www.bip.gov.pl

Wyszukaj w Biuletynie:
Autor: Administrator

Opublikował: Administrator
Opracowano: 30 marca 2012 r.
Opublikowano: 30 marca 2012 r.
Zmodyfikowano: 30 marca 2012 r.

Informacja o działalności

Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu

za okres od dnia 1 stycznia do dnia 31 grudnia 2011 roku

CZĘŚĆ I

OGÓLNA INFORMACJA O DZIAŁALNOŚCI KOLEGIUM

1. Podstawa i zakres działania Kolegium


Podstawę prawną działania Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu (dalej: SKO, lub Kolegium) stanowi ustawa z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz rozporządzenia uzupełniające przepisy ww. ustawy.

Zgodnie z wyżej wymienioną ustawą, samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości samorządu terytorialnego, właściwymi do rozpatrywania odwołań od decyzji, zażaleń na postanowienia, żądań wznowienia postępowania lub stwierdzania nieważności decyzji w trybie uregulowanym przez przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 ze zm.; dalej jako – k.p.a. ) oraz ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.; dalej jako – O.p.). Kolegium orzeka również w innych sprawach na zasadach określonych w odrębnych ustawach.

Obszar właściwości miejscowej Kolegium obejmuje, zgodnie z rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. Nr 198, poz. 1925), powiaty: milicki, oleśnicki, oławski, strzeliński, średzki, trzebnicki, wołowski, wrocławski wraz z gminami objętymi tym obszarem oraz miasto na prawach powiatu - Wrocław.

Rozstrzygając sprawy indywidualne w składach trzyosobowych, Kolegium związane jest wyłącznie przepisami powszechnie obowiązującego prawa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze jest państwową jednostką budżetową.


2. Obsada kadrowa Kolegium

 

2.1. Kolegium składa się z 49 członków: 17 etatowych i 32 pozaetatowych (na 32 mandaty).


Liczba członków etatowych posiadających wykształcenie:

wyższe prawnicze:

16

wyższe administracyjne:

1

Liczba członków pozaetatowych posiadających wykształcenie:

wyższe prawnicze:

22

wyższe administracyjne:

6

wyższe inne:

4


Wśród członków SKO było 10 osób posiadających tytuł naukowy doktora, 8 osób ukończyło aplikację radcowską, a 5 – aplikację sędziowską.


2.2. Biuro Kolegium, licząc z Głównym Księgowym, składa się z 13 osób, z których wszystkie mają wyższe wykształcenie. W skład Biura SKO wchodzą:

- Kierownik Biura,

- Główny Księgowy,

- pracownik służby informatycznej,

- 8 starszych inspektorów, 1 inspektor, 1 referent.


3. Lokal i wyposażenie Kolegium

Siedziba Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu mieści się we Wrocławiu, przy pl. Powstańców Warszawy nr 1, w części budynku użyczonej Kolegium przez Wojewodę Dolnośląskiego. Wyposażenie Kolegium w pomieszczenia pracownicze było wystarczające na koniec 2011 r.

Stan wyposażenia Kolegium w sprzęt biurowy i elektroniczny (komputery) ocenić należy jako wystarczający, przy obecnym zakresie zadań Kolegium.



CZĘŚĆ II

WPŁYW SPRAW


1. Liczba spraw ujętych w ewidencji ogółem w roku objętym informacją:   8655

w tym spraw:

1,1. pozostałych w ewidencji z okresu poprzedniego (łącznie sprawy administracyjne

i sprawy z zakresu opłat za użytkowanie nieruchomości   gruntowych:                      3283


1.2.wpływ spraw w roku objętym informacją:                                                             5372

2. Rodzaje spraw, które wpłynęły w roku objętym informacją:

2.1. Liczba spraw administracyjnych – ogółem:                                                      3764


Lp.

Określenie rodzaju sprawy

Liczba spraw

1.

objęte proceduralnie przepisami Ordynacji podatkowej

801

2.

działalność gospodarcza

17

3.

planowanie i zagospodarowanie przestrzenne

411

4.

pomoc społeczna, świadczenia rodzinne, świadczenia z funduszu alimentacyjnego, oświata (stypendia, pomoc materialna itd.), dodatki mieszkaniowe, sprawy socjalne

1360

5.

gospodarka nieruchomościami (bez opłat za wieczyste użytkowanie), przekształcanie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, prawo geodezyjne i kartograficzne

295

6.

ochrona środowiska, ochrona przyrody i ochrona zwierząt, odpady i utrzymanie porządku i czystości w gminach

218

7.

prawo wodne

43

8.

rolnictwo, leśnictwo, rybactwo śródlądowe, łowiectwo

74

9.

handel, sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych

50

10.

prawo o ruchu drogowym, drogi publiczne, transport drogowy

180

11.

prawo górnicze i geologiczne

1

12.

egzekucja administracyjna

86

13.

inne, pozostałe, w tym skargi i wnioski rozpatrywane w trybie Działu VIII Kpa

228


2.2. Liczba spraw podlegających rozpatrzeniu w trybie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej jako Ppsa):                                                                                                           372


2.3. Liczba spraw z zakresu aktualizacji opłat za użytkowanie wieczyste:         1236

2.4. Liczba postanowień sygnalizacyjnych:                                                                  0


CZĘŚĆ III

ZAŁATWIANIE SPRAW ADMINISTRACYJNYCH

1. Liczba spraw załatwionych ogółem w roku objętym informacją:                      4165


Lp.

Określenie rodzaju rozstrzygnięcia

Liczba spraw

1.

akty wydane przez SKO jako organ II instancji,

w tym:

akty wydane przez SKO w trybie art. 127 § 3 k.p.a. oraz jako organ II instancji zgodnie z art. 221 O.p.: 28

2766

2.

akty wydane przez SKO jako organ I instancji:

398

3.

postanowienia wydane przez SKO w wyniku rozpatrzenia zażaleń na bezczynność organu,

w tym:

uznające zażalenia za uzasadnione: 23

63

4.

akty wydane przez SKO po rozpatrzeniu w trybie ustawy Ppsa:

338

5.

pozostałe:

600

1.1. Szczegółowe omówienie sposobu załatwienia sprawy przez SKO jako organ II instancji:


Lp.

Określenie rodzaju rozstrzygnięcia

Liczba spraw

1.

decyzje utrzymujące w mocy zaskarżone decyzje (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art.233 § 1 pkt 1 O.p.):

897

2.

decyzje uchylające decyzje organu I instancji i orzekające co do istoty sprawy oraz uchylające decyzje organu I instancji i umarzające postępowanie (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 233 § 1 pkt 2a O.p.):

463

3.

decyzje uchylające decyzje organu I instancji i przekazujące sprawy do ponownego rozpatrzenia (art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 233 § 2 O.p.):

1166

4.

decyzje umarzające postępowanie odwoławcze (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz art. 233 § 1 pkt 3 O.p.):

37

5.

pozostałe:

203

1.2. Szczegółowe omówienie sposobu załatwienia sprawy przez SKO jako organ I instancji:


Lp.

Określenie rodzaju rozstrzygnięcia

Liczba spraw

1.

postanowienia o wznowieniu postępowania i wyznaczeniu organu właściwego do jego przeprowadzenia (art.150 § 2 k.p.a. oraz art. 244 § 2 O.p.):

0

2.

decyzje o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a. oraz art. 242 § 3 O.p.):

2

3.

decyzje o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji (art. 157 § 3 k.p.a. oraz art. 249 § 3 O.p.):

17

4.

decyzje stwierdzające nieważność decyzji organu I instancji oraz decyzje stwierdzające wydanie decyzji przez organ I instancji z naruszeniem prawa (art. 156 – 158 k.p.a. oraz art. 247 – 251 O.p.):

195

5.

decyzje o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 158 § 1 k.p.a. oraz art. 248 § 3 O.p. ):

35

6.

decyzje odmawiające uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania (art. 151 k.p.a. oraz art. 245 O.p.):

3

7.

decyzje uchylające i rozstrzygające o istocie sprawy oraz decyzje stwierdzające wydanie decyzji przez organ I instancji z naruszeniem prawa wydane po wznowieniu postępowania (art. 151 k.p.a. oraz art. 245 O.p.):

1

8

decyzje umarzające postępowanie prowadzone w I instancji przez SKO (art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 208 O.p.):

0

9.

pozostałe:


145

2. Liczba spraw administracyjnych pozostałych do załatwienia przez SKO w roku objętym informacją: 494


CZĘŚĆ IV

ZAŁATWIANIE SPRAW Z ZAKRESU OPŁAT ZA UŻYTKOWANIE WIECZYSTE NIERUCHOMOŚCI GRUNTOWYCH


1. Liczba spraw z zakresu opłat za użytkowanie wieczyste załatwionych w roku objętym informacją ogółem: 2018

w tym ugody: 2


2. Liczba wniesionych sprzeciwów od orzeczeń SKO: 309


3. Liczba spraw pozostałych do załatwienia przez SKO: 1978

CZĘŚĆ V

SKARGI DO SĄDU ADMINISTRACYJNEGO


1. Sprawy prowadzone przez Kolegium w trybie Ppsa

Liczba spraw w roku objętym informacją ogółem:                                             338

w tym:


1.1. Liczba skarg na decyzje i postanowienia Kolegium

skierowanych do WSA w roku objętym informacją, ogółem:                             314

- wskaźnik „zaskarżalności”:                               11,35 %


1.2. Liczba skarg na bezczynność Kolegium skierowana do WSA w roku
objętym informacją, ogółem:                                                                                  
5


1.3. Liczba skarg uwzględnionych przez Kolegium we własnym zakresie
w trybie art. 54 § 3 Ppsa, ogółem:                                                                            
1


1.4. Liczba skarg kasacyjnych na orzeczenia WSA (w tym zażaleń na postanowienia) skierowanych przez SKO w roku objętym informacją do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, ogółem:                                                                                            15


1.5. Liczba innych spraw prowadzonych przez Kolegium w trybie określonym
przepisami Ppsa, skierowanych do WSA, ogółem:                                                   
3



2. Skargi na akty i czynności Kolegium rozpatrzone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny prawomocnymi orzeczeniami w roku objętym informacją


Liczba orzeczeń WSA w roku objętym informacją ogółem:                                    214

w tym :


Lp.

Rodzaj rozstrzygnięcia

Liczba spraw

1.

Skargi na decyzje i postanowienia rozpoznane przez Sąd

w tym:

uwzględnienie skargi: 22

211


2.

Skargi na bezczynność Kolegium rozpoznane przez Sąd

w tym:

uznające skargi za uzasadnione: 0

3



INFORMACJE DODATKOWE I WNIOSKI


1. Wybrane problemy z orzecznictwa Kolegium

W okresie objętym Informacją istotne znaczenie miała nowelizacja przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, wprowadzona ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18 ze zm.)

W pierwszym rzędzie należy wskazać na instytucję odmowy wszczęcia postępowania, a także wprowadzenie możliwości umorzenia postępowania wpadkowego (kończącego się zasadniczo postanowieniem) na podstawie art. 105, w związku z art. 126 k.p.a. Ma to szczególnie istotne znaczenie w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, gdzie przepis ten może być stosowany odpowiednio, na zasadzie odesłania sformułowanego w art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Jego wykorzystanie pozwala wypełnić swoistą lukę. Ustawa egzekucyjna regulowała bowiem dotychczas instytucję umorzenia postępowania egzekucyjnego jedynie w ściśle wyliczonych przypadkach (art. 59). Problem powstawał jednak, gdy trzeba było zakończyć w sposób procesowy postępowanie wpadkowe np.: postępowanie w sprawie zgłoszonych zarzutów, które następnie (przed ich rozpatrzeniem) zostały wycofane, czy w sprawie skargi na czynności egzekucyjne wycofanej przed jej rozpatrzeniem. Istotny walor posiada również ujednolicenie formy odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego i stwierdzenia nieważności decyzji z formą odmowy wszczęcia postępowania jurysdykcyjnego w pierwszej instancji (obecnie forma zaskarżalnego postanowienia). Zastrzeżenia budzi sformułowana w art. 36 k.p.a. możliwość wyznaczenia przez organ dodatkowego terminu załatwienia sprawy już nie tylko w przypadku niedotrzymania terminów kodeksowych (art. 35) ale także terminów określonych w przepisach szczególnych (np.: art. 38 ust. 3 i art. 39 ust. 3b – 3d ustawy o drogach publicznych). Bezskuteczny upływ terminów określonych w wielu przepisach szczególnych (w prawie materialnym) – swoiste milczenie administracji – oznacza, że następuje ukształtowanie sytuacji prawnej jednostki bez ingerencji organu (nawet jeśli w zakresie różnych przyczyn organ nie zdążył zareagować we wskazanym czasie na zachowanie prawne jednostki) właśnie z mocy czynności procesowej samej jednostki. Dopuszczalność przedłużania takich terminów wydaje się wątpliwa z punktu widzenia założeń przyjętych przez ustawodawcę in concreto w przepisach prawa materialnego.

Problemem ogólnym wciąż jest prawidłowość doręczenia przesyłek nadawanych za zwrotnym potwierdzeniem odbioru. Często bowiem z winy operatora publicznego nie dochodzi do ich prawidłowego doręczenia, czasem problem wynika z zastosowania przez organ pierwszej instancji nieprawidłowego formularza zwrotnego potwierdzenia odbioru. Wypada podkreślić, że w kwestii doręczania przesyłek pocztowych odpowiednie zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 12 czerwca 2003 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. Nr 130, poz. 1188 ze zm.) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 9 stycznia 2004 r. w sprawie warunków wykonywania powszechnych usług pocztowych (Dz. U. Nr 5, poz. 34 ze zm.). Doręczanie przesyłek przez Pocztę Polską następuje na zasadach określonych obowiązkiem k.p.a. Dlatego bezwzględnym obowiązkiem wszystkich organów administracji publicznej jest wyegzekwowanie od urzędów pocztowych ścisłego przestrzegania zawartych z nimi umów o doręczaniu adresatom przesyłek. W szczególności zaś chodzi o to, by przesyłki doręczone adresatom za zwrotnym poświadczeniem odbioru na odwrocie prawidłowo zastosowanego dowodu doręczenia były szczegółowo i prawidłowo wypełniane przez doręczyciela. Z dokumentu tego musi jednoznacznie wynikać, komu, kiedy i w jaki sposób przesyłka została doręczona. W przeciwnym razie doręczenie nie może zostać uznane za skuteczne.

