczenia pisma we wskazany wyżej sposób, a także w razie koniecznej potrzeby, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie (art. 42 § 3 k.p.a.). Według art. 43 k.p.a., w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi.

Mieszkaniem w rozumieniu art. 42 § 1 k.p.a. jest miejsce, w którym adresat przebywa z zamiarem dłuższego (a nie krótkotrwałego) pobytu, umożliwiającego doręczenie mu pisma (postanowienie SN z 27 października 2009 r., II UK 81/09, LEX nr 574541). Domownikami adresata pisma są zaś zamieszkujący z nim w jednym mieszkaniu lub domu jego dorośli krewni i powinowaci, niezależnie od tego, czy równocześnie prowadzą z nim wspólne gospodarstwo domowe (wyrok WSA w Opolu z 20 listopada 2008 r., II SA/Op 198/08, LEX nr 521882). Pojęcie „domownika" wymaga wąskiego rozumienia. Za domownika można uznać takie osoby, dla których mieszkanie adresata będzie ich aktualnym centrum życiowej działalności, ośrodkiem osobistych i majątkowych interesów. Szerokiemu rozumieniu pojęcia domownika sprzeciwia się gwarancyjny charakter przepisów k.p.a. o doręczeniach (wyrok WSA w Łodzi z 16 października 2008 r., II SA/Łd 455/08, LEX nr 509919).

Użyte w przepisie art. 43 k.p.a. pojęcie „nieobecność adresata" niewątpliwie odnosi do nieobecności w mieszkaniu, o którym mowa w art. 42 § 1 k.p.a. Użyte w tym przepisie pojęcie „mieszkanie" traktować można zamiennie z wskazywanym przez stronę adresem. Adres, o jakim mowa w art. 63 § 2 i art. 41 § 1 k.p.a., to miejsce gdzie strona faktycznie przebywa i w którym będzie możliwe, zgodnie z jej wolą, doręczenie pism urzędowych adresowanych do niej (wyrok WSA w Gliwicach z 7 listopada 2008 r., IV SA/Gl 138/08, LEX nr 500756).

Wskazując - jako właściwy do korespondencji - adres w S., Adam K. podał jednocześnie, w nagłówku podania, adres w W. We wszystkich następnych podaniach Adam K. podawał - jako adres zamieszkania - adres w W. (fakt, że mieszka w W., podkreślał też w odwołaniu, uzasadniając niemożność doglądania swojej nieruchomości).

W takiej sytuacji należało wyjaśnić stronie zasady doręczania pism urzędowych i wezwać do wyjaśnienia, gdzie faktycznie przebywa i w którym miejscu będzie możliwe doręczenie pism urzędowych. Jeśli - z jakichś powodów - Adam K. chciałby, aby kierowane do niego pisma doręczać pod adresem w S., winien wskazać osobę, która w miejscu tym mieszka i przedłożyć pełnomocnictwo uprawniające ją do zastępowania go w postępowaniu administracyjnym (w tym w zakresie odbioru kierowanej do strony korespondencji). Nawet bowiem gdyby na wskazanym wyżej dowodzie doręczenia zawiadomienia o oględzinach zostało odnotowane, kim dla strony jest Teresa K., nie można byłoby przyjąć, że jest ona domownikiem strony w rozumieniu powołanych przepisów i odebrała korespondencję z powodu jej nieobecności w mieszkaniu, skoro Adam K. - jak sam twierdzi - mieszka w W. (pomijając już fakt, że brak jakiejkolwiek wzmianki na dowodzie doręczenia, że podjęła się oddania pisma adresatowi).

Uwagi te miały istotne znaczenie dla sprawy, bowiem doręczenie niezgodnie z obowiązującymi przepisami jest bezskuteczne (wyrok WSA w Łodzi z 6 maja 2009 r., III SA/Łd 12/09, LEX nr 565714; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 10 listopada 2009 r., II SA/Go 736/09, LEX nr 531570; wyrok WSA w Lublinie z 7 października 2009 r., I SA/Lu 239/09, LEX nr 573363). Kolegium podkreśliło, że z uwagi na ustanowienie w art. 43 k.p.a. tzw. fikcji prawnej doręczenia, wymienione w nim warunki muszą być spełnione w sposób nienasuwający zastrzeżeń. Realizacja zasady szybkości postępowania nie może bowiem nastąpić z uszczerbkiem dla zasady zapewnienia czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym konieczność łącznego spełnienia wszystkich przesłanek skutkujących powstaniem domniemania doręczenia wyprowadzana jest również z faktu, że stanowi ona wyjątek od zasady bezpośredniego doręczania pism adresatowi (por. wyroki NSA: z 28 czerwca 2001 r., II SA 2871/00, LEX nr 53460; z  8 kwietnia 1998 r., ISA 1722/97, LEX nr 45642; wyroki WSA w Warszawie z 19 grudnia 2006 r., VII SA/Wa 1871/06, LEX nr 304129; z 2 marca 2006 r., III SA/Wa 201/06, LEX nr 197577). W tej sytuacji nie można było stwierdzić, że Adamowi K. zapewniono - stosownie do art. 79 § 1 k.p.a. - możliwość udziału w podstawowej czynności procesowej w sprawie wymierzenia kary za usunięcie drzew, jaką są oględziny. Dyskwalifikowało to jej wartość dowodową (por. art. 10 § 1 i art. 85, w związku z art. 81 k.p.a.).

Kolegium dodało, że uchybienia tego nie sanuje fakt, iż przed wydaniem decyzji organ pierwszej instancji miał zawiadomić Adama K. o prawie zapoznania się z aktami sprawy. Po pierwsze dlatego, że zawiadomienie to - z identycznych przyczyn, jak wskazane w odniesieniu do zawiadomienia o oględzinach - nie mogło zostać uznane za doręczone stronie. Po drugie zaś, umożliwienie stronom postępowania udziału w oględzinach polegać ma nie tylko na zapoznaniu się z treścią protokołu z tej czynności i złożeniu ewentualnych wyjaśnień, ale na prawie brania udziału w takiej czynności i zadawania pytań świadkom, biegłym i stronom (art. 79 § 2 k.p.a.).

Pomimo powyższych zastrzeżeń co do wartości dowodowej protokołu z oględzin drzewa, Kolegium uznało za konieczne odniesienie się do poczynionych podczas tej czynności ustaleń. Pozwolić to bowiem powinno na uniknięcie wskazanych błędów w ponownie prowadzonym postępowaniu.

Po pierwsze, w protokole z oględzin nie ma żadnej wzmianki o wieku usuwanych drzew. Po drugie, w zawiadomieniu o oględzinach mowa była o usuwaniu drzew z dwóch działek - nr 125 i nr 127. Oględziny - z niewyjaśnionych powodów - ograniczono do działki nr 127.

We wspomnianym oświadczeniu - przedłożonym organowi pierwszej instancji przez przedstawicieli Nadleśnictwa O. - Józef K. stwierdził, iż „drewno liściaste brzoza, które znajdują się na moim podwórzu wyrąbałem w zadrzewieniach przy/na polu należącym do P. Adama K. (...) nr działek 125 i 127. Wyrębu dokonałem (...) na działce nr 127". Nie wiadomo, co miał na myśli autor oświadczenia, stwierdzając, że „wyrębu" dokonywał nie tylko na, ale i „przy" polu Adama K. Nie wyjaśniono też, jakie działania Józef K. podejmował na działce nr 125.

Po trzecie wreszcie, z protokołu wynikało, że pnie drzew „mierzono w miejscu ścinki". Zgodnie z art. 89 ust. 1 ustawy, administracyjną karę pieniężną, o której mowa w art. 88 ust. 1, ustala się w wysokości trzykrotnej opłaty za usunięcie drzew lub krzewów ustalonej na podstawie stawek, o których mowa w art. 85 ust. 4-6. Stosownie do art. 85 ust. 1, opłatę za usunięcie drzew ustala się na podstawie stawki zależnej od obwodu pnia oraz rodzaju i gatunku drzewa. Stawki opłat za usuwanie drzew nie mogą przekraczać - za jeden centymetr obwodu pnia mierzonego na wysokości 130 cm - kwot wskazanych w art. 85 ust. 2. Jeżeli drzewo rozwidla się na wysokości poniżej 130 cm, każdy pień traktuje się jako odrębne drzewo (art. 85 ust. 3). Co do zasady więc obwód pnia mierzy się na wysokości 130 cm i tylko w przypadku, gdy drzewo rozwidla się na wysokości poniżej 130 cm, każdy pień traktuje się jako odrębne drzewo. Stosownie do art. 89 ust. 3 ustawy, jeżeli ustalenie obwodu zniszczonego lub usuniętego bez zezwolenia drzewa jest niemożliwe, z powodu braku kłody, obwód do wyliczenia administracyjnej kary pieniężnej ustala się, przyjmując najmniejszy promień pnia i pomniejszając wyliczony obwód o 10 %. Jeśli więc - z powodu braku kłody - ustalenie obwodu pnia na wysokości 130 cm nie jest możliwe, obwód do wyliczenia administracyjnej kary pieniężnej ustala się, przyjmując najmniejszy promień pnia i pomniejszając wyliczony obwód o 10 %. Protokół oględzin nie zawiera żadnej informacji, aby pomiarów obwodów dokonywano na wysokości 130 cm. Wręcz przeciwnie - mowa jest wyłącznie o pniach drzew. Jednocześnie ma jednak informacji, aby zastosowano regulację art. 89 ust. 3 ustawy.

Wskazane wyżej uchybienia spowodowały konieczność uchylenia w całości zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Dopiero bowiem zgromadzenie pełnego, spójnego i niebudzącego wątpliwości materiału dowodowego pozwoli przejść do etapu podejmowania rozstrzygnięcia w sprawie. W orzecznictwie ugruntował się pogląd, że gdy nie jest dokładnie ustalony stan faktyczny sprawy (co ma miejsce w rozpatrywanym przypadku), to nie można ocenić, czy jest on zgodny z hipotezą normy prawa materialnego. W takim przypadku brak jest podstaw do rozstrzygnięcia sprawy, a rozstrzygnięcie dokonane mimo to przez organ administracji jest w konsekwencji wadliwe (por. wyrok NSA z 6 listopada 1984 r., I SA 508/84, ONSA 2/84, poz. 100).

Ponadto Kolegium zaznaczyło, że w indywidualnych aktach administracyjnych nie nakłada się obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisów powszechnie obowiązującego prawa. Obowiązki takie, z uwagi na fakt, iż są egzekwowane w trybie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), bez konieczności ich uprzedniego nałożenia w drodze decyzji administracyjnej, nie wymagają tego rodzaju władczej konkretyzacji. W zaskarżonym rozstrzygnięciu, poza orzeczeniem o wymierzeniu kary pieniężnej za usunięcie bez zezwolenia drzew i krzewów, organ pierwszej instancji nałożył na stronę obowiązek uiszczenia kary w terminie 14 dni od dnia, w którym stanie się ono ostateczne. Skoro ustawodawca, w art. 88 ust. 2 ustawy wyraźnie określił, że uiszczenie kary następuje w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca wysokość kary stała się ostateczna (a zatem stworzył warunki do powstania ex lege stosunku administracyjnego o takiej treści), nałożenie powyższego obowiązku w decyzji administracyjnej trzeba uznać za bezprawne. Nadmienić można, że tego rodzaju treści - podobnie jak informację o egzekucji kary - organ może umieścić w uzasadnieniu wydawanej decyzji.


Sprzeciw wobec informacji o wytwarzanych odpadach

Kolegium uchyliło w całości decyzję wnoszącą sprzeciw wobec „Informacji o wytwarzanych odpadach innych niż niebezpieczne i sposobie gospodarowania odpadami", i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, m. in., że miejscem prowadzenia gospodarki odpadami ma być działka przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową zagrodową (MN) i usługi towarzyszące bezpośrednio związane z obsługą mieszkańców tej zabudowy. Jako (przeznaczenie) uzupełniające dopuszczono lokalizację obiektów i urządzeń usługowych, nie służących bezpośrednio mieszkańcom, które „nie mogą należeć do szkodliwych dla środowiska bądź mogących pogorszyć stan środowiska". W ocenie organu przewidywane do wytwarzania rodzaje i ilości odpadów wskazują, że działalność wnioskodawcy należy do przedsięwzięć mogących pogorszyć stan środowiska.

Uzasadniając decyzję Kolegium stwierdziło wnioskodawca złożył w organie pierwszej instancji Informację, w której wskazał w niej rodzaje i ilości wytwarzanych rocznie odpadów, które - jak stwierdził - są gromadzone selektywnie na terenie jego Zakładu. Odpady te powstają w związku z prowadzoną przez stronę działalnością gospodarczą. Jej przedmiotem jest - m. in. - import urządzeń i maszyn, takich jak: traktory ogrodnicze, miniciągniki, kosiarki samojezdne i urządzenia komunalne. Importowane urządzenia poddawane są regeneracji i konserwacji polegającej na montażu, lakierowaniu w kabinie lakierniczej, uzupełnieniu płynów i następnie sprzedawane. Maszyny przywożone są w kontenerach, średnio 1 - 3 dostawy w miesiącu. W jednej dostawie są 3 kontenery po 51 sztuk maszyn w każdym kontenerze. Prace związane z regeneracją i montażem prowadzone są w hali warsztatowej przylegającej do budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Strona w odwołaniu przyznała, że jej „działalność polega na sprowadzaniu z Japonii ciągników rolniczych i ich sprzedaży. Sprzedawane ciągniki przed przekazaniem klientom uzupełniamy w płyny eksploatacyjne, których muszą być pozbawione zgodnie z procedurą importową oraz w przypadku zniszczenia będziemy musieli wymienić w nich uszkodzone elementy, które uległy zniszczeniu np. podczas transportu. Ponadto wymieniamy w ciągnikach zużyte opony".

Strona zadeklarowała wytwarzanie odpadów z określonych grup odpadów oraz opisała sposób ich powstawania. Według jej deklaracji są to, m. in.:

   - odpady z produkcji, przygotowania, obrotu i stosowania oraz usuwania farb i lakierów takie jak: odpady farb i lakierów zawierających rozpuszczalniki organiczne lub inne substancje niebezpieczne (08 01 11);

   - odpady z kształtowania oraz fizycznej i mechanicznej obróbki powierzchni metali i tworzyw sztucznych takie jak: odpady z toczenia i piłowania żelaza oraz jego stopów (12 01 01) („odpad stanowią zużyte narzędzie do obróbki metali oraz płótnościerne"), zużyte materiały szlifierskie inne niż wymienione w 12 01 20 (12 01 21) („odpad powstaje podczas obróbki stali");

   - oleje odpadowe i odpady ciekłych paliw (z wyłączeniem olejów jadalnych oraz grup 05, 12 i 19) takie jak: odpadowe oleje silnikowe, przekładniowe i smarowe - (13 02 08*); („odpad powstaje w wyniku wymienny oleju w sprzedawanych maszynach");

   - odpady z demontażu, przeglądu i konserwacji pojazdów takie jak: zużyte opony (16 01 03) („odpad powstaje w wyniku wymiany zużytych opon przed sprzedażą maszyn"); metale żelazne (16 01 17), tworzywa sztuczne (16 01 19), szkło (16 01 20) i okładziny hamulcowe inne niż wymienione w 16 01 11 (16 01 12) („odpad powstaje w wyniku wymiany uszkodzonych elementów w sprzedawanych maszynach"); odpady z urządzeń elektrycznych i elektronicznych - zużyte urządzenia zawierające niebezpieczne elementy inne niż wymienione w 16 02 09 do 16 02 12 (16 02 13); filtry olejowe (16 01 07*) („wymiana filtrów następuje równocześnie z wymianą oleju w sprzedawanych ... maszynach").

Zgodnie z przepisem art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach „wytwórca odpadów jest obowiązany do przedłożenia informacji o wytwarzanych odpadach oraz o sposobach gospodarowania wytworzonymi odpadami, jeżeli wytwarza odpady niebezpieczne w ilości do 0,1 Mg rocznie albo powyżej 5 Mg rocznie odpadów innych niż niebezpieczne" (dalej „Informacja"). Zgodnie z przepisem art. 24 ust. 1 ustawy o odpadach, informację o wytwarzanych odpadach oraz sposobach gospodarowania wytworzonymi odpadami przedkłada się właściwemu organowi w terminie 30 dni przed dniem rozpoczęcia działalności powodującej powstawanie odpadów lub dniem zmiany tej działalności wpływającej na ilość lub rodzaj wytwarzanych odpadów lub sposobów gospodarowania nimi. Informację przedkłada się w czterech egzemplarzach. Właściwym organem, o którym mowa w ust. 1, jest: 1) regionalny dyrektor ochrony środowiska - dla przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zamkniętych; 2) marszałek województwa - dla przedsięwzięć i zdarzeń, o których mowa w art. 378 ust. 2a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska; 3) starosta - dla pozostałych przedsięwzięć (art. 24 ust. 2 ustawy o odpadach). Informacja, o której mowa w ust. 1, powinna zawierać: 1) wyszczególnienie rodzajów odpadów przewidzianych do wytwarzania, a w przypadkach, gdy określenie rodzaju nie jest wystarczające do ustalenia zagrożeń, jakie te odpady mogą powodować, właściwy organ może wezwać wnioskodawcę do podania podstawowego składu chemicznego i właściwości odpadów; 2) określenie ilości odpadów poszczególnych rodzajów przewidzianych do wytwarzania w ciągu roku; 3) informacje wskazujące na sposoby zapobiegania powstawaniu odpadów lub ograniczania ilości odpadów i ich negatywnego oddziaływania na środowisko; 4) opis dalszego sposobu gospodarowania odpadami, z uwzględnieniem zbierania, transportu, odzysku i unieszkodliwiania odpadów; 5) wskazanie miejsca i sposobu oraz rodzaju magazynowanych odpadów (art. 24 ust. 4 ustawy o odpadach). Do rozpoczęcia działalności powodującej powstawanie odpadów można przystąpić, jeżeli organ właściwy do przyjęcia informacji, o której mowa w ust. 1, w terminie 30 dni od dnia złożenia informacji nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji (art. 24 ust. 5 ustawy o odpadach). W przypadku stwierdzenia przez organ na podstawie złożonej informacji, o której mowa w ust. 1, lub własnych ustaleń, że odpady niebezpieczne wytworzone w ilości do 100 kg rocznie mogą powodować, ze względu na ich ilość lub rodzaj, zagrożenie dla życia, zdrowia ludzi lub środowiska, organ w terminie 30 dni od otrzymania informacji zobowiązuje, w drodze decyzji, wytwórcę odpadów do przedłożenia wniosku o zatwierdzenie programu gospodarki odpadami niebezpiecznymi (art. 24 ust. 6 ustawy o odpadach).

Z treści przywołanych przepisów wynika, że wnioskodawca ma prawo rozpocząć działalność skutkującą powstawaniem odpadów, jeżeli w ciągu 30 dni od dnia złożenia Informacji (ewentualnie jej otrzymania przez organ) nie zostanie „wniesiony sprzeciw w drodze decyzji" (ewentualnie nie zostanie „zobowiązany, w drodze decyzji, do przedłożenia wniosku o zatwierdzenie programu gospodarki odpadami niebezpiecznymi"). Do tego czasu ma on obowiązek powstrzymania się od wytwarzania odpadów. Z kolei brak aktywności organu w tym terminie otwiera wnioskodawcy drogę do rozpoczęcia działalności. Powyższe przepisy regulują zatem kompetencję do rozpoznania i załatwienia sprawy o charakterze administracyjnym - zgłoszenia informacji o wytwarzanych odpadach oraz o sposobach gospodarowania wytworzonymi odpadami. Zawisłość tego rodzaju sprawy uruchamia aktywność ubiegającego się o przedmiotowe uprawnienie (przybierająca postać złożenia oświadczenia - Informacji). Jej finalizacja może przyjąć dwojaką postać: milczenia organu administracji publicznej (skutkującego - de facto i de iure - pozytywnym załatwieniem sprawy; w kwestii tego rodzaju formy działania administracji: zob. np. J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Zakamycze 2006, s. 356 i 359), albo wydania określonej prawem materialnym decyzji administracyjnej (negatywnie załatwiającej tego rodzaju sprawę).

Założenia konstrukcyjne milczenia (jako swoistej formy działania administracji publicznej) polegają w tym przypadku na tym, że upływ 30-dniowego terminu skutkuje - co do zasady - tym, że administrowany nabywa prawo do rozpoczęcia działalności, z którą wiąże się powstawanie odpadów. Nabywa zatem prawo (i obowiązek) gospodarowania odpadami w sposób zadeklarowany w Informacji, z zastrzeżeniem, że tego rodzaju prawnie sankcjonowana milcząca aprobata nie może prowadzić - w ocenie Kolegium - do legalizacji takich form gospodarowania odpadami, które nie podlegają reglamentacji w tym trybie (wymagają uzyskania pozwolenia na wytwarzanie odpadów albo zatwierdzenia programu gospodarki odpadami innymi niż niebezpieczne lub odpadami niebezpiecznymi - por. art. 17 ust. 1 pkt 1, ust. 1a i 2 ustawy o odpadach).

Bezspornie zatem, zgłoszenie Informacji jest uproszczonym sposobem uzyskania uprawnienia do wytwarzania odpadów, co jednak warte zaznaczenia, znajdującym zastosowanie tylko w odniesieniu do przypadków wymienionych w ustawie. Obejmują one sytuacje, w których rodzaj i skala wytwarzania odpadów jest ograniczona. Mają więc one z założenia mniej skomplikowany charakter. Z tego właśnie powodu ich pozytywne załatwienie nie następuje w trybie uregulowanym w kodeksie postępowania administracyjnego. Tego rodzaju skutek nie wymaga bowiem uzyskania decyzji administracyjnej, tj. pozwolenia zintegrowanego, pozwolenia na wytwarzanie odpadów lub decyzji zatwierdzającej program gospodarki odpadami. Dlatego wnioskodawca ma prawo oczekiwać, że jeśli zachowa warunki określone przepisami prawa, korzystając z zasady wolności prowadzenia działalności gospodarczej (por. art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.), będzie mógł zrealizować swoje zamierzenie możliwie szybko, jeżeli tylko organ, któremu zgłasza Informację, tego prawa mu nie ograniczy, poprzez wydanie stosownej decyzji (np. wnoszącej sprzeciw). W tego rodzaju sprawach forma decyzji administracyjnej wykorzystywana jest więc „tylko" dla wywołania skutków negatywnych dla wnioskodawcy. Nota bene, nie poprzedza jej „normalne" postępowanie administracyjne.

Podkreślić też trzeba, że postępowanie administracyjne uregulowane w kodeksie postępowania administracyjnego wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 61 § 1 k.p.a.). Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.). Tymczasem Informacja jest „jedynie" zgłoszeniem, deklaracją zamiaru wytwarzania odpadów. Jest oświadczeniem woli (którego elementy formalne zostały określone w ustawie), niebędącym jednak podaniem wszczynającym postępowanie w sprawie indywidualnej (art. 1 pkt 1 k.p.a.). Nie zawiera bowiem żądania wydania którejkolwiek z decyzji, o których mowa w art. 24 ust. 5 i 6 ustawy o odpadach. Decyzje te są wydawane z urzędu, a nie na wniosek strony. Decyzje te są swoistą formą kontroli działań podlegających reglamentacji, a deklarowanych organom przez podmioty administrowane. Ich wydania nie poprzedza więc zawiadomienie o wszczęciu postępowania z urzędu (art. 61 § 4 k.p.a.). Dopiero z momentem doręczenia takiej decyzji wszczyna się z urzędu postępowanie, do którego mają zastosowanie przepisy kodeksu.

Złożenie Informacji nie skutkuje zatem wszczęciem postępowania administracyjnego uregulowanego w kodeksie postępowania administracyjnego. Co więcej, jeżeli zawiera niezbędne dane (a przy tym adekwatne do przedmiotowego trybu reglamentacji) - nie wszczyna postępowania jurysdykcyjnego. W takich przypadkach toczy się postępowanie uproszczone o charakterze administracyjnym. Do tego postępowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego mogą być stosowane tylko posiłkowo, z uwzględnieniem specyfiki postępowania w sprawie przedłożenia informacji o wytwarzanych odpadach oraz o sposobach gospodarowania wytworzonymi odpadami. Oznacza to w szczególności, że Informacja nie podlega takiej kontroli jak podanie (art. 63 § 1 k.p.a.). Chodzi tu o stosowanie art. 64 § 2 k.p.a. pod kątem ewentualnych braków formalnych. W ocenie Kolegium to na wnioskodawcy ciąży obowiązek przygotowania kompletnej, odpowiedniej Informacji, a właściwy organ tylko dokonuje czynności sprawdzających. Gdy więc już z samej treści Informacji wynika, że wnioskodawca nie jest w stanie uzupełnić zgłoszenia zgodnie z wymaganiami art. 24 ust. 4 ustawy o odpadach, bezprzedmiotowym będzie wzywanie go do uzupełnienia braków formalnoprawnych Informacji. Nie ma przeszkód, aby organ od razu skorzystał z możliwości wniesienia sprzeciwu. Wezwanie powinno być (także w przypadku wezwania z art. 24 ust. 4 pkt 1 ustawy o odpadach) wyjątkiem sprowadzającym się do uzupełnienia oczywistych i podstawowych braków możliwych do uzupełnienia niezwłocznie, gdyż wnioskodawca - w przypadku wniesienia sprzeciwu, właśnie z uwagi na braki formalne - może niezwłocznie złożyć już prawidłową i kompletną Informację (podobnie, w odniesieniu do instytucji zgłoszenia robót budowlanych, orzekł NSA w wyroku z 6 marca 2009 r., II OSK 307/08, LEX nr 530044).