Zwraca uwagę istotny wzrost liczby spraw ulg w spłacie należności publicznoprawnych, normowanych przepisami ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.). Z dużym prawdopodobieństwem (na pograniczu pewności) liczba takich spraw będzie systematycznie – i niewykluczone, że lawinowo - wzrastać w kolejnych latach.


SPRAWY NORMOWANE PRZEPISAMI ORDYNACJI PODATKOWEJ


1. Uwagi ogólne

W największym stopniu w 2011 r. Kolegium obciążone było sprawami podatku od nieruchomości, podatku od środków transportowych, normowanymi przepisami ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o po­datkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 95, poz. 613 ze zm.) i podatku rolnego [ustawa z dnia 15 listo­pada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2006 r. Nr 136, poz. 969 ze zm.)]. Jak w latach ubiegłych, niewielki procent spraw podatkowych stanowiły sprawy z zakresu podatku leśnego (ustawa z dnia 30 października 2002 r. o podatku leśnym, Dz. U. Nr 200, poz. 1682 ze zm.), opłaty skarbowej (ustawa z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, Dz. U. Nr 225, poz. 1635 ze zm.) i pozostałych opłat „samorządowych”.

Najczęściej tematyka szczegółowa rozpatrywanych przez Kolegium spraw podatkowych dotyczyła: wysokości zobowiązań podatkowych, interpretacji przedmiotu i powierzchni opodatkowanej, w tym zajętej na prowadzenie działalności gospodarczej, zmian decyzji wymiarowych, w związku ze zmianami kwalifikacji geodezyjnej gruntów w ewidencji gruntów i budynków, warunków do uzyskania ulg czy zwolnień podatkowych zarówno ustawowych (np. w podatku rolnym – ulga inwestycyjna), jak i uznaniowych.

Organy podatkowe pierwszej instancji mają spore trudności ze stosowaniem przy rozpatrywaniu wniosków rolników o udzielenie ulg uznaniowych, obwarowań ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o pomocy publicznej dla przedsiębiorców (Dz. U. z 2007 r. Nr 59, poz. 404 ze zm.), w zestawieniu z wymogami Unijnymi, traktującymi rolników jako przedsiębiorców.

Jak w latach wcześniejszych istotna część spraw z zakresu opodatkowania podatkiem od nieruchomości dotyczyła stawki podatkowej, według której powinien być opodatkowany garaż mieszczący się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, wyodrębniony cywilistyczne jako odrębny od lokali mieszkalnych przedmiot własności, posiadający własną księgę wieczystą. Kolegium konsekwentnie przyjmowało, że stawką właściwą dla garażu, znajdującego się w budynku mieszkalnym, jest stawka właściwa dla „budynków mieszkalnych”, korzystniejsza dla podatników.

Kontrowersje orzecznicze w sprawach z zakresu podatku od nieruchomości koncentrowały się także wokół definicji budowli. Przepisy art. 2 ust. 1 pkt 3, w związku z art. 1a ust. 1 pkt 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, odsyłające w kwestii definiowania „budowli” do przepisów prawa budowlanego, są przepisami niedookreślonymi i niejasnymi, co zauważył Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 września 2011 r. (P 33/09). W uzasadnieniu wyroku Trybunał wyjaśnił m. in., że odesłanie do przepisów „prawa budowlanego” należy interpretować jako odesłanie do ustawy Prawo budowlane, a nie jako odesłanie do wszelkich przepisów regulujących zagadnienia związane z procesem budowlanym. Trybunał zwrócił uwagę, że o ile definicja budowli, zawarta w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego może być, na potrzeby prawa budowlanego, interpretowana rozszerzająco, to w przypadku prawa podatkowego stosowanie analogii na niekorzyść podatników jest niedopuszczalne. W konsekwencji nie każdy obiekt budowlany w postaci budowli, w rozumieniu Prawa budowlanego, może podlegać opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości. Trybunał Konstytucyjny w omawianym wyroku stwierdził: „Precyzyjnie ujmując, z punktu widzenia standardów konstytucyjnych nie sposób zaakceptować sytuację, gdy jako przedmiot opodatkowania podatkiem od nieruchomości byłyby traktowane budowle w rozumieniu art. 3 pkt 3 u.p.b. należące do kategorii obiektów, które expressis verbis wymieniono w tym przepisie (lub – co wynika z wcześniejszych ustaleń – w pozostałych przepisach rozważanej ustawy albo załączniku do niej), lecz będące obiektami jedynie podobnymi. Jakkolwiek mogłoby się wydawać, że sformułowana teza nie daje się pogodzić z orzecznictwem sądowym, dopuszczającym opodatkowanie obiektów o cechach zbliżonych do obiektów wprost wskazanych w analizowanej definicji, to podkreślić trzeba, iż owa rozbieżność występuje wyłącznie na poziomie teoretycznym. W praktyce bowiem sądy administracyjne za przedmiot opodatkowania podatkiem od nieruchomości uznają budowle wyraźnie określone w art. 3 pkt 3 u.p.b., natomiast w odniesieniu do innych obiektów, które potencjalnie mogłyby zostać zakwalifikowane jako budowle ze względu na ich istotne podobieństwo do obiektów należących do pierwszej ze wskazanych kategorii, najczęściej nie dopatrują się istnienia takiego podobieństwa (...) zastrzegając przy tym, że regulacji prawa podatkowego nie wolno stosować „rozszerzająco” (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 28 listopada 2007 r., sygn. akt I SA/Gd 598/07, LEX 326607; wyrok NSA z 7 października 2009 r., sygn. akt II FSK 635/08, LEX nr 532352; wyrok NSA z 20 kwietnia 2010 r., sygn. akt II FSK 2112/08, LEX 576210)”. Oznacza to, że budowlami są wyłącznie obiekty budowlane wymienione w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Przy okazji warto zwrócić uwagę, że definicja ta została po raz kolejny zmieniona, z mocą obowiązującą od dnia 1 lipca 2011 r. (art. 59 ustawy z dnia 29 czerwca 2011 r. o przygotowaniu i inwestycji w zakresie obiektów energetyki jądrowej oraz inwestycji towarzyszących, Dz. U. Nr 135, poz. 789). Zmiana polega na tym, że do definicji obowiązującej od 2010 r. dodano „elektrownie jądrowe”.

W 2011 r. wzrosła liczba spraw z zakresu niepodatkowych należności publicznoprawnych budżetów jednostek samorządu terytorialnego, regulowanych przepisami ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), w połączeniu z przepisami Ordynacji podatkowej i przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowania w tym zakresie dotyczyły ulg w spłacie tych należności, zwłaszcza odnośnie do należności za: parkowanie bez wymaganej opłaty w wyznaczonych miejscach płatnego parkowania, parkowanie na miejscach wyznaczonych dla osób niepełnosprawnych, przeciążenia osi pojazdów, pobyt w izbie wytrzeźwień, nienależnie pobrany dodatek mieszkaniowy, zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie reklam. Ponadto zauważalny jest wzrost liczby spraw z zakresu zwrotu dotacji: pobranej nienależnie, w nadmiernej wysokości, czy wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem.

W ramach postępowań odwoławczych we wskazanych powyżej kategoriach spraw, dają się zauważyć trudności w stosowaniu przez organy pierwszej instancji właściwej podstawy prawnej. Wynika to z konieczności orzekania na podstawie aż trzech ww. ustaw jednocześnie.


2. Omówienie wybranych rozstrzygnięć


Opodatkowanie zbiornika retencyjnego

Wójt Gminy określił Miejskiemu Przedsiębiorstwu Wodociągów i Kanalizacji (dalej MPWiK) wysokość zobowiązania w podatku od nieruchomości za 2006 rok, w podanej w decyzji kwocie. Za przedmiot opodatkowania przyjęto m. in.: grunty związane z prowadzeniem działalności gospodarczej o powierzchni 6.782.320 m2 (za okres styczeń - marzec), grunty związane z prowadzeniem działalności gospodarczej o powierzchni 6.781.946 m2 (za okres kwiecień - październik) oraz grunty związane z prowadzeniem działalności gospodarczej o powierzchni 6.746.746 m2 (za okres listopad - grudzień). W uzasadnieniu decyzji, odwołując się do Uniwersalnego Słownika Języka Polskiego, wyjaśniono co należy rozumieć pod pojęciem zbiornik retencyjny. Wskazano, że do zastosowania stawki podatku określonej w art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy o podatkach i opłatach lokalnych niezbędne jest rzeczywiste zajęcie gruntu na zbiornik retencyjny, co zawsze znajduje odzwierciedlenie w ewidencji gruntów i budynków. Zdaniem organu, taka sytuacja nie zachodziła. Gminny organ podatkowy dopuścił w toku postępowania, jako dowód, ekspertyzę naukową na temat sposobu i charakteru użytkowania terenów wodonośnych ujęcia wody dla miasta W. oraz nazewnictwa zbiorników wodnych opracowaną przez prof. dr. hab. S. S. oraz prof. dr. hab. inż. J. M. Autorzy ekspertyzy wskazali m. in., że pojęcia zbiornik wodny i zbiornik wód podziemnych nie są tożsame i są one używane do określenia różnych rodzajów wód. Uznali oni, że sporne grunty, za wyjątkiem stawów infiltracyjnych i cieków oraz kanałów, to grunty, pod którymi znajdują się wody podziemne. Wody te na tych terenach występują na głębokości od 2 do 10 metrów. Nie można jednak odnosić do nich terminu „zbiornik wodny”, gdyż nie są one zbiornikami wodnymi. Organ podatkowy dopuścił także jako dowód dokument „Opinia na temat nazwy i użytkowania terenów wodonośnych i zbiorników wodnych ujęć wody miasta W., zlokalizowanych na obszarze polderu O.”, prof. dr. hab. J. S. Dokument ten został przedłożony do zaopiniowania biegłemu powołanemu przez organ podatkowy, prof. dr. hab. S. S., który w ekspertyzie na temat zagospodarowania i klasyfikacji gruntów użytkowanych przez MPWiK wskazał liczne błędy i wybiórczy dobór faktów w powołanej wyżej opinii, prof. dr. hab. J. S. Zdaniem organu podatkowego pojęcie zbiornik retencyjny odnosi się wyłącznie do wód powierzchniowych. Z wypowiedzi biegłych nie można wywieść, że znajdujący się pod powierzchnią gruntu zbiornik wód podziemnych jest zbiornikiem retencyjnym. Podatnik, wykonując działalność gospodarczą korzysta wyłącznie z gromadzonych naturalnych pokładów wody gruntowej, którą pobiera jako przedsiębiorca i jako przedsiębiorca z zyskiem sprzedaje odbiorcom. Wobec powyższego, grunty pozostające w użytkowaniu wieczystym MPWiK, są gruntami związanymi z prowadzeniem działalności gospodarczej i ma do nich zastosowanie stawka podatkowa przewidziana dla takich gruntów.

Kolegium, po rozpatrzeniu odwołania MPWiK, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i orzekając co do istoty sprawy, określiło zobowiązanie w podatku od nieruchomości za 2006 r. w innej, niższej kwocie.

Zebrany przez organ pierwszej instancji materiał dowodowy wymagał uzupełnienia, dlatego Kolegium wystąpiło do właściwego Starosty o przekazanie informacji dotyczącej oznaczenia gruntów posiadanych przez MPWiK na terenie Gminy. Powiatowy Zakład Katastralny przekazał brakujące wypisy z rejestru gruntów.

Kolegium zważyło, że stosownie do art. 6 ust. 9 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych (w brzmieniu obowiązującym w 2006 r.), osoby prawne, na których ciąży obowiązek podatkowy, są obowiązane do składania, w terminie do dnia 15 stycznia, organowi gminy właściwemu ze względu na miejsce położenia przedmiotów opodatkowania, deklaracji na podatek od nieruchomości na dany rok podatkowy, sporządzone na formularzu według ustalonego wzoru, a także do wpłacania obliczonego w deklaracji podatku od nieruchomości - bez wezwania - na rachunek budżetu właściwej gminy za poszczególne miesiące, w terminie do dnia 15 każdego miesiąca. Podmioty te zobowiązane są też odpowiednio korygować deklaracje w razie zaistnienia zmian w zakresie sposobu wykorzystania budynku albo gruntu lub ich części mających wpływ na wysokość opodatkowania w tym roku, w terminie 14 dni od dnia zaistnienia tych zmian. Zgodnie z art. 21 § 5 O.p., jeżeli przepisy prawa podatkowego nakładają na podatnika obowiązek złożenia deklaracji, wysokość zobowiązania podatkowego, o którym mowa w § 1 pkt 2, ustala się zgodnie z danymi zawartymi w deklaracji, chyba że przepisy szczególne przewidują inny sposób ustalenia wysokości zobowiązania podatkowego albo w toku postępowania podatkowego stwierdzono, że dane zawarte w deklaracji, mogące mieć wpływ na wysokość zobowiązania podatkowego, są niezgodne ze stanem faktycznym. Zobowiązanie podatkowe ustala się zatem, co do zasady, zgodnie z danymi wykazanymi przez podatnika w deklaracji. Przepisy art. 21 § 5 oraz art. 21 § 3 O.p. uprawniają jednak organ podatkowy do odstąpienia od techniki samoopodatkowania. Jest to możliwe, gdy postępowanie podatkowe wykaże, że wysokość zobowiązania podatkowego jest inna niż wykazana w deklaracji – wówczas organ podatkowy wydaje decyzję, w której określa wysokość zobowiązania podatkowego, w innej wysokości niż zadeklarował podatnik.

W dniu 16 stycznia 2007 r. MPWiK złożyło korektę deklaracji, w której wykazano m. in.:

- grunty pod jeziorami, zajęte na zbiorniki retencyjne lub elektrowni wodnych o powierzchni 678,2320 ha (w okresie od stycznia do marca),

- grunty pod jeziorami, zajęte na zbiorniki retencyjne lub elektrowni wodnych o powierzchni 678,1946 ha (w okresie od kwietnia do października),

- grunty pod jeziorami, zajęte na zbiorniki retencyjne lub elektrowni wodnych o powierzchni 674,6746 ha (w okresie od listopada do grudnia).

W podaniu wyjaśniającym przyczyny korekty deklaracji w sprawie podatku od nieruchomości podatnik wskazał, że od kwietnia nastąpiło zmniejszenie podstawy opodatkowania w pozycji 1.2 „Powierzchnia gruntów pod jeziorami, zajętymi na zbiorniki retencyjne lub elektrownie wodne”, w wyniku dokonanych przez geodetów pomiarów w związku z podziałami nieruchomości w obrębie R., w celu wydzielenia wałów. Podziały dokonane zostały w marcu 2006 r. Powierzchnia od 1 kwietnia 2006 r. jest mniejsza o 374 m2.

Organ pierwszej instancji określił zobowiązanie stosując inną niż strona stawkę podatkową w odniesieniu do gruntów o powierzchni 6.782.320 m2 (w okresie styczeń - marzec), 6.781.946 m2 (w okresie kwiecień - październik) i 6.746.746 m2 (w okresie listopad - grudzień), tj. jak dla gruntów związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej.

Przedmiotem sporu w rozpatrywanej przez Kolegium sprawie była kwalifikacja gruntów będących w użytkowaniu wieczystym MPWiK jako gruntów zajętych na zbiorniki retencyjne. Gminny organ podatkowy zakwalifikował przedmiotowe grunty jako związane z prowadzeniem działalności gospodarczej. MPWiK natomiast twierdziła, że są to grunty zajęte na zbiorniki retencyjne i powinny zostać opodatkowane według stawki przewidzianej dla gruntów pod jeziorami, zajętych na zbiorniki retencyjne lub elektrowni wodnych.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości podlegają: grunty, budynki lub ich części, budowle lub ich części związane z prowadzeniem działalności gospodarczej. Podstawę opodatkowania stanowi: dla gruntów – powierzchnia, dla budynków lub ich części – powierzchnia użytkowa, zaś dla budowli lub ich części związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej – wartość ustalona na dzień 1 stycznia roku podatkowego, stanowiąca podstawę obliczenia amortyzacji w tym roku niepomniejszona o odpisy amortyzacyjne, a w przypadku budowli całkowicie zamortyzowanych – ich wartość z dnia 1 stycznia roku, w którym dokonano ostatniego odpisu amortyzacyjnego (art. 4 ust. 1 ustawy).

Według art. 2 ust. 2 ww. ustawy, opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości nie podlegają grunty sklasyfikowane w ewidencji gruntów i budynków jako użytki rolne, grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych lub lasy, z wyjątkiem zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej. Obowiązek podatkowy w tym podatku powstaje od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym powstały okoliczności uzasadniające powstanie tego obowiązku (art. 6 ust. 1 ustawy). W myśl art. 1 ustawy o podatku rolnym (w brzmieniu obowiązującym w 2006 r.), opodatkowaniu podatkiem rolnym podlegają grunty sklasyfikowane w ewidencji gruntów i budynków jako użytki rolne lub jako grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych, z wyjątkiem gruntów zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej innej niż działalność rolnicza.

Stawki podatkowe w podatku od nieruchomości zostały określone w art. 5 ust. 1 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. W pkt. 1 lit. a) przewidziano stawkę dla gruntów związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej, zaś w pkt. 1 lit. b) odrębną stawkę dla gruntów pod jeziorami, zajętych na zbiorniki retencyjne lub elektrowni wodnych. Stawka dla gruntów pod jeziorami, zajętych na zbiorniki retencyjne lub elektrowni wodnych jest stawką szczególną w stosunku do stawki przewidzianej dla gruntów związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej, a więc w przypadku stwierdzenia, że grunty są zajęte na zbiornik retencyjny, zastosowanie znajdzie stawka podatkowa przewidziana dla tych gruntów.

Stosownie do treści art. 1a ust. 1 pkt 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, za grunty, budynki i budowle związane z prowadzeniem działalności gospodarczej uważa się grunty, budynki i budowle będące w posiadaniu przedsiębiorcy lub innego podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą, z wyjątkiem budynków mieszkalnych oraz gruntów związanych z tymi budynkami, a także gruntów, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1 lit b), chyba że przedmiot opodatkowania nie jest i nie może być wykorzystywany do prowadzenia tej działalności ze względów technicznych.

Przechodząc do wyjaśnień w kluczowej dla sprawy kwestii Kolegium stwierdziło, co następuje:

Ustawa o podatkach i opłatach lokalnych nie definiuje pojęcia zbiornik retencyjny. Wyjaśnienia tego pojęcia nie można też znaleźć w innych przepisach prawa. Organ pierwszej instancji powołał się na definicję zbiornika retencyjnego zawartą w Uniwersalnym Słowniku Języka Polskiego pod red. prof. S. Dubisza (Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2003, tom 4, s. 932). Zgodnie z tą definicją, zbiornikiem retencyjnym jest „sztuczne jezioro utworzone przez spiętrzenie wód rzeki, potoku za pomocą zapory, wykorzystywane do celów energetycznych, żeglugowych, przeciwpowodziowych, melioracyjnych, rekreacyjnych”. Zdaniem organu pierwszej instancji zbiornikiem retencyjnym jest zatem zbiornik wodny utworzony przez wybudowanie zapory przegradzającej dolinę rzeki, służący do gromadzenia wody dla celów racjonalnej gospodarki (przyjmowania nadmiaru wód powodziowych, do zasilania rzeki i nawadniania terenów rolnych w czasie suszy) wykorzystywany także do celów energetycznych. Jego głównym celem jest wyrównywanie odpływu rzecznego i zgromadzenie wody w okresach jej nadmiaru (retencja), w celu wykorzystania w okresie niedoboru. Zbiornikiem retencyjnym jest zbiornik zbudowany przede wszystkim po to, aby prowadzić racjonalną gospodarkę wodną na danym terenie, przez którą należy rozumieć gromadzenie wody w czasie jej nadmiaru i jej wykorzystanie w okresach niedoboru. Organ podatkowy powołał się na przepis art. 80 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229 ze zm.), zgodnie z którym budowa i rozbudowa zbiorników retencyjnych służy ochronie przed powodzią i suszą, co w myśl art. 81 tej ustawy jest zadaniem obciążającym organy administracji publicznej, a nie przedsiębiorcę, którym jest MPWiK. Ponadto niezbędne jest rzeczywiste zajęcie gruntu na zbiornik retencyjny. Okoliczność ta zaś zawsze znajduje odzwierciedlenie w ewidencji gruntów i budynków. Zdaniem organu pierwszej instancji okoliczności takie w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły. Zgodnie natomiast z wyjaśnieniami MPWiK na spornym gruncie znajduje się szereg urządzeń hydrotechnicznych, ponadto grunty te są lub mogą być okresowo zalewane, zaś część gruntów trwale znajduje się pod wodą.

Organ pierwszej instancji w celu ustalenia, czy sporne grunty zajęte są na zbiornik retencyjny w oparciu o wyżej wskazaną definicję zbiornika retencyjnego, zwrócił się, na podstawie art. 197 § 1 O.p. o opinię specjalistów w dziedzinie hydrogeologii i geoinżynierii. Organ ten dopuścił jako dowód w sprawie ekspertyzę naukową na temat sposobu i charakteru użytkowania terenów wodonośnych ujęcia wody dla miasta W. oraz nazewnictwa zbiorników wodnych opracowaną przez hydrogeologa, dr. hab. prof. nadzw. S. S. oraz prof. dr. hab. inż. J. M. Autorzy opinii scharakteryzowali teren będący przedmiotem analizy oraz dokonali analizy pojęć zbiornik wodny i zbiornik wód podziemnych na gruncie literatury naukowej oraz ustawy Prawo wodne i Prawo geologiczne i górnicze. W konkluzji Autorzy stwierdzili, że zgodnie z przyjętym naukowym i prawnym nazewnictwem na obszarze terenów wodonośnych dla miasta W. tylko 90,1 ha stanowią zbiorniki wód powierzchniowych. Pozostałe tereny użytkowane są jako obszary wodonośne, nie stanowią jednak zbiorników wodnych, a służą uzupełnieniu zasobów wód podziemnych, bądź wstępnemu uzdatnianiu wód powierzchniowych.

Podczas przesłuchania w dniu 10 czerwca 2010 r., organ pierwszej instancji postawił biegłemu S. S. pytanie, czy grunty będące w użytkowaniu wieczystym MPWiK są zajęte na zbiornik retencyjny. Biegły wyjaśnił, że na spornym obszarze są dwa typy zbiorników, tj. wód powierzchniowych i podziemnych. Zbiorniki wód powierzchniowych stanowią ok. 10% powierzchni całkowitej polderu, pozostały obszar to grunty, pod którymi występują zbiorniki wód podziemnych. Zdaniem biegłego, sporny obszar częściowo jest zbiornikiem retencyjnym, tj. dla wód powierzchniowych. Biegły zauważył, że pojęcie retencji jest bardzo szerokie i obejmuje retencję powierzchniową, podziemną, śniegową, lodową. Retencja wiąże się z gromadzeniem wód powierzchniowych. Polder O. jest zatem (czy raczej może być) okresowo zbiornikiem retencyjnym. Rolę taką może pełnić w okresach powodziowych. Biegły wyjaśnił także, iż jazy na rzece O. służą regulacji stanów wód powierzchniowych w ciekach, rowach oraz stawach infiltracyjnych i regulują przepływ wód powierzchniowych. Biegły wskazał, że na terenach spornych zachodzi infiltracja wód powierzchniowych, natomiast retencja następuje tylko w okresach powodziowych. Podczas tego przesłuchania wypowiadał się także J. S., który zauważył, że każdy polder jest okresowym zbiornikiem retencyjnym.

W toku postępowania podatkowego uzyskano bądź włączono do akt sprawy także opinie wydane przez innych biegłych. Mianowicie, w toku postępowania w sprawie podatku od nieruchomości za 1991 r. Kolegium powołało biegłego doc. dr hab. D. D., który w opinii z dnia 7 października 1991 r. w sprawie określenia charakteru terenów wodonośnych użytkowanych przez MPWiK na terenie Gminy zajął stanowisko, że teren ujęć wody dla miasta W., jest zbiornikiem wodnym gromadzącym wody naturalne w gruncie. Znajdujące się na nim budowle są urządzeniami hydrotechnicznymi, których przeznaczeniem jest regulacja dopływu, odpływu, pojemności i poziomu wody w zbiorniku. Grunty te, ograniczone I strefą ochrony sanitarnej, należy zatem uznać jako grunty zajęte na zbiornik wodny. Odmienne stanowisko zajął dr J. K., który na zlecenie Gminy wydał opinię w sprawie określenia charakteru ujęć wodociągowych miasta W. na terenie Gminy. Biegły ten, po rozważeniu relacji pojęć zbiornik wodny – zbiornik wodny retencyjny – warstwa wodonośna – wyraził pogląd, że teren zajęty pod infiltracyjne ujęcie wody miasta W. nie jest zbiornikiem retencyjnym w sensie rozumianym przez ustawę o podatkach i opłatach lokalnych. Zdaniem biegłego, tylko stawy infiltracyjne mogą być uznane za zbiorniki retencyjne w myśl obowiązującego nazewnictwa i intencji ustawodawcy. Z uwagi na uzyskanie dwóch odmiennych w zakresie końcowych wniosków opinii biegłych, Kolegium zwróciło się o kolejną opinię. Opracował ją hydrolog, dr hab. J. T., który w konkluzji stwierdził, że teren ujęć infiltracyjnych wody dla miasta W., znajdujący się w granicach Gminy jest zbiornikiem retencyjnym gromadzącym wodę rzeczną pod ziemią przy pomocy specjalnych urządzeń hydrotechnicznych. Granice I strefy ochrony sanitarnej ustalonej w pozwoleniu wodnoprawnym można uznać za granice zasięgu zbiornika retencyjnego.

W opinii opracowanej przez dr. hab. J. S. powołano się na poglądy E. Bajkiewicz-Grabowskiej i Z. Mikulskiego (Hydrologia ogólna, Warszawa 1993), zgodnie z którymi „wśród wód stojących wyróżniamy małe formy zbiornikowe: stawy, sadzawki, baseny, wyrobiska i zapadliska z wodą oraz formy duże: jeziora naturalne i sztuczne; te ostatnie są zbiornikami retencyjnymi lub zbiornikami zaporowymi (…), jeziora sztuczne (nazywane m. in. zbiornikami retencyjnymi) powstały przez zamknięcie doliny rzecznej zaporą wodną, jako budowlą piętrzącą. W opinii wyjaśniono też pojęcie polder. Wskazano, że teren wodociągów usytuowany w obrębie polderu O. jest zbiornikiem retencyjnym o okresowym działaniu przeciwpowodziowym (gromadzi wody rzeki O., spowalnia jej przepływ i umożliwia pobór wód przez liczne budowle piętrzące i pompownie). Autor opinii podniósł m. in., że „trudno jest mówić, że warstwy wodonośne polderu O. są zbiornikiem wód podziemnych (…), gdyż ich ilość jest szczątkowa w stosunku do wprowadzonych do tej warstwy wód powierzchniowych. Warstwa wodonośna jest magazynem retencjonowanych w niej wód powierzchniowych, a jej zasilanie utrzymywane jest przez cały opisany wyżej system budowli piętrzących wodę, pompowni i stawów infiltracyjnych. Wszystkie te urządzenia mogą funkcjonować jedynie w zespole wzajemnie współpracującym”. Autor zajął stanowisko, że sporne tereny stanowią zbiornik retencyjny.

Kolegium stwierdziło, że wszystkie powołane wyżej opinie, na podstawie art. 181 O.p., stanową dowody w sprawie i służą ustaleniu stanu faktycznego. Biegli wydający w rozpatrywanej sprawie opinie niewątpliwie posiadają wiedzę specjalistyczną pozwalającą na wyjaśnienie okoliczności faktycznych w zakresie istnienia na spornych gruntach zbiornika retencyjnego.