Nadto organ administracji publicznej ma jedynie 30 dni na dokonanie stosownej oceny, a wezwanie do uzupełnienia braków formalnych nie powoduje przesunięcia (na zasadzie wyrażonej w art. 35 § 5 lub art. 36 k.p.a.) terminu do jej dokonania, w tym do wydania decyzji. Prawne milczenie organu otwiera ex lege wnioskodawcy drogę do rozpoczęcia działalności. Oznacza to, że nieuzupełnienie braków formalnych Informacji, nie może skutkować „pozostawieniem podania bez rozpatrzenia" (takie pouczenie zamieszczono w tym przypadku w wezwaniu z dnia 2 czerwca 2010 r.). Inny sposób zakończenia postępowania w sprawie zgłoszenia Informacji niż milczenie organu lub wydanie decyzji na podstawie art. 24 ust. 5 i 6 ustawy o odpadach, nie ma więc prawnego umocowania i naruszałby prawo materialne i istotę przyjętej dla tego rodzaju przypadków konstrukcji. Kierowanie kodeksowo ujmowanego wezwania o uzupełnienie braków formalnych jest też nieracjonalne, jeśli skuteczne doręczenie pisma miałoby nastąpić tuż przed upływem terminu do wniesienia sprzeciwu, tak jak w rozpatrywanej przez Kolegium sprawie, w której tego rodzaju pismo, nawiązujące do treści art. 64 § 2 k.p.a., doręczono wnioskodawcy w dniu 25 czerwca 2010 r. - bo w konsekwencji prowadziłoby do uchybienia temu terminowi.

Rekapitulując, do instytucji zgłoszenia Informacji nie mają zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. W konsekwencji, nawet w przypadku zamiaru wydania decyzji (np. wnoszącej sprzeciw), aktywność organu po złożeniu Informacji (przybierająca formę np. wezwania z art. 24 ust. 4 pkt 1 in fine ustawy o odpadach lub sporządzonego na podstawie art. 64 § 2 k.p.a.) nie może mieć wpływu na bieg terminu do jej wydania. Wyklucza to możliwość przedłużenia - w przypadkach i na zasadach określonych w kodeksie - tego swoistego terminu załatwienia sprawy. Termin 30 - dniowy jest zatem terminem zawitym (a nie instrukcyjnym) i - jako taki - nie podlega on zawieszeniu, przywróceniu lub przedłużeniu.

Dla oceny prawidłowości decyzji wnoszącej sprzeciw ma więc znaczenie to, czy został zachowany termin do jego wniesienia. W istocie chodzi o udzielenie odpowiedzi na pytanie, kiedy rozpoczyna i kiedy kończy swój bieg 30 - dniowy termin do „wniesienia sprzeciwu w drodze decyzji administracyjnej" lub „zobowiązania, w drodze decyzji, wytwórcy odpadów do przedłożenia wniosku o zatwierdzenie programu gospodarki odpadami niebezpiecznymi". Przepisy art. 24 ust. 5 i 6 ustawy o odpadach stanowią o terminie liczonym „od dnia złożenia informacji" lub „od otrzymania informacji". W tym przypadku chodzi o ustalenie początkowego biegu terminu do załatwienia sprawy, oznaczonego w dniach, dla którego początkiem jest pewne zdarzenie. Opisany powyżej termin 30 - dniowy jest sui generis terminem załatwienia sprawy administracyjnej (choć nie ma on charakteru instrukcyjnego). Właśnie przepisy kodeksu określają terminy załatwiania spraw i sposoby ich obliczenia. Za początkowy dzień biegu terminu z art. 24 ust. 5 ustawy o odpadach należy więc przyjąć dzień następny po dniu, w którym nastąpiło złożenie Informacji do organu pierwszej instancji (art. 57 § 1 k.p.a.). Skoro więc wnioskodawca złożył Informację w dniu 27 maja 2010 r., to od dnia następnego, przez 30 dni (do 26 czerwca 2010 r., do godz. 24.00), organ pierwszej instancji mógł „wnieść sprzeciw w drodze decyzji administracyjnej".

Jeśli chodzi datę końcową tego terminu, to - w ocenie Kolegium - wyznacza ją czynność prawna wniesienia sprzeciwu. Nie może być ona rozumiana inaczej jak tylko doręczenie decyzji zawierającej sprzeciw, a więc dopiero poinformowanie strony o sprzeciwie w ciągu 30. dni od doręczenia zgłoszenia należy uznać za skuteczne wniesienie sprzeciwu. Kwestia ta została już rozstrzygnięta w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. uchwałę 7 sędziów z 15 października 2008 r., II GPS 4/08, LEX nr 448685). Kolegium podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu uchwały, że cechą właściwą decyzji administracyjnej, będącej kwalifikowanym aktem administracyjnym, jest uzewnętrznienie oświadczenia woli kompetentnego organu administracji publicznej, które następuje przez zakomunikowanie woli jednostce, której uprawnienia lub obowiązki kształtuje decyzja administracyjna. Jak wynika z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego wyłączną formą zakomunikowania oświadczenia woli jednostce jest doręczenie decyzji lub jej ogłoszenie. Z treści art. 109 § 1 k.p.a. wynika, iż decyzję doręcza się stronie na piśmie. Powyższe zasady mają - w ocenie Kolegium - również zastosowanie do decyzji o sprzeciwie wydanej na podstawie art. 24 ust. 5 ustawy o odpadach, a także do decyzji zobowiązującej wytwórcę odpadów do przedłożenia wniosku o zatwierdzenie programu gospodarki odpadami niebezpiecznymi na podstawie art. 24 ust. 6 ustawy o odpadach. Dla zachowania terminu do wydania którejkolwiek z ww. decyzji nie ma więc znaczenia data jej nadania, np. na poczcie (por. art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a.).

Odnosząc rozważania prawne do stanu faktycznego sprawy Kolegium zauważyło, że złożenie Informacji nastąpiło w dniu 27 maja 2010 r., a więc termin do wniesienia sprzeciwu (w ww. znaczeniu) upłynął w dniu 26 czerwca 2010 r. Decyzja organu pierwszej instancji zawierająca sprzeciw została doręczona stronie dopiero w dniu 15 lipca 2010 r. (nota bene, wydano ją też po 26 czerwca 2010 r. - bo w dniu 5 lipca 2010 r.). Organ pierwszej instancji nie dochował zatem terminu do wniesienia sprzeciwu. Kolegium było zobligowane uchylić zaskarżoną decyzję i - z powodu upływu terminu do wydania decyzji na podstawie przepisu art. 24 ust. 5 i 6 ustawy o odpadach - umorzyć postępowanie w sprawie.

Poza rozstrzygnięciem Kolegium zwracało uwagę, że opis działalności, prowadzonej przez wnioskodawcę wskazuje, że wytwarza on odpady w związku działalnością gospodarczą polegającą na konserwacji i naprawach importowanych maszyn: traktorów ogrodniczych, miniciągników, kosiarek samojezdnych i urządzeń komunalnych. Organ pierwszej instancji przeoczył ten istotny element stanu faktycznego sprawy (już z tego powodu sprzeciw byłby zasadny, o ile zostałby wniesiony w terminie). W takim bowiem przypadku gospodarka odpadami nie może być prowadzona na podstawie przyjętej informacji o wytwarzanych odpadach oraz o sposobach gospodarowania wytworzonymi odpadami składanej w trybie art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach, bo znajdzie zastosowanie norma prawna wynikająca z przepisu art. 17 ust. 1a ustawy o odpadach („Wytwórca odpadów, który prowadzi działalność polegającą na świadczeniu usług w zakresie budowy, rozbiórki, remontu obiektów, czyszczenia zbiorników lub urządzeń oraz sprzątania, konserwacji i napraw, a także przetwarzania odpadów zawierających azbest w urządzeniach przewoźnych, jest obowiązany do uzyskania decyzji zatwierdzającej program gospodarki odpadami").

Powtórzyć należy, że brak skutecznie wniesionego sprzeciwu nie prowadzi - w ocenie Kolegium - do legalizacji takich form gospodarowania odpadami, które uproszczonej reglamentacji wytwarzania odpadów, realizowanej w trybie przepisu art. 24 ustawy o odpadach, nie podlegają. Chodzi o przypadki wytwarzania odpadów wymagające ex lege uzyskania decyzji administracyjnej: pozwolenia zintegrowanego, pozwolenia na wytwarzanie odpadów czy decyzji zatwierdzającej program gospodarki odpadami niebezpieczny lub innymi niż niebezpieczne (por. art. 17 ust. 1 pkt 1, ust. 1a i 2 ustawy o odpadach; podobnie, w odniesieniu do instytucji zgłoszenia robót budowlanych, NSA w wyroku z 27 lutego 2009 r., II OSK 463/08, LEX nr 516062). Podkreślić należy, że kontrola gospodarki odpadami odbywa się nie tylko na etapie planowania działalności związanej z wytwarzaniem odpadów, ale także na etapie wykonywania tej działalności. Zatem prowadząc gospodarkę odpadami, bez zatwierdzonego decyzją programu gospodarki, w sytuacji, gdy jej uzyskanie było wymagane z mocy prawa, wytwórca odpadów naraża się np. na odpowiedzialność finansową (por. art. 79b ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach).

 

Zatwierdzenie program gospodarki odpadami niebezpiecznymi wytwarzanymi w związku z prowadzeniem działalności serwisowo-remontowej

Kolegium uchyliło w całości decyzję starosty umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji zatwierdzającej program gospodarki odpadami niebezpiecznymi wytwarzanymi w związku z prowadzeniem działalności serwisowo-remontowej na terenie powiatu, i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Uzasadniając pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie organ stwierdził, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe na skutek wejścia w życie - dnia 12 marca 2010 r. - art. 1 pkt 8 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 28, poz. 145), dalej „nowela", którym w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2007 r. Nr 39, poz. 251 ze zm.) w art. 17 po ust. 1 dodano ust. 1a w brzmieniu: „Wytwórca odpadów, który prowadzi działalność polegającą na świadczeniu usług w zakresie budowy, rozbiórki, remontu obiektów, czyszczenia zbiorników lub urządzeń oraz sprzątania, konserwacji i napraw, a także przetwarzania odpadów zawierających azbest w urządzeniach przewoźnych, jest obowiązany do uzyskania decyzji zatwierdzającej program gospodarki odpadami". Zdaniem organu pierwszej instancji wejście w życie tego przepisu oznacza, że strona, z uwagi na prowadzenie działalności serwisowo-remontowej, która - jak wskazano w kwestionowanej decyzji - „obejmuje remonty obiektów i urządzeń ochrony środowiska, a także sprzątanie, czyszczenie i konserwację i naprawę tych urządzeń, m.in. roboty związane z instalacjami wodno-kanalizacyjnymi, usługi przeglądów, usługi sprzątania i czyszczenia obiektów, urządzeń i instalacji, gospodarka ściekami oraz wywóz odpadów i usługi sanitarne", obowiązana jest jedynie uzyskać decyzję zatwierdzającą program gospodarki odpadami, nie musi już zaś występować z wnioskiem o zatwierdzenie programu gospodarki odpadami niebezpiecznymi, do czego była zobowiązana przed wejściem w życie zmiany wynikającej z art. 1 pkt 8 noweli.

Kolegium stwierdziło, że w pierwszej kolejności trzeba określić, czy wytwórca odpadów, o którym mowa w art. 17 ust. 1a ustawy o odpadach, tj. prowadzący działalność polegającą na świadczeniu usług w zakresie budowy, rozbiórki, remontu obiektów, czyszczenia zbiorników lub urządzeń oraz sprzątania, konserwacji i napraw, a także przetwarzania odpadów zawierających azbest w urządzeniach przewoźnych, obowiązany jest uzyskać decyzję zatwierdzającą program gospodarki odpadami niebezpiecznymi. Dla porządku, podkreślono, że bez wątpienia taki wytwórca odpadów musi uzyskać decyzję zatwierdzającą program gospodarki odpadami (art. 17 ust. 1a ustawy o odpadach), zaś jej uzyskanie nie jest uzależnione od ilości wytworzonych odpadów, zresztą nie tylko niebezpiecznych, w odróżnieniu od decyzji zatwierdzającej program gospodarki odpadami niebezpiecznymi, którą wytwórca odpadów musi uzyskać, jeżeli wytwarza odpady niebezpieczne w ilości powyżej 0,1 Mg rocznie (art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach).

Samo porównanie treści ust. 1 i ust. 1a art. 17 ustawy o odpadach nie pozwala rozstrzygnąć wskazanego wyżej problemu, dlatego analizę uzupełnić należy o wykładnię przepisów przejściowych noweli. Zgodnie z art. 9 ust. 1 noweli „wytwórca odpadów prowadzący przed dniem wejścia w życie ustawy działalność polegającą na świadczeniu usług w zakresie budowy, rozbiórki, remontu obiektów, czyszczenia zbiorników lub urządzeń oraz sprzątania, konserwacji i napraw, może prowadzić tę działalność w dotychczasowym zakresie do dnia 31 grudnia 2010 r. i jest obowiązany do uzyskania decyzji zatwierdzającej program gospodarki odpadami do dnia 31 grudnia 2010 r.", według zaś ust. 2 tego artykułu „wydane przed dniem wejścia w życie ustawy wytwórcy odpadów, o którym mowa w ust. 1, decyzje zatwierdzające program gospodarki odpadami niebezpiecznymi zachowują ważność na czas, na jaki zostały wydane, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2010 r. albo do dnia uzyskania decyzji, o której mowa w ust. 1". Z przepisów tych wynika, iż wytwórcy odpadów prowadzący działalność polegającą na świadczeniu usług w zakresie budowy, rozbiórki, remontu obiektów, czyszczenia zbiorników lub urządzeń oraz sprzątania, konserwacji i napraw, od momentu wejścia w życie art. 1 pkt 8 noweli, obowiązani są tylko do uzyskania decyzji zatwierdzającej program gospodarki odpadami, co zresztą muszą uczynić do dnia 31 grudnia 2010 r. Za wykładnią taką przemawia również fragment uzasadnienia do projektu noweli, który umożliwia wskazanie, czym kierował się ustawodawca uchwalając nowelę, czy inaczej, jaka była jego wola w tym zakresie: „W art. 17, 21a i 21b ustawy o odpadach zaproponowano nowe przepisy dotyczące działalności polegającej na świadczeniu usług w zakresie budowy, rozbiórki, remontu obiektów, czyszczenia zbiorników lub urządzeń oraz sprzątania, konserwacji i napraw, które mają na celu wprowadzenie możliwości prowadzenia takiej działalności na podstawie decyzji administracyjnej obejmującej obszar całego kraju, a nie jak to dotychczas wynikało z obowiązujących przepisów na zasadzie decyzji administracyjnej lub czynności formalno-prawnej (składanie informacji o wytwarzanych odpadach oraz o sposobach gospodarowania nimi) uprawniających do prowadzenia działalności w określonych miejscach w określonym czasie" (druk Sejmowy nr 2002, Sejm Rzeczypospolitej Polskiej - VI kadencja, źródło: http://orka.sejm.gov.pl). Takie rozwiązanie stanowić ma zatem ułatwienie dla wytwórców odpadów, o których mowa w art. 17 ust. 1a ustawy o odpadach, prowadzących działalność w różnych miejscach na terenie kraju, czy innymi słowy, niezwiązaną z jednym, określonym miejscem, a nawet na obszarze całego kraju. W wyniku wejścia w życie dnia 12 marca 2010 r. przepisów nowelizujących ustawę o odpadach, wskazani w zdaniu poprzednim wytwórcy odpadów obowiązani są uzyskać jedną decyzję, a nie jak to było - co do zasady - przed dniem 12 marca 2010 r., wielu, w zależności od tego, na terenie ilu powiatów prowadzona była tego rodzaju działalność.

Następnie Kolegium stwierdziło, że rozstrzygnąwszy powyższe ustalić należy jeszcze, jaką decyzję tj. zatwierdzającą program gospodarki odpadami czy zatwierdzającą program gospodarki odpadami niebezpiecznymi, obowiązany jest uzyskać wytwórca odpadów prowadzący działalność, której przedmiot wykracza poza zakres określony w art. 17 ust. 1a ustawy o odpadach. Czy może obie? Odpowiadając na tak postawiony problem, stwierdzić należy, że podmiot wytwarzający - w wyniku działalności wykraczającej poza zakres wskazany w art. 17 ust. 1a ustawy o odpadach - odpady niebezpieczne w ilości powyżej 0,1 Mg rocznie, obowiązany jest uzyskać zarówno decyzję zatwierdzającą program gospodarki odpadami niebezpiecznymi, jak i decyzję zatwierdzającą program gospodarki odpadami. Ustawodawca w istocie bowiem precyzyjnie określił, że jedynie wytwórcy odpadów prowadzący działalność polegającą na świadczeniu usług w zakresie budowy, rozbiórki, remontu obiektów, czyszczenia zbiorników lub urządzeń oraz sprzątania, konserwacji i napraw, a także przetwarzania odpadów zawierających azbest w urządzeniach przewoźnych, obowiązani są do uzyskania decyzji zatwierdzającej program gospodarki odpadami. Prowadzenie zatem działalności wkraczającej poza ten zakres skutkować może podleganiem obowiązkowi określonemu w art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach. Przepisy ustawy o odpadach należy bowiem interpretować w sposób ścisły, literalny, mając w szczególności na uwadze reglamentacyjny cel tej ustawy. Zatem regulacją zawartą w art. 17 ust. 1a ustawy o odpadach należy rozumieć w sposób wykluczający rozszerzenie jego zakresu podmiotowego. Zapobiegnie to nieuprawnionemu „uwalnianiu" od obowiązku określonego w art. 17 ust. 1 pkt 1 tej ustawy wytwórców odpadów prowadzących działalność, o której mowa w art. 17 ust. 1a ustawy o odpadach, a także inną.

Przechodząc do rozpatrywanej sprawy wskazano, że z akt przesłanych przez organ pierwszej instancji, w tym zakwestionowanej decyzji, wynikało, że strona prowadzi działalność wykraczającą poza zakres określony w art. 17 ust. 1a ustawy o odpadach. Mając zatem na względzie powyższe ustalenia stwierdzić należy, że nie można było w tym przypadku wydać decyzji umarzającej postępowanie administracyjne, wszczęte na wniosek z 3 marca 2010 r., bez zbadania, czy strona - świadcząc na terenie powiatu usługi poza zakresem, o którym mowa w art. 17 ust. 1a ustawy o odpadach - wytwarza w wyniku tej działalności odpady niebezpieczne w ilości powyżej 0,1 Mg rocznie. Nota bene, na szerszy zakres świadczonych in concreto usług (niż budowa, rozbiórka, remont obiektów, czyszczenie zbiorników lub urządzeń oraz sprzątanie, konserwacja i naprawa, a także przetwarzanie odpadów zawierających azbest w urządzeniach przewoźnych), wskazała sama strona w załączonym do wniosku Programie gospodarki odpadami niebezpiecznymi, podając na stronie pierwszej tego programu, że „prowadzi działalność serwisowo - remontową [...], która obejmuje remonty obiektów i urządzeń ochrony środowiska, a także sprzątanie, czyszczenie i konserwacja i naprawa tych urządzeń. Ściślej ujmując zakres świadczonych przez firmę usług stanowią: roboty związane z instalacją wodno - kanalizacyjną, usługi przeglądów, usługi sprzątania i czyszczenia obiektów, urządzeń i instalacji, gospodarka ściekami oraz wywóz odpadów i usługi sanitarne. Wykonujemy również naprawy, renowacje i uszczelnienia kanalizacji oraz czyścimy urządzenia ochrony środowiska (m. in. separatory, osadniki, piaskowniki, zbiorniki) wraz z technicznym sprawdzeniem urządzeń zainstalowanych wewnątrz". Zaznaczyć trzeba, że organ pierwszej instancji nie kontestował faktu, iż strona prowadzi działalność w szerszym zakresie niż wskazany w art. 17 ust. 1a ustawy o odpadach, gdyż w uzasadnieniu decyzji w zasadzie powtórzył fragment cytowanego wyżej programu gospodarki odpadami niebezpiecznymi.

Konkludując Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji rozpoznając ponownie sprawę, winien wpierw ustalić, czy strona wytwarza odpady niebezpieczne w ilości powyżej 0,1 Mg rocznie w ramach prowadzonej na terenie powiatu działalności wykraczającej poza zakres wskazany w art. 17 ust. 1a ustawy o odpadach i - w zależności od wyników tego ustalenia - umorzyć postępowanie administracyjne albo wydać decyzję zatwierdzającą program gospodarki odpadami niebezpiecznymi, która określałaby, zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o odpadach:

  1. ilość odpadów niebezpiecznych poszczególnych rodzajów dopuszczonych do wytworzenia w ciągu roku na terenie powiatu wyłącznie w zakresie działalności innej niż polegającej na świadczeniu usług w zakresie budowy, rozbiórki, remontu obiektów, czyszczenia zbiorników lub urządzeń oraz sprzątania, konserwacji i napraw, a także przetwarzania odpadów zawierających azbest w urządzeniach przewoźnych,

  2. sposób dalszego gospodarowania odpadami niebezpiecznymi, o których mowa w pkt 1; 

  3. (215)wskazanie miejsca i sposobu oraz rodzaju magazynowanych odpadów niebezpiecznych, o których mowa w pkt 1; 

  4. termin obowiązywania decyzji, nie dłuższy niż 10 lat. 

 

Opłata podwyższona za składowanie skratek

Organ pierwszej instancji orzekł o podwyższonej opłacie za składowanie skratek bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów. Kolegium, utrzymując w mocy zaskarżoną odwołaniem decyzję stwierdziło, że wydaną, z upoważnienia Starosty decyzją z 9 stycznia 2003 r., zatwierdzona została instrukcja eksploatacji składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w S. Instrukcja ta dopuściła w pkt. 1 składowanie - na składowisku odpadów komunalnych - odpadów komunalnych pochodzących z określonych źródeł (w tym z gospodarstw domowych, obiektów użyteczności publicznej, biur oraz zakładów produkcyjnych) oraz odwodnionych osadów ściekowych z komunalnych oczyszczalni ścieków spełniających wymogi ochrony środowiska w zakresie stosowania ustabilizowanych osadów ściekowych na cele nieprzemysłowe. W tym samym punkcie decyzji wymieniono także odpady, których nie wolno składować na składowisku. Instrukcja została zatwierdzona na czas nieokreślony. W decyzji nie wymieniono wprost, jako dopuszczonych do składowania, albo jako odpadów których składowanie jest zabronione, odpadów pochodzących z oczyszczalni ścieków - skratek.

Strona użytkowała składowisko odpadów w S. prowadząc na nim gospodarkę odpadami w oparciu o decyzję z 9 stycznia 2003 r., zatwierdzającą instrukcję eksploatacji składowiska odpadów, wymaganą przepisem art. 53 ustawy o odpadach, a od 2007 r. także na podstawie pozwolenia zintegrowanego z 3 października 2007 r., co było w sprawie bezsporne. Bezsporne były też: ilości odpadów przyjmowanych na składowisko, okres ich składowania, obowiązek uiszczenia opłaty zwykłej za składowanie odpadów o kodzie 20 03 01 - niesegregowane odpady komunalne. Sporne było natomiast to, czy strona była zobowiązana do ponoszenia opłaty podwyższonej za składowanie odpadów o kodzie 19 08 01 - skratki, bez instrukcji eksploatacji składowiska. Posiadana przez stronę decyzja zatwierdzająca instrukcję eksploatacji składowiska odpadów dopuściła bowiem składowanie na składowisku w S. wyłącznie odpadów komunalnych pochodzących z: gospodarstw domowych, obiektów użyteczności publicznej, biur oraz zakładów produkcyjnych, z lokali handlowych i usługowych o charakterze komunalnym, z pielęgnacji terenów zielonych, z czyszczenia ulic i placów oraz odwodnionych osadów ściekowych z komunalnych oczyszczalni ścieków spełniających wymogi ochrony środowiska w zakresie stosowania ustabilizowanych osadów ściekowych na cele nieprzemysłowe (pkt I ust. 1 decyzji). Z kolei w pkt. I ust. 4 decyzji określono jedynie sposób składowania niesegregowanych odpadów komunalnych. W tym kontekście istotna była odpowiedź na pytanie, czy skratki to którykolwiek rodzaj odpadów wymienionych w decyzji z 9 stycznia 2003 r.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej do Kolegium decyzji stanowiły przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska, w brzmieniu obowiązującym przed zmianą dokonaną ustawą z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 28, poz. 145). Zgodnie z treścią art. 273 ust. 1 pkt 4 Prawa ochrony środowiska, opłata za korzystanie ze środowiska ponoszona jest za składowanie odpadów. Do uiszczania opłat za korzystanie ze środowiska są obowiązane podmioty korzystające ze środowiska (art. 275 Prawa ochrony środowiska). Według przepisów szczególnych, dotyczących opłat za składowanie odpadów, opłatę za składowanie odpadów ponosi się za umieszczenie odpadów na składowisku, z zastrzeżeniem art. 293 ust. 1 i 3 - 5 (por. art. 297 ad acapit Prawa ochrony środowiska). Z przepisu art. 293 ust. 1 Prawa ochrony środowiska wynika, że za składowanie odpadów bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów, podmiot korzystający ze środowiska ponosi, z  zastrzeżeniem ust. 3-5, opłaty podwyższone w wysokości 0,05 jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku za każdą dobę składowania. Podmiot korzystający ze środowiska, bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub innej decyzji, ponosi bowiem opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska (art. 276 ust. 1 Prawa ochrony środowiska).

Ocenę tego, czy stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie opisanej powyżej normy prawnej, której dyspozycja nakazuje ponosić korzystającemu ze środowiska opłatę zwykłą, a w określonych przypadkach opłatę podwyższoną, wymaga uwzględnienia przy rekonstrukcji jej hipotezy także przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, w brzmieniu obowiązującym przed zmianą dokonaną powołaną wcześniej ustawą o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw oraz aktów wykonawczych do niej.