W literaturze przyjmuje się, że zbiornikiem retencyjnym jest zbiornik zbudowany przede wszystkim po to, aby prowadzić racjonalną gospodarkę wodną na danym terenie, przez którą należy rozumieć gromadzenie wody w czasie nadmiaru i jej wykorzystanie w okresach niedoboru zgodnie z art. 80 ustawy Prawo wodne. Ustalając charakter zbiornika należy zatem zbadać zasadnicze przeznaczenie i cel wybudowania zbiornika (L. Etel, Opinia w sprawie zasad opodatkowania zbiornika wodnego elektrowni, Przegląd podatków lokalnych i finansów samorządowych 2005, Nr 7-8, s. 4).

Z dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych wynikało że sporny teren wykorzystywany jest jako ujęcie wody pitnej dla miasta W. Na mocy decyzji z dnia 31 marca 1974 r. ustanowiono strefę ochrony bezpośredniej ujęć wody pitnej dla miasta W., na której niedopuszczalne jest użytkowanie gruntów w celach niezwiązanych z poborem wody. Na spornych gruntach znajdują się liczne urządzenia służące do poboru wody, w tym m. in. studnie, rurociągi, sieć piezometrów, jazy, śluzy, pompownie, rowy, kanały. Znajdujące się na tych gruntach urządzenia hydrotechniczne służą jedynie do poboru wody pitnej dla miasta. Powstały w ten sposób zbiornik służy do zatrzymywania wód infiltrujących z rzeki O. i stawów infiltracyjnych. Służy on także gromadzeniu wody przeznaczonej dla spożycia przez mieszkańców miasta. W świetle powyższych ustaleń, nie można więc przyjąć, że sporny teren służy do poboru wody z rzeki O. jedynie dla celów przedsiębiorcy, jakim jest MPWiK. Zbiornik ten pełni również funkcje przeciwpowodziowe, co jest charakterystyczne dla zbiorników retencyjnych (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 czerwca 2008 r., I SA/Kr 57/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Na mocy bowiem art. 80 ustawy Prawo wodne, ochronę ludzi i mienia przed powodzią oraz suszą realizuje się m.in. przez budowę i rozbudowę zbiorników retencyjnych. Zarówno prof. dr hab. S. S., jak i prof. dr hab. J. S., potwierdzili, że sporne grunty pełnią funkcje przeciwpowodziowe.

W kontekście powyższych ustaleń Kolegium stwierdziło, że sporne grunty bez wątpienia stanowią tereny służące prowadzeniu działalności koncentrującej się na ujmowaniu wody. Na części tych gruntów znajduje się stacja uzdatniania wody, do której prowadzi system rurociągów i studni. W notatce z oględzin przedmiotowej nieruchomości, sporządzonej w 2004 r. w toku postępowania przed Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wskazano, że z uwagi na skomplikowany i współzależny system infrastruktury nadziemnej i podziemnej całość spornego obszaru, z wyjątkiem obrębu B., należy zakwalifikować jako ujęcie wody pitnej i oznaczyć symbolem Ba.

Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego przy uwzględnieniu wszystkich wskazanych wyżej opinii w sprawie charakteru i kwalifikacji spornych gruntów, Kolegium uznało, że sporne grunty zajęte są na zbiornik retencyjny, o ile grunty te oznaczone zostały w ewidencji gruntów i budynków jako tereny przemysłowe – Ba. W myśl art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.), podstawę wymiaru podatków stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Z kolei zgodnie z art. 20 ust. 1 tej ustawy, ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące: gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Organy podatkowe są zatem związane w zakresie ustaleń co do oznaczenia użytków gruntowych oraz powierzchni gruntów danymi wynikającymi z wypisu z ewidencji gruntów. Ewidencja ta jest urzędowym źródłem informacji faktycznych wykorzystywanych w postępowaniu podatkowym i ma ona rozstrzygające znaczenie dla opodatkowania gruntów (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 marca 2006 r., III SA/Wa 3501/05, LEX nr 201545).

W tym kontekście Kolegium zauważyło, że obowiązujące przepisy prawa geodezyjnego i kartograficznego nie przewidują jako przesłanki mającej wpływ na oznaczenie gruntów w ewidencji, istnienia zbiornika retencyjnego. Brakuje w nich też regulacji wprost kwalifikujących grunty położone nad podziemnym zbiornikiem wodnym. Jednakże przepisy te nie wykluczają zaliczenia do określonych użytków gruntów ze względu na okoliczności związane nie tylko z tym co znajduje się na gruncie, ale także z tym co znajduje się pod danym gruntem. Z taką sytuacją mamy do czynienia w przypadku gruntów zaliczanych do terenów przemysłowych, oznaczonych w ewidencji gruntów symbolem „Ba”. Zaliczanie gruntów do poszczególnych użytków gruntowych określa załącznik nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454). Stosownie do postanowień części 3.2. tego załącznika, do terenów przemysłowych zalicza się grunty zajęte pod budynki i urządzenia służące produkcji przemysłowej, a także, m. in., ujęcia wody. Zwrócić przy tym należy uwagę na to, że analizowany fragment załącznika do rozporządzenia zakończono sformułowaniem „itp.” Bezspornie w ten sposób stworzono możliwość zaliczania do terenów przemysłowych gruntów nie tylko zajętych pod budynki i urządzenia służące jako ujęcia wody, ale i gruntów wykorzystywanych – w związku z ujęciem wód – w inny sposób.

Jak wynikało z akt sprawy, wnioskiem z dnia 21 czerwca 2004 r. MPWiK wystąpiło o zmianę klasyfikacji gruntów, poprzez oznaczenie ich jako tereny przemysłowe Ba. Decyzją z dnia 12 sierpnia 2004 r. Starosta orzekł o zmianie dotychczasowych oznaczeń użytków gruntowych w obrębach: S., R., B. oraz M. - na oznaczenie Ba. Decyzję tę zaskarżył Wójt Gminy. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylił opisaną wyżej decyzję tylko w części dotyczącej zmiany wpisu w operacie ewidencji gruntów obrębu B., dotyczącego działek o łącznej powierzchni 19,25 ha; w pozostałym zakresie utrzymał decyzję Starosty w mocy. W uzasadnieniu tej decyzji dotyczącej zmiany oznaczenia gruntów, wskazano m. in., że na obszarze tym znajdują się liczne urządzenia hydrotechniczne służące poborowi wody pitnej dla miasta W. Obszar ten, zgodnie z załącznikiem nr 1 do decyzji Prezydenta Miasta z dnia 31 marca 1974 r., o ustanowieniu stref ochronnych ujęć i źródeł wody pitnej dla miasta W., został zaliczony do ścisłej ochrony bezpośredniej ujęć wody. Wynikające z tej decyzji zakazy oraz przeprowadzone oględziny na gruncie, a także informacje wynikające z wniosku MPWiK dowiodły, że cały przedmiotowy obszar jest wzajemnie związany jedną zasadniczą funkcją, tj. ujęciem wody.

Z informacji uzyskanych w toku postępowania odwoławczego wynikało, że dnia 23 czerwca 2005 r. wprowadzone zostały zmiany w ewidencji gruntów i budynków dotyczące obrębów S. i M., poprzez oznaczenie gruntów o powierzchni 659,3872 ha jako tereny przemysłowe (Ba). Natomiast z dniem 27 października 2006 r. grunty położone w obrębie B. o powierzchni 15,73 ha, oznaczone zostały jako tereny przemysłowe (Ba), zaś grunty o powierzchni 3,52 ha oznaczone zostały jako Wp (grunty pod wodami powierzchniowymi płynącymi).

W ocenie Kolegium, obszerny materiał dowodowy, na który składają się: dokumenty dotyczące oznaczenia spornych gruntów w ewidencji gruntów i budynków, opinie biegłych, w tym uzyskane w toku postępowania podatkowego toczącego się w 1991 r., opinia J. S., a także dokumenty z postępowania przed Inspektorem Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, są wystarczającą przesłanką do stwierdzenia, iż sporne grunty w większości zajęte są na zbiornik retencyjny. Skoro bowiem grunty te służą do pobierania wody z podziemnego zbiornika, służąc mieszkańcom miasta W., a nie tylko przedsiębiorcy - MPWiK, a ponadto służą one celom ochrony przed powodzią, to należy uznać, iż są one zajęte na zbiornik retencyjny. Zastosowanie wobec tych gruntów winna zatem znaleźć stawka określona w art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy o podatkach i opłatach lokalnych.

Zdaniem Kolegium, dokonana przez organ pierwszej instancji ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego została dokonana z naruszeniem reguł swobodnej oceny dowodów. Organ ten bowiem przy ocenie stanu faktycznego sprawy pominął te wypowiedzi biegłych, które wskazywały na istnienie zbiornika retencyjnego na spornych gruntach. Szczególnie z opinii przedstawionej przez S. S. nie można było wywieść, że sporne grunty nie są zajęte na zbiornik retencyjny. Jak już wskazano wyżej, istnienie zbiornika retencyjnego na spornych gruntach zostało też potwierdzone zarówno przez biegłych powołanych przez Kolegium w toku postępowania w przedmiocie podatku od nieruchomości za 1991 r., jak również na podstawie innych, wskazanych wyżej dokumentów, przede wszystkim ewidencji gruntów i budynków oraz dokumentów z postępowania przed Inspektorem Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego.

Kolegium ponownie przy tym podkreśliło, że podstawowe znaczenie dla wymiaru podatku od nieruchomości mają dane z ewidencji gruntów i budynków. W orzecznictwie przyjmuje się, że nieuprawnione jest wywodzenie, iż nie tylko dane z ewidencji gruntów i budynków, lecz również inne dane, w tym na przykład wynikające z planu zagospodarowania przestrzennego będące w posiadaniu innych organów i jednostek organizacyjnych, powinny być uwzględnione przy wymiarze podatków, albowiem byłaby to wykładnia contra legem przepisu art. 21 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (wyrok WSA w Lublinie z dnia 27 stycznia 2010 r., I SA/Lu 684/09, LEX nr 576043). W wyroku z dnia 13 stycznia 2010 r. (II FSK 1243/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych) NSA przyjął, że dane zawarte w ewidencji gruntów mają walor dokumentu urzędowego, o którym mowa w art. 194 Ordynacji podatkowej i zgodnie z tym przepisem stanowią one dowód tego, co zostało w nich stwierdzone. Ustalenia oparte o treść tych dokumentów urzędowych stanowią istotny element określenia podatkowego stanu faktycznego. W związku z tym organ podatkowy nie ma podstaw do pomijania tych danych w postępowaniu podatkowym. Podważenie takich danych bądź ich zmiana może nastąpić w postępowania prowadzonym przed właściwymi organami administracji. W postępowaniu podatkowym przeprowadzenie tego rodzaju postępowania nie jest możliwe, ponieważ organy podatkowe nie zostały wymienione, jako uprawnione do takich działań w treści przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz wydanego na jego podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 5 listopada 2009 r. (II FSK 836/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych), stwierdzając, że organy podatkowe nie mogą dokonywać samodzielnych ustaleń co do klasyfikacji gruntu, zatem wiążąca dla organów podatkowych jest klasyfikacja gruntów wynikająca z ewidencji gruntów i budynków na podstawie art. 21 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego.



Zwrot dotacji

Organ pierwszej instancji ustalił Stowarzyszeniu kwotę do zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, w wysokości 672 zł (wraz z odsetkami za zwłokę jak od zaległości podatkowych), oraz kwotę 87,60 zł, jako dotacji pobranej w nadmiernej wysokości (także wraz z odsetkami za zwłokę jak od zaległości podatkowych). W uzasadnieniu wskazał, że w dniach od 17 listopada 2010 r. do 10 grudnia 2010 r. przeprowadzono kontrolę w ww. jednostce w zakresie prawidłowości wykorzystania dotacji przekazanej organizacji pozarządowej. W protokole z kontroli 14 stycznia 2011 r. stwierdzono nieprawidłowości dotyczące przestrzegania zasad ustawy o rachunkowości oraz warunków umowy dotacyjnej zawartej w dniu 2 stycznia 2006 r., aneksowanej dnia 31 grudnia 2007 r. Kontrolowany wniósł zastrzeżenia do protokołu, do których ustosunkowano się w piśmie z dnia 2 marca 2011 r. i przyjęto częściowo wyjaśnienia kontrolowanego. Jednakże w ocenie organu udzielającego dotacji, pozostały stwierdzone nieprawidłowości. Pierwsza z nich to wydatek w kwocie 741,91 zł z dnia 30 grudnia 2008 r., poniesiony na zakup drukarki, monitora i akcesoriów do komputera, nabytych na podstawie faktury VAT. Z kwoty dotacji pokryto ten wydatek w wysokości 672 zł. Wydatek ten nie został poniesiony w związku wykonaniem zadania, albowiem termin wykonania zadania upływał z dniem 31 grudnia 2008 r., co oznacza, że dotację w tej kwocie wykorzystano niezgodnie przeznaczeniem. Drugi wydatek, poniesiony na podstawie faktury w dniu 31 grudnia 2008 r., na kwotę 228,77 zł, został dwukrotnie rozliczony. Z dotacji od Gminy rozliczono kwotę 190,15 zł, a z dotacji otrzymanej od PFRON, rozliczono kwotę 126,22 zł. Kwota dotacji w nadmiernie pobranej wysokości wynosi 87,60 zł. W związku z tym, w dniu 22 marca 2011 r. wszczęte zostało postępowanie w sprawie zwrotu dotacji otrzymanej przez Stowarzyszenie na realizację zadania publicznego. Dalej opisany został przebieg postępowania w sprawie i dokonane w nim ustalenia. Organ pierwszej instancji podkreślał ustalenie, iż jednostka nie posiadała w roku 2008 właściwej polityki rachunkowości, przy czym umowa dotacyjna nie regulowała tego zakresu funkcjonowania Stowarzyszenia. W szczególności wskazano, że strona otrzymała dotację na realizację zadania publicznego: „Program Aktywizacji Bezrobotnych. Wspomagane zatrudnienie jako efektywna forma aktywizacji zawodowej osób niepełnosprawnych”, realizowany od dnia 1 stycznia 2006 do dnia do dnia 31 grudnia 2008 r. Dalej szczegółowo wyjaśniono przyczyny, dla których zanegowano opisane wyżej wydatki oraz odniesiono się do wyjaśnień strony. Uznano, iż okoliczność, że program jest realizowany od lat, nie uprawniała Stowarzyszenia do dokonywania zakupów „na przyszłość”. Każda umowa jest bowiem zawierana odrębnie. W zakresie kwoty podwójnie rozliczonej wskazano, że strona tej okoliczności nie wyjaśniła i ograniczyła się jedynie do oświadczenia, iż właściwy opis rozliczenia dotacji znajduje się na fakturze. Nie podzielono zarzutów procesowych, związanych z formą wszczęcia postępowania w sprawie oraz stosowanie w niej przepisu art. 156 k.p.a. Następnie wskazano na przepisy ustawy o finansach publicznych, stanowiące podstawę orzekania w sprawie oraz sposób wyliczenia kwoty odsetek należnych do zwrotu.