W art. 53 ust. 4 ustawy o odpadach zostały określone enumeratywnie elementy decyzji administracyjnej zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów. W decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów określa się: 1) typ składowiska odpadów, 2) w razie potrzeby wydzielone części składowiska odpadów innych niż niebezpieczne, na których mogą być składowane określone rodzaje odpadów niebezpiecznych, 3) rodzaje odpadów dopuszczonych do składowania na tym składowisku odpadów, 4) urządzenia techniczne niezbędne do prawidłowego funkcjonowania składowiska, 5) aparaturę kontrolno-pomiarową, wraz ze schematem rozmieszczenia punktów pomiarowych, 6) sposoby składowania poszczególnych rodzajów odpadów, 7) rodzaj i grubość stosowanej warstwy izolacyjnej, 8) godziny otwarcia składowiska odpadów, 9) sposób zabezpieczenia składowiska odpadów przed dostępem osób nieuprawnionych, 10) procedury przyjęcia odpadów na składowisko odpadów, 11) sposoby i częstotliwość prowadzenia badań, 12) sposób prowadzenia dokumentacji dotyczącej eksploatacji składowiska odpadów, 13) dodatkowe wymagania związane ze specyfiką składowania odpadów. Decyzja zatwierdzająca instrukcję eksploatacji składowiska obligatoryjnie powinna określać zatem rodzaje odpadów, które można w ogóle zdeponować na składowisku i sposób składowania poszczególnych ich rodzajów.

Pojęcie rodzaju odpadu wprowadza ustawa o odpadach obok takich pojęć jak: kategorie, grupy i podgrupy odpadów (art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1). Poszczególne kategorie zostały wymienione w załączniku nr 1 do ustawy po odpadach i ich analiza wskazuje, że podział ten został dokonany ze względu na podstawowe - zdaniem ustawodawcy - źródła powstawania odpadów. W załączniku tym wyróżniono, m. in., odrębną kategorię odpadów Q9 (pozostałości z procesów usuwania zanieczyszczeń, np. osady ściekowe, szlamy z płuczek, pyły z filtrów, zużyte filtry itp.) oraz Q14 (substancje lub przedmioty, dla których posiadacz nie znajduje już dalszego zastosowania, np. odpady z rolnictwa, gospodarstw domowych, odpady biurowe, z placówek handlowych, sklepów itp.).

Rozróżnienie odpadów ze względu na źródło powstawania odpadów znajduje potem swoje odzwierciedlenie w przepisach rozporządzenia z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. Nr 112, poz. 1206). Rozporządzenie to - zgodnie z wytycznymi delegacji ustawowej - „dzieli odpady w zależności od źródła ich powstawania na 20 następujących grup" (por. § 2 ad acapit rozporządzenia w sprawie katalogu odpadów). Co do zasady „odpady klasyfikuje się według źródła powstawania w grupach 01 do 12 lub 17 do 20, przypisując im odpowiedni kod sześciocyfrowy" (por. § 4 ust. 1 ad acapit rozporządzenia w sprawie katalogu odpadów). „Katalog odpadów określający grupy, podgrupy i rodzaje odpadów oraz ich kody wraz z listą odpadów niebezpiecznych zawiera załącznik do rozporządzenia" (por. § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie katalogu odpadów). „Dwie pierwsze cyfry oznaczają grupę odpadów wskazującą źródło powstawania odpadów. Oznaczenie grupy odpadów łącznie z dwiema następnymi cyframi identyfikuje podgrupę odpadów, a kod składający się z sześciu cyfr identyfikuje rodzaj odpadów" (por. przypis 1 do załącznika do rozporządzenia w sprawie katalogu odpadów). Należy jednak zwrócić uwagę, że rozporządzenie w sprawie katalogu odpadów opisuje odpady nie tylko za pomocą kodu cyfrowego, ale również syntetycznego opisu źródła powstawania odpadów (grupy), podgrupy i rodzaju odpadu. Podkreślany więc przez stronę brak - w decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów - kodowego oznaczenia odpadów dopuszczonych do składowania, nie stanowi więc problemu ze zidentyfikowaniem rodzaju odpadów objętych tą decyzją. W decyzji tej, choć pominięto oznaczenie kodowe (nota bene projekt instrukcji był przygotowany przez samą stronę więc byłby to zarzut - gdyby w ogóle traktować go jako istotne uchybienie - skierowany także pod adresem przedstawicieli statutowych samej strony), posłużono się oznaczeniem opisowym, co zostanie wyjaśnione poniżej.

I tak, rozporządzenie w sprawie katalogu odpadów wyróżnia „Odpady z instalacji i urządzeń służących zagospodarowaniu odpadów, z oczyszczalni ścieków oraz z uzdatniania wody pitnej i wody do celów przemysłowych" (grupa - 19), w tym „Odpady z oczyszczalni ścieków nieujęte w innych grupach" (podgrupa - 19 08), obejmujące odpady typu „Skratki" (rodzaj - 19 08 01). Skratki to odpady stałe, powstające w części mechanicznej oczyszczalni ścieków, zatrzymywane na kratach mechanicznych o zróżnicowanym prześwicie oczek, w wyniku procesu cedzenia ścieków. W jego trakcie ze ścieków kierowanych na oczyszczalnie ścieków usuwane są większe zanieczyszczenia stałe: pływające lub wleczone. Zatrzymywane na kratach mechanicznych są następnie ręcznie lub mechanicznie z nich zgarniane. Skratki mają zróżnicowany skład obejmując głównie: odpady spożywcze (kuchenne), papier, tekstylia (tworzywa sztuczne), drewno i inne (skład skratek wg danych z: „Poradnik gospodarki odpadami", Wydawnictwo VERLAG DASHOFER Sp. z o. o., 2009 r.).

Rozporządzenie w sprawie katalogu odpadów wyróżnia także odrębną od poprzedniej grupę „Odpadów komunalnych łącznie z frakcjami gromadzonymi selektywnie" (grupa - 20), w tym „Inne odpady komunalne" (podgrupa - 20 03), obejmujące „Niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne" (rodzaj - 19 08 01). Przez odpady komunalne rozumie się odpady powstające w gospodarstwach domowych, z wyłączeniem pojazdów wycofanych z eksploatacji, a także odpady niezawierające odpadów niebezpiecznych pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter lub skład są podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych (art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy o odpadach).

Zauważyć należy, że choć skratki pochodzą od wytwórcy innego niż gospodarstwo domowe (tu oczyszczalni ścieków) i nie zawierają odpadów niebezpiecznych, to jednak w świetle cytowanych powyżej przepisów nie zostały one zakwalifikowane do kategorii odpadów komunalnych. Są wprost i z mocy prawa odrębnym rodzajem odpadów pochodzącym z oczyszczalni ścieków, jako pozostałości z procesów usuwania zanieczyszczeń. Podnoszona więc w odwołaniu strony argumentacja, że mieszczą się one w normatywnym pojęciu odpadów komunalnych jest wykładnią contra legem.

Zakwalifikowanie skratek pochodzących z cedzenia ścieków komunalnych jako rodzaju odpadów odrębnego od odpadów komunalnych ma również swoje uzasadnienie w tym, że nie jest to odpad o charakterze lub składzie podobnym do odpadów powstających w gospodarstwach domowych, choć jego skład morfologiczny jest zbliżony do niesegregowanych odpadów komunalnych. Ze względu bowiem na miejsce i sposób powstawania (oczyszczalnia ścieków) skratki mogą zawierać bakterie chorobotwórcze pochodzenia fekalnego. Stanowią zagrożenie sanitarno - epidemiologiczne i wymagają szczególnego sposobu gospodarowania nimi (np. dezynfekcji). Nie mogą być więc traktowane jako przedmiot niejednorodny, zbiór wielu składowych elementów, które z osobna mogą być podobne do odpadów wytwarzanych w gospodarstwach domowych (np. papier). Innymi słowy, oceny rodzaju odpadu nie można dokonywać przez pryzmat poszczególnych jego elementów składowych, skoro jest traktowany tak pod względem technicznym, jak i prawnym jako nierozerwalna całość. Za rodzaj odpadu oznaczanego kodem 19 08 01 przyjmuje się więc skratki, nie zaś konglomerat wielu składowych części tworzących tego rodzaju odpad. Ponadto ustabilizowane komunalne osady ściekowe (19 08 05), o których mowa w decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska w S., stanowią z mocy prawa odrębny od skratek rodzaj odpadów.

Odnosząc powyższe rozważania prawne do stanu faktycznego sprawy, Kolegium stwierdziło, że posiadana przez stronę decyzja zatwierdzająca instrukcję eksploatacji składowiska nie obejmowała składowania skratek, odpadu oznaczanego kodem 19 08 01. Wbrew stanowisku strony skratki nie są odpadem komunalnym, co zostało wykazane powyżej. Znamienne, że stanowisko takie prezentowała także strona w zakresie opłaty za składowanie odpadów w I półroczu i II półroczu 2008 r. Uwzględniła bowiem w korekcie wykazów opłatowych opłatę podwyższoną za umieszczenie na składowisku odpadów o kodzie 19 08 01 (dowód: pismo z 29 maja 2009 r.). Skratki nie są także ustabilizowanym komunalnym osadem ściekowym, których składowanie dopuściła decyzja zatwierdzająca instrukcję eksploatacji składowiska.

Be znaczenia było natomiast w sprawie, że pozwolenie zintegrowane Wojewody z 3 października 2007 r., na prowadzenie instalacji „Składowisko odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne", obowiązujące od 30 kwietnia 2007 r., w pkt III.1.3. zezwoliło na unieszkodliwianie na składowisku skratek w ilości 30 Mg/r. Nie można bowiem podzielić argumentacji strony, jakoby decyzja w zupełnie innej sprawie niż decyzja zatwierdzająca instrukcję eksploatacji składowiska, w dodatku obowiązującą od 2007 r., zwolniła stronę z obowiązku ponoszenia opłaty podwyższonej. Pozwolenie zintegrowane jest przecież pozwoleniem na korzystanie ze środowiska. Oprócz pozwolenia na korzystanie ze środowiska podmiot zarządzający składowiskiem winien był zaś uzyskać decyzję zatwierdzającą instrukcję eksploatacji składowiska. Jest to, w ocenie Kolegium, właśnie ta „inna decyzja", w rozumieniu art. 276 Prawa ochrony środowiska.

Ponadto enumeratywne wymienienie w decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów, których nie wolno tam było składować, nie oznacza przecież, że dopuszczono - tym samym - składowanie wszystkich innych odpadów, w tym skratek.

W ocenie Kolegium, strona była zobowiązana uiszczać opłatę podwyższoną za składowanie skratek bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów, gdyż posiadana przez nią decyzja z 9 stycznia 2003 r. nie określiła skratek jako rodzaju odpadów dopuszczonych do składowania i nie określiła sposobu ich składowania na składowisku odpadów.


PRAWO WODNE


1. Uwagi ogólne

W sprawach z zakresu prawa wodnego przepisy upoważniające organy do orzekania są zamieszczone w ustawie z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.) oraz w art. 53 ust. 4 pkt 6, w związku z art. 60 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ten ostatni stanowi, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt (burmistrz albo prezydent miasta), po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Organem właściwym w sprawach melioracji wodnych jest marszałek województwa. Najliczniejszą grupę orzeczeń poddanych kontroli Kolegium stanowiły właśnie postanowienia uzgadniające. Spora część zaskarżonych postanowień musiała zostać uchylona z powodu naruszenia zasad postępowania.

Organy pierwszej instancji orzekały najczęściej na podstawie danych zgromadzonych w prowadzonej przez siebie w ewidencji wód. Przed wydaniem postanowienia nie zawiadamiano jednak stron postępowania o faktach znanych organowi z urzędu (art. 77 § 4 k.p.a.), a wynikających z ewidencji wód (np. braku urządzeń melioracji wodnych na terenie planowanego przedsięwzięcia). Strony o faktach znanych z urzędu dowiadywały się dopiero w treści zaskarżonego postanowienia. Skutkiem naruszenia obowiązku zawiadomienia o faktach znanych organowi z urzędu, było naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.). Pozbawiano bowiem stronę możliwości zgłoszenia przeciwnych wniosków dowodowych mających istotne znaczenie w sprawie. Jeśli zainteresowany wskazywał wprost na istnienie urządzenia melioracji wodnych na terenie planowanego przedsięwzięcia, to powinno to skutkować rozważeniem przez organ potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. W przypadku współdziałania organów postępowanie wyjaśniające jest przecież dopuszczalne, nawet jeśli w ograniczonym zakresie („w razie potrzeby"), na podstawie przepisu art. 106 § 4 k.p.a.

Z innych wad procesowych, jakimi dotknięte były postanowienia uzgadniające decyzje lokalizacyjne, Kolegium wskazywało nieprzestrzeganie zasady ogólnej postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 10 k.p.a., gwarantowanej przepisem art. 106 § 2 k.p.a. Uwagi Kolegium były tożsame z określonymi wyżej przy zagadnieniach dotyczących ochrony gruntów rolnych i leśnych.


2. Omówienie wybranego rozstrzygnięcia


Droga administracyjna a droga gminna w dochodzeniu odszkodowania za zalanie gruntów

Zainteresowany wystąpił do Starosty o pokrycie strat wynikłych ze zmiany sposobu użytkowania cieku wodnego - Rowu K. W podaniu wskazał, że organ pierwszej instancji wydał szereg pozwoleń wodnoprawnych. Dotyczyły one zrzutów wód powierzchniowych do km 3 + 686 Rowu K. Wskazał przy tym na fakt zarurowania newralgicznego odcinka tego Rowu (o długości 1058 mb) rurą o średnicy 0,8 m, co ogranicza możliwość odbioru wody. Przy dużych opadach i zrzutach wody, przed częścią zarurowaną woda może wylewać, co miało miejsce w przypadku działek wnioskodawcy. Uważał, że wydając zezwolenie należało sprawdzić stan faktyczny cieku. Wyraził przypuszczenie, że „decydenci wydający pozwolenia wodno - prawne mieli świadomość (...) że bez modernizacji Rowu K. na odcinku newralgicznym, może (to) spowodować zalanie Gospodarstwa". Wskazał także na zaniedbania właściciela cieku wodnego w zakresie jego konserwacji. Starosta, decyzją z 7 grudnia 2009 r. umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe wskazując, że działki wnioskodawcy były dotknięte w lipcu powodzią. Przyczyną zalania nie były więc wydane pozwolenia wodnoprawne, ale zjawiska meteorologiczne. Uznał, że ciek przy warunkach atmosferycznych, nieodbiegających od norm w sposób drastyczny, może przyjąć wskazane w pozwoleniach wodnoprawnych ilości wód. Strona wniosła odwołanie. W piśmie przekazującym odwołanie do Kolegium organ pierwszej instancji wyraził pogląd, że szkody są związane z powodzią i dlatego podlegają naprawieniu w drodze sądowej (bez konieczności wyczerpania wcześniej drogi administracyjnej - art. 186 ust. 1 i art. 188 ust. 1 Prawa wodnego).

Kolegium zważyło przede wszystkim, że przedstawione organowi administracji publicznej do rozstrzygnięcia żądanie, staje się zawsze zaczątkiem „sprawy" w znaczeniu technicznoprocesowym już w dacie złożenia żądania załatwienia sprawy (art. 61 § 3 k.p.a.). Nawiązuje się bowiem wówczas stosunek procesowy, którego treścią jest obowiązek organu nadania „biegu" danej sprawie (co może polegać, w szczególności, na jej merytorycznym rozpatrzeniu i załatwieniu ale też i jej przekazaniu do organu właściwego). W konsekwencji w orzecznictwie wskazuje się, że także niedopełnienie spoczywającego na organie obowiązku przekazania sprawy do organu właściwego, skutkuje tym, że organ pozostaje w bezczynności w załatwieniu sprawy (zob. tezę 3 postanowienia NSA z 20 września 2007 r., II GW 3/07, LEX nr 365747). Co jednak szczególnie istotne, merytoryczne załatwienie sprawy wszczętej skutecznie na wniosek jest warunkowe. Trzeba najpierw sprawdzić, czy z jakichś względów przedmiotowych lub podmiotowych postępowanie w sprawie nie jest bezprzedmiotowe (co skutkuje jego umorzeniem). Zgodnie bowiem z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a. oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2004, str. 478). Bezprzedmiotowość wynikać może z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Bezprzedmiotowość postępowania zaistnieje wtedy, gdy żądanie dotyczy sprawy niepodlegającej w ogóle rozstrzygnięciu, co do istoty, przez jakikolwiek organ administracji publicznej w formie decyzji administracyjnej (wyrok NSA z 25 stycznia 1990 r., II SA 1240/89, LEX Nr 10125), albo na przykład z racji tego, że sprawa ma charakter cywilny i nie pozostaje w zakresie właściwości organu (wyrok NSA z 25 maja 1983 r., SA/Wr 185/83, LEX nr 9732). Powyższe przyczyny bezprzedmiotowości nawiązują do pozytywnej przesłanki warunkującej w ogóle dopuszczalność drogi administracyjnej, wyrażonej w art. 1 pkt 1 k.p.a. istnienia organu administracji publicznej właściwego do rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej w formie decyzji administracyjnej. Postępowanie jest wówczas bezprzedmiotowe z przyczyn przedmiotowych. Bezprzedmiotowość postępowania z przyczyn podmiotowych wystąpi natomiast wówczas, gdy podmiot żądający wydania decyzji administracyjnej nie ma w sprawie własnego interesu prawnego. Żadna z tego rodzaju sytuacji nie wystąpiła w rozpatrywanej przez Kolegium sprawie.

Błędna ocena organu pierwszej instancji jest wynikiem zignorowania - na etapie badania właściwości adresata wniesionego w tym przypadku podania - tej części zgłaszanych in concreto żądań, które dotyczą przedsądowego postępowania w sprawie, o której mowa w pierwszej części art. 186 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Przepis ten stanowi, że: „Na żądanie poszkodowanego organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego, a jeżeli szkoda nie jest następstwem pozwolenia wodnoprawnego - właściwy marszałek województwa, ustala wysokość odszkodowania w drodze decyzji; decyzja jest niezaskarżalna". Ponadto art. 186 ust. 1 ustawy Prawo wodne stanowi, że: „W sprawie naprawienia szkód innych niż określone w art. 16 ust. 3 i art. 17 ust. 1 droga sądowa przysługuje po wyczerpaniu trybu, o którym mowa w ust. 3".

Z ww. przepisów wynika, że odpowiedzialność podmiotu legitymującego się pozwoleniem wodnoprawnym za szkodę wyrządzoną osobie trzeciej opiera się na przepisach ustawy Prawo wodne, gdy szkoda jest wynikiem realizacji tego pozwolenia, a więc gdy do jej powstania dochodzi przy prowadzeniu działalności zgodnie z warunkami udzielonego pozwolenia (wyrok SN z 28 lutego 2008 r., III CSK 252/07, LEX nr 380967). Kolegium podziela przy tym pogląd Sądu Najwyższego, że roszczenie o naprawienie szkody spowodowanej zalewaniem gruntu (nieruchomości) na skutek zahamowania spływu wody - poza przypadkami, o których mowa w art. 16 ust. 3 i art. 17 ust. 1 ustawy Prawo wodne - może być dochodzone przed sądem nie wcześniej niż po wyczerpaniu drogi postępowania administracyjnego (uchwała SN z 4 czerwca 2004 r., III CZP 27/04, LEX nr 108038). Cytowany wcześniej przepis Prawa wodnego różnicuje „jedynie" właściwość organów, przed którymi szkoda może być dochodzona, w zależności od tego, czy jest ona następstwem wydania pozwolenia wodnoprawnego, czy innych zdarzeń.

W realiach rozpatrywanej sprawy poszkodowany wyraźnie wskazywał, że szkody zostały spowodowane - m. in. - legalną realizacją wydanych w odniesieniu do Rowu K. pozwoleń wodnoprawnych. To, że takie pozwolenia wodnoprawne dla Rowu K. zostały wydane, potwierdził organ pierwszej instancji.

Konkludując, przepisy prawa przewidują drogę administracyjną w sprawie objętej żądaniem wnioskodawcy. Organem właściwym jest tu Starosta. Ponadto, choć obiektywnie i materialnie sprawa ta jest sprawą cywilną (art. 1 k.p.c.), przekazana została wyraźnie do rozstrzygania przez organ administracji publicznej w formie decyzji administracyjnej i dlatego podlega (przynajmniej „czasowo") jurysdykcji organów administracji publicznej (art. 1 pkt 1 k.p.a.). Wnioskodawca, którego grunty zostały zalane wodą z Rowu K., zwrócił się zatem prawidłowo do właściwego podmiotu, działającego za Skarb Państwa (stationes fisci), o ustalenie odszkodowania. Uzasadniało to przedmiotowość sprawy przyznania spornego odszkodowania w ww. zakresie i dlatego Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję.

Rozstrzygnięcie co do zaistnienia materialnych przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej powinno nastąpić w decyzji administracyjnej w przedmiocie ustalenia odszkodowania - decyzji merytorycznej, pozytywnej lub negatywnej, z uwzględnieniem podstawowych ustaleń teoretycznych dotyczących odpowiedzialności cywilnej w ogólności i ich modyfikacji zawartej w samej ustawie Prawo wodne (np. w art. 186 ust. 2). Podkreślić należy, że załatwiając sprawę odszkodowania organ administracji publicznej kieruje się tymi samymi zasadami odpowiedzialności odszkodowawczej co sąd powszechny. Ewentualne ustalenie nieziszczenia się materialnych przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej (np. braku szkody; braku adekwatnego związku przyczynowego pomiędzy szkodą, a wykonywaniem pozwoleń wodnoprawnych) jest podstawą nie do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, ale wydania negatywnej decyzji w przedmiocie odszkodowania.

Wystąpienie do Starosty nie wyklucza wystąpienia z żądaniem wydania przez Marszałka Województwa decyzji administracyjnej w sprawie odszkodowania za szkody spowodowane niedopełnieniem obowiązku z art. 22 ust. 1 ustawy Prawa wodnego („Utrzymywanie śródlądowych wód powierzchniowych polega na zachowaniu lub odtworzeniu stanu ich dna lub brzegów oraz na konserwacji lub remoncie istniejących budowli regulacyjnych w celu zapewnienia swobodnego spływu wód oraz lodów, a także właściwych warunków korzystania z wody"), jak i wystąpienia bezpośrednio z powództwem do sądu powszechnego o naprawienie szkody, o której mowa w art. 16 ust. 3 ustawy Prawo wodne („Właścicielowi gruntów zalanych podczas powodzi w wyniku nieprzestrzegania przepisów ustawy przez właściciela wody lub właściciela urządzenia wodnego przysługuje odszkodowanie na warunkach określonych w ustawie."). Nie budziło wątpliwości Kolegium, że w tym ostatnim przypadku żaden organ administracji publicznej (starosta lub marszałek województwa) nie jest właściwy do załatwienia sprawy objętej żądaniem wnioskodawcy.

Spostrzec trzeba, że roszczenia o naprawienie szkód, o których mowa w Prawie wodnym, sprowadzają się do wywołania skutku w zakresie stosunku cywilnoprawnego sensu largo, a więc stosunku majątkowego, istniejącego między podmiotami występującymi jako równorzędni i równoprawni partnerzy. Stosunki te podlegają normom o charakterze cywilistycznym. Regulowane zaś nimi sprawy są sprawami cywilnymi, w ujęciu obiektywnym i materialnym. Prawo publiczne, w art. 186 ust. 1 ustawy Prawo wodne, jedynie „czasowo" wyłączyło, w ich rozstrzyganiu, drogę sądową. Tylko w sprawach „innych" dopuszczalna jest droga administracyjna. Jest to wyjątek od zasady domniemania drogi sądowej w sprawach cywilnych (art. 1 i art. 2 § 1 k.p.c.) i dlatego nie można go nawet interpretować rozszerzająco. Tylko dla spraw „innych" jest przewidziana droga administracyjna. Wyłączone wprost spod obowiązywania tego wyjątku, sprawy o naprawienie szkody określone w art. 16 ust. 3 i art. 17 ust. 1 ustawy Prawo wodne, załatwiają zatem sądy powszechne na zasadzie ogólnej, wyrażonej w art. 2 § 1 ad acapit k.p.c. („Do rozpoznawania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne"). Innymi słowy, roszczenie o naprawienie szkody, o których mowa w art. 16 ust. 3 i art. 17 ust. 1 ustawy Prawo wodne, może być dochodzone wyłącznie przed sądem powszechnym.

Gdyby więc wnioskodawca wystąpił do Starosty z żądaniem ustalenia w drodze decyzji administracyjnej odszkodowania za szkodę, w jego ocenie spowodowaną zalaniem gruntów podczas powodzi w wyniku nieprzestrzegania przepisów ustawy przez właściciela wody - art. 16 ust. 3 ustawy Prawo wodne, organ winien: zwrócić podanie (art. 66 § 3 k.p.a.), albo - jeśli postępowanie wszczęto - umorzyć je (art. 105 § 1 k.p.a.). Jeśli zaś wnioskodawca wystąpił do organu administracji publicznej z żądaniem ustalenia w drodze decyzji administracyjnej odszkodowania za szkodę, w jego ocenie spowodowaną zalaniem gruntów w wyniku legalnej realizacji pozwolenia wodnoprawnego (część pierwsza art. 186 ust. 3 ustawy Prawo wodne) właściwy miejscowo starosta winien załatwić sprawę merytorycznie.