Od tej decyzji Stowarzyszenie odwołało się, zarzucając naruszenie przepisów: 1. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez wydanie decyzji administracyjnej w sytuacji, gdy „do rozstrzygnięcia sporu pomiędzy stronami właściwy jest sąd powszechny”, 2. art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, a w szczególności nieodniesienie się do wyjaśnień złożonych przez stronę w dniu 6 maja 2011 r. oraz niezwołanie narady pokontrolnej, 3. art. 145 ust. 1 pkt ustawy o finansach publicznych, poprzez jego niewłaściwe stosowanie i przyjęcie, że przyznana dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, 4. art. 145 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy kwota 87,60 zł została wydatkowana zgodnie z umową dotacyjną, 5. art. 146 ust. 1, w związku z art. 145 ust. 1 ww. ustawy, poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy przepis ten może być stosowany tylko w przypadku niedokonania zwrotu dotacji w terminie do 28 lutego roku następującego po roku, w którym udzielono dotacji. Ponadto zarzucono w odwołaniu błędną wykładnię § 3 umowy, poprzez uznanie, że strona nie była uprawniona do zakupów w dniu 30 grudnia 2008 r. W uzasadnieniu odwołania wskazano, że dotacja jest udzielana na podstawie umowy i wolą ustawodawcy spory pomiędzy podmiotem udzielającym dotacji a „odbiorcą” dotacji powinny rozstrzygać sądy powszechne. Ponadto nie ma w sprawie zastosowania przepis o obowiązku zwrotu niewykorzystanej dotacji do dnia 28 lutego 2009 r., albowiem przed tym dniem nie ustalono tej kwoty do zwrotu, ani nie wezwano Stowarzyszenia do jej zwrotu. Strona podniosła, że wystąpiła o organizację narady pokontrolnej, której jednak nie zorganizowano, a jej pismo w tej sprawie oraz załączone dowody, nie zostały włączone do akt. Niezorganizowanie narady pokontrolnej stanowiło, w ocenie Stowarzyszenia, naruszenie przepisów art. 75 § 1 i 77 § 1 k.p.a. Strona uważała również, że organ nie dokonał własnych ustaleń, lecz bezrefleksyjnie oparł się na ustaleniach kontroli. Dalej w obszerny sposób przedstawiono wykładnię pojęcia wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem. W związku z tym strona stwierdziła, że poniesiony wydatek na zakup akcesoriów komputerowych był objęty dotacją i jego kwestionowanie jest bezpodstawne. Odnośnie do „nadebrania” dotacji wyjaśniono, że popełniono błąd w sprawozdaniu pierwotnym i w poprawionych sprawozdaniach złożonych do Gminy i PFRON skorygowano pomyłkę, a sprawozdania te przyjęto. Sam wydatek był uzasadniony i został dokonany w terminie realizacji dotacji. Podkreślono, że poniesione wydatki były planowane w ofercie do umowy i poniesione w czasie jej trwania. Postanowienia umowy nie zabraniały dokonania wydatku w ostatnich dniach jej obowiązywania. Wskazano ponadto, że realizacja programu ma charakter ciągły, od 2001 r. Kolejny zarzut dotyczył niewyjaśnienia daty powstania obowiązku zapłaty odsetek za zwłokę, która jest datą dokonania trzeciej transzy dotacji i jednocześnie stanowi datę powstania zobowiązania. Na koniec zrzucono braki w uzasadnieniu decyzji w zakresie jej uzasadnienia prawnego.

W toku postępowania Kolegium wezwało stronę do przedłożenia dowodów wykorzystania zakupionych akcesoriów komputerowych do realizacji zadania w roku 2008. Stowarzyszenie przedstawiło odpowiedź. Ponadto, biorąc pod uwagę oświadczenia strony, co do korekty sprawozdania finansowego wezwano organ pierwszej instancji do udzielenia informacji, czy po dniu 14 października 2009 r. Stowarzyszenie składało korektę sprawozdania z realizacji zadania dotacyjnego. Organ udzielił odpowiedzi i nadesłał korektę sprawozdania złożoną przez Stowarzyszenie w dniu 1 października 2010 r. Następnie Kolegium wystąpiło do PERON o udostępnienie sprawozdania finansowego złożonego przez Stowarzyszenie, w związku z umową dotacyjną, w ramach programu „Trener pracy”.

Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Kolegium zważyło, że z dniem 1 stycznia 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, która reguluje zasady udzielania i zwrotu dotacji. Jednakże na mocy przepisu art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241 ze zm.), do dotacji udzielonych przed dniem wejścia w życie „nowej” ustawy o finansach publicznych stosuje się przepisy dotychczasowe. Podstawy prawne orzekania w tej sprawie wyznaczają więc umocowania ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych. Przepis art. 145 tej ustawy stanowi, co następuje:

Ust. 1: Dotacje udzielone z budżetu państwa:

1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,

2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości

- podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w terminie do dnia 28 lutego roku następującego po roku, w którym udzielono dotacji.

Ust. 2: Dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania.

Ust. 3: Dotacjami nienależnymi są dotacje udzielone bez podstawy prawnej.

Ust. 4: Zwrotowi do budżetu państwa podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości.

Ust. 5: Odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu państwa nalicza się począwszy od dnia:

  1. przekazania z budżetu państwa dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem,

  2. stwierdzenia nieprawidłowego naliczenia lub nienależnego pobrania dotacji.

Z kolei z przepisu art. 146 ust. 1 wynika, że w przypadku niedokonania zwrotu dotacji w terminie, o którym mowa w art. 144 ust. 1 i 2 oraz art. 145 ust. 1, organ lub inny dysponent części budżetowej, który udzielił dotacji, wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki. Ustęp 3 stanowi, że w zakresie nieuregulowanym w ust. 1 i 2 stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy - Ordynacja podatkowa, z wyjątkiem art. 57 tej ustawy, a z ustępu 4 wynika, że kompetencje organu podatkowego określone w dziale III ustawy - Ordynacja podatkowa, wykonuje organ lub inny dysponent części budżetowej, o których mowa w ust. 1. Na podstawie przepisu art. 190 omawianej ustawy przepisy art. 145 i art. 146 stosuje się odpowiednio do dotacji udzielonych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Decyzję w sprawie zwrotu dotacji wydaje wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta lub marszałek województwa. Organem odwoławczym od decyzji jest właściwe miejscowo samorządowe kolegium odwoławcze. W zakresie prawa procesowego zastosowanie mają przepisy ustawy kodeks postępowania administracyjnego.

Powyższy wywód czynił bezzasadnym zarzut strony, że organ pierwszej instancji nie miał uprawnień do orzekania w sprawie zwrotu dotacji i powinien o tym rozstrzygać sąd powszechny. Zarzut ten był tym bardziej zaskakujący, że stronie znane były orzeczenia sądów administracyjnych, które sama przytaczała w odwołaniu, a w których kontrolowano przecież zgodność z prawem decyzji nakazujących obowiązek zwrotu dotacji. W wyroku z dnia 1 lutego 2011 r. (III SA/Gl 1365/09) WSA w Gliwicach wskazał: „W nawiązaniu do wcześniejszych rozważań trzeba wyjaśnić pewne kwestie związane z udzielaniem i wydatkowaniem dotacji. Dotacją nazywane jest nieodpłatne przekazanie pewnej kwoty środków publicznych określonemu podmiotowi w celu realizacji zadań publicznych. Przekazanie to może nastąpić - tak jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie - na podstawie umowy zawartej z beneficjentem dotacji. Zawarcie umowy nie oznacza, że wszelkie stosunki pomiędzy podmiotami będą regulowane przez przepisy prawa prywatnego. W ugruntowanym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się bowiem, że w takim przypadku przekazane środki nie tracą swego publicznoprawnego charakteru (np. uchwała Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2002 r., sygn. akt FPS 6/02, ONSA 2003/1, poz. 8). Należy zaznaczyć przy tym, że co do zasady wydatkowanie środków publicznych podlega ostrzejszym rygorom i szczególnej kontroli, niż w obrocie prywatnym.”

Dotacja wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem

W ocenie organu pierwszej instancji nastąpiło wykorzystanie części dotacji niezgodnie z przeznaczeniem. W piśmiennictwie pojęcie wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem rozumiane jest wąsko. Polega w szczególności na zapłacie ze środków pochodzących z dotacji za inne zadania niż te, na które dotacja była udzielona. Zgodnie ze słownikowym rozumieniem termin "przeznaczyć" oznacza "określić z góry cel, któremu ma służyć dana rzecz, przekazać coś dla kogoś, na czyjś użytek, na czyjąś korzyść". "Przeznaczeniem" jest z kolei "praktyczny cel, do którego coś jest przeznaczone, zakwalifikowanie, któremu dana rzecz służy, zastosowanie" (Słownik języka polskiego, pod red. M. Szymczaka, Warszawa 1988, t. II, s. 1025). Dla oceny, czy dotacja przeznaczona na konkretny cel została wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem, rozstrzygająca jest treść umowy, na podstawie której dotacji udzielono. Z jej postanowień bowiem wynika, jakie zadania powierzono do realizacji i w jakim zakresie. Dlatego Kolegium obowiązane było zbadać, czy słusznie uznano wydatek poniesiony na zakup akcesoriów komputerowych za wydatek niezgodny z przeznaczenie dotacji.

Ponieważ organ pierwszej instancji nie prowadził głębszej analizy możliwości wykorzystania nabytych akcesoriów komputerowych do realizacji zadania dotacyjnego w roku 2008, Kolegium wezwało stronę do przedłożenia dowodów użycia tego sprzętu do realizacji zadania, na które udzielono dotacji. W odpowiedzi strona wyjaśniła, że urządzenia te służą jako urządzenia peryferyjne komputera stacjonarnego, wykorzystywanego do realizacji programu „Trener”. Do pisma załączono wydruki. Część z nich nie zawierała żadnych dat. Jednakże te, które zawierały daty jak np. analiza miejsca pracy, raport miesięcznych indywidualnych usług, formularze rozliczeń czasu pracy, uwagi do formularzy rozliczeń czasu pracy, zawierały daty z 2009 r. Oznacza to, że strona nie udowodniła, iż użyła nabytego sprzętu do realizacji zadania w roku 2008. Powyższe ustalenie oznaczało w istocie, że organ pierwszej instancji trafnie wskazał na brak związku zakupu akcesoriów komputerowych z realizacją zadania „Trener” w roku 2008. O ile zaakceptowana przez organ dotacyjny oferta organizacji pozarządowej realizacji zadania publicznego dopuszczała zakup sprzętu biurowego do kwoty 2 500 zł, o tyle sprzęt ten winien być wykorzystany do realizacji zadania w latach 2006 – 2008. Nie został on jednak wykorzystany do tego zadania. Powyższe oznaczało, że w istocie zakup ten był przeznaczony na wyposażenie biura, a nie na cel określony dotacją. Okoliczność, że był używany w latach następnych do realizacji zadania „Trener”, tego faktu nie zmienia. Nie można oceniać wydatku przez pryzmat jego wieloletniego użytkowania – nabytego na zapas. Umowa dotacyjna z dnia 2 stycznia 2006 r. oraz trzy aneksy do niej nie zawierały promesy ze strony organu udzielającego dotację, na kontynuację programu w roku 2009. To, że był on realizowany w roku 2009 (fakt był znany Kolegium z urzędu) nie legitymowało strony do nabywania wyposażenia, które nie zostało użyte do realizacji konkretnego zadania, na podstawie konkretnej umowy. Dotacja była przeznaczona na realizację przez Stowarzyszenie zadania, a nie na wsparcie w ogóle Stowarzyszenia. Nietrafiony był przy tym zarzut strony, że odmawia się jej prawa do dokonania zakupów w dniu 30 grudnia 2008 r., skoro umowa dotacyjna w tym dniu obowiązywała. Można było dokonać w tym dniu zakupów, ale związanych z realizacją zadania określonego w umowie dotacyjnej, a nie jakiegokolwiek dopuszczonego przez złożoną ofertę. Sytuacja wydatkowania dotacji na wyposażenie dotacjobiorcy stała się już przedmiotem oceny ze strony sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, w wyroku z dnia 29 stycznia 2010 r. (I SA/Sz 865/09, www.orzecznia.nsa.gov.pl) wskazał: „Zdaniem Sądu, na pełną aprobatę zasługuje pogląd organu odwoławczego, iż do kategorii wydatków, które mogą być zakwalifikowane jako "koszty obsługi zadania" należą tylko takie wydatki, które pozostają w bezpośrednim związku z wynikającym z umowy zadaniem i których brak skutkowałby niemożnością jego prawidłowej realizacji. Nie można, w ocenie Sądu, przyznać racji stronie skarżącej, co do zasadności sfinansowania zakupu sprzętu komputerowego, wyposażenia biurowego czy wypłaty dodatkowych świadczeń ze stosunku pracy, przyznaną dotacją. Jakkolwiek bowiem nie budzi wprawdzie żadnych wątpliwości, że tego rodzaju wydatki wchodzą w skład szeroko rozumianych kosztów pośrednich, jednakże godzi się zauważyć, że w § 2 pkt 5 umowy jest mowa nie o wszystkich rodzajach kosztów pośrednich, jak zdaje się utrzymywać strona skarżąca, lecz wyraźnie o kosztach obsługi zadania czyli związanych z realizacją zadania. W ramach dotacji zatem może być finansowana tylko ta część kosztów pośrednich dotowanego, która jest związana z wykonaniem tego konkretnego zadania, na które została przyznana dotacja, a nie wszelkie koszty pośrednie (administracyjne), które ze zleconym do realizacji zadaniem pozostają w związku. Należy rozgraniczyć koszty pośrednie, dotyczące całokształtu działalności Federacji, tudzież bieżącego ogólnego funkcjonowania podmiotu dotowanego, od kosztów pośrednich związanych z danym zadaniem. (…). Przeznaczenie dotacji na te wydatki, należy więc ocenić jako wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem przewidzianym w zawartych umowach.”

Kwota do zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem wynosiła – jak wynikało z akt sprawy 672 zł. Naliczanie odsetek za zwłokę od kwoty dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem jest, zgodnie z przepisem art. 145 ust. 5 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, uzależnione od dnia przekazania dotacji. Strona otrzymała dotację dnia 14 lipca 2008 r. i od tego dnia naliczane są odsetki za zwłokę.

Dotacja pobrana w nadmiernej wysokości

Dysponent części budżetowej może zlecić organizacji pozarządowej realizację swoich zadań na podstawie zawartej z nią umowy, przyznając jednocześnie dotację celową na realizację tych zadań (art. 131 ust. 1 ustawy o finansach publicznych). Tak zawarta umowa powinna określać szczegółowy opis zadania, w tym cel, na jaki dotacja została przyznana i termin jego wykonania, wysokość udzielonej dotacji celowej i tryb płatności, termin wykorzystania dotacji nie dłuższy niż do 31 grudnia danego roku budżetowego, tryb kontroli wykonywanego zadania, termin i sposób rozliczenia udzielonej dotacji celowej, termin zwrotu niewykorzystanej części dotacji nie dłuższy niż do15 dni od określonego w umowie dnia wykonania zadania.

W opinii organu pierwszej instancji była to kwota 87,60 zł. Wiąże się ona ze sfinansowaniem z dotacji zapłaty za fakturę wystawioną w dniu 30 grudnia 2008 r., na kwotę 228,77 zł. Stowarzyszenie wg sprawozdania finansowego – korekty złożonej w dniu 1 października 2010 r., na cel zapłaty faktury przeznaczyło kwotę z dotacji w wysokości 190,15 zł. Kwota taka figurowała również we wcześniejszych sprawozdaniach. Strona część wydatku wynikającego z faktury sfinansowała ze środków przyznanych jej przez PFRON, na podstawie umowy dotacyjnej z dnia 26 lutego 2008 r., w ramach programu „Trener pracy”. Z tej dotacji, jak wynika ze sprawozdania finansowego strony, sfinansowano kwotę 126,22 zł. Oznacza to, że do sfinansowania pozostałej części wydatku z dotacji otrzymanej od Gminy nie była potrzebna kwota 190,15 zł, lecz wystarczała różnica pomiędzy kwotą 228,77 zł a kwotą 126,22 zł czyli kwota 102,55 zł. Tymczasem wykorzystano kwotę 190,15 zł. Kwota 87,60 zł stanowi różnicę, czyli dotację pobraną w nadmiernej wysokości. Przy ustaleniu tej kwoty Kolegium opierało się na dokumentach źródłowych sporządzonych przez stronę – sprawozdaniach finansowych złożonych podmiotom, które udzieliły dotacji. Poprawka rozliczenia dokonana na drugiej stronie faktury nie znalazła odzwierciedlenia w złożonych sprawozdaniach finansowych. Kolegium zauważyło, że z uwagi na stosowanie w sprawie Działu III O.p., na podstawie art. 63 tej ustawy, organ pierwszej instancji powinien był zaokrąglić tę kwotę do pełnych złotych, w górę. Z uwagi na zawartą w art. 139 k.p.a. zasadę niepogarszania sytuacji odwołującego się Kolegium nie orzekało w tym zakresie reformacyjnie.

Kwota do zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości wynosiła – jak wykazano – 87,60 zł. Zgodnie z przepisem art. 145 ust. 5 pkt 2 ustawy o finansach publicznych odsetki za zwłokę naliczane są od dnia ujawnienia tej okoliczności, czyli od dnia wydania decyzji przez organ pierwszej instancji – 26 maja 2011 r.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów strony Kolegium wyjaśniło:

Brak było podstaw do uwzględniania procesowo okoliczności niezorganizowania narady pokontrolnej. Jak wyżej wskazano, postępowanie jest prowadzone na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, który takiej procedury nie przewiduje.

Bezzasadny był zarzut naruszenia przepisów art. 145 i art. 146 ustawy o finansach publicznych. Przepisy te stanowią podstawy kompetencyjne do orzekania w zakresie zwrotu dotacji. Skoro organ orzekający był przekonany, że istnieją podstawy do zwrotu dotacji, to je stosował i - w ocenie Kolegium - ich nie naruszył. Przepis art. 146 ustawy o finansach publicznych, wbrew zarzutom strony, stanowi podstawę do wydania decyzji także w takich przypadkach, jak w tej sprawie. W istocie, wskazane w odwołaniu naruszenia przepisów o finansach publicznych, są zarzutami wtórnymi, mającymi uwypuklić spór co do oceny realizacji wydatków w dotacji. Kolegium spostrzegło, że analiza akt sprawy potwierdziła zasadność i konieczność orzeczenia o zwrocie dotacji.

Nie sposób było zgodzić się z zarzutami dotyczącymi uzasadnienia decyzji w zakresie podstaw prawnych orzekania i sposobie obliczania odsetek za zwłokę. Na stronach 5 i 6 uzasadnienia decyzji zostały przytoczone przepisy, na podstawie których orzekano w sprawie zwrotu dotacji oraz zawarta została informacja o sposobie wyliczenia odsetek za zwłokę. Zarzuty strony w gruncie rzeczy wynikają z okoliczności, że - jej zdaniem - nie można orzekać w drodze decyzji w sprawie zwrotu dotacji, co - jak już wcześniej wyjaśniono - jest stanowiskiem z gruntu nieprawidłowym.

Zarzuty naruszenia przepisów art. 7 i art. 77 k.p.a. w zakresie niewyjaśnienia wszystkich okoliczności w sprawie po części można było uznać za zasadne. Celem uzupełnienia materiału dowodowego Kolegium podjęło czynności dowodowe, które pozwoliły na zebranie tego materiału w jak najpełniejszym zakresie, który w ocenie organu drugiej instancji pozwalał na podjęcie niewadliwego rozstrzygnięcia. Zarzut nieodniesienia się przez organ pierwszej instancji do pisma strony z dnia 6 maja 2011 r. był nietrafiony o tyle, że w piśmie tym poruszano sprawy rozliczenia innych dotacji niż tej, która była przedmiotem sprawy.


3. Wnioski pod adresem ustawodawcy

Nowelizacja art. 13 c ustawy o podatku rolnym, poprzez wprowadzenie dodatkowej obligatoryjnej ulgi innej niż zaniechanie. Powołany przepis stanowi, że w razie wystąpienia klęski żywiołowej, która spowodowała istotne szkody w budynkach, ziemiopłodach, inwentarzu żywym lub martwym albo w drzewostanie, przyznaje się podatnikom ulgi w podatku rolnym przez zaniechanie jego ustalenia albo poboru w całości lub części, w wysokości zależnej od rozmiarów strat spowodowanych klęską w gospodarstwie rolnym (ust. 1), a ulgę przyznaje się za ten rok podatkowy, w którym klęska miała miejsce, natomiast jeżeli klęska miała miejsce po zapłaceniu podatku za dany rok, ulgę stosuje się w następnym roku podatkowym (ust. 3). Spostrzec trzeba, że „zaniechanie” jest w istocie ulgą, jaką władny jest udzielić minister właściwy do spraw finansów, przy tym w kwalifikowanej formie rozporządzenia (art. 22 Ordynacji podatkowej). Co prawda, przytoczony przepis doktryna i orzecznictwo traktują jako lex specjalis, ale i tak problem pojawia się gdy wniosek o udzielenie ulgi zostanie złożony po upływie terminu zapłaty podatku, czyli już w sytuacji zaległości podatkowej. Nie ma podstaw, aby taki wniosek załatwić na podstawie art. 13c ustawy o podatku rolnym. Praktyka wypracowała rozpatrzenie wniosku podatnika przez pryzmat unormowań art. 67a i art. 67b Ordynacji podatkowej, ale są to przepisy traktujące o ulgach „tylko” uznaniowych.


DZIAŁALNOŚĆ GOSPODARCZA


1. Uwagi ogólne

Na tle obowiązujących jeszcze w 2011 r. przepisów ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz. 1178 ze zm.), istotne wątpliwości dotyczyły dokonania zmian wpisu w ewidencji działalności gospodarczej oraz orzekania o wykreśleniu działalności gospodarczej z urzędu. Warto zwrócić uwagę na, zawarty w ustawie z dnia 19 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej i zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2009 r. Nr 18, poz. 97 ze zm.), obowiązek nałożony na organy ewidencyjne, przeniesienia do 31 grudnia 2011 r., danych przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą oraz przedsiębiorców, którzy zawiesili wykonywanie działalności gospodarczej, zawartych w dotychczasowej ewidencji, do systemu teleinformatycznego Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej. Z dniem przeniesienia do CEIDG wpisu wójt, burmistrz, prezydent przestaje być organem ewidencyjnym dla przedsiębiorcy, którego wpis przeniesiono.


PLANOWANIE I ZAGOSPODAROWANIE PRZESTRZENNE


1. Uwagi ogólne

Kilkuletni okres obowiązywania ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), powoduje, iż organy pierwszej instancji orzekające w sprawach lokalizacji inwestycji z coraz większą biegłością posługują się rozwiązaniami przewidzianymi przez ten akt prawny. Równocześnie waga problemów, które muszą rozstrzygać w wydanych przez siebie orzeczeniach uległa znacznemu zwiększeniu. Można stwierdzić znaczny wzrost spraw szczególnie skomplikowanych, zarówno w zakresie stanu faktycznego, jak i prawnego. Takiego stanu rzeczy należy upatrywać w kilku czynnikach z reguły o charakterze obiektywnym (niezależnych od organów lokalizacyjnych).

Przede wszystkim w dużych miastach zaczyna brakować terenów pod inwestycje, co skutkuje tym, że inwestorzy poszukują możliwości lokalizacji inwestycji na obszarach charakteryzujących się specyficznymi regulacjami prawnymi, które w planach obowiązujących do końca 2003 r. nie były przeznaczone pod zabudowę i także obecnie w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie są przewidziane pod zabudowę (np. tereny pocmentarne, faktyczne poldery zalewowe bez studium przeciwpowodziowego, w pobliżu wałów przeciwpowodziowych, na przewidzianych w studium trasach szybkiego ruchu itp.). Trzeba też spostrzec, że decyzje lokalizacyjne dotyczą w coraz większym stopniu inwestycji, które powinny znaleźć swoje odzwierciedlenie w planie miejscowym ze względu na specjalne wymogi urbanistyczne, czy z powodu ich skali (np. dotyczą coraz częściej całych kompleksów mieszkalno – usługowych, osiedli wraz z infrastrukturą, również komunikacyjną, lokalizowanych na kilku, czy kilkunastu hektarach). Powoduje to, że coraz większa jest skala trudności w prawidłowym rozstrzyganiu tego typu spraw. Bezspornie na skomplikowanie charakteru tych spraw wpływa jakość stanowionego prawa, a w szczególności w procesach nowelizacyjnych. Rozstrzygania spraw lokalizacyjnych nie ułatwia także dotychczasowe, dość rozbieżne orzecznictwo sądów administracyjnych.

Dokonane w 2010 r. i w 2011 r. zmiany ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie dotyczącym procesu lokalizacyjnego skomplikowały wykładnię przepisów dotyczących uzgodnień projektów decyzji. W postępowaniach przed organami pierwszej instancji pojawiło się szereg uchybień związanych właśnie z problematyką uzgodnień, skutkujących niejednokrotnie koniecznością nawet stwierdzenia nieważności postanowienia uzgadniającego. Zasadniczy problem, dostrzeżony w tych sprawach związany był z obliczeniem terminu do wydania postanowienia uzgadniającego, jego charakterem oraz wzajemną relacją pomiędzy terminami, o których mowa w art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w art. 106 § 3 k.p.a.

W dniu 10 sierpnia weszła w życie ustawa z dnia 26 maja 2011 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 153, poz. 901), wprowadzając m. in. nowe zasady ustalania przesłanek pozwalających na nałożenie opłaty jednorazowej, co dodatkowo skomplikowało sprawy z tego zakresu. Mimo, że powołana zmiana przepisów prawa obowiązuje już blisko pół roku nie zawsze została „zauważona” przez orzekające w tych sprawach organy pierwszej instancji. Każda z zaskarżonych do Kolegium decyzji ustalających opłaty jednorazowe wydana w sprawach, w których zastosowanie powinny już mieć nowe przepisy, została uchylona przez organ odwoławczy w całości, z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Powołana nowelizacja ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie rozwiązała jednak problemu interpretacji przepisów art. 37 ust. 7 ustawy. Nadal brak bowiem przepisów prawa określających wzajemne relacje decyzji ustalającej opłatę jednorazową „na wypadek” zbycia nieruchomości, wydanej na podstawie powołanego art. 37 ust. 7 i decyzji nakładającej ten obowiązek pieniężny, kiedy zbycie już nastąpiło, a więc na podstawie art. 36 ust. 4. Brak orzecznictwa sądowoadministracyjnego w tym zakresie i sprzeczność poglądów w piśmiennictwie prawniczym, wyraźnie wskazują na potrzebę kolejnej nowelizacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Z dniem 26 sierpnia 2011 r. dokonano nowelizacji przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207 poz. 2109 ze zm.), rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 165, poz. 985). Z punktu widzenia zasad wyceny nieruchomości dla potrzeb ustalenia opłaty jednorazowej najważniejsze zmiany dotyczą sposobu wyceny gruntów zajętych pod drogi publiczne i drogi wewnętrzne. Ta nowelizacja nie znalazła jeszcze odzwierciedlenia w orzecznictwie Kolegium w 2011 r.