HANDEL, SPRZEDAŻ I PODAWANIE NAPOJÓW ALKOHOLOWYCH


1.Uwagi ogólne

W sprawach regulowanych ustawą z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473 ze zm.), w 2010 r. Kolegium z zasady utrzymywało pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcia, a nieliczne decyzje kasacyjne zapadały ze względu na wady proceduralne (głównie z powodu uchybienia zasadom prowadzenia postępowania wyjaśniającego, wynikającym z art. 10 § 1 i 81 k.p.a.).

W zakresie materialnoprawnym, pomimo jednoznacznej regulacji ustawowej, zabraniającej sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych w środkach i obiektach komunikacji publicznej (art. 14 ust. 1 pkt 4 ustawy), przedmiotem kontroli instancyjnej Kolegium były decyzje zezwalające na sprzedaż napojów alkoholowych w obiektach komunikacji publicznej. Wydanie decyzji zezwalającej na sprzedawanie, podawanie i spożywanie napojów alkoholowych w tego rodzaju obiekcie, wbrew ustawowemu zakazowi, jest niewątpliwym naruszeniem przepisów prawa materialnego administracyjnego.

Duża liczba spraw dotyczyła stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych z powodu niezłożenia oświadczenia lub niedokonania opłaty w terminach, przewidzianych w art. 111 ust. 7 ustawy.


2. Omówienie wybranych rozstrzygnięć


Charakter prawny terminu do złożenia oświadczenia o wartości sprzedaży napojów alkoholowych

Organ pierwszej instancji orzekł o wygaśnięciu zezwolenia udzielonego Spółce, a to wobec złożenia oświadczenia o wartości sprzedaży napojów alkoholowych za 2009 rok w dniu 1 lutego 2010 r. W odwołaniu Spółka podniosła, że 31 stycznia przypadł w roku 2010 na niedzielę.

Stosownie do art. 18 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży. W myśl art. 11¹ ust. 1 ustawy, za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych gminy pobierają opłatę. Opłata wnoszona jest na rachunek gminy w każdym roku kalendarzowym objętym zezwoleniem w trzech równych ratach w terminach do 31 stycznia, 31 maja i 30 września danego roku kalendarzowego (art. 11¹ ust. 7). Dla określenia wysokości tej opłaty i prawidłowości jej naliczenia przedsiębiorca prowadzący sprzedaż napojów alkoholowych zobowiązany został do złożenia do 31 stycznia pisemnego oświadczenia o wartości sprzedaży poszczególnych napojów alkoholowych w punkcie sprzedaży za rok poprzedni, który to obowiązek sformułowano w art. 111 ust. 4 ustawy. Jego niedopełnienie pociąga za sobą określone prawem negatywne skutki. Określone one zostały w art. 18 ust. 12 pkt 5 ustawy stanowiącym, że zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych, wygasa w przypadku m.in. niezłożenia oświadczenia lub niedokonania opłaty w terminach, przewidzianych w art. 111 ust. 7. Kolegium podkreśliło, że wyznaczony ustawą termin złożenia pisemnego oświadczenia o wartości sprzedaży poszczególnych rodzajów napojów alkoholowych w roku poprzednim, upływający z dniem 31 stycznia, podobnie jak termin do dokonania opłaty za zezwolenie, jest terminem materialnym i nawet jego niewielkie uchybienie skutkować musi wydaniem decyzji stwierdzającej wygaśnięcie zezwolenia. W istocie powyższe oznacza, że udzielone przedsiębiorcy zezwolenie wygasają z mocy prawa z upływem określonego w ustawie terminu do wniesienia stosownej opłaty lub do złożenia oświadczenia.

W rozpatrywanej przez Kolegium sprawie kwestią sporną - podnoszoną w odwołaniu - była ocena charakteru prawnego terminów ustalonych w art. 11¹ ust. 7 ustawy i skutków ich niedotrzymania. Obowiązujące prawo wyróżnia terminy materialne i procesowe. Do pierwszej grupy należą takie terminy, w których może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków strony postępowania, w tym m.in. praw i obowiązków w zakresie sprzedaży napojów alkoholowych. Z kolei terminy procesowe oznaczają okresy przewidziane do dokonania określonej czynności procesowej przez podmioty postępowania. Różnica między obydwoma rodzajami terminów sprowadza się do odmiennych skutków, jakie z ich upływem wiąże prawo. O ile bowiem uchybienie terminowi procesowemu powoduje skutek w sferze procesowej (np. niemożność skutecznego wniesienia odwołania), o tyle upływ terminu materialnego, wywołuje co do zasady skutek w postaci wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnoprawnym. Istotnym kryterium rozróżnienia terminu na gruncie konkretnej sprawy powinno być to, czy jego uchybienie wyłącza (lub nie wyłącza), powstanie lub trwanie stosunku prawnego materialnego, czy ogranicza się jedynie do bezskuteczności procesowej czynności, co może dopiero wpływać na sytuację materialnoprawną jednostki. Należy wskazać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w doktrynie prezentowany jest pogląd, że do terminów materialnoprawnych nie stosuje się przepisów działu I rozdziału 10 k.p.a., co oznacza, że nie oblicza się tych terminów w sposób wskazany w art. 57, oraz że nie jest dopuszczalne ich przywrócenie na podstawie art. 58 - 60 k.p.a.

Bezsporne było w sprawie, że wymagane prawem oświadczenie nie zostało złożone w dniu 31 stycznia 2010 r., ale w dniu 1 lutego 2010 r.

Mając na względzie poczynione uwagi na temat terminów materialnoprawnych i procesowych Kolegium stwierdziło, chociaż w rozpatrywanej sprawie data końcowa złożenia pisemnego oświadczenia o wartości sprzedaży poszczególnych napojów alkoholowych w punkcie sprzedaży za rok poprzedni, przypadała na dzień ustawowo wolny od pracy (niedziela 31 stycznia 2010 r.), to termin ten ma charakter terminu prawa materialnego, do którego nie ma zastosowania przepis art. 57 § 4, k.p.a. w myśl którego, jeżeli koniec terminu przypada na dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się najbliższy następny dzień powszedni.

W sprawie nie mógł znaleźć zastosowania powoływany przez Spółkę art. 115 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym, jeżeli koniec terminu do wykonania czynności przypada na dzień uznany ustawowo za wolny od pracy, termin upływa dnia następnego. Kodeks cywilny reguluje bowiem stosunki cywilnoprawne między osobami fizycznymi i osobami prawnymi, zaś sprawa stanowiąca przedmiot odwołania rozpatrywana jest w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jako normującego postępowanie m.in. przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych.

Takie samo stanowisko wyrażone zostało w wyroku NSA z 28 października 2009 r. (II GSK 81/09), który - oddalając skargę kasacyjną - wywiódł między innymi, że w prawie publicznym stosowanie analogii jest co do zasady wyłączone i nie może być podstawą do korygowania, czy uzupełniania jasnych i jednoznacznych przepisów. Podkreślić trzeba, że w myśl art. 18 ust. 12 pkt 5 ustawy z dnia 26 października 1982 r., skutek w postaci wygaśnięcia konkretnego typu zezwolenia jest przewidziany wprost przez prawo - bezwarunkową i bezwzględną konsekwencją niedotrzymania terminów dokonywania opłaty za korzystanie z zezwoleń (ich raty), określonych w art. 111 ust. 7 powołanej ustawy w sposób ścisły i jednoznaczny - bo poprzez kalendarzowe oznaczenie daty ich upływu i przy braku wskazania przez ustawodawcę jakichkolwiek odstępstw w tym zakresie - w szczególności związanych z sytuacją „przypadania" końca terminu w dzień wolny od pracy (jakim jest niedziela). Artykuł 111 ust. 7 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie przewiduje możliwości wydłużenia wyznaczonych w nim kalendarzowo terminów, gdy ich koniec przypada w dzień wolny od pracy (w szczególności w niedzielę). Niedochowanie tego terminu powoduje zatem bezwzględne wygaśnięcie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Przy czym bez znaczenia pozostaje fakt, czy opóźnienie było zawinione, jak również, jakie były przyczyny uchybienia terminu. Ustawodawca nie przewidział bowiem jakichkolwiek możliwości odstąpienia od ustalonej zasady i żadnej możliwości nieuwzględnienia upływu ustalonego terminu. Przepisy regulujące wygaśnięcie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, nie przewidują uznania administracyjnego.

Ponadto Kolegium zauważyło, że przepis art. 111 ust. 4 ustawy nie wyznacza jednego, konkretnego dnia na złożenie oświadczenia, ale używając terminu „do 31 stycznia" wyznacza jedynie końcową datę graniczną na dokonanie tej czynności, która nie może być przekroczona. W istocie oznacza to, że przedsiębiorca korzystający z zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych ma cały miesiąc czasu na złożenie stosownego oświadczenia i uniknięcia negatywnych skutków zaniechania tego obowiązku.

 

Jednorazowe zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie LUNAPARKU

Spółka z o.o. złożyła wniosek o wydanie jednorazowego zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych do 4,5% zawartości alkoholu oraz na piwo podczas imprezy, planowanej w dniach 26 i 27 marca 2010 r. Organ pierwszej instancji wystąpił do Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych o zaopiniowanie przedmiotowego wniosku w zakresie zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z odpowiednią uchwałą, określającą zasady usytuowania na terenie miasta miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.

Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych postanowiła negatywnie zaopiniować wniosek Spółki. Uzasadniając swoje stanowisko Komisja stwierdziła, że lokalizacja punktu sprzedaży nie spełnia wymogów określonych stosowną uchwałą Rady Miejskiej w sprawie - m.in. - zasad usytuowania na terenie miasta miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. W szczególności wskazała na § 3 pkt 1 lit. e) tej uchwały, zgodnie z którym nie dopuszcza się usytuowania miejsc stałej sprzedaży i podawania napojów alkoholowych m. in. w najbliższej okolicy wyodrębnionych i zagospodarowanych placów zabaw dla dzieci. Według ustaleń Komisji wnioskowana działalność, polegająca na sprzedaży napojów alkoholowych odbywałaby się na terenie LUNAPARKU, a więc obszarze, który stanowi wydzielony (ogrodzony) plac zabaw, między innymi dla dzieci i młodzieży, z usytuowanymi na wydzielonym terenie urządzeniami rekreacyjno-rozrywkowymi, takimi jak karuzele, zamki pneumatyczne, zjeżdżalnie czy samochody elektryczne. Odwołując się do pojęcia „najbliższa okolica" uznała, iż między wskazanymi przez Spółkę dwoma punktami sprzedaży napojów alkoholowych i urządzeniami zabawowo-rekreacyjnymi nie istnieją przeszkody takie, jak krawędź jezdni, zabudowa, która ze względu na swój charakter umożliwiałaby dostęp oraz kontakt wzrokowy i głosowy, mur bez przejść, czy wreszcie ciek wodny bez bliskich przepraw. Biorąc pod uwagę opisane wyżej okoliczności Komisja negatywnie zaopiniowała wniosek. Spółka złożyła zażalenie, wnosząc o pozytywne zaopiniowanie wniosku przez Kolegium.

Materialnoprawne podstawy dotyczące udzielania oraz cofania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych reguluje ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Zawarte w niej przepisy określają zasady udzielania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych i przesłanki, jakie muszą być spełnione dla uzyskania zezwolenia i to zarówno zezwolenia o tzw. charakterze „stałym", zezwolenia jednorazowego, czy zezwolenia udzielanego przedsiębiorcom w celu organizacji przyjęć. W myśl art. 18 ust. 1 ustawy, sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży. Wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych nie jest jednak obowiązkiem bezwzględnym, lecz materializuje się dopiero po spełnieniu określonych prawem przesłanek. Jedną z takich przesłanek jest spełnienie wymogu, o jakim mowa w art. 18 ust. 3a ustawy. Wymaga on, aby wydanie zezwolenia było poprzedzone uzyskaniem pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, o których mowa w art. 12 ust. 1 i 2 ustawy. Z przepisów tych wynika więc, że z chwilą wpłynięcia wniosku o wydanie stosownego zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, organ właściwy do rozpatrzenia wniosku wystąpić powinien do gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o wydanie opinii, o której mowa w art.18 ust. 3a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Komisja zaś, po zapoznaniu się z wnioskiem powinna ustalić i odpowiedzieć na pytanie, czy lokalizacja punktu sprzedaży napojów alkoholowych zgodna jest z odpowiednią uchwałą rady gminy, i w przypadku twierdzącej odpowiedzi na to pytanie, pozytywne zaopiniować wniosek, lub zaopiniować wniosek negatywnie, gdyby okazało się, że lokalizacja punktu sprzedaży niezgodna jest z uchwałą rady gminy regulującą wspomniane kwestie. Przepisy, o których wyżej mowa, jednoznacznie określają więc zakres przedmiotowy tego rodzaju opinii komisji, a to oznacza, że opinia taka może skutecznie wywołać określony nią skutek tylko wówczas, jeżeli wyrażone w niej stanowisko będzie się mieściło w zakresie ustawowego umocowania i właściwości komisji.

Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych po przeanalizowaniu wniosku doszła do przekonania, że wniosek należy zaopiniować negatywnie, gdyż w jej ocenie, lokalizacja wskazanego we wniosku punktu sprzedaży napojów alkoholowych nie spełnia wymogów określonych w § 3 pkt 1 lit. e) uchwały Rady Miejskiej. Biorąc pod uwagę wiążący charakter tego rodzaju opinii, wynikający z ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, takie stanowisko, a właściwie negatywna opinia Komisji oznacza, że organ zezwalający pozbawiony jest możliwości udzielenia wnioskodawcy wnioskowanego zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych.

Kolegium po przeanalizowaniu sprawy, uznało konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia i umorzenia postępowania w tej sprawie, z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

Podjęcie decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego było konsekwencją ustalonego przez Kolegium stanu faktycznego sprawy z którego wynikało, że na etapie rozpatrywania tej sprawy przez Kolegium niemożliwe było już wydanie żadnego innego postanowienia, w szczególności zaś wnioskowanego przez Spółkę. Kolegium, uwzględnić bowiem musiało przede wszystkim to, że Spółka wnioskowała o wydanie zezwolenia jednorazowego na okres 26 i 27 marca 2010 r. Z tego wynikało więc, że Spółka tylko w tym okresie zamierzała sprzedawać napoje alkoholowe podczas organizowanej imprezy. Kolegium przystąpiło niezwłocznie do rozpatrzenia zażalenia, ale miało to miejsce dopiero w dniu 20 kwietnia 2010 r. W istocie oznaczało to bezprzedmiotowość prowadzenia postępowania w tej sprawie, a w konsekwencji konieczność jego umorzenia. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, że nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość wynikać może z przyczyn podmiotowych, jak i przedmiotowych. W rozpatrywanej sprawie, zaistniała druga ze wskazanych wyżej sytuacji, biorąc pod uwagę fakt, iż upłynął już termin, w którym możliwe było udzielenie i korzystanie z wnioskowanego zezwolenia.

Na marginesie Kolegium zwróciło uwagę, że przedsiębiorca ubiegający się o zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych, podejmując decyzję o zamiarze ubiegania się o tego typu zezwolenie, musi uwzględnić to, iż załatwienie wniosku niejako „od ręki" nie jest możliwe. Narzucona prawem procedura załatwiana wniosku wymaga, co jest oczywiste, podejmowania przez organ zezwalający pewnych czynności i przestrzegania określonych prawem terminów procesowych co przy załatwianiu spraw dotyczących udzielania zezwoleń nie pozwala na bezzwłoczne załatwienie sprawy a nawet załatwienie jej w ciągu miesiąca, choćby z uwagi na konieczność zajęcia stanowiska przez organ opiniujący.

Kolegium uznało jednak za stosowne odniesienie się również do niektórych argumentów podniesionych w zaskarżonym postanowieniu. Otóż w ocenie Kolegium, Komisja niewłaściwe zinterpretowała, mające zastosowanie w tej sprawie, przepisy zawarte w § 3 pkt 1 lit. e) powoływanej uchwały Rady Miejskiej, który stanowi, że nie dopuszcza usytuowania miejsc stałej sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w najbliższej okolicy wyodrębnionych i zagospodarowanych placów zabaw dla dzieci. Analiza tego przepisów prowadzi do wniosku, że negatywne zaopiniowane wniosku o udzielenie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych możliwe i dopuszczalne, a nawet konieczne (oczywiście po spełnieniu wszystkich innych wymaganych ustawą przesłanek) jest tyko wówczas, gdy wniosek dotyczy usytuowania miejsc stałej sprzedaży i podawania napojów alkoholowych i tylko wówczas, gdy tego typu punkt przewidziany jest do usytuowania w najbliższej okolicy wyodrębnionych i zagospodarowanych placów zabaw dla dzieci. W świetle tego przepisu nie ulega też wątpliwości, że tylko łączne wystąpienie wskazanych wyżej przesłanek upoważnia Komisję do wydania negatywnej opinii. W każdym zaś innym przypadku opinia powinna być pozytywna. Komisja kierowała się tym, że działalność polegająca na sprzedaży napojów alkoholowych odbywałaby się na terenie LUNAPARKU, a więc obszarze, czy też terenie, który stanowi wydzielony (ogrodzony) „plac zabaw", między innymi dla dzieci i młodzieży. Uznała również, że między wskazanymi przez Spółkę dwoma punktami sprzedaży napojów alkoholowych i urządzeniami zabawowo-rekreacyjnymi powinny istnieć przeszkody takie jak krawędź jezdni, zabudowa która ze względu na swój charakter umożliwia dostęp oraz kontakt wzrokowy i głosowy, mur bez przejść, czy wreszcie ciek wodny bez bliskich przepraw. Z taką oceną stanu faktycznego oraz dokonaną przez Komisję interpretacją przywołanego wyżej przepisu nie zgodził się zespół orzekający Kolegium. Taka ocena i interpretacja możliwa byłaby bowiem tylko wówczas, gdyby z akt sprawy wynikało bezspornie, że w pobliżu miejsca, w którym ma być prowadzona sprzedaż napojów alkoholowych, znajduje się jest plac zabaw dla dzieci, a sprzedaż napojów alkoholowych w tym miejscu miałaby mieć charakter stały. Te przesłanki w tym przypadku nie były spełnione, albowiem nie wykazano, że w pobliżu miejsca planowanej przez Spółkę imprezy istnieje jakikolwiek plac zabaw dla dzieci. Zatem przesłanka ta nie mogła mieć zastosowania w sprawie. Teza ta znajduje swoje potwierdzenie w stanowisku WSA w Warszawie, wyrażonym w wyroku z 21 kwietnia 2005 r., VI SA/Wa 1510/04, który to Sąd, badając podobny przypadek stwierdził, że przed wydaniem opinii w sprawie o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych gminna komisja rozwiązywania problemów alkoholowych ma obowiązek zbadać, czy obiekt małej architektury - wydzielony plac zabaw dla dzieci istnieje i czy miejsce to jest zwyczajowo uznane za plac zabaw dla dzieci. Warto też zwrócić uwagę na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 listopada 2008 r., II OSK 1095/07, w którym Sąd podzielił pogląd, że plac zabaw traktowany może być jako obiekt budowlany w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, z wszelkimi konsekwencjami wynikającymi z takiej kwalifikacji takiego miejsca.

Trudno też dwudniowe zezwolenie, o które wnioskowała Spółka, uznać za stałą działalność w zakresie sprzedaży napojów alkoholowych. Gdyby nawet przyjąć, skądinąd słuszny pogląd Komisji, że skoro uchwała zabrania sytuowania punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w pobliżu palcu zabaw dla dzieci, to tym bardziej niedopuszczalne jest sytuowanie takich punktów bezpośrednio na tego rodzaju placach, to pogląd ten w rozpatrywanej sprawie musi upaść zważywszy, iż plac, a w zasadzie teren opisanej imprezy nie może być traktowany jako plac zabaw dla dzieci. LUNAPARK ze swej natury nie jest bowiem miejscem, albo - mówiąc precyzyjnej - nie jest tylko miejscem zabaw dla dzieci, ale miejscem rozrywki dla szerszego grona osób, w tym dzieci. Przyjęcie i akceptacja prezentowanego stanowiska Komisji oznaczałoby, zdaniem Kolegium, aprobatę sytuacji, w której niedopuszczalne byłoby udzielanie jednorazowych zezwoleń na rożnego rodzaju okolicznościowe festyny, pikniki, dożynki bądź inne tego rodzaju imprezy, w których przecież dość licznie uczestniczą dzieci i młodzież i na których to imprezach organizuje się również miejsca zabaw dla dzieci. Kolegium zauważyło więc, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do tak daleko idącego stwierdzenia, jakie prezentowała Komisja w zaskarżonym postanowieniu i wydania na tej podstawie postanowienia, które oddziaływuje bezpośrednio na sferę działalności gospodarczej Spółki, ograniczając w konsekwencji możliwość prowadzenia przez nią działalności gospodarczej w zakresie niepodlegającym ochronie prawnej.


Cofnięcie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych z powodu utraty tytułu prawnego do korzystania z lokalu, w którym prowadzona jest sprzedaż

Kolegium utrzymało w mocy decyzję cofającą zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych z racji tego, że przedsiębiorca utracił tytuł prawny do lokalu, w którym prowadzona była sprzedaż, co potwierdzone zostało prawomocnym wyrokiem sądu powszechnego.

Zgodnie z art. 18 ust. 1 tej ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży. Korzystanie z zezwolenia wiąże się jednak z wieloma obowiązkami, których nieprzestrzegania pociąga za sobą określone skutki prawne. Zakres tych obowiązków szczegółowo regulują przepisy ustawy, w tym art. 18 ust. 7 ustawy, określający warunki prowadzenia sprzedaży napojów alkoholowych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży.

Według art. 18 ust. 7 pkt 5 ustawy, jednym z warunków prowadzenia sprzedaży napojów alkoholowych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży jest posiadanie tytułu prawnego do korzystania z lokalu, stanowiącego punkt sprzedaży.

Przestrzeganie określonych ustawą warunków, co wydaje się oczywiste, jest nieodzowne dla korzystania w pełni z uprawnień wynikających z udzielonego zezwolenia. Naruszenie przez podmiot korzystający z zezwolenia warunków, na jakich zezwolenie zostało udzielone, bądź zaniechanie wykonania ciążących na nim ustawowych obowiązków, pociąga za sobą rożne sankcje, z których najdotkliwszą jest cofnięcie udzielonego zezwolenia.

Przypadki, w których cofnięcie zezwolenia jest konieczne, określone zostały w art. 18 ust. 10 ustawy. Zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych, organ zezwalający cofa m. in. w przypadku nieprzestrzegania określonych w ustawie warunków sprzedaży napojów alkoholowych.

Niewątpliwym jest, że organ zezwalający ma obowiązek zastosowania sankcji cofnięcia zezwolenia w każdym przypadku naruszenia zasad prowadzenia działalności czy warunków jej prowadzenia, określonych w art. 18 ust. 7 ustawy, gdzie jednoznacznie wskazano, iż jednym z takich właśnie warunków jest posiadanie tytułu prawnego do korzystania z lokalu, stanowiącego punkt sprzedaży. W świetle tego niewątpliwym jest również, że każdy przedsiębiorca - tak na etapie ubiegania się o zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych, jak i w trakcie korzystania z zezwolenia - musi taki tytuł posiadać, gdyż jest to - jak wskazano - niezbędnym warunkiem prowadzenia działalności gospodarczej związanej z obrotem napojami alkoholowymi. W przypadku, gdy w postępowaniu zostanie ustalone ponad wszelką wątpliwość, że strona utraciła tytuł prawny do korzystania z lokalu np. - jak miało to miejsce w rozpatrywanym przez Kolegium przypadku - prawomocnym orzeczeniem sądu (organy administracji publicznej, w tym Kolegium, nie są uprawnione do rozstrzygania sporów cywilnoprawnych, przedmiotem których jest orzekanie, czy określony podmiot posiada, czy nie dysponuje tytułem prawnym do lokalu, w którym prowadzi bądź zamierza prowadzić działalność gospodarczą polegającą na obrocie napojami alkoholowymi), konieczne jest cofnięcie udzielonego zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, albowiem z chwilą uprawomocnienia się wyroku przestały istnieć warunki niezbędne do prowadzenia działalności określonej udzielonym zezwoleniem.


PRAWO O RUCHU DROGOWYM, DROGI PUBLICZNE, TRANSPORT DROGOWY


1. Uwagi ogólne

W 2010 roku doszło do jednej istotnej zmiany przepisów, które mieć będą wpływ na reorientację orzecznictwa organów pierwszej instancji i Kolegium. Mocą art. 62 pkt 4 lit a) ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675) znowelizowano art. 39 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 118 ze zm.). Nowela ta weszła w życie z dniem 17 lipca 2010 r. W okresie, którego dotyczy informacja nie zostało objęte środkiem zaskarżenia ani jedno rozstrzygnięcie oparte na znowelizowanych przepisach. Niemniej warto ogólnie zwrócić uwagę na dokonane zmiany. Dodano do wskazanego wyżej przepisu § 1a, który stanowi, że sformułowanego w art. 39 ust. 1 ustawy generalnego zakazu zajmowania pasa drogowego nie stosuje się do umieszczania, konserwacji, przebudowy i naprawy infrastruktury telekomunikacyjnej w rozumieniu ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.) oraz urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz urządzeń związanych z ich eksploatacją, a także do innych czynności związanych z eksploatacją tej infrastruktury i urządzeń, jeżeli warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa na to pozwalają. To ostatnie zastrzeżenie sprawia jednak, że i tak zarządca drogi może odmówić tzw. „sieciowcom" wydania zezwolenia, uzasadniając to warunkami technicznymi (sieci i drogi) oraz wymogami bezpieczeństwa (sieci i drogi). Do ustępu 3 dodano drugie zdanie, o treści: „Jednakże właściwy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi". W poprzedniej wersji ustawy art. 39 ust. 3 zawierał tylko jedno zdanie i stanowił (stanowi nadal) podstawę do wydania przez zarządcę drogi decyzji lokalizacyjnej. Treść dodanego zdania mogłaby sugerować, że chodzi o decyzję zezwalającą na umieszczenie w pasie drogowym niedrogowych urządzeń infrastruktury lub obiektów. Byłoby to jednak nielogiczne zważywszy, że kolejne ustępy odnoszą się do lokalizacji a decyzja zezwalająca na umieszczenie urządzeń lub obiektów pojawia się dopiero w art. 40 ustawy. Do decyzji lokalizacyjnej odnoszą się, również dodane w wyniku nowelizacji, ustępy 3b - 3d, wprowadzające 65 - dniowy termin na wydanie tej decyzji i dające organowi nadzoru kompetencję do nałożenia kary pieniężnej na organ opieszały w zakresie wydania tej decyzji (choć i to budzi wątpliwości w zakresie możliwości zastosowania art. 36 k.p.a., w wersji, jaka wejdzie w życie 9 kwietnia 2011 r.). Następne zmiany dotyczyły obowiązku lokalizowania w pasie drogowym kanałów technologicznych. To zagadnienie pozostaje jednak poza jurysdykcją Kolegium. Zmiana art. 39 ust. 5 ustawy dotyczy wskazania podmiotu, który poniesie koszty przeniesienia urządzeń i obiektów istniejących w pasie drogowym. W ustawie o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych określono również obowiązki zarządcy drogi w zakresie opiniowania wniosku inwestora składanego do wojewody o wydanie decyzji o lokalizacji regionalnej sieci szerokopasmowej (terminy zawite, brak możliwości wydawania decyzji lokalizacyjnych oraz zezwalających na zajęcie pasa drogowego na prowadzenie robót i związany charakter decyzji zezwalającej na umieszczenie w pasie drogowym regionalnej sieci szerokopasmowej art. 51 i nast. ustawy). Nowela ta ograniczyła również krąg podmiotów mogących złożyć zażalenie na postanowienie zarządcy drogi opiniujące projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy. Obecnie podmiotem tym jest tylko inwestor.

Problematyka, z którą Kolegium stykało się w pracy orzeczniczej w 2010 r. była podobna do problematyki lat ubiegłych. Pierwszy problem dotyczył tzw. opłat wieloletnich za umieszczenie urządzeń infrastruktury technicznej (obiekty i urządzenia liniowe).

Zgodnie z art. 40 ust. 13a ustawy o drogach publicznych, opłatę roczną, za pierwszy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym uiszcza się w terminie określonym w ust. 13 (tzn. 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca jej wysokość stała się ostateczna), a za lata następne w terminie do dnia 15 stycznia każdego roku, z góry za dany rok. Decyzja zarządcy drogi zezwalająca na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej musi zatem zawierać dwa rozstrzygnięcia w zakresie ustalenia opłaty - jedno dotyczy opłaty za pierwszy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, drugie dotyczy opłaty za lata następne. Sposób ustalenia tej opłaty ustawodawca określił w art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych (poprzez odesłanie zawarte w art. 40 ust. 13a ustawy). Oznacza to, że za pierwszy rok umieszczenia urządzenia infrastruktury w pasie drogowym opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym. Natomiast opłaty za kolejne lata zajęcia pasa drogowego stają się wymagalne z dniem 15 stycznia każdego roku w pełnej stawce rocznej. Odsyłając do art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, ustawodawca potwierdził, że okresem rozliczeniowym opłat za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim urządzeń infrastruktury technicznej jest rok kalendarzowy. Mimo tej regulacji w wielu przypadkach opłaty naliczane były błędnie tzn. za cały okres jednorazowo i często z terminem wymagalności 14 dni od chwili ustatecznienia się decyzji, zamiast periodycznie w okresach rocznych.

Rzadszym, niż w latach ubiegłych, zarzutem formułowanym w orzeczeniach kasacyjnych Kolegium było legalizowanie przez zarządców dróg zajęcia pasa drogowego z mocą wsteczną, tj. za okres faktycznego zajęcia pasa drogowego przed dniem wydania i doręczenia decyzji.

Stałą kwestią pojawiającą się w orzecznictwie był problem wyraźnego (precyzyjnego) określenia strony w postępowaniach związanych z zajęciem pasa drogowego. Zastrzeżenia budziło również błędne kierowanie decyzji zarządców dróg do „tworów", które nie posiadają zdolności uzyskania statusu strony postępowania administracyjnego (nieposiadających zdolności administracyjnoprawnej), tzn. spółki cywilne i nazwy (firmy), pod którymi osoby fizyczne prowadzą działalność gospodarczą.

Uwagę Kolegium zwracała również kwestia tzw. przejścia (przeniesienia) praw z decyzji zezwalającej na wieloletnie umieszczenie urządzenia w pasie drogowym na nabywcę tych urządzeń. Przepisy ustawy o drogach publicznych nie zawierają bowiem odpowiednika art. 63 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (również prawa budowlanego). Zarządcy dróg próbowali tę kwestię regulować używając tzw. protezy prawnej z art. 155 k.p.a.. Jest to jednak praktyka niedopuszczalna, gdyż nie można zmienić decyzji poprzez zmianę oznaczenia strony. Przejęcie praw do urządzenia stanowi nową sprawę i wymaga nowej decyzji wydawanej na wniosek nabywcy (przejmującego). W odniesieniu do zbywcy urządzenia (przekazującego) należy wydać decyzję o wygaszeniu mocy prawnej decyzji dotychczasowej (art. 162 k.p.a.).

Sporo odwołań dotyczyło kar, jakie zarządca drogi nakładał za umieszczanie reklam na pojazdach pozostawionych w pasie drogowym. W myśl definicji sformułowanej w art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych, reklamą jest nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie, wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej, ustawionym przez gminę. Tablice zamontowane na samochodach stanowią reklamę w rozumieniu art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych. Kolegium podkreślało jednak, że każdy przypadek, w którym w granicach pasa drogowego parkują pojazdy, czy też przyczepy do pojazdów zawierające napisy czy oznaczenia firmy, musi być rozpatrywany indywidualnie. Jednocześnie Kolegium podzielało stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym nie można aprobować ewidentnych prób obchodzenia przepisów obowiązującego prawa, w tym przepisów dotyczących zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia.

Pierwszoinstancyjne orzecznictwo w sprawach normowanych ustawą z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) - jak co roku - było orzecznictwem z zasady całkowicie poprawnym. Wciąż jednak zastrzeżenia Kolegium budziło nakładanie obowiązku przedłożenia przez stronę (kierowcę) wyniku badania w terminie liczonym od daty otrzymania decyzji organu pierwszej instancji bez klauzuli o rygorze natychmiastowej wykonalności.


2. Omówienie wybranych rozstrzygnięć


Reklama na pojeździe zaparkowanym w pasie drogowym

Stosownie do art. 1 ustawy o drogach publicznych, drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Z tego unormowania wynika, że podstawową zasadą użytkowania dróg publicznych jest powszechne prawo do korzystania z nich zgodnie z przeznaczeniem. W przepisach ustawy o drogach publicznych ustawodawca wprowadził definicję pojęcia pasa drogowego. Pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt, wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Z akt sprawy bezspornie wynikało, że miejsce parkingowe położone było w obrębie pasa drogowego. W związku z powyższym należało rozważyć czy pozostawienie w tym pasie drogowym pojazdu, na którym była zamontowana reklama, oznaczało umieszczenie reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi.

Zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zasadą jest zakaz sytuowania w pasie drogowym jakichkolwiek urządzeń i budowli niesłużących drodze lub bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zakaz ten nie jest jednak bezwzględny i stosownie do art. 39 ust. 3 tej ustawy, w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządcy drogi lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Również w art. 40 ustawy o drogach publicznych wyjaśniono, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej, a zezwolenie, o którym mowa w ust. 1 tego przepisu dotyczy między innymi umieszczania w pasie drogowym reklam. Natomiast za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, w myśl art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy, wymierza on, w formie decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10 - krotności opłaty ustalonej zgodnie z ust. 4 - 6. Z treści tego przepisu wynika więc, że podstawą jego zastosowania jest wyłącznie stwierdzenie przez zarządcę drogi, iż określony podmiot samowolnie zajął pas drogowy na cele niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Należy przy tym zaznaczyć, że treść tego przepisu nie pozostawia zarządcy drogi swobody przy orzekaniu o nałożeniu opłaty za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Organ został bowiem zobligowany do wydania decyzji określonej treści w przypadku stwierdzenia stanu opisanego w dyspozycji powołanej wyżej normy prawnej tzn. zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Organ może jedynie, po stwierdzeniu faktu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, wydać decyzję administracyjną wymierzającą karę w przewidzianej w ustawie wysokości.

W myśl definicji sformułowanej w art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych, reklamą jest nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie, wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej, ustawionym przez gminę. Bezsporne było, że tablice zamontowane na samochodzie należącym do strony stanowiły reklamę w rozumieniu art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych. Kolegium podkreślało, że każdy przypadek, w którym w granicach pasa drogowego parkują pojazdy, czy też przyczepy do pojazdów zawierające napisy czy oznaczenia firmy, musi być rozpatrywany indywidualnie. Jednocześnie jednak skład orzekający podzielił stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym nie można aprobować ewidentnych prób obchodzenia przepisów obowiązującego prawa, w tym przepisów dotyczących zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia niezależnie od tego, czy osoba podejmuje taką próbę zdając sobie sprawę czy nie zdając sobie sprawy z jej konsekwencji prawnych (np.: wyrok NSA z 26 października 2006 r. I OSK 1408/05; wyrok WSA w Poznaniu z 26 listopada 2008 r., II SA/Po 672/08; wyrok WSA w Szczecinie z 11 marca 2009 r., II SA/Sz 960/08; wyrok WSA w Łodzi z 12 maja 2009 r., III SA/Łd 579/08).

Należy jednak ustalić, czy w rozważanym stanie faktycznym doszło do umieszczenia tej reklamy w pasie drogowym, czy też działanie strony nosiło znamiona jedynie zwykłego korzystania z drogi publicznej. Rozważając to trzeba mieć na uwadze ogólną zasadę powszechności dostępu do dróg publicznych, wynikającą z art. 1 ustawy. W ocenie Kolegium nie jest wystarczające samo stwierdzenie, że na pojeździe umieszczono reklamę (treści reklamowe), aby niejako automatycznie uznać, że doszło do umieszczenia reklamy w pasie drogowym. Prowadziłoby to bowiem do konieczności zwracania się o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego przez kierowcę samochodu ciężarowego opatrzonego napisami reklamowymi, czyniącego wymaganą prawem przerwę w podróży, czy kierowcę pojazdu asenizacyjnego, autobusu lub tramwaju MPK, na których umieszczono napisy reklamowe, czy też taksówki. Korzystanie z drogi publicznej (w tym z parkingu usytuowanego w pasie drogowym) zgodnie z jej przeznaczeniem, również przez pojazd opatrzony napisami lub elementami reklamowymi, nie wymaga uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych. Zezwolenia takiego wymaga natomiast umieszczenie w pasie drogowym pojazdu opatrzonego reklamami, jeśli jego celem jest wyłącznie przekazywanie określonej informacji wizualnej użytkownikom drogi, nie zaś korzystanie z drogi publicznej zgodnie z jej przeznaczeniem. Rozróżnienie obu tych sytuacji, a w konsekwencji stwierdzenie, że zachodzi ta druga wymaga przeprowadzenia szczegółowego postępowania dowodowego, zgodnie z wymogami art. 7 i art. 77 k.p.a.

Powinnością organu administracji publicznej rozstrzygającego władczo o prawach i obowiązkach jednostki jest zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, przy czym czynności te muszą mieć charakter wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.). Nakaz ten posiada rangę zasady postępowania administracyjnego (zasada zupełności postępowania dowodowego) i stanowi logiczną konsekwencję unormowanej w art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej. Materiał dowodowy sprawy stanowi nieodłączny element procesu administracyjnego, powstaje w wyniku czynności dowodowych i jest utrwalany celem poddania go wszechstronnej analizie i ocenie. Organ może uznać daną okoliczność za udowodnioną tylko w oparciu o ocenę dokonaną na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Co więcej, w proces ustalania rzeczywistego stanu faktycznego angażowana jest zawsze strona postępowania. W myśl bowiem art. 81 k.p.a., okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Oczywiście, o ile zakres obowiązków organu związanych z realizacją powyższych reguł unormowany jest przepisami proceduralnymi, o tyle zakres okoliczności faktycznych podlegających ustaleniu i ocenie zależeć będzie zawsze od indywidualnej sprawy rozstrzyganej w postępowaniu. Nie ulega wątpliwości, że zakres okoliczności faktycznych niezbędnych do rozpatrzenia sprawy indywidualnej, a tym samym do wydania decyzji administracyjnej, określają zasadniczo przepisy prawa materialnego. To one bowiem określają przesłanki przyznania jednostce uprawnienia bądź nałożenia obowiązku. Organ administrujący musi więc dokonać zawsze prawidłowej subsumcji przepisów prawa materialnego nie tylko na potrzeby rozstrzygnięcia sprawy, ale także dla prawidłowego zakreślenia okoliczności istotnych dla sprawy, podlegających ustaleniu w toku postępowania dowodowego. Przyjęcie więc, iż organ wyczerpująco zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy możliwe jest tylko pod warunkiem, że w postępowaniu zostały zebrane i rozważone dowody dotyczące okoliczności przewidzianych we wszystkich przepisach prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie. Podstawową zasadą postępowania administracyjnego jest również zapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu. Zgodnie z art. 10 § 1 i 3 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Z tak sformułowanej zasady wynikają dla organu administracji publicznej dwojakiego rodzaju obowiązki: po pierwsze - obowiązek zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania; po drugie - obowiązek umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2004, s. 81). Korelatem wskazanych obowiązków organu są uprawnienia strony postępowania polegające na prawie do czynnego udziału oraz prawie do wypowiedzenia się co do materiału dowodowego (ostatniego słowa). Organ prowadzący postępowanie zobowiązany jest pouczyć strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia. Jak wynika z orzecznictwa sądowego, prawu strony do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów towarzyszy obowiązek organu prowadzącego postępowanie pouczenia strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia, a także obowiązek wstrzymania się od wydania decyzji do czasu złożenia tego oświadczenia w wyznaczonym terminie" (wyrok NSA z 6 października 2000 r., V SA 316/00, niepublikowany). Realizacji zasady czynnego udziału w postępowaniu służy całokształt uprawnień zagwarantowanych w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego na wszystkich etapach postępowania. W stadium wszczęcia postępowania strona ma prawo do inicjowania postępowania poprzez złożenie żądania wszczęcia postępowania ( art. 61 § 1 k.p.a..), prawo wyrażenia zgody (albo odmowy wyrażenia zgody) w razie wszczęcia postępowania ze względu na szczególnie ważny interes strony (art. 61 § 2 k.p.a..). W razie wszczęcia postępowania z urzędu strona ma prawo uzyskania zawiadomienia o tym fakcie (art. 61 § 4 k.p.a.). W stadium postępowania wyjaśniającego strona dysponuje prawem do przeglądania akt sprawy (art. 73-74 k.p.a..), ma prawo zgłaszać wszelkie dowody (art. 75, art. 78, art. 90 § 2 pkt 1, art. 95 k.p.a.), powinna być zawiadomiona o terminie i miejscu przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin (art. 79 § 1 k.p.a.), o terminie, miejscu i przedmiocie rozprawy ( art. 90 i n.), ma prawo brać czynny udział w postępowaniu dowodowym (zadawać pytania świadkom, biegłym i innym stronom oraz składać wszelkie wyjaśnienia, a także żądania, propozycje i zarzuty oraz przedstawiać dowody na ich poparcie (art. 79 § 2, art. 95 k.p.a.). Okoliczność faktyczna zaś może zostać uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów (art. 81 k.p.a.). Organ zobowiązany jest do poinformowania stron o przysługujących im uprawnieniach, a to w myśl art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Całość omówionych regulacji wyznacza pewien standard postępowania w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej, wskazując podstawowe uprawnienia uczestników procesu i odpowiadające im obowiązki organu. Tylko postępowanie spełniające powyższe wymagania może być akceptowane, jako realizujące naczelną zasadę czynnego udziału strony.

Stan akt sprawy rozpatrywanej przez Kolegium wskazywał, że organ pierwszej instancji spełnił powyższe wymagania. Wynikało to jednoznacznie z analizy zebranego materiału dowodowego w kontekście znajdujących zastosowanie przepisów ustawy o drogach publicznych. Ustawowa definicja reklamy, jakkolwiek zalicza do jej części składowych zamocowania oraz elementy konstrukcyjne, to jednak nie uzależnia uznania danej informacji za reklamę od trwałego jej związania z gruntem, ani od tego, co w istocie stanowi nośnik, konstrukcję lub zamocowanie tej reklamy. Istotne znaczenie posiada fakt umieszczenia nośnika informacji wizualnej w pasie drogowym bez zezwolenia i nie ma przy tym znaczenia, że nośnik ten umieszczony jest na zaparkowanym pojeździe. Uwzględniając bowiem wymiary tablic reklamowych umieszczonych na pojeździe należącym do strony, treść reklamy (usługi budowlane, budowa domów), miejsce, w którym pojazd z reklamą był ustawiony (Plac usytuowany „centralnie" we Wrocławiu, naprzeciwko wejścia do budynku Urzędu Miejskiego Wrocławia, w którym znajduje się m.in. Wydział Architektury i Budownictwa wydający pozwolenia na budowę) oraz utrwalony przez organ pierwszej instancji - w formie zapisu elektronicznego z monitoringu - czas nieprzerwanego pozostawania pojazdu z reklamą w pasie drogowym przez 89 dni, można było przyjąć, że w tym konkretnym przypadku i w tych konkretnych okolicznościach faktycznych celem odwołującego się było umieszczenie reklamy w pasie drogowym, co w konsekwencji oznaczało, że doszło do umieszczenia reklamy w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi. Nie bez znaczenia był również wygląd zewnętrzny pojazdu wskazujący na to, że pojazd z reklamą nie przemieszczał się. Jak wynikało ze znajdujących się w aktach sprawy materiału filmowego oraz dokumentacji fotograficznej i notatek służbowych pracowników zarządu drogi, pojazd przez dłuższy okres nie był odśnieżany (aczkolwiek odśnieżone były zamontowane na nim tablice reklamowe). Przez pewien czas pojazd pozbawiony był tablic rejestracyjnych co, wobec ustaleń, że strona nie przerejestrowała na siebie pojazdu zakupionego w dniu 26 lutego 2009 r., wywołało uzasadnione wątpliwości czy taki pojazd może w ogóle być uznany za mogący poruszać się po drogach publicznych. Wbrew twierdzeniom pełnomocnika strony, w okresie, za który wymierzono karę, strona nie miała wykupionego abonamentu na parkowanie. Z akt sprawy wynikało, że abonament uprawniający do parkowania na pojazd został wykupiony na okres od 2 marca 2009 r. do 1 kwietnia 2009 r. Również wbrew stanowisku pełnomocnika strony Kolegium stwierdziło, że nie ma wątpliwości co do precyzyjnego utrwalenia faktu umieszczenia reklamy na pojeździe należącym do strony na Placu. Przesądzała o tym zawarty na płycie zapis (film) z monitoringu rzeczonego pasa drogowego.

Konsekwencją prawną powyższych ustaleń było nałożenie kary na właściciela reklamy umieszczonej w pasie drogowym bez stosownego zezwolenia oraz zobowiązanie go do jej usunięcia w trybie art. 36 ustawy o drogach publicznych.


Egzaminator w postępowaniu w sprawie unieważnienia przebiegu egzaminu na prawo jazdy

Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a., legitymację do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji ma strona, a więc podmiot spełniający przesłanki wynikające z treści art. 28, 29 i 30 kodeksu. Według art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny wyraża się w możliwości zastosowania normy prawa administracyjnego w konkretnej sytuacji, konkretnego podmiotu prawa. W nauce prawa postępowania administracyjnego przyjmuje się, że treścią pojęcia „interes prawny" jest publiczne prawo podmiotowe, rozumiane jako przyznanie przez przepis prawa jednostce konkretnych korzyści, które można realizować w postępowaniu administracyjnym, bo orzeka się o nich przez wydanie decyzji (J. Borkowski, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2000, str. 201). Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu administracji publicznej z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Przy czym potrzeba ta musi być indywidualna i dotyczyć podmiotu bezpośrednio. Brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną osoby (podmiotu) nie pozwala na uznanie za stronę. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dana osoba jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie można jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji publicznej. W takim przypadku osobie nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym.

Zakwestionowana odwołaniem decyzja Marszałka Województwa Dolnośląskiego o unieważnieniu egzaminu państwowego na prawo jazdy, nie oddziałuje bezpośrednio na prawa i obowiązki odwołującego się od niej egzaminatora. O ile bowiem przepisy art. 113 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym stanowią wprost, że marszałek województwa skreśla (a więc ma obowiązek skreślić) egzaminatora z ewidencji, jeżeli naruszył zasady egzaminowania, o tyle przepisy takie, powołane w podstawie prawnej decyzji Marszałka Województwa Dolnośląskiego unieważniającej egzamin, nawiązują wprost do konkretnych naruszeń, stanowiących w istocie tylko ewentualne zarzuty wobec egzaminatora. Nie ulega przy tym wątpliwości, że egzaminator może być jedynie stroną takiego postępowania, które dotyczy go bezpośrednio, a więc postępowania w sprawie skreślenia z ewidencji egzaminatorów. Natomiast brak jest podstaw w prawie materialnym do uznania egzaminatora za stronę w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności egzaminu państwowego, nawet wtedy, gdy jedną z przyczyn są wyniki tego postępowania, ewentualnie uzasadniające skreślenie z ewidencji egzaminatorów. Związek między tymi przepisami, a w konsekwencji również między rozstrzygnięciami ma wyłącznie charakter faktyczny, tak samo jak interes egzaminatora w postępowaniu unieważniającym wyniki egzaminu państwowego na prawo jazdy. Egzaminator ma przeprowadzić ten egzamin w sposób ściśle określony przepisami, a jego werdykt stanowi jedną z przesłanek uzyskania uprawnienia do kierowania pojazdami przez egzaminowanego. W tej sytuacji interes prawny ma wyłącznie egzaminowany, dążący do zdobycia określonego uprawnienia, a nie egzaminator, który jedynie sprawdza kwalifikacje egzaminowanego.


Udział organizacji społecznej w postępowaniu w sprawie unieważnienia przebiegu egzaminu na prawo jazdy

Ogólnopolski Związek Zawodowy Pracowników WORD, będący organizacją społeczną, żądał dopuszczenia do udziału w postępowaniu o unieważnienie przebiegu egzaminu na prawo jazdy, jako podmiotu na prawach strony.

Stosownie do art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a. pod pojęciem organizacji społecznej rozumie się na gruncie kodeksu „organizacje zawodowe, samorządowe, spółdzielcze i inne organizacje społeczne". Powołany przepis nie definiuje jednak pojęcia organizacji społecznej przez wymienienie chociażby niektórych jej cech, a jedynie wskazuje przykładowy katalog podmiotów należących do tej kategorii podmiotów. W nauce prawa o postępowaniu administracyjnym pod pojęciem „organizacja społeczna" rozumie się trwałe zrzeszenie osób fizycznych lub prawnych, działające w formie prawnej przewidzianej przez przepisy powszechnie obowiązujące, niewchodzące w skład aparatu państwa, posiadające cel o charakterze społecznym (por. M. Bogusz, Zaskarżenie decyzji administracyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 1997, str. 43). Organizacja społeczna może występować w postępowaniu administracyjnym w dwojakiej roli. Organizacja społeczna, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczy dane postępowanie, jest stroną tego postępowania, a w wyniku załatwienia sprawy stanie się ona podmiotem praw i obowiązków. W sytuacji, gdy organizacja społeczna nie ma w postępowaniu ani interesu prawnego, ani obowiązku w rozumieniu art. 28 k.p.a., może występować w tym postępowaniu jako tzw. podmiot na prawach strony. Sytuacja prawna takiego podmiotu różni się znacznie od sytuacji strony. Podmiot ów nie może bowiem dysponować samym postępowaniem ani prawami lub obowiązkami, których to postępowanie dotyczy, nie będzie on adresatem ewentualnej decyzji załatwiającej sprawę, przysługują mu „jedynie" procesowe uprawnienia strony. Pozycję organizacji społecznej jako podmiotu na prawach strony reguluje art. 31 § 1 k.p.a.. Zgodnie z tym przepisem organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania w indywidualnej sprawie (gdy istnieje możliwość wszczęcia postępowania z urzędu) lub dopuszczenia jej do udziału w już toczącym się postępowaniu. Przesłankami inicjatywy procesowej organizacji społecznej jako podmiotu na prawach strony, które muszą wystąpić łącznie, są: odpowiednio skorelowany z przedmiotem sprawy cel statutowy danej organizacji oraz względy interesu społecznego.

Jeśli chodzi o pierwszą z wymienionych przesłanek, to musi istnieć merytoryczne powiązanie przedmiotu postępowania administracyjnego z celami i zakresem działania organizacji społecznej. Każdorazowo więc organ administracji publicznej ma obowiązek ustalić z urzędu, czy cele określone w statucie organizacji społecznej uzasadniają jej udział w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby. W tym celu należy ocenić, czy między celami organizacji społecznej a przedmiotem sprawy administracyjnej (zarówno materialnej, jak i procesowej) istnieje powiązanie merytoryczne w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym (por. A. Wróbel, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Kraków 2000, str. 285). Druga z ww. przesłanek dotyczy oceny zasadności żądania organizacji społecznej z punktu widzenia zgodności z interesem społecznym. W tym zakresie weryfikacja tego rodzaju warunku dokonywana jest w warunkach dozwolonej prawem samodzielności (dotyczącej interpretacji ww. pojęcia niedookreślonego). W tym kontekście nie budzi zaś wątpliwości następujące zastrzeżenie: udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym nie może służyć jej partykularnym interesom, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych.