Biorąc pod uwagę inne problemy orzecznicze to nadal podstawowy problem dotyczy oceny sporządzanych dla potrzeb ustalenia opłat jednorazowych operatów szacunkowych wyceny nieruchomości. Różna ocena wiarygodności i mocy dowodowej operatów pomiędzy organami pierwszej instancji i Kolegium często wynika z zupełnie odmiennej interpretacji obowiązujących przepisów prawa w zakresie wyceny nieruchomości.


2. Omówienie wybranych rozstrzygnięć


Uzgodnienie projektu decyzji lokalizacyjnej – charakter prawny terminu do wydania postanowienia uzgadniającego

Wniosek Wójta o uzgodnienie wpłynął do Starosty w dniu 24 stycznia 2011 r. (poniedziałek). Pismem z dnia 27 stycznia 2011 r. (czwartek) Starosta wystąpił do organu lokalizacyjnego o doręczeniu wypisu i wyrysu ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Żądane dokumenty wpłynęły do organu w dniu 8 lutego 2011 r. (wtorek). Pismem z dnia 9 lutego 2011 r. (środa) organ uzgadniający zawiadomił strony o wszczęciu postępowania, a postanowieniem wydanym w dniu 24 lutego 2011 r. (czwartek) odmówił uzgodnienia.

Zgodnie z art. 106 § 1 k.p.a., jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. W ramach postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy obowiązek zajęcia stanowiska w formie uzgodnienia przez inne organy wynika z art. 53 ust. 4, w związku z art. 64 § 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z powołanymi przepisami, decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami (art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Organem właściwym w sprawie ochrony gruntów rolnych i leśnych, jak wynika z art. 5 ustawy z dnia 3 lutego 1996 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) jest starosta. Problem jednak w tym, że skorzystanie z kompetencji przez organy uzgadniające w procesie ustalenia warunków zabudowy, zostało temporalnie ograniczone.

Generalnie rzecz ujmując, w prawie administracyjnym wyróżnia dwa rodzaje terminów: materialne i procesowe. Terminy prawa materialnego wskazują okres, w jakim może nastąpić ukształtowanie stosunku administracyjnoprawnego, tzn. określenie praw i obowiązków podmiotu administrowanego. Ich upływ z reguły skutkuje wygaśnięciem praw i obowiązków o charakterze materialnym, definitywnie zamykając drogę do konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego. Z kolei terminy prawa procesowego wywołują jedynie skutki w płaszczyźnie prawa procesowego. Wśród nich wyróżniamy terminy o charakterze prekluzyjnym oraz instrukcyjnym (porządkowym). Od dochowania tych pierwszych uzależniona skuteczność czynności procesowej. W konsekwencji, jego uchybienie prowadzi do bezskuteczności czynności, a następnie do zamknięcia drogi postępowania. Natomiast terminy procesowe o charakterze instrukcyjnym mają na celu zdyscyplinowanie zarówno stron postępowania, jak i organu administrującego. O charakterze terminu przesądzają każdorazowo kryteria normatywne (np. skutki uchybienia) oraz cel i funkcja ustanowienia.

Jak wynika z art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a., z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. Powołany przepis jednoznacznie ustanawia materialnoprawny termin do dokonania uzgodnienia. W przeciwieństwie bowiem do art. 106 § 3 k.p.a., który także wprowadza obowiązek zajęcia stanowiska w terminie dwóch tygodni, art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadza swoisty dla terminu materialnego skutek: tzw. „milczące uzgodnienie”. Oznacza to tyle, że upływie dwóch tygodni od dnia wpływu wniosku o uzgodnienie, organ uzgadniający traci kompetencję do zajęcia stanowiska w formie postanowienia, z automatycznym skutkiem prawnym w postaci przyjęcia pozytywnego uzgodnienia. W takiej sytuacji konkretyzacja stosunku administracyjnoprawnego następuje z mocy samego prawa, a nie na podstawie aktu administracyjnego.

Kolegium podkreśliło, że przepisy art. 106 § 3 i 6, w związku z nimi art. 36 – art. 38 k.p.a., nie miały w rozpatrywanej sprawie zastosowania. Skoro bowiem art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadza materialnoprawny termin na uzgodnienie projektu decyzji lokalizacyjnej, to dla obliczenia takiego terminu trzeba przyjmować zasady rządzące terminami materialnym. W rezultacie termin ten nie ulega przywróceniu, ani przedłużeniu, na zasadach określonych w art. 35 § 5 k.p.a.. Bez względu zatem jakie czynności procesowe podejmuje organ po doręczeniu kompletnego wniosku o uzgodnienie, termin wyznaczony art. 53 ust. 5 ustawy nie ulega zawieszeniu lub przerwaniu. Jest tak dlatego, że przepisy ustawy nie określają przesłanek zawieszenia lub przerwania biegu terminu do uzgodnienia.

W takim układzie, skoro art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jednoznacznie wskazuje dwutygodniowy termin na uzgodnienie, to winno ono nastąpić w tym terminie. Dokonywane czynności procesowe, w tym gromadzenie materiału dowodowego oraz zawiadomienie stron o toczącym się postępowaniu, nie przerwało biegu wyznaczonego ustawą terminu.

W tak ustalonych okolicznościach prawnych i faktycznych, Kolegium stanęło na stanowisku, że wydane postanowienie w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości naruszało art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Naruszenie to miało charakter kwalifikowany (rażący). Proste bowiem zestawienie normy prawnej i stanu faktycznego pokazuje, że takie postanowienie nie powinno zostać w ogóle wydane. Po pierwsze bowiem, w dniu 24 lutego 2011 r. starosta nie miał już kompetencji do uzgodnienia projektu decyzji. Po drugie zaś, organ orzekając co do istoty sprawy, ukształtował stosunek administracyjnoprawny, który wcześniej został już skonkretyzowany z mocy prawa.

 

Lokalizacja inwestycji w pobliżu cmentarza – problem uzgodnienia inwestycji z inspektorem sanitarnym

W istocie rzeczy problem w rozpatrywanej przez Kolegium sprawie koncentrował się na rozstrzygnięciu zagadnienia, czy § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, poz. 315; powoływanego dalej jako „rozporządzenie”), jest przepisem odrębnym w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym unormowaniem, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe gdy decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia, odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone.

W ocenie Kolegium, zastosowanie powołanego przepisu w sprawach lokalizacji nowych inwestycji przy istniejących już cmentarzach, budzi uzasadnione wątpliwości i to z kilku przyczyn.

Przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. Nr 11, póz. 62 ze zm.; dalej ustawa o cmentarzach), znacznie utrudniają rozstrzygnięcie kwestii lokowania inwestycji w pobliżu cmentarza na podstawie decyzji administracyjnych. Należy zauważyć, że uregulowania ustawy o cmentarzach przewidywały lokalizację cmentarzy w zasadzie tylko na podstawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z art. 4 ustawy o cmentarzach, cmentarze zakłada się i rozszerza na terenach określonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Pozwalało to na dość elastyczne i szerokie wprowadzenie nakazów i zakazów dotyczących cmentarza i zagospodarowania terenów wokół cmentarza. Wygaśnięcie w dniu 31 grudnia 2003 r. miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, bez stosowanych regulacji dostosowujących ochronę sanitarną w przypadku decyzji o warunkach zabudowy, nie pozwala jednak na uzupełnianie tej regulacji w drodze wykładni rozszerzającej. Skoro bowiem racjonalny ustawodawca, świadomy konsekwencji wygaśnięcia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie wprowadził stosownych zmian w ustawie o cmentarzach, to trudno budować normy zakazujące lokalizacji inwestycji w pobliżu cmentarzy na podstawie decyzji o warunkach zabudowy.

Kolegium podniosło, że przedmiotem rozporządzenia jest lokowanie cmentarzy. Wprawdzie rozporządzenie nie zawiera typowego przepisu określającego zakres spraw regulowanych w tym akcie prawnym, jednak treść § 1 ust. 1 rozporządzenia nie pozostawia wątpliwości co do intencji prawodawcy. Przepis ten stanowi, że „teren pod cmentarz powinien być lokalizowany w sposób wykluczający możliwość wywierania szkodliwego wpływu cmentarza na otoczenie”. Z tej właśnie perspektywy w dalszych przepisach rozporządzenia prawodawca określił minimalne odległości cmentarzy od budynków mieszkalnych i innych, wskazanych w § 3, obiektów. Uwzględniając zatem zamiar prawodawcy, wyrażający się w określeniu wytycznych dla wyboru miejsc pod nowo zakładane cmentarze, trudno odnosić postanowień rozporządzenia do sytuacji zgoła odmiennej – ustalania za pomocą jego przepisów wytycznych dla znajdującej się w otoczeniu, już istniejącego cmentarza, zabudowy. Aczkolwiek wydawać by się mogło, że zastosowanie § 3 rozporządzenia do takiej właśnie sytuacji da się uzasadnić racjami o charakterze aksjologicznym – za zachowaniem odpowiednich odległości budynków mieszkalnych od cmentarzy przemawiają takie same względy sanitarne, jak w przypadku lokowania cmentarzy – jednak możliwość skorzystania z odpowiednich reguł inferencyjnych wyłącza § 7 rozporządzenia. Stanowi on, że „przepisów niniejszego rozporządzenia nie stosuje się do cmentarzy już istniejących, jeżeli ich zastosowanie uniemożliwiałoby korzystanie z cmentarza, a właściwy powiatowy (miejski, dzielnicowy) inspektor sanitarny nie sprzeciwia się dalszemu korzystaniu z tego cmentarza”. Co prawda, zakres zastosowania wyrażonej w tym przepisie normy prawnej dotyczy sytuacji, gdy spełnienie określonych w rozporządzeniu wymagań uniemożliwiałoby korzystanie z już istniejącego cmentarza, jednak potwierdza to jedynie sformułowaną powyżej tezę, że analizowane rozporządzenie ustanowione zostało dla rozstrzygnięcia kwestii związanych z lokalizacją cmentarza, a nie warunków zabudowy otaczającego go terenu. Nie bez znaczenia w tym kontekście pozostaje treść upoważnienia do wydania powołanego rozporządzenia – art. 5 ust. 3 ustawy o cmentarzach, zgodnie z którym minister właściwy do spraw zdrowia, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw środowiska, określi, w drodze rozporządzenia, jakie tereny uznaje się za odpowiednie pod względem sanitarnym na cmentarze. Bezspornie zatem powołane przepisy stanowią o jednokierunkowym działaniu norm statuujących odległości.

Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w wyroku NSA z dnia 4 grudnia 2007 r. (II OSK 1503/07, LEX nr 460509). W orzeczeniu tym Sąd stwierdził wprost: „warunki sanitarne z § 3 ust. 1 rozporządzenia nie mają zastosowania do istniejących już cmentarzy, jeżeli ich zastosowanie uniemożliwiałoby korzystanie z cmentarza. Oznacza to, że przepisów omawianego rozporządzenia w szczególności w zakresie cytowanych odległości nie można stosować w sytuacji niedającej się pogodzić z istniejącym stanem na gruncie, albowiem uwzględnienie tej normy w efekcie uniemożliwiałoby korzystanie z istniejącego cmentarza”. Z tego stanowiska organ pierwszej instancji wywiódł, że w każdej innej sytuacji wymagającej sytuowania obok siebie nowych funkcji, o którym mowa w rozporządzeniu (np. nowy cmentarz obok istniejących budynków mieszkalnych, czy nowa funkcja mieszkalna obok istniejącego cmentarza), aby wykluczyć możliwość wywierania wpływu cmentarza na otoczenie, przepisy § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia są obowiązujące. Taki wniosek nie jest w pełni uzasadniony. W wyroku z dnia 7 kwietnia 2008 r. (II SA/Kr 386/06) WSA w Krakowie, kontynuując opisaną linię orzeczniczą, podkreślił, „że celowe dla określenia przedmiotu regulacji rozporządzenia jest przeanalizowanie zakresu, w jakim ustawa z dnia 31 stycznia 1959 roku o cmentarzach i chowaniu zmarłych (…), przekazała organom władzy wykonawczej kompetencję do uregulowania kwestii, związanych z lokalizacją cmentarzy. W myśl art. 5 ust. 3 tejże ustawy, właściwe organy umocowane były do określenia - w drodze rozporządzenia - jakie tereny są odpowiednie pod względem sanitarnym na cmentarze, a wydane w oparciu o tę normę kompetencyjną przepisy wykonawcze winny w szczególności określać szerokość pasów izolujących teren cmentarny od innych terenów, w szczególności mieszkaniowych, odległość cmentarzy od ujęcia wody, a także wymagania co do poziomu wód gruntowych na terenach, przeznaczonych pod cmentarze. W wykonaniu art. 5 ust. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych zostało wydane rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 roku w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. nr 52, poz. 315). Zarówno treść zawartej w ustawie normy kompetencyjnej, jak i sam tytuł rozporządzenia wydanego w oparciu o nią wyraźnie wskazuje, iż wolą normodawcy było ustalenie wymogów, dotyczących lokalizacji nowych cmentarzy, również ich odległości od istniejącej zabudowy mieszkaniowej. Do takiego wniosku prowadzi także analiza poszczególnych przepisów, zawartych w rozporządzeniu (np. § 1 i § 2). Nie można zatem w żaden sposób uznać, iż rozporządzenie reguluje również sytuację odwrotną, tzn. przewiduje ograniczenia w lokalizowaniu nowej zabudowy w sąsiedztwie istniejących już cmentarzy. Co za tym idzie, nie może zostać uznane za "przepis odrębny" w rozumieniu art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w konsekwencji zaś przyjęcie jego norm za podstawę zapisów decyzji o warunkach zabudowy stanowi obrazę prawa materialnego, mającą oczywisty i bezpośredni wpływ na treść rozstrzygnięcia”.

W pełni podzielając stanowisko sądów administracyjnych Kolegium zauważyło, że stan faktyczny rozpatrywanej sprawy odpowiada wskazanym przez sądy okolicznościom wyłączającym zastosowanie § 3 ust. 1 rozporządzenia. Wniosek stron o ustalenie warunków zabudowy dotyczył budynku, położonego w bezpośrednim sąsiedztwie istniejącego cmentarza. Przyjmując więc, iż przepisy rozporządzenia nie mogą kształtować zabudowy wokół już istniejących cmentarzy, zastosowanie ich w sprawie uznać należało za wadliwe.

Za niestosowaniem przepisów rozporządzenia przemawiają też inne argumenty. Trzeba bowiem rozważyć, czy przepisy rozporządzenia są przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy, i to nie tylko w kontekście możliwości zastosowania rozporządzenia do nowej zabudowy, ale też w kontekście etapu procesu inwestycyjnego, na którym mają być zastosowane te przepisy. Nie sposób bowiem nie dostrzec, że regulacje dotyczą odległości między pewnymi obiektami, usytuowania obiektów względem cmentarza. Decyzja lokalizacyjna zaś, co do zasady, nie rozstrzyga o konkretnym usytuowaniu budynku. Nie są bowiem wykluczone sytuacje, w których część terenu inwestycji będzie znajdowała się w odległości 50 m od cmentarza, a część w odległości dalszej. W takich przypadkach unaocznia się właśnie badanie zagadnień związanych z odległością i problem stosowanie przepisów o odległościach na etapie warunków zabudowy. Nie może bowiem uiść uwadze fakt, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Nie ma zatem wątpliwości, że przed organem architektoniczno-budowalnym badane są kwestie związane z odległościami już konkretnie usytuowanych (przez projekt budowlany) budynków wobec innych budowli.

Całkiem już niezależnie Kolegium zauważyło, że przyjęcie poglądu o niestosowaniu przepisów rozporządzenia, nie oznacza całkowitej dowolności w lokalizacji obiektów w pobliżu cmentarza. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 1 i 1a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm.), do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego należy w szczególności: 1) opiniowanie projektów planów zagospodarowania przestrzennego województwa, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy; 1a) uzgadnianie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych. Użyty w powołanym przepisie zwrot „do zakresu działania” wskazuje na to, że jest to regulacja bliższa unormowaniom ustrojowym wyznaczającym zadania, a nie ustanawiająca kompetencje. Dla powstania obowiązku uzyskania uzgodnienia musiałby istnieć odrębny przepis prawa materialnego. Co prawda, w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym brak jest obowiązku uzyskania uzgodnienia projektu decyzji z inspektorem sanitarnym, niemniej jednak - w ocenie Kolegium - taki właśnie przepis istnieje w ustawie o cmentarzach. Jak wynika bowiem z art. 21 ust. 1 ustawy o cmentarzach, nadzór nad przestrzeganiem przepisów ustawy oraz przepisów wykonawczych do ustawy sprawują starostowie, wójtowie, burmistrzowie (prezydenci miast) oraz właściwi miejscowo inspektorzy sanitarni. W tak ukształtowanym układzie nadzorczym nie sposób sprawować inaczej nadzoru prewencyjnego w przestrzeganiu przepisów ustawy o cmentarzach i przepisów sanitarnych, niż poprzez uzgodnienie projektu decyzji lokalizacyjnej. Skoro nadzór sanitarno – epidemiologiczny nad cmentarzami został powierzony organom inspekcji sanitarnej, to przepisy art. 3 pkt 1 i 1a ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, w związku z art. 21 ust. 1 ustawy o cmentarzach, nie mogą być odczytywane inaczej, niż jako kompetencja do sprawowania nadzoru nad przestrzeganiem przepisów ustawy o cmentarzach i innych norm sanitarnych. W konsekwencji nie sposób przyjąć, że decyzja lokalizacyjna, która w swych skutkach może doprowadzić do naruszenia przepisów sanitarnych nie podlega nadzorowi zapobiegawczemu inspektora sanitarnego. Ten właśnie nadzór zapobiegawczy sprawowany jest poprzez dyskrecjonalne rozstrzygnięcie, przybierające postać przedmiotowego uzgodnienia.


3. Wnioski pod adresem ustawodawcy


1) Określenie w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wzajemnych relacji decyzji ustalającej opłatę jednorazową „na wypadek” zbycia nieruchomości, wydanej na podstawie powołanego art. 37 ust. 7 i decyzji nakładającej ten obowiązek pieniężny, kiedy zbycie już nastąpiło, a więc na podstawie art. 36 ust. 4.

2) Rozciągnięcie stosowania art. 49 Kodeksu postępowania administracyjnego na postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Istotnym utrudnieniem dla jednostek samorządu terytorialnego jest ustalenie stron postępowania w procesach inwestycyjnych i doręczanie pism procesowych. Dotyczy to w szczególności postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Należy podkreślić, że niemal na wszystkich etapach procesu inwestycyjnego doręczanie pism procesowych możliwe jest poprzez obwieszczenie. I tak, zgodnie z art. 5 a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) w przypadku budowy obiektu liniowego, którego przebieg został ustalony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a także wykonywania innych robót budowlanych dotyczących obiektu liniowego, gdy liczba stron w postępowaniu przekracza 20, stosuje się przepis art. 49 k.p.a. Z kolei zgodnie z art. 74 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), jeżeli liczba stron postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przekracza 20, stosuje się przepis art. 49 k.p.a. Analogiczne rozwiązania zawarte zostały w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale – w istocie z niezrozumiałych względów - dotyczą one tylko lokalizacji inwestycji celu publicznego. Praktyka pokazuje, że przy „zwykłych” inwestycjach w szczególności zaplanowanych na terenach miejskich, liczba stron postępowania często obejmuje setki podmiotów. Sprawia to niebywałe trudności w ustaleniu stron i doręczeniu im pism, generując bardzo dużą przewlekłość postępowań. Dlatego najwłaściwszym rozwiązaniem wydaje się przyjęcie doręczenia poprzez obwieszczenia, gdy liczba stron postępowania przekracza ustalony ustawowo próg. Skutkowałoby to znacznym zmniejszeniem wydatków finansowych ze strony organów i przyspieszeniem postępowania administracyjnego. Takie uwarunkowania prawne skutkowałoby też zmianą inicjatywy ochrony interesów osób trzecich. Wymagałoby to od strony większego zainteresowania i zaangażowania w ochronę własnego interesu prawnego.

3) Zmiana art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1999 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193 poz. 1287 ze zm.), poprzez jednoznacznie przesądzenie, że dane ewidencji gruntów i budynków stanowią podstawę ustalania stron w postępowania lokalizacyjnych. Problemy dotyczące ustalania stron postępowania lokalizacyjnego determinowane są przede wszystkim zaniechaniem obowiązków przez samych zainteresowanych. W tym kontekście należałoby przesądzić, że dane ewidencji gruntów i budynków stanowią podstawę ustalania stron w postępowania lokalizacyjnych. W ślad za przyjęciem ewidencji jako wyznacznika ustalenia katalogu stron postępowania, konieczne stałoby się określenie sankcji w postępowaniu administracyjnym, dla podmiotów, które w wyznaczonym czasie nie dokonały zgłoszenia w organie geodezyjnym (np. przyjęcia domniemania, że strona miała zapewniony udział w postępowaniu, domniemania doręczenia pism procesowych).

4) Wyposażenie organów administracji w instrumenty pozwalające na samodzielne wyznaczanie przedstawiciela strony postępowania (nieustalonej), bez angażowania sądów powszechnych. Przy wielości stron postępowania w procesach inwestycyjnych istotne trudności pojawiają się w przypadku spadków nieobjętych i niemożliwością ustalenia zarządców masy spadkowej (art. 30 § 5 k.p.a.). W takich sytuacjach postępowanie trwa nawet kilka lat, generując znaczne koszty i zaangażowanie nie tylko po stronie organu, ale także inwestora. Niejednokrotnie upływ czasu skutkuje wręcz zmianą planów inwestycyjnych wnioskodawcy.

W obecnym stanie prawa, niezależnie od tego czy osoba legitymowana zmarła przed wszczęciem postępowania, czy po jego wszczęciu, organ prowadzący postępowanie lokalizacyjne może jedynie wystąpić do sądu o wyznaczenie kuratora. Prezentowana propozycja zmian przepisów w tym zakresie wydawać mogą się nieco rewolucyjne. Jednakże liczba spraw związanych z inwestycjami (w tym także postępowań środowiskowych), przy uwzględnieniu zaangażowania kapitałowego inwestorów, wymaga od ustawodawcy rozwiązań prawnych gwarantujących organom możliwości szybkiego działania. Dla zapewnienia profesjonalizmu działania i bezstronności takim przedstawicielem mogłaby być np. osoba z samorządu kuratorskiego, a więc tylko kurator zawodowy. Takie rozwiązanie skróciłoby znacznie czas trwanie postępowania, a jednocześnie odciążyłoby sądy powszechne.

Trzeba podkreślić, że podobne uregulowania prawne znane są procedurze administracyjnej. Należy tu choćby wskazać art. 34 § 2 k.p.a., który upoważnia organ administracji do wyznaczenia przedstawiciela strony nieobecnej, choć w mocno ograniczonym zakresie.


POMOC SPOŁECZNA, ŚWIADCZENIA RODZINNE, ŚWIADCZENIA Z FUNDUSZU ALIMENTACYJNEGO, OŚWIATA, DODATKI MIESZKANIOWE, SPRAWY SOCJALNE


1. Uwagi ogólne

Pomoc społeczna realizowana jest na zasadach określonych w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz.1362 ze zm.), która stwarza możliwość przyznawania osobom i rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji świadczeń pieniężnych i niepieniężnych, jak też pozwala na nakładanie na jednostkę określonych obowiązków (np. ustalenie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej lub za usługi opiekuńcze). Kolegium w 2011 r. orzekało w pełnym spektrum spraw regulowanych ustawą. Dużą grupę stanowiły sprawy opieki nad rodziną i dzieckiem (rodzin zastępczych, placówek opiekuńczo – wychowawczych). Istotną część działalności orzeczniczej stanowiło nadto rozstrzyganie sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego.

W sprawach z zakresu rodzin zastępczych pojawiła się kwestia dotycząca odpłatności za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej. Przykładowo: dziecko przebywało w rodzinie zastępczej tworzonej przez dziadków, a matka dziecka wspólnie z nimi mieszkała i pozostawała na utrzymaniu swych rodziców (jednocześnie rodziców zastępczych jej dziecka). Opłatę wnosi się do wysokości pomocy pieniężnej otrzymywanej przez rodzinę zastępczą na dziecko (art. 79 ust. 1 ustawy). Całkowite lub częściowe zwolnienie z odpłatności uzależnione jest m. in. od dochodu rodziny osoby zobowiązanej do wnoszenia opłaty (art. 79 ust. 5), a szczegółowe warunki zwolnienia ustalane są w uchwale rady powiatu. Zdaniem składu Kolegium rozpatrującego sprawę, w świetle przepisów ustawy o pomocy społecznej brak jest podstaw do uznania, że w przedstawionej sytuacji matka dziecka nie jest członkiem rodziny, którą tworzy wspólnie ze swymi rodzicami (jednocześnie rodzicami zastępczymi jej dziecka). Zwrot „sytuacja materialna rodziny” zawarty w art. 79 ust. 5 należy odnosić więc zarówno do rodzica dziecka i rodziców zastępczych, jeśli prowadzą oni wspólne gospodarstwo domowe.

Zwrócić trzeba uwagę, że w związku ze zmianą – od 31 marca 2010 r. - na mocy przepisów ustawy z dnia 12 lutego 2010 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz niektórych ustaw, zmianie uległy przepisy mające wpływ na obowiązek zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. Przepisy te wprawdzie obowiązywały już w 2010 r., ale rok 2011 przyniósł większość spraw, w których pojawiły się problemy z wykładnią nowych przepisów.

Zastąpienie zwrotu „termin” zwrotem „terminy” w art. 104 ust. 3 ustawy, pozwala organom pomocy społecznej wskazać więcej niż jeden termin, w których osoba zobowiązana, może świadczenia zwrócić. Zmiana ta – na pozór niezauważalna - wskazuje, że ma ona na celu ochronę osób zobowiązanych do zwrotu świadczeń z pomocy społecznej. Organy pierwszej instancji zdawały się nie dostrzegać tej zmiany i nie wyciągały z niej właściwych wniosków. W ocenie Kolegium, przyznanie właściwemu organowi prawa do ustalania kilku terminów zwrotu należności nakłada jednocześnie na ten organ obowiązek oceny sytuacji osoby zobowiązanej, aby ustalić terminy, w których będzie ona w stanie należności uregulować.

Rozszerzenie katalogu ulg, o których mowa w art. 104 ust. 4 ustawy, wprowadziło rozbieżność w ich ocenie. Odstąpienie od żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia uzupełniono o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń w całości lub części, odroczenie terminu płatności zobowiązania oraz o rozłożenie należności na raty. Działania ustawodawcy w tym zakresie należy ocenić pozytywnie, gdyż w stanie prawnym obowiązującym przed 31 marca 2010 r., organy - chcąc zastosować instytucję umorzenia zobowiązania lub rozłożenia go na raty - sięgały do ustawy o samorządzie terytorialnym, ustawy o finansach publicznych, a nawet do Ordynacji podatkowej. Żadne z tych działań nie zasługiwało na aprobatę, czego dowodem była eliminacja - przez Kolegium - z obrotu prawnego tego typu pierwszoinstancyjnych decyzji. Sytuacja była o tyle nielogiczna, że np. ustawa oświadczeniach rodzinnych zawiera pełny katalog ulg w spłacie tego typu zobowiązań. Rozszerzenie katalogu ulg dało wprawdzie nowe uprawnienia organom pomocy społecznej, lecz spowodowało wydawanie przez nie błędnych decyzji rozstrzygających tego typu sprawy. Organy nie dostrzegały bowiem, że są związane wnioskiem strony o zastosowanie ulgi. Konsekwencją takiego podejścia było np. umarzanie w 20% zobowiązania, gdy strona wnioskowała o umorzenie zobowiązania w całości. Podobnie rzecz się miała przy ustalaniu liczby rat, gdy organ ustalał inną liczbę rat niż wskazana przez stronę. Kolegium wskazywało w swoich decyzjach, że przy jednoznacznym żądaniu strony o zastosowaniu konkretnej ulgi organ rozstrzygający sprawę jest związany tym żądaniem, czyli może je w całości uwzględnić, lub w całości odrzucić.

Pewne problemy orzecznicze sprawiał nowy przepis, tj. art. 106a ust. 3 ustawy