Kolegium zważyło, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r., o związkach zawodowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854 ze zm.), związek zawodowy jest dobrowolną i samorządną organizacją ludzi pracy, powołaną do reprezentowania i obrony ich praw, interesów zawodowych i socjalnych. W myśl ust. 2 związek zawodowy jest niezależny w swojej działalności statutowej od pracodawców, administracji państwowej i samorządu terytorialnego oraz od innych organizacji. Związki zawodowe współuczestniczą w tworzeniu korzystnych warunków pracy, bytu i wypoczynku (art. 6). Stosownie art. 7 ust. 2 w sprawach indywidualnych stosunków pracy związki zawodowe reprezentują prawa i interesy swoich członków. Artykuł 8 stanowi, iż na zasadach przewidzianych w tej ustawie oraz w ustawach odrębnych związki zawodowe kontrolują przestrzeganie przepisów dotyczących interesów pracowników, emerytów, rencistów, bezrobotnych i ich rodzin. Zgodnie z art. 13 statut związku zawodowego określa m. in. cele i zadania związku oraz sposoby i formy ich realizacji oraz prawa i obowiązki członków.

Odnosząc powyższe unormowania prawne do zapisów zawartych w Statucie OZZP WORD, utworzonym na podstawie ww. ustawy Kolegium zauważyło, iż z § 4 pkt 1, 2, 3 i 4 statutu wynikało, iż celem Związku jest obrona praw, godności i interesów pracowników, w tym: reprezentowanie interesów zawodowych, materialnych, socjalnych i kulturalnych pracowników i ich rodzin; obrona praw pracowniczych w zakresie wykonywanej pracy zawodowej, wynagrodzenia, warunków socjalno-bytowych oraz bezpieczeństwa i higieny pracy; współdziałanie z organami władzy, administracji państwowej i samorządu terytorialnego w zakresie wynikającym z przepisów prawa; działanie na rzecz demokracji, praworządności, sprawiedliwości społecznej, koleżeńskiej solidarności w stosunkach międzyludzkich.

Z § 20 ust. 4 pkt 1 i 2 statutu wynikało z kolei, iż do zakresu działania Zarządu Krajowego należy w szczególności: reprezentowanie związku wobec władz, organów administracji państwowej i samorządowej, pracodawców, innych organizacji, instytucji oraz społeczeństwa; kierowanie pracami związku. Powołane powyżej zapisy Statutu (a także lektura wszystkich zapisów w nim zawartych) wskazują zatem, iż podstawowym celem Związku jest ochrona szeroko pojętego prawa do pracy i płacy oraz ochrona materialnych, zdrowotnych socjalnych i kulturalnych potrzeb członków, ochrona interesów zbiorowych i indywidualnych, a w szczególności: reprezentowanie interesów zawodowych członków wobec pracodawcy. Zadania te korelują z powołaną wyżej ustawą o związkach zawodowych.

Kolegium stwierdziło, że cele te zostały określone dość ogólnie, co niejako automatycznie sprawia, iż in abstracto sprawa z zakresu unieważnienia egzaminu praktycznego na prawo jazdy przeprowadzonego przez członka tej organizacji notabene mieści się w zakresie celów statutowych OZZP WORD. Jednak in concreto przedmiotem wniosku OZZP WORD było dopuszczenie do udziału w postępowaniu nadzorczym, jakie w sprawie przebiegu egzaminu na prawo jazdy prowadził Marszałek Województwa Dolnośląskiego. Postępowanie to dotyczyło tylko egzaminowanego, bowiem tylko on był (jest) stroną tego postępowania. Celem rozstrzygnięcia, które miał podjąć Marszałek było ukształtowanie sfery prawnej ściśle określonego podmiotu - egzaminowanego. W ocenie Kolegium udział organizacji społecznej w sprawie nie jest obojętny dla strony, gdy z okoliczności faktycznych wynika, że podmioty te reprezentują przeciwstawne interesy. Co więcej, Kolegium stwierdziło, że w interesie społecznym leży ochrona sfery prywatności postępowania administracyjnego przed nadmiernym poszerzaniem kręgu uczestników tego postępowania. Interes społeczny nie może stać w opozycji do interesu indywidualnego strony. Jakkolwiek doniosły byłby interes (cel) organizacji społecznej, ze względu na który żąda ona udziału w postępowaniu, nie można go stawiać ponad interesami stron, które z ostatecznego rozstrzygnięcia organów administracji publicznej nabyły i często zrealizowały już uprawnienia (por. W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1989, str. 32). Sprawa rozstrzygana w postępowaniu administracyjnym ma przede wszystkim charakter indywidualny, dlatego we współczesnym państwie prawnym nie ma miejsca dla sztywno pojmowanej nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym.

W tym kontekście nie można przyjąć, że w interesie społecznym leży uzyskanie przez egzaminatora - działającego za pośrednictwem OZZP WORD - dostępu do udziału w postępowaniu zainicjowanym przez egzaminowanego. W ocenie Kolegium byłoby to nadużyciem uprawnień wynikających z art. 31 § 1 k.p.a. W literaturze prawniczej podkreśla się, że udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony nie może służyć partykularnym celom samej organizacji społecznej, czy też jej członków, niezależnie od tego jakie funkcje w niej sprawują, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, str. 257). Żądanie organizacji społecznej dopuszczenia do udziału w postępowaniu musi być więc uzasadnione celami statutowymi tej organizacji. Statut organizacji co do jej celów nie może być interpretowany rozszerzająco, zważywszy iż udział organizacji w postępowaniu na prawach strony stanowi wyjątek od zasady, iż mogą w nim uczestniczyć wyłącznie podmioty mające w tym interes prawny, a przyznanie uprawnień strony dodatkowemu podmiotowi ma istotny wpływ na zakres praw i obowiązków faktycznych stron postępowania. Musi zatem istnieć merytoryczne powiązanie przedmiotu postępowania administracyjnego z celami i zakresem działania organizacji społecznej. W rozpatrywanej przez Kolegium sprawie między celami statutowymi OZZP WORD, a przedmiotem sprawy nie istniało powiązanie merytoryczne w sensie prawnym.


Przesłanka negatywna wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie wydania prawa jazdy

Stosownie do treści art. 146 § 1 k.p.a. uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Dla dopuszczalności samego wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania treść art. 146 k.p.a. nie ma znaczenia. Wystarczy, aby właściwy organ ustalił, że w znaczeniu formalnym istnieje decyzja administracyjna, że ta decyzja jest ostateczna oraz, że kończy ona sprawę administracyjną (por. art. 1 i art. 104 k.p.a.). Zaistnienie przesłanki negatywnej nie wyłącza możliwości wznowienia postępowania. Zakazane jest jedynie samo uchylenie decyzji.

O ile celem postępowania wznowieniowego jest eliminacja wadliwości procesowych, a w konsekwencji zmiana ostatecznego orzeczenia organu administracji publicznej poprzez nałożenie na nie sankcji wzruszalności, o tyle upływ czasu przewidzianego w art. 146 § 1 k.p.a. stabilizuje w obrocie prawnym zarówno to rozstrzygnięcie, jak i ukształtowane na jego podstawie stosunki administracyjnoprawne. Ustawodawca dąży więc do nienaruszalności stosunków prawnych, gdy przetrwały już określony czas. Przyjęcie koncepcji wzruszalności decyzji administracyjnej oznacza, że nałożenie tej sankcji na decyzję (postanowienie) pozbawia ją możliwości wywoływania skutków ex nunc - na przyszłość. Zaistnienie przesłanki negatywnej oznacza, że nie można naznaczyć orzeczenia sankcją wzruszalności w trybie wznowienia postępowania administracyjnego.

Termin określony w art. 146 § 1 k.p.a. nie może upłynąć w chwili, gdy orzeka się w trybie wznowieniowym - a właściwie w ramach wznowionego postępowania. Uchylenie decyzji dotychczasowej w trybie wznowienia postępowania administracyjnego niweczy ex nunc skutki decyzji uchylonej (wzruszonej), a więc jej dalszą wykonalność w znaczeniu formalnym oraz w znaczeniu materialnym. Organ administracji publicznej musi przestrzegać zakazu sformułowanego w art. 146 k.p.a. Termin określony w tym przepisie, mimo że został umieszczony w ustawie procesowej, nie jest terminem procesowym. Jego upływ pozbawia bowiem organ administracji publicznej kompetencji do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej procesowej. Sprawa musi zostać rozpoznana (między innymi po to właśnie, aby ustalić, czy ten termin nie upłynął) ale merytoryczne rozstrzygnięcie nie może mieć miejsca. Termin ten posiada w istocie charakter materialnoprawny, gdyż jego upływ powoduje skutek materialnoprawny rozumiany jako utrzymanie faktycznej możliwości zrealizowania uprawnień lub obowiązków zawartych w treści decyzji poddanej procedurze wznowienia postępowania administracyjnego.

Problem wykonalności decyzji (również postanowienia) wydanej w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego dotyczy w istocie rozstrzygnięć podejmowanych na podstawie art. 151 § 1 k.p.a. Wykonalność tych orzeczeń uzależniona jest od tego, czy zdołają one uzyskać przymiot ostateczności przed upływem terminów wskazanych w art. 146 § 1 k.p.a. Tylko moment doręczenia stronie decyzji podlegającej procedurze wznowienia postępowania będzie zatem miarodajny dla oceny zaistnienia negatywnej przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego.

W rozpatrywanym przez Kolegium przypadku podstawę wznowienia postępowania administracyjnego z urzędu stanowił art. 145 § pkt 5 k.p.a.. Zgodnie z tym przepisem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Organ pierwszej instancji prawidłowo ocenił zaistnienie tej okoliczności wznowienia, a w konsekwencji prawidłowo wszczął z urzędu postępowanie. W dalszej kolejności nie zbadał jednak czy w konkretnych okolicznościach nie zachodzi opisana wyżej przesłanka negatywna. Stan akt sprawy bez wątpienia wskazywał, że przesłanka negatywna ziściła się. Decyzja Starosty z 11 lutego 2004 r., o wydaniu prawa jazdy, upoważniającego do kierowania pojazdem silnikowym kategorii B, została doręczona stronie w dniu 20 lutego 2004 r. Ustanowiony w art. 146 § 1 k.p.a. pięcioletni okres upłynął zatem z dniem 20 lutego 2009 r. Po tym dniu uchylenie decyzji Starosty jest niemożliwe. Stosownie do art. 151 § 2 k.p.a.  w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej wydaje decyzję, w której ograniczy się jedynie do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Skoro jednak nie uczynił tego Starosta, to Kolegium rozpatrując odwołanie musiało uchylić zaskarżoną decyzję i, orzekając merytorycznie stwierdzić, że decyzja Starosty z 11 lutego 2004 r. została wydana z naruszeniem prawa.


EGZEKUCJA ADMINISTRACYJNA

 

1. Uwagi ogólne

W zakresie normowanym ustawą z dnia 17 czerwca 1996 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) - tak jak w latach poprzednich - na uwagę zasługuje błędne sporządzanie (wypełnianie) przez wierzycieli tytułów wykonawczych. Błędy formalne były częstą przyczyną kasacyjnego orzecznictwa Kolegium w tym zakresie (art. 34, w związku z art. 27 ustawy egzekucyjnej), dotyczyły głównie stosowania przez wierzycieli niewłaściwej pieczęci urzędowej, niewłaściwego oznaczania wierzycieli (naruszenie art. 5 ustawy egzekucyjnej). Duże znaczenie miało również, sformułowane w art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60, ze zm.). Chodzi głównie o termin przedawnienia i jego przerwanie. Znaczenie ma też generalne odesłanie do stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji odnośnie do wszelkich należności o charakterze publicznoprawnym.

 

INNE


Aktualizacja opłat i stawek opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowych


1. Uwagi ogólne

W 2010 r. nie uległ istotnej zmianie stan normatywny w zakresie aktualizacji opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowych, natomiast wpływ spraw rozpatrywanych przez Kolegium nie zmniejszył się. Trzeba podkreślić, że oprócz spraw dotyczących aktualizacji opłat rocznych zwiększył się, w stosunku do roku ubiegłego, wpływ spraw z zakresu stawek procentowych opłat rocznych.

W sprawach aktualizacji wysokości opłat rocznych podstawowym dowodem wzrostu wartości nie­ruchomości jest sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy. Ilość stwierdzonych uchybień w zakresie zasad prawidłowej wyceny zmniejszyła się w stosunku do roku ubie­głego. Rzeczoznawcy majątkowi w zasadzie stosowali zalecenia Kolegium i w procesie wyceny przestrze­gali przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), jednak nie wszystkie sporządzane operaty szacunkowe spełniały określone tymi przepisami wymagania. Problemem, który nie został rozwiązany jest status Powszechnych Krajowych Zasad Wyceny (określanych jako standardy i noty interpretacyjne), przyjętych przez Polską Federację Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych jako obowiązujące rzeczoznawców w procesie wyceny, pomimo nieuzyskania przez wszystkie zasady wyceny - wymaganego art. 175 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami - uzgodnienia z ministrem właściwym w sprawach budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej.

W analizowanych operatach szacunkowych powtarzającym się uchybieniem było naruszenie wa­runku podobieństwa nieruchomości przyjętych do porównań, przede wszyst­kim pod względem przeznaczenia tych nieruchomości i pod względem powierzchni gruntów. Co warte podkreślenia w wycenach rzeczoznawcy podawali bardzo ogólnikowe informacje dotyczące nieruchomości wycenianych, jak i przyjmowanych do bezpośrednich porównań. Tym samym trudno było na podstawie analizy operatu ustalić, czy warunek podobieństwa gruntów został zachowany. Biorąc pod uwagę założenia wyceny, czyli jej „samowystarczalność", tak sporządzonych operatów nie można było uznać za prawidłowe. Wynika to przede wszystkim z braku jednoznacznego wskazania przeznaczenia gruntów i źródła, z którego to przeznaczenie wynika oraz podania pełnego opisu nieruchomości wycenianych z uwzględnieniem ich cech szczególnych. W wycenach rzeczoznawcy nie uwzględniali bowiem istotnych ograniczeń w wykorzystaniu nieruchomości, które miały wpływ na jej wartość. W związku z powyższym wielokrotnie operaty były uzupełniane poprzez dostarczenie dodatkowych wyjaśnień (pisemnie lub ustnie do protokołu w toku przeprowadzanej rozprawy).

Przy wycenie gruntów przeznaczonych (zajętych) pod drogi pu­bliczne (wewnętrzne) odstępowano, choć w mniejszej liczbie spraw w stosunku do roku ubiegłego, od szacowania zgodnie z przepisem § 36 rozporzą­dzenia. Dodatkowo, choć w dużo mniejszej ilości spraw, przyjmowano do próbki reprezentatywnej, jak i do bezpośrednich porównań, nieruchomości zabudowane, co stanowi naruszenie przepisu § 28 rozporządzenia.

Skrupulatnie rzeczoznawcy badali stan prawny nieruchomości (zgodnie z przepisem § 38 rozporządzenia), a czynności te dokumentowano poprzez załączenie do operatu protokołu z badania księgi wieczystej.

Istniał nadal problem kierowania przez właściciela gruntu wypowie­dzeń opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego z naruszeniem przepisów Kodeksu postę­powania administracyjnego, a także kierowania wypowiedzeń do osób nieżyjących zamiast do spadkobierców, co zresztą wynikało głównie z niedopełniania przez użytkowników wieczystych ustawowego obowiązku zgłaszania wszelkich zmian objętych ewidencją gruntów i budynków.

Kolegium wydawało orzeczenia o tym, że aktualizacja jest nieuzasadniona w sytu­acjach, w których operat szacunkowy nie spełniał zasadniczych wymagań wynikających z przepisów prawa obowiązujących w zakresie wyceny gruntów. Przede wszystkim jednak - co warte podkreślenia -w większości przypadków Kolegium ustalało opłaty roczne: na zgodny wniosek stron, albo w przypadku dokonania przez autora operatu szacunkowego korekty cech cenotwórczych (zastosowanie dodatkowego współczynnika korekcyjnego „K", ekstrapolacji bądź zmniejszenia stopnia nasilenia cech cenotwórczych) ustalało opłaty roczne z uwzględnieniem dokonanych poprawek. Kolegium sporadycznie zatwierdzało ugody co do wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowych, na podstawie art. 118 i art. 119 k.p.a. Wynikało to z potrzeby przyspieszenia postępowań, a ustalenie opłaty na zgodny wniosek w istocie odpowiada ugodzie.

Częściej niż w roku ubiegłym użytkownicy wieczyści występowali z wnioskiem do Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych o ocenę prawidłowości przedłożonego przez właściciela gruntu operatu szacunkowego. Miało to związek ze zmianą art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami (poprzez dodanie ust. 1a). Operat szacunkowy, w odniesieniu do którego została wydana ocena negatywna, od dnia wydania tej oceny traci bowiem charakter opinii o wartości nieruchomości, o której mowa w art. 156 ust. 1. Negatywna zatem opinia Stowarzyszenia - stosownie do art. 157 ust. 1 a ustawy o gospodarce nieruchomościami - przesądzała o rozstrzygnięciu Kolegium, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona.

Kolegium oddalało wnioski, gdy użytkownicy nie dotrzymywali ustawowego terminu do ich złożenia, a doręczenie wypowiedzenia spełniało wymagania wynikające z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (stosowanie odpowiednie na podstawie art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami) oraz w sprawach, w których właściciel nie dokonał wypowiedzenia, a mimo to użytkownicy wieczyści występowali z wnioskami. Oddalenie wniosku miało też miejsce w sytuacji, gdy użytkownik wieczysty zamiast wypowiedzenia opłaty rocznej kwestionował zawiadomienie o wysokości tej opłaty oraz w sprawach, w których występujący z wnioskiem nie posiadał umocowania do działania w imieniu użytkownika wieczystego i nie dostarczył pełnomocnictwa w terminie wyznaczonym przez Kolegium.

Należy również podać, że Kolegium umarzało postępowania w sytuacji, gdy użytkownicy wieczyści wycofali swoje wnioski lub gdy właściciel gruntu wycofywał dokonane wypowiedzenie, ale pod warunkiem wycofania wniosku przez użytkowników wieczystych.

Sporadyczne były przypadki pozostawiania wniosków bez rozpoznania z uwagi na nieuzupełnienie podpisów pod wnioskami, mimo wezwania do uzupełnienia braków formalnych podania (stosownie do art. 64 § 2 k.p.a.).

W sprawach stawek procentowych opłat rocznych Kolegium w większości przypadków oddalało wnioski użytkowników wieczystych, które dotyczyły oceny, czy nastąpiła trwała zmiana sposobu korzystania z nieruchomości uzasadniająca zastosowanie preferencyjnej stawki procentowej opłaty rocznej w wysokości 1%. Pojawiły się też sprawy wypowiedzeń stawek opłat rocznych - stosownie do art. 73 ust. 2 a ustawy o gospodarce nieruchomościami - związanych z prawnym ustanowieniem odrębnej własności lokalu, którego przeznaczenie jest inne niż cel, na który nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste (przede wszystkim lokale użytkowe i miejsca postojowe w garażach wielostanowiskowych).

Licznie wpływały wnioski o nadanie orzeczeniom Kolegium klauzuli wykonalności. Mając na względzie z jednej strony - wynikający z art. 79 ust. 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami - obowiązek nadawania przez Kolegium klauzul wykonalności z drugiej zaś fakt, że ustawodawca w żaden sposób nie unormował trybu, w jakim taką klauzulę należy nadawać ani jej formy, Kolegium nadal stosuje per analogiam formę klauzuli przyjętą w postępowaniu cywilnym.

 

2. Omówienie wybranych rozstrzygnięć


Warunek podobieństwa nieruchomości a sposób zagospodarowania nieruchomości sąsiednich

Właściciel gruntu wypowiedział wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej. Za podstawę aktualizacji przyjęto operat szacunkowy opracowany przez rzeczoznawcę majątkowego. Użytkownicy wieczyści zakwestionowali dokonane wypowiedzenie, podważając ustalenia dokonane przez rzeczoznawcę majątkowego w sporządzonym przez niego operacie szacunkowym. Negocjacje prowadzone podczas rozprawy nie doprowadziły do ugodowego zakończenia postępowania. Kolegium w takiej sytuacji dokonało analizy wyceny nieruchomości jako podstawy dokonanego wypowiedzenia.

Istotnym w tej sprawie było ustalenie czy sporządzona wycena spełnia wymagania wynikające z obowiązujących przepisów, a mianowicie z ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia w sprawie wyceny nieru­chomości i sporządzania operatu szacunkowego. Operat sporządzono z zastosowaniem podejścia porównawczego, metodą porównywania parami. Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (§ 4 rozporządzenia). Przez określoną w podejściu porównawczym wartość rynkową nieruchomości rozumie się jej przewidywaną cenę możliwą do uzyskania na rynku nieruchomości. Przyjmuje się założenie, że wartość wycenianej nieruchomości jest równa cenie, jaką zapłacono za nierucho­mości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego, skorygowanej ze względu na cechy różniące te nieruchomości, z uwzględnieniem zmian poziomu cen wskutek upływu czasu (art. 153 ust. 1 ustawy). Co istotne z punktu widzenia dalszych rozważań, powołany wcześniej przepis prawa dopuszcza zatem skorygowanie istniejących różnic, niemniej nie można stracić z pola widzenia, że chodzi tutaj o ewentualne różnice pomiędzy nieruchomościami spełniającymi zasadnicze normatywne kryterium „podobieństwa" wynikające z definicji w art. 4 pkt 16 ustawy. Według powołanego przepisu przez „nieruchomość podobną" należy bowiem rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.

Ze sporządzo­nego przez rze­czoznawcę majątkowego operatu szacunkowego wynikało, że w trakcie procesu wyceny przedmiotowej nieruchomości - wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - kierował się jej przeznaczeniem wynikającym z zapisów Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Wrocław, zatwierdzonego uchwałą Nr LIV/3249/06 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 6 lipca 2006 r. (art. 154 ust. 2 ustawy), w której nieruchomość położona jest na terenie należącym do zespołów urbanistycznych śródmiejskich z zasadniczym przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną oraz usługową.

Konsekwentnie rzeczoznawca ustalił badany rynek transakcji nieruchomości „przeznaczonych pod szeroko pojęte funkcje usługowe z dopuszczalnym zamieszkiwaniem na wyższych kondygnacjach oraz pod funkcje zamieszkiwania z dopuszczalnymi usługami na niższych kondygnacjach" przyjmując próbkę reprezentatywną 10 transakcji nieruchomości. Żadna jednak z trzech nieruchomości przyjętych do bezpośredniego porównania (ani żadna inna z próbki reprezentatywnej) nie spełniała zasadniczego kryterium „podobieństwa" do wycenianego gruntu. Przedmiotem szacowania na potrzeby ustalenia opłaty rocznej jest bowiem hipotetyczna wartość niezabudowanej nieruchomości gruntowej o konkretnych, istniejących cechach cenotwórczych, takich jak przeznaczenie, powierzchnia, kształt czy sąsiedztwo. Wyceniana nieruchomość charakteryzowała się szczególnym kształtem (wydłużony, lekko wygięty prostokąt o szerokości 7 metrów), który zasadniczo czyni dyskusyjnym możliwość wykorzystania jej zgodnie z przeznaczeniem postulowanym w Studium. Co równie istotne, okoliczność ta wywoływała zasadnicze wątpliwości w aspekcie trafności doboru nieruchomości do porównania. Jak wynikało z analizy cech fizycznych nieruchomości przyjętych do porównania, żadna z nich (choć formalnie wykazywała się zasadniczo tożsamym przeznaczeniem) nie charakteryzowała się aż tak daleko idącymi ograniczeniami w możliwości zainwestowania. Zwrócić należy uwagę, że były to działki gruntu o foremnym kształcie, który sprzyjał ich racjonalnemu wykorzystaniu, zgodnie z przyjętym przeznaczeniem w planie pod zabudowę wielorodzinną, centrotwórczą czy usługi. Faktem jest, że rzeczoznawca majątkowy starał się uwzględnić powyższą okoliczność na płaszczyźnie korygowania ceny ze względu na przyjęte jej cechy cenotwórcze. Ustalił on bowiem przeznaczenie nieruchomości w planie jako „złe" - co według przyjętych przez niego kryteriów można było powiązać z wysokimi ograniczeniami architektonicznymi oraz niekorzystnymi warunkami zabudowy. Także powierzchnię działki ocenił jako „dostateczną" z uwagi na kształt wpływający na możliwość zabudowy. Niemniej Kolegium podkreśliło, że czym innym jest występowanie pewnych „ograniczeń" w zainwestowaniu zgodnym z przeznaczeniem, a czym innym faktyczny brak możliwości takiego zainwestowania. Istotą zastosowanego w operacie szacunkowym podejścia porównawczego jest bowiem porównywanie wycenianej nieruchomości z innymi nieruchomościami podobnymi. W metodzie tej można zatem korygować cenę szacowanej nieruchomości ze względu na różnice pomiędzy gruntem szacowanym a nieruchomościami podobnymi. Tym niemniej korygowanie ceny - o którym mowa w art. 153 ust. 1 ustawy - nie może służyć niwelowaniu znaczących różnic pomiędzy nieruchomościami, które pozbawione były zasadniczego atrybutu podobieństwa. Innymi słowy, różnice między nieruchomością wycenianą, a nieruchomościami przyjętymi do próbki reprezentatywnej były tak duże, że trudno byłoby przyjąć za wiarygodny obraz rynku w oparciu o przyjętą przez rzeczoznawcę próbkę reprezentatywną, nawet przy zastosowaniu korekty ich cen.

Poza tym Kolegium zwróciło uwagę na jeszcze inną istotną okoliczność. Otóż, nie powinno budzić wątpliwości, że przy wycenie nieruchomości gruntowej istotne znaczenie dla ustalenia jej rynkowej wartości ma sposób zagospodarowania sąsiednich działek. I nie chodzi tutaj tylko o przyjętą przez rzeczoznawcę cechę „położenia nieruchomości" którą powiązał z szeroko rozumianą „jakością" czy też „prestiżem" otoczenia. Zwrócić bowiem należy uwagę, że niekiedy czynnik parametrów oraz funkcji sąsiedniej zabudowy będzie w sposób bezpośredni implikował ograniczenia w możliwości inwestowania na wycenianym gruncie. Będzie tutaj w szczególności chodziło o obostrzenia wynikające z treści przepisów prawa ustanawiających różnego rodzaju normy rzutujące na dopuszczalne parametry zabudowy, np. przepisy techniczno-budowlane. Rzeczoznawca powinien uwzględnić ograniczenia wynikające z takich przepisów w ramach dokonywanej wyceny. Tymczasem nie budziło wątpliwości Kolegium, że w rozpatrywanej sprawie aspekt ten nie został dostatecznie wyeksponowany. Analizując istniejące uwarunkowania, bezpośrednio rzutujące na możliwość wykorzystania wycenianej nieruchomości zgodnie z przepisami Studium, należało wziąć po uwagę przepisy ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94 ze zm.). Nie można było stracić z pola widzenia, że wyceniana nieruchomość na całej długości przylega do nasypu kolejowego, który jest „obszarem kolejowym", który w rozumieniu definicji zawartej w art. 4 pkt 8 ustawy stanowi powierzchnię gruntu określoną działkami ewidencyjnymi, na której znajduje się droga kolejowa, budynki, budowle i urządzenia przeznaczone do zarządzania, eksploatacji i utrzymania linii kolejowej oraz przewozu osób i rzeczy. Co istotne, powołana ustawa wprowadziła daleko idące ograniczenia, rzutujące na praktyczną możliwość zainwestowania takich nieruchomości. Przede wszystkim przepis art. 53 ust. 1 tejże ustawy stanowi, że usytuowanie budowli, budynków, drzew i krzewów oraz wykonywanie robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowych, bocznic kolejowych i przejazdów kolejowych może mieć miejsce w odległości niezakłócającej ich eksploatacji, działania urządzeń związanych z prowadzeniem ruchu kolejowego, a także niepowodującej zagrożenia bezpieczeństwa ruchu kolejowego. W aspekcie rozpatrywanej sprawy kluczowe znaczenie miał jednak przepis art. 53 ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym, wedle którego, budowle i budynki mogą być usytuowane w odległości nie mniejszej niż 10 m od granicy obszaru kolejowego, z tym że odległość ta od osi skrajnego toru nie może być mniejsza niż 20 m, z zastrzeżeniem ust. 4. Co więcej ust. 3 stanowi dalej, że odległość ta, dla budynków mieszkalnych, szpitali, domów opieki społecznej, obiektów rekreacyjno-sportowych, budynków związanych z wielogodzinnym pobytem dzieci i młodzieży powinny być zwiększone, w zależności od przeznaczenia budynku, w celu zachowania norm dopuszczalnego hałasu w środowisku, określonych w odrębnych przepisach.

Jak wynikało z treści zgromadzonego materiału dowodowego, cały obszar spornej nieruchomości znajduje się w zasięgu ograniczeń wynikających z treści powołanych wyżej przepisów. Oznaczało to zatem, że - abstrahując od wspomnianego niekorzystnego jej kształtu - wyceniana nieruchomość zasadniczo nie mogłaby być wykorzystywana na inne cele niż realizacja budynków i budowli przeznaczonych do prowadzenia ruchu kolejowego i utrzymania linii kolejowej oraz do obsługi przewozu osób i rzeczy. Jednakże, jak wcześniej wspomniano, ograniczenia te nie zostały należycie wyeksponowane przez autora operatu szacunkowego, a tym bardziej uwzględnione w procesie wyceny.

Kolegium uznało, że przedłożona wycena nie stanowiła dowodu, który uzasadniałby wypowiedzenie dotychczasowej wysokości opłaty rocznej, a tym samym stwierdziło, że aktualizacja jest nieuzasadniona.


Wypowiedzenie stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej w przypadku prawnego ustanowienia odrębnej własności lokalu

Właściciel gruntu wypowiedział wysokość stawki procentowej z 1 % na 3% opłaty rocznej z tytułu użyt­kowania wieczystego. Motywując takie stanowisko zwrócił uwagę, że użytkownicy wieczyści nabyli współwłasność samodzielnego lokalu przeznaczonego na cele inne niż mieszkalne - garażu wielostanowiskowego wraz z stosownym udziałem w prawie użytkowania wieczystego, co uzasadnia zastosowanie wobec tego udziału stawki procentowej w wysokości 3%. Powyższe oświadczenie zakwestionował użytkownik wieczysty.

Kolegium oddaliło wniosek. W uzasadnieniu wskazało, że w myśl art. 73 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli nieruchomość gruntowa została oddana w użytkowanie wieczyste na więcej niż jeden cel, stawkę procentową opłaty rocznej przyjmuje się dla tego celu, który w umowie o oddanie w użytkowanie wieczyste został określony jako podstawowy. Oczywiście wysokość stawki procentowej, jako czynnika determinującego wysokość opłaty rocznej, może ulec zmianie w czasie trwania użytkowania wieczystego. Przepis art. 73 ust. 2 ustawy przewiduje bowiem, że jeżeli po oddaniu nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste nastąpi trwała zmiana sposobu korzystania z nieruchomości, powodująca zmianę celu, na który nieruchomość została oddana, stawkę procentową opłaty rocznej zmienia się stosownie do tego celu. Przy dokonywaniu zmiany stawki procentowej stosuje się tryb postępowania określony w art. 78 - 81 ustawy. Taki charakter miało pismo Prezydenta Wrocławia. Prawodawca przewidział jednak odrębną, szczególną regulację dotyczącą zmiany stawki procentowej w przypadku udziału w prawie użytkowania wieczystego związanego z ustanowieniem odrębnej własności lokalu. Zgodnie bowiem z art. 73 ust. 2a ustawy, przepisy art. 73 ust. 1 i 2 ustawy stosuje się odpowiednio do udziału w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, w przypadku: 1) ustanowienia odrębnej własności lokalu, którego przeznaczenie jest inne niż cel, na który nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste, lub 2) zmiany sposobu korzystania z lokalu. Przytoczony wyżej przepis prawny - stanowiący lex specialis względem cytowanego wyżej art. 73 ust. 1 ustawy - przesądza zatem, że jeżeli jedna nieruchomość gruntowa została zabudowana budynkiem, w którym ustanowiono odrębną własność lokali, możliwe jest funkcjonowanie nie jednej, lecz dwóch lub więcej różnych stawek procentowych opłaty rocznej, stosownie do sposobu korzystania z poszczególnych lokali.

Przenosząc powyższe ustalenia na grunt rozpatrywanej sprawy, Kolegium wskazało, że bezspornie użytkownik wieczysty nabył współwłasność samodzielnego lokalu przeznaczonego na cele inne niż mieszkalne - garażu wielostanowiskowego. Nie miała przy tym znaczenia okoliczność, że przedmiotowy garaż jest funkcjonalnie powiązany ze znajdującymi się w tym samym budynku lokalami mieszkalnymi. Wspomniany garaż został bowiem wyodrębniony prawnie jako samodzielny lokal ze wszystkimi związanymi z tym konsekwencjami, w tym założeniem odrębnej księgi wieczystej. Innymi słowy, skoro garaż stanowi odrębną nieruchomość lokalową to właśnie jego przeznaczenie (funkcja) determinowało zastosowanie - na podstawie art. 72 ust. 3 pkt 5 ustawy (pozostałe nieruchomości gruntowe) - podstawowej 3 % stawki opłaty rocznej z tytułu udziału w użytkowaniu wieczystym przedmiotowej nieruchomości, a nie preferencyjnej 1% związanej z celem mieszkaniowym.

 

Zwrot wniosku w sprawie określenia „pierwszej" opłaty rocznej

Właściciel gruntu - powołując się na przepis art. 72 ust. 1 i ust. 3 pkt. 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami, zwanej dalej „ustawą" - ustalił użytkownikowi wieczystemu opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej. Motywując takie stanowisko stwierdził, że w związku z tym, iż z dniem 1 lipca 2000 r. nieruchomość - z mocy prawa - stała się jego własnością, przestały wobec niej obowiązywać przepisy ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2007 r. Nr 231, poz. 1700 ze zm.), natomiast poddana została regulacji ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wyjaśniono, że zgodnie z art. 72 ust. 1 ustawy, opłatę roczną z tytułu wieczystego użytkowania określono według stawki procentowej od ceny nieruchomości gruntowej, określonej zgodnie z art. 67 ustawy. W związku z powyższym pismem użytkownik wieczysty wniósł „o ustalenie, że aktualizacja opłaty z tytułu użytkowania wieczystego gruntów jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości".

Kolegium postanowiło zwrócić podanie wnoszącemu. Kolegium rozstrzygnęło zasadniczą kwestię: tj. jaki był rzeczywisty charakter prawny oświadczenia właściciela gruntu w szczególności w aspekcie możliwości zakwalifikowania go - tak jak to uczyniła strona wnioskująca - jako aktualizacji opłaty rocznej, a co za tym idzie dopuszczalności rozpoznania powstałego na tym gruncie sporu przez Kolegium. Kolegium podkreśliło, że wskutek kolejnych nowelizacji kodeksu cywilnego i przepisów pozakodeksowych został przesądzony cywilnoprawny charakter użytkowania wieczystego, a elementy administracyjne wyłączone zostały co do zasady ze stosunku łączącego właściciela gruntu i wieczystego użytkownika. Okoliczności te nie mogły być pominięte przy wykładni i stosowaniu przepisów o użytkowaniu wieczystym, w tym i powołanych instytucji ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powyższe oznacza, że sprawa sporu o wysokość opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej (a także wysokości stawki procentowej tejże opłaty) jest oczywiście sprawą cywilną w rozumieniu art. 1 Kodeksu postępowania cywilnego. Z kolei przepis art. 2 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego stanowi, że do rozpoznawania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne (o ile sprawy te nie nalezą do właściwości sądów szczególnych) oraz Sąd Najwyższy. Powyższy przepis ustanawia zatem domniemanie drogi sądowej w sprawach cywilnych. To zaś oznacza, że każda sprawa cywilna w znaczeniu materialnym podlega rozpoznaniu przez sąd powszechny, chyba że - stosownie do art. 2 § 3 kodeksu postępowania cywilnego - przepis szczególny przekazuje ją do właściwości innych organów. Takie wyjątki prawodawca przewidział w ustawie o gospodarce nieruchomościami w sprawach: aktualizacji opłaty rocznej (art. 77 - 81 ustawy), zmiany stawki procentowej opłaty rocznej (art. 73 ust. 2, w związku z art. 77 - 81 ustawy) oraz pierwszego ustalenia oraz dostosowania wysokości stawki do zmiany przepisów (art. 221 ust. 1 i 2, w związku z art. 77 - 81 ustawy). Przy tym rozpoznawanie tychże spraw z zakresu użytkowania wieczystego zostało oparte na konstrukcji tzw. czasowej niedopuszczalności drogi sądowej. Bowiem niezbędnym warunkiem wystąpienia o ochronę prawną do sądu powszechnego jest wyczerpanie quasi-sądowego trybu przed Kolegium.

W kontekście powyższych regulacji prawnych szczególnie istotne znaczenie ma zastrzeżenie, że instytucja czasowej niedopuszczalności drogi sądowej - a tym samym kwestia właściwości Kolegium w sprawach dotyczących opłat z tytułu użytkowania wieczystego - powinna być interpretowana przy założeniu, iż jest wyjątkiem wobec zasady, że spory o charakterze cywilnoprawnym powinny rozstrzygać sądy powszechne. Właściwość Kolegium w tego typu sprawach musi wprost wynikać z treści przepisów prawa, nie można jej natomiast domniemywać albo wyprowadzać w drodze analogii. Rozpatrując to węzłowe zagadnienie nie można było stracić z pola widzenia literalnego brzmienia przepisu art. 77 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej może być „aktualizowana", nie częściej niż raz w roku, jeżeli wartość tej nieruchomości ulegnie zmianie. Zastosowanie przez prawodawcę zwrotu „aktualizacja" w sposób niedwuznaczny wskazuje bowiem, że tryb ten może mieć zastosowanie tylko wobec obowiązującej już opłaty rocznej. Logiczne jest założenie że „aktualizować" można tylko to co zostało już wcześniej ustalone (w umowie lub decyzji ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego). Na taką intencję ustawodawcy wskazuje zresztą treść art. 77 ust. 2 ustawy, gdzie z jednej strony mowa jest o „wartości nieruchomości gruntowej na dzień aktualizacji opłaty rocznej", a następnie o „ustalonej w drodze przetargu cena tej nieruchomości w dniu oddania jej w użytkowanie wieczyste", czy wreszcie w art. 77 ust. 4 ustawy, który wprost rozróżnia „opłatę dotychczasową" oraz „opłatę zaktualizowaną".

Strona wnioskująca stała się użytkownikiem wieczystym z mocy prawa, na podstawie art. 64 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 25 lipca 1985 r. o jednostkach badawczo-rozwojowych (Dz. U. z 2008 r. Nr 159, poz. 993 ze zm.). Przepis ten stanowił, że z dniem wejścia w życie ustawy grunty, będące własnością Skarbu Państwa lub gmin, pozostające w zarządzie jednostki badawczo-rozwojowej, stają się przedmiotem użytkowania wieczystego tej jednostki. Tym samym z chwilą powstania prawa użytkowania wieczystego nie zostały określone ani cel, na który nieruchomość była oddana, ani wysokość stawki procentowej opłaty, ani też wysokość opłaty w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami. Opłata z tytułu użytkowania wieczystego była bowiem poddana reżimowi przepisów ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Własność nieruchomości gruntowej została nabyła z dniem 1 lipca 2000 r. - również z mocy prawa - na zasadach określonych przepisem art. 13 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Nabycie tego prawa zostało następnie potwierdzone ostateczną decyzją Wojewody. Bezspornie zatem z tą chwilą nieruchomości przestały dotyczyć przepisy ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, w tym oczywiście te, które dotyczą wysokości opłaty. Oznacza to, że z chwilą nabycia własności odpadła podstawa prawna opłaty rocznej określona w art. 17 b ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa i jednocześnie zaistniała konieczność ustalenia wysokości opłaty w oparciu o, znajdującą od tego czasu zastosowanie, ustawę o gospodarce nieruchomościami, w związku z art. 18a ust. 1 ustawy o jednostkach badawczo - rozwojowych.

Kwestionowane przez użytkownika wieczystego oświadczenie właściciela gruntu, informujące o ustaleniu opłaty rocznej traktować należało zatem w kategoriach czynności zmierzającej do ustalenia opłaty rocznej, spełniającej wymagania ustawy o gospodarce nieruchomościami, a nie w kategoriach wypowiedzenia w rozumieniu art. 78 powołanej ustawy. Konsekwentnie, nie zasługiwało na akceptację stanowisko użytkownika wieczystego, że właściciel dokonał „aktualizacji" opłaty rocznej, o jakiej mowa w art. 77 ustawy. Stosownie bowiem do wcześniejszych wskazań, „aktualizacja" opłaty mogłaby mieć miejsce tylko gdyby wcześniej doszło do ustalenia opłaty przez uprawniony podmiot. Ponieważ w tym wypadku przepisy prawa nie przewidziały - tak jak w aktualizacji opłaty czy zmiany stawki - kompetencji organu administracyjnego do rozpatrywania sporów powstałych na tym tle nie ma możliwości kwestionowania jej przed Kolegium. Kolegium nie mogło zatem rozpatrzyć wniosku, a co za tym idzie rozstrzygnąć merytorycznie zaistniałego sporu co do ustalenia treści stosunku prawnego w aspekcie wysokości „opłaty rocznej" z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości, albowiem ustalono bezspornie, że sprawa ta jest sprawą cywilną w rozumieniu art. 1 Kodeksu postępowania cywilnego, nie będąc jednocześnie aktualizacją w rozumieniu art. 78 ustawy, a tym samym skoro nie została przez prawodawcę wprost poddana kognicji Kolegium w trybie czasowej niedopuszczalności drogi sądowej, to wszelkie spory na tym tle od początku winny rozstrzygać sądy powszechne (por. uzasadnienie wyroku SN z 13 lutego 2009 r., II CSK 268/08, M. Prawn. 2009/ 6/298).

 

Trwała zmiana sposobu korzystania z nieruchomości uzasadniająca zastosowanie preferencyjnej stawki procentowej opłaty rocznej

Właściciel gruntu odmówił zmiany stawki procentowej opłaty rocznej z 3% na 1% z uwagi na brak trwałej zmiany sposobu korzystania z nieruchomości.

Kolegium oddaliło wniosek użytkownika wieczystego. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że wysokość stawki procentowej, jako czynnika determinującego wysokość opłaty rocznej, nie jest niezmienna przez czas trwania użytkowania wieczystego. Przepis art. 73 ust. 2 ustawy przewiduje, że jeżeli po oddaniu nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste nastąpi trwała zmiana sposobu korzystania z nieruchomości, powodująca zmianę celu, na który nieruchomość została oddana, stawkę procentową opłaty rocznej zmienia się stosownie do tego celu. Przy dokonywaniu zmiany stawki procentowej stosuje się tryb postępowania określony w art. 78 - 81 ustawy. Przedmiotem wniosku było ustalenie, że nastąpiła - stosownie do art. 73 ust. 2 ustawy - trwała zmiana sposobu korzystania z nieruchomości, powodująca zmianę celu, na który nieruchomość została oddana, na cel mieszkaniowy. W ocenie użytkownika wieczystego powinna obowiązywać w związku z tym niższa, preferencyjna stawka procentowa opłaty rocznej. Zgodnie bowiem z art. 72 ust. 3 pkt 4 ustawy, za nieruchomości gruntowe oddane na cele mieszkaniowe stawka procentowa wynosi 1 % ich ceny.

Kolegium wyjaśniło, że stosownie do definicji legalnej z art. 3 pkt. 12 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz.1118 ze zm.) przez pozwolenie na budowę należy rozumieć decyzję administracyjną zezwalającą na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego. Przepis ten koresponduje z art. 28 ust. 1 tej ustawy, gdzie wskazano, że - co do zasady - roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Powyższe upoważniało do wysnucia generalnego założenia, że decyzja o pozwoleniu na budowę jest indywidualnym aktem administracyjnym stwarzającym po stronie inwestora możliwość realizacji zamierzenia opisanego w przedłożonym projekcie budowlanym (zob. art. 33 ustawy - Prawo budowlane). Tym samym nie można było uznać, że wydanie opisanej decyzji administracyjnej automatycznie skutkuje zmianami na płaszczyźnie sposobu korzystania z gruntu, którego dotyczy. Innymi słowy decyzja o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego niewątpliwie uprawnia inwestora do zmiany sposobu korzystania z nieruchomości na cele mieszkaniowy. Niemniej nie przesądza jeszcze o faktycznej trwałej zmianie sposobu korzystania z nieruchomości na tenże cel (chociaż stanowi niezbędną prawną przesłankę ewentualnej realizacji takiego celu w przyszłości, a tym samym korzystania z nieruchomości zgodnego z tym celem). Również prowadzenie na podstawie takiej decyzji prac budowlanych - chociaż niewątpliwie zmierzają do korzystania z przedmiotowej nieruchomości w przyszłości - m.in. - na cel mieszkaniowy, niemniej same przez się nie może stanowić przesłanki do zmiany stawki procentowej w związku z tym celem. Odmienne zapatrywanie byłoby nie do pogodzenia z wykładnią gramatyczną art. 72 ust. 3 pkt 4, w związku z art. 73 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdzie wyraźnie jest mowa o trwałej zmianie sposobu korzystania z nieruchomości, na cel mieszkaniowy, a nie na inny cel, np. „na potrzeby prowadzenia prac w związku z realizacją inwestycji mieszkaniowej". Doprowadziłoby do przyjęcia, że w istocie zmiana stawki procentowej byłaby możliwa jeszcze przed wystąpieniem omawianej przesłanki trwałej zmiany sposobu korzystania z nieruchomości zgodnie z celem uzasadniającym jej preferencyjną wysokość. Należy tymczasem podkreślić, że trwała zmiana korzystania z nieruchomości na cele mieszkaniowe (a nie na inne cele) musi być stanem faktycznym istniejącym, a nie tylko planowanym, nawet jeżeli w świetle dostępnego materiału dowodowego ziszczenie się tego celu w przyszłości jest bardzo prawdopodobne.

Dodatkowo Kolegium wyjaśniło, że za takim zapatrywaniem przemawia również prawna dopuszczalność zmiany pozwolenia na budowę w trakcie wykonywania inwestycji, czy niestanowczy charakter robót budowlanych (które mogą być przecież przerwane czy całkowicie zaniechane). Podkreślono, że budowa budynku mieszkalnego na określonym gruncie zmierza docelowo do mieszkaniowego korzystania z tego gruntu, jednak w żadnym przypadku nie jest z nim równoznaczna. Jeżeli czynność budowy budynku mieszkalnego nie została zakończona, nie można mówić o zmianie sposobu korzystania z nieruchomości jako czynności dokonanej. Zakończenie procesu budowlanego należy oczywiście oceniać na podstawie przepisów Prawa budowlanego, które jednoznacznie wskazują, że w sensie prawnym stan budowy kończy się z chwilą dopuszczenia obiektu budowlanego do użytkowania (art. 54 - 60 ustawy Prawo budowlane).

Odnosząc powyższe do okoliczności faktycznych sprawy stwierdzono, że racje miał właściciel gruntu, że dopiero decyzja zezwalająca na użytkowanie wybudowanych budynków uzasadniała zmianę wysokości stawki. Warunkuje ona bowiem prawną dopuszczalność przystąpienia do korzystania z budynków, a tym samym wyznacza najwcześniejszy możliwy termin przystąpienia do mieszkaniowego sposobu korzystania z nieruchomości umożliwiając wiązanie z tym faktem skutków prawnych w postaci aktualizacji stawki procentowej opłaty.

Należy podkreślić, że powyższe stanowisko zyskało aprobatę w najnowszym orzecznictwie Sądu Najwyższego. Trwała zmiana sposobu korzystania z nieruchomości - w rozumieniu art. 73 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - powodująca zmianę celu, na który nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste, następuje w wyniku decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego wzniesionego na tej nieruchomości (zob. wyrok SN z 19 maja 2010 r., I CSK 591/09).


Umorzenie postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego

Właściciel gruntu dokonał wypowiedzenia wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, a następnie wypowiedzenie wycofał. Użytkownik wieczysty zakwestionował prawidłowości aktualizacji. Podczas rozprawy, wobec stanowiska właściciela gruntu, oświadczył, że wycofuje złożony wniosek. Mając na uwadze, że postępowanie z wniosku o ustalenie, że aktualizacja jest nieuzasadniona bądź uzasadniona w innej wysokości, ma charakter skargowy i może się toczyć wyłącznie na wniosek użytkownika wieczystego, skuteczne cofnięcie wniosku czyni takie postępowanie bezprzedmiotowym. Z tych względów, wobec cofnięcia wniosku przez użytkownika wieczystego, postępowanie przed Kolegium należało uznać za bezprzedmiotowe i umorzyć, stosownie do treści art. 105 § 1 k.p.a., w związku z art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

 

3. Wnioski pod adresem ustawodawcy

Celowa jest nowelizacja art. 78, art. 79 i art. 81 ustawy o gospodarce nieruchomościami

Propozycja zmiany art. 78 ust. 3 ustawy sprowadzałaby się w istocie do wprowadzenia obowiązku składania wniosku za pośrednictwem organu wykonującego zadania właściciela nieruchomości. Dotychczasowe rozwiązanie wynikające z art. 79 ust. 1 i 2 ustawy, a polegające na składaniu wniosku w dwóch egzemplarzach bezpośrednio do kolegium niepotrzebnie wydłużało postępowanie, albowiem kolegium jeden egzemplarz wniosku musiało odesłać do właściwego organu, a dodatkowo wezwać tenże organ do przesłania kolegium akt nieruchomości, której dotyczy wniosek. Proponowane rozwiązanie umożliwiłoby właściwemu organowi uzyskanie informacji o wniosku i zapoznanie się z jego treścią już na wstępnym etapie, a jednocześnie zagwarantowałoby, że kolegium wraz z wnioskiem otrzyma akta sprawy bez konieczności osobnego zwracania się o nie do organu i ponoszenia w tym zakresie kosztów. Nie byłoby przy tym potrzeby wprowadzania określonego terminu, w jakim organ zobowiązany byłby przekazać kolegium wniosek wraz z aktami. Okoliczność, że do chwili rozpatrzenia wniosku wnioskodawca zobowiązany jest uiszczać opłatę roczną w dotychczasowej, a nie nowej wysokości (art. 78 ust. 4 ustawy) stanowi dla właściwego organu wystarczającą motywację do bezzwłocznego przekazania sprawy kolegium. Z taką zmianą sprzężona musiałaby być zmiana ust. 1 art. 79 ustawy. Stanowiłaby ona logiczną konsekwencję omówionej wyżej propozycji i miałaby na celu zapewnienie spójności proponowanych rozwiązań. Nie ma potrzeby składania wniosku w dwóch egzemplarzach, w sytuacji gdy będzie on wnoszony do kolegium za pośrednictwem właściciela nieruchomości.

Zmiana art. 79 ust. 2 ustawy w kierunku wyraźnego zastrzeżenia, że rozprawa powinna być przeprowadzona tylko w sprawach rokujących zawarciem ugody, w innych zaś dopuszczalne byłoby rozpatrzenie sprawy na posiedzeniu niejawnym, jest propozycją realizacji pierwotnych zamierzeń ustawodawcy, jakie przyświecały mu przy wprowadzeniu do postępowania przed kolegium w tego rodzaju sprawach obligatoryjnej rozprawy, umożliwiając jednak rezygnację z tej formy rozpatrzenia sprawy wszędzie tam, gdzie z jakichkolwiek przyczyn wykluczone będzie jej ugodowe zakończenie. Obowiązkowa rozprawa miała z założenia sprzyjać wypracowaniu w tym postępowaniu konsensusu i prowadzić do jego ugodowego zakończenia (co zresztą potwierdza treść art. 79 ust. 3 ustawy). Bezwarunkowy charakter tego obowiązku prowadzi jednak do absurdu, bowiem de lege lata kolegium musi przeprowadzić rozprawę nawet w przypadku złożenia wniosku po terminie, oczywistego braku interesu prawnego wnioskodawcy, czy zajęcia przez użytkownika wieczystego lub organ nieprzejednanego stanowiska, wykluczającego jakiekolwiek negocjacje. Utrzymywanie w takich realiach bezwarunkowego obowiązku przeprowadzania przez kolegium rozprawy wydaje się bezcelowe, zwłaszcza jeśli się weźmie pod uwagę koszty związane z jej przygotowaniem (w szczególności koszty zawiadomień stron, koszty ponownych zawiadomień na skutek uwzględnienia wniosków stron o przesunięcie terminu rozprawy itp.) oraz czas na to potrzebny, co niewątpliwie wydłuża okres rozpatrzenia sprawy. Propozycja wychodzi z założenia, że w zakresie obowiązków procesowych kolegium konieczne jest wyraźne wyartykułowanie, że rozpoznanie wniosku w formie rozprawy służyć ma właśnie jej ugodowemu zakończeniu, zaś w sprawach wykluczających z jakichkolwiek przyczyn taki wynik wystarczające jest rozpatrzenie wniosku na posiedzeniu niejawnym. Zmiana art. 79 ust. 3 ustawy polegająca na skreśleniu zdania pierwszego stanowiłaby logiczną konsekwencję nowelizacji ust. 2 tegoż artykułu.

Kolegium proponuje też uchylenie ust. 9 art. 79 ustawy, co uwzględniałoby charakter prawny orzeczeń wydawanych przez kolegium. Zarówno bowiem sprawa aktualizacji wysokości opłaty rocznej, jak i sprawa aktualizacji stawki procentowej opłaty rocznej, nie mają charakteru sporu o zapłatę (świadczenie). Konsekwencją orzeczenia kolegium lub ugody przed nim zawartej jest „ustalenie" wysokości opłaty rocznej lub stawki procentowej, a nie „zasądzenie" określonego świadczenia. Nie sposób więc w takim przypadku mówić o - niezbędnym w przypadku każdego tytułu egzekucyjnego - przymiocie wykonalności, a więc możliwości wykonania w trybie przepisów o egzekucji sądowej. Skoro orzeczenia i ugody ustalające wysokość opłaty lub stawki procentowej z uwagi na swój charakter nie nadają się do egzekucji, pożądane jest uchylenie przepisu oddającego je pod egzekucję sądową oraz upoważniającego kolegium do nadania klauzuli wykonalności (która zresztą z uwagi na brak stosownej regulacji nadawana musiała być w postępowaniu niesformalizowanym i niezapewniającym stronom jakichkolwiek środków ochrony). Jedyną właściwą drogą dochodzenia i egzekwowania roszczeń z tytułu zaległych opłat rocznych pozostaje zatem - na zasadach ogólnych - droga sądowa. Wierzyciel powinien więc uzyskać w postępowaniu sądowym odpowiednie orzeczenie zasądzające świadczenie pieniężne (nakaz zapłaty bądź wyrok). Dopiero takie orzeczenie, po nadaniu klauzuli wykonalności, stanowić może tytuł wykonawczy i podlegać egzekucji sądowej.

Zaproponowane wyżej zmiany konsekwentnie wymagałyby też nowelizacji art. 81 ust. 1 ustawy, dotyczącego sprawy aktualizacji opłaty rocznej z inicjatywy użytkownika wieczystego. Wynika z podtrzymania wyrażonej dotychczas w ustawie koncepcji oparcia postępowania w tych sprawach na analogicznych zasadach, jak w przypadku spraw aktualizacji wysokości opłaty rocznej z inicjatywy organu. Odpowiednie zmiany w art. 78 i art. 79 ustawy wymagały jednak automatycznie korekty ust. 1 w art. 81 ustawy, w kierunku wprowadzenia i w tym przypadku obowiązku składania wniosku za pośrednictwem organu wykonującego zadania właściciela.

Sugerowana powyżej nowelizacja wychodziłaby naprzeciw postulatowi racjonalizacji postępowania w sprawie aktualizacji opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego przed samorządowymi kolegiami odwoławczymi i czyniła to postępowanie ekonomiczniejszym. Dotychczasowa praktyka orzecznicza kolegiów w sprawach tej kategorii wykazała, że przyjęta w ustawie o gospodarce nieruchomościami idea uzależniająca dopuszczalność drogi sądowej od uprzedniego wystąpienia do kolegium w wnioskiem o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona lub uzasadniona w innej wysokości, znakomicie spełniła swój zasadniczy cel, zapobiegając przeciążeniu sądów sprawami tego typu. Szczegółowe rozwiązania w tym zakresie, a w szczególności składanie wniosków bezpośrednio do kolegium oraz obowiązkowa rozprawa, utrudniają jednak możliwie niezwłoczne rozpatrzenie wniosków i czynią to postępowanie nieekonomicznym. Proponowane zmiany pozostałyby wierne pierwotnym założeniom, jakie przyświecały ustawodawcy przy konstruowaniu obecnego modelu postępowania przed kolegium, ich celem jest zaś jedynie usprawnienie tego postępowania przy uwzględnieniu specyfiki organów w nim uczestniczących oraz optymalizacja związanych z nim kosztów.

 

Dostęp do informacji publicznej

1. Uwagi ogólne

Ustalony ustawą z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), stan normatywny nie uległ zmianie.

Nadal aktualnym problemem jest ustalenie pojęcia sprawy publicznej oraz przyjęcie jednolitego stanowiska wobec uprawnień obywateli wynikających z ustawy. Kłopoty sprawia sposób formułowania przez organy pierwszej instancji, pism zawiadamiających, np. że żądane informa­cje nie są informacjami publicznymi lub, że żądana informacja nie jest w posiadaniu organu lub że informacja znajduje się w Biuletynie Informacji Publicznej. Nierzadko wnioskodawcy uznają owe zawiadomienia za decyzję i składają odwołania.

Przyczyną orzeczeń kasacyjnych Kolegium było niewystarczające uzasadnienie decyzji celem wyjaśnienia przyczyn odmowy. Organy poprzestają na podaniu stosownego (choć nie zawsze) przepisu prawa materialnego, np. odmowa ze względu na konieczność ochrony praw autorskich, tajemnicę skarbową, prywatność osoby fizycznej, tajemnicę przedsiębiorcy. W wielu przypadkach podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji, odmawiały udostępnienia informacji z uwagi na to, że wniosek dotyczył informacji przetworzonej, a wnioskujący nie wykazał, że jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W przeważającej większości tych spraw Kolegium stwierdzało błędne zakwalifikowanie żądanych informacji do kategorii informacji przetworzonych.

Kolegium było też wielokrotnie adresatem, wniesionych w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, wniosków o udostępnienie informacji. We wszystkich przypadkach Kolegium udzielało informacji.


2. Omówienie wybranych rozstrzygnięć


Informacja publiczna przetworzona

W załatwieniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, której przedmiotem było  udostępnienie dokumentów urzędowych w postaci decyzji o warunkach zabudowy oraz pozwoleń na budowę, wydanych w latach 2007 - 2010, została wydana decyzja odmawiająca udostępnienia informacji. Jako podstawy prawne podano przepisy art. 16 ust. 1 i art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że żądana przez wnioskodawcę informacja, jest informacją przetworzoną, a wnioskujący nie wykazał, że jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Decyzja została zakwestionowana przez wnioskodawcę, który w odwołaniu, m. in. zarzucił nieprawidłową kwalifikację złożonego wniosku.

Najistotniejszym było ustalenie przez Kolegium, czy informacja, o którą wystąpił wnioskodawca, jest czy nie jest informacją publiczną przetworzoną, jako że stanowi to przesłankę ograniczającą prawo dostępu do informacji publicznej. Ustalenie, że dana informacja jest informacją publiczną przetworzoną pozwala na przeanalizowanie kwestii wykazania przez wnioskującego, iż jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Kolegium podkreśliło, że osoba występująca o udostępnienie informacji publicznej, składając wniosek o jej udzielenie nie musi wiedzieć (a często wręcz nie może wiedzieć), czy będzie ona informacją prostą czy przetworzoną. To do podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej należy zakwalifikowanie żądanej informacji do którejś z ww. grup oraz - w razie uznania, że informacja ma charakter przetworzonej - odpowiednie uzasadnienie takiego stwierdzenia. Co się zaś tyczy pojęcia „informacja przetworzona", to ustawodawca nie sformułował jego definicji legalnej. Ustalenia rozumienia tego wyrażenia należy więc dokonać z uwzględnieniem orzecznictwa sądów administracyjnych w tym zakresie. I tak, WSA w Warszawie w wyroku z 27 czerwca 2007 r., II SA/Wa 112/07, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, wskazał, iż „w sytuacji gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie dysponuje na dzień złożenia wniosku gotową informacją, a jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności polegających na sięgnięciu, np. do dokumentacji źródłowej, wtedy wytworzenie dokumentu żądanej treści wskazywać będzie na proces jej przetworzenia. Wówczas żądana informacja będzie miała charakter informacji przetworzonej, tj. takiej, która co do zasady wymaga dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych". Tenże Sąd w wyroku z 16 grudnia 2009 r., II SA/Wa 1513/09, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zważył, że „ ... informacja przetworzona to taka, której organ wprost nie posiada, lecz musi ją wytworzyć na podstawie będących w jego posiadaniu informacji źródłowych i nie może to być technicznie proste zestawienie tych informacji, lecz jakościowo nowa informacja wytworzona zazwyczaj w wyniku dokonanej stosownej analizy albo syntezy, obliczeń czy nowych zestawień statystycznych, bądź jakościowo nowego wnioskowania. Innymi słowy mówiąc, przetworzenie informacji polega na zebraniu lub podsumowaniu, zestawieniu i zredagowaniu na nowo, a następnie samodzielnej interpretacji oraz oceny i to często na podstawie różnych kryteriów, sumy prostych informacji znajdujących się w posiadaniu organu". Z kolei NSA w wyroku z 3 listopada 2009 r., I OSK 735/09, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, stwierdził, iż „w orzecznictwie sądów i w doktrynie dokonano podziału informacji na informację prostą oraz przetworzoną. Informacja prosta to informacja, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem. Samo usunięcie danych wrażliwych podlegających ochronie (np. w niektórych sytuacjach danych osobowych) nie powoduje, iż staje się ona informacją przetworzoną. Natomiast informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją, nieistniejącą w przyjętej treści i postaci chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego (por. M. Bednarczyk, M. Jabłoński, K. Wygoda, Biuletyn Informacji Publicznej. Informatyzacja administracji, Wrocław 2005 r.). Informacja przetworzona wymaga podjęcia określonego działania przez organ w odniesieniu do odpowiedniego zbioru informacji będącego w jego posiadaniu, z którego to zbioru uzyskana zostanie informacja publiczna".

W świetle powołanych poglądów, informacja przetworzona stanowi pewnego rodzaju kompilację posiadanych przez organ danych. W jej efekcie powstaje nowy, przetworzony dokument czy zespół danych, nieistniejący do momentu jego wytworzenia na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Powstaje zatem nowa jakość wykreowana z informacji jednostkowych. W wyniku procesu przetworzenia powstaje dokument inny niż dokument pierwotny czy pierwotne dokumenty. Na tym polega właśnie różnica pomiędzy informacją prostą, tj. zawierającą się w istniejącym dokumencie, a informacją przetworzoną, która musi zostać dopiero wytworzona w oparciu o istniejące dokumenty czy inaczej mówiąc, „specjalnie" przygotowana dla wnioskodawcy. Proces przetworzenia oznacza przekształcenie czegoś, nadanie temu innej postaci. Analizując omawiane pojęcie wskazać należy, że informacja publiczna, która ma być udostępniona, zawierać może dane podlegające usunięciu, np. dane osobowe stron w treści decyzji administracyjnej. Usunięcia tych danych dokonuje się w procesie anonimizacji. Zgodnie z poglądem wyrażonym przez WSA w Krakowie w wyroku z 30 stycznia 2009 r., II SA/Kr 1258/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, z którym to poglądem Kolegium w pełni się zgodziło, „«przetworzenie» informacji, o jakim mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy polega na dokonaniu zmian w jej treści, a nie na odjęciu z jakiegoś dokumentu elementów nie związanych z jego treścią. W tej sytuacji należy przyjąć, że tzw. anonimizacja decyzji, polegająca na wykreśleniu z niej niektórych elementów formalnych, dotyczących danych osobowych stron bez naruszenia samego rozstrzygnięcia administracyjnego, nie jest przetworzeniem informacji. Skoro tak, decyzja w ten sposób przygotowana do ujawnienia jest informacją publiczną nieprzetworzoną, która powinna być ujawniona bez żadnych dodatkowych warunków". Zatem usunięcia danych, o którym mowa wyżej, nie można traktować jako przetworzenia (zob. też wyrok NSA z 3 listopada 2009 r., I OSK 735/09).

Kolegium wskazało, iż informacja publiczna, której udostępnienia domagała się strona, nie nosi znamion informacji przetworzonej. Dla jej udzielenia nie jest bowiem konieczne przeprowadzenie analizy różnych dokumentów dla wyciągnięcia wniosków stanowiących dane składające się na nowy dokument. Organ obowiązany jest „jedynie" wyszukać w prowadzonym archiwum wnioskowane decyzje administracyjne i przed ich udostępnieniem usunąć m.in. dane osobowe. Nie prowadzi to do wytworzenia nowej informacji.


Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej a przepisy o postępowaniu administracyjnym

Organ pierwszej instancji rozpatrujący wniosek o udostępnienie informacji publicznej, postanowieniem, wydanym na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. przekazał (bez żadnego uzasadnienia) zgodnie z właściwością („Starostwu powiatowemu"), wniosek o udostępnienie informacji.

Rozpatrując zażalenie wnioskodawcy Kolegium zwróciło uwagę dwie kwestie: po pierwsze - na kwestię poprawności samego postanowienia przekazującego, po drugie - na zasadność zastosowania przez organ pierwszej instancji przy wydawaniu postanowienia, art. 65 § 1 k.p.a.

Stosownie do przepisu art. 65 § 1 k.p.a. organ, do którego podanie wniesiono, a który jest niewłaściwy do jego rozpatrzenia, powinien niezwłocznie przekazać je organowi właściwemu. Przekazanie sprawy następuje w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie.

Zgodnie z art. 124 § 2 k.p.a. postanowienia, na które służy zażalenie (a z takim postanowieniem mamy do czynienia w tej sprawie) lub skarga do sądu administracyjnego oraz które zostało wydane na skutek zażalenia na postanowienie, powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Z unormowania tego wynika, że organ wydający postanowienie ma obowiązek wyczerpującego przedstawienia argumentów i ocen, którymi kierował się, zajmując określone stanowisko w sprawie (por. wyrok NSA z 7 lipca 1998 r., II NSA 692/98, LEX nr 41386). Mający w tym przypadku zastosowanie, z racji odesłania zawartego w art. 126 k.p.a., przepis art. 107 § 3 k.p.a. nakazuje, aby uzasadnienie odzwierciedlało tok rozumowania organu. W szczególności winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię zastosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Zwolnienie z tego obowiązku ma charakter wyjątkowy (art. 107 § 4 k.p.a.). Ponieważ organ pierwszej instancji w zaskarżonym postanowieniu poprzestał jedynie na stwierdzeniu: „ ... sprawę przekazuję wg właściwości", Kolegium zauważyło, że trudno uznać takie uzasadnienie (a właściwie jego brak) za odpowiadające wskazanym wyżej regułom prawnym. Bezzasadne zaś odstąpienie od uzasadnienia, jak i nieprzestrzeganie obowiązków ustalonych przepisem art. 107 § 3 k.p.a. odnośnie do uzasadnienia postanowienia, stanowi naruszenie przepisów procesowych, skutkujące uchyleniem wadliwego aktu administracyjnego.

Ponadto Kolegium zwróciło uwagę na adresata przekazania. Otóż, podanie zostało przekazane „Starostwu Powiatowemu ", które w żaden sposób nie może być uznane za, wymieniony w art. 65 § 1 k.p.a., organ właściwy w sprawie. Starostwo nie jest organem administracji publicznej w rozumieniu przepisu art. 5 § 2 pkt 6, w związku z art. 5 § 1 pkt 3 k.p.a. (ani w ogóle w żadnej regulacji obowiązującej powszechnie), jest bowiem jedynie zorganizowanym zespołem osób i środków rzeczowych przydanych organowi administracyjnemu (w tym przypadku Staroście), do pomocy w wykonywaniu jego funkcji (urząd organu administracji publicznej).

Powyższe uchybienia nie były jednak najistotniejszymi w sprawie. Pozostała bowiem kwestia pierwotna, a mianowicie prawidłowości skorzystania przez organ pierwszej instancji z kwalifikowanego trybu (art. 65 § 1 k.p.a.) przekazania podania. Jak wskazuje praktyka, przepis ten jest bardzo często błędnie traktowany jako uniwersalne narzędzie postępowania z każdym wnioskiem skierowanym niewłaściwie. Zważyć należy, że przepis art. 65 § 1 k.p.a., z racji zamieszczenia go w kodeksie postępowania administracyjnego, ma zastosowanie - co do zasady - do przekazywania podań tylko w obrębie postępowania administracyjnego, a nie do jakiegokolwiek podania skierowanego do organu zaliczanego do systemu administracji publicznej.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 4 ust. 3 stanowi, że obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są organy będące w posiadaniu takich informacji. Zarówno w orzecznictwie sądowym (por. wyrok NSA z 20 czerwca 2002 r., II SA/Lu 507/02; wyrok WSA w Warszawie z 11 lutego 2004 r., II SAB 408/03), jak i w doktrynie przyjmuje się powszechnie, że udzielenie informacji następuje w formie czynności materialno - technicznej, do której przepisy k.p.a. nie mają zastosowania. Tylko w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej, mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, na co wskazuje jednoznaczne brzmienie art. 16 ust. 1 ustawy. Oznacza to, że w przypadku, gdy organ, do którego skierowano wniosek, nie dysponuje daną informacją, może zawiadomić o tym składającego - pismem (czynnością materialno - techniczną), zawierającym w istocie rzeczy określoną informację i będącym odpowiedzią na wniosek lub przesłać wniosek (również czynność materialno - techniczną) do organu właściwego, udzielając wnioskodawcy stosownych wyjaśnień. W związku z powyższym Kolegium uznało, że przekazanie nie mogło nastąpić z zastosowaniem art. 65 § 1 k.p.a.


3. Wnioski pod adresem ustawodawcy

Praktyka orzecznicza Kolegium na gruncie ustawy o odstępie do informacji publicznej, w zestawieniu z nie zawsze jednolitym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, pozwala na sformułowanie następujących postulatów pod adresem ustawodawcy:

1) Doprecyzowanie relacji między postanowieniami ustawy o dostępie do informacji publicznej, a innymi przepisami, odrębnie kształtującymi zasady i tryb dostępu do informacji tożsamych z informacjami publicznymi.

2) Jednoznaczne wskazanie prawnej formy działania adresata wniosku o udostępnienie informacji publicznej, przez wskazanie - jako właściwej - formy decyzji administracyjnej w sytuacjach, gdy:

- żądanie nie dotyczy informacji publicznej,

- adresat żądania nie jest podmiotem zobowiązanym,

- adresat nie posiada wnioskowanej informacji publicznej,

- informacja została zamieszczona w Biuletynie Informacji Publicznych,

- udzielenie informacji następuje na podstawie odrębnych innych zasad i w odrębnym trybie,

- informacja została już wcześniej udostępniona temu samemu wnioskodawcy,

- informacja publiczna, mimo że nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznych, znajduje się w obiegu publicznym.


2. Zaległości w rozpatrywaniu spraw przez Kolegium spowodowane są przede wszyst­kim znacząco zwiększonym od kilku lat wpływem liczby spraw z zakresu aktualizacji opłat za użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowych. W 2007 roku do Kolegium wpłynęło tylko 341 takich spraw. W latach kolejnych było to już: 1618 spraw w 2008 r. (z czego większość pod koniec roku), 2877 spraw w 2009 r. i 1760 spraw w 2010 r. Jednocześnie nie zmniejsza się liczba spraw w pozostałych działach orzeczniczych.

Do rozpatrzenia takiej liczby spraw Kolegium przystąpiło w niezmienionym składzie 17 członków etatowych (w tym prezes i wiceprezes) i - po prostu - wobec takich obciążeń Kolegium ma zdecydowanie niewystarczająca obsadę kadrową w gronie członków etatowych. Wrocławskie Kolegium jest bodaj najbardziej obciążonym kolegium, biorąc pod uwagę liczbę spraw przypadających na członka etatowego. Ewentualne zwiększenie liczby orzekanych spraw przez członków pozaetatowych wykluczone jest ze względu na szczupłość budżetu Kolegium, które wszystkie oszczędności z funduszu płac przeznacza niemal wyłącznie na wynagrodzenia tych członków, kosztem między innymi szkoleń członków Kolegium i pracowników Biura, zakupu komentarzy, podręczników i innych materiałów niezbędnych dla sprawowania prawidłowego orzecznictwa. Ubiegłoroczne wystąpienie Prezesa Kolegium do Ministra Finansów o zwiększenie środków, z zamiarem przeznaczenia ich na wynagrodzenia członków pozaetatowych, doprowadziło da minimalnego wsparcia Kolegium

Warto jednak podkreślić, że maleją zaległości Kolegium w sprawach innych niż aktualizacja opłat rocznych. W roku 2010 Kolegium uzyskało tu wskaźnik niemal 90%.

 

3. W 2010 roku Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił 11 skarg kasacyjnych Kolegium.

 

4. Kolegium w 2010 roku było kontrolowane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Stwierdzone, nieistotne uchybienia zostały skorygowane w trakcie kontroli. Kontrolujący nie sformułował żadnych zaleceń pokontrolnych.

 

5. Prezes Kolegium nie wydawał w 2010 r. postanowień sygnalizacyjnych.

 

6. Członkowie Kolegium, w miarę wolnego czasu, kontynuowali w 2010 r. działalność pozaorzeczniczą, związaną ściśle z pracą w Kolegium.

Nadal z udziałem dwóch członków etatowych Kolegium funkcjonowało we Wrocławiu, pod kierunkiem prof. Leona Kieresa, Kolegium Redakcyjne Kwartalnika „Orzecznic­two w Sprawach Samorządowych". Prezes Kolegium pełnił funkcję przewodni­czącego Kolegium Redakcyjnego dwumiesięcznika „Nowe Zeszyty Samorządowe", a w skład Kolegium Redakcyjnego wchodził jeszcze jeden etatowy członek Kole­gium. Prezes Kolegium jest członkiem rady redakcyjnej wydawnictwa Krajo­wej Reprezentacji Samorządowych Kolegiów Odwoławczych - „Ca­sus".

Członkowie Kolegium są autorami licznych opracowań naukowych, opracowań popularyzujących prawo, opinii prawnych, referatów i wystąpień wygłaszanych pod­czas konferencji naukowych. Część z tych opracowań zamieszczona została w Systemie Informacji prawnej LEX (pod hasłem: Tezy z piśmiennictwa).

Członkowie Kolegium są cenionymi wykładowcami. Współpracowali - poprzez prowadzenie zajęć kursowych (wykładów i ćwiczeń) oraz szkoleń - między innymi z:

  • Wydziałem Prawa, Administracji i Ekonomii Uniwersytetu Wrocławskiego,

  • Okręgową Izbą Radców Prawnych we Wrocławiu,

  • Wyższą Szkołą Administracji Publicznej „Asesor" we Wrocławiu,

  • Fundacją na Rzecz Rozwoju Demokracji Lokalnej: we Wrocławiu i w Jeleniej Gó­rze,

Przedmioty tych zajęć i szkoleń obejmowały między innymi: ustrój i zadania samorządu terytorialnego, prawo i postępowanie administracyjne, Ordynację podatko­wą, egzekucję administracyjną, podatki lokalne, pomoc społeczną, świadczenia rodzinne, świadczenia z funduszu alimentacyjnego, gospodarkę nieruchomościami, podziały nieruchomości.

Członkowie Kolegium, doskonaląc swoje kwalifikacje, brali udział w konferen­cjach szkoleniowych, choć - wobec ograniczonych środków - w nieznacznym zakresie.

 

6. W 2010 r. Kolegium nie wykonywało zupełnie nowych zadań.

 

7. Kolegium w pełni wykonało budżet roku 2010.

 

8. Zatrudnienie w Kolegium nie zwiększyło się w 2010 r.

Płace, zarówno członków etatowych Kolegium, jak i pracowników Biura, pozostające od wielu lat na niezmienionym poziomie, istotnie odbiegają już od wymogów stawianych pracownikom Kolegium.



Liczba odsłon niniejszego tekstu: 6879 Wersja do druku  
Data ostatniej modyfikacji: 28 listopada 2017 r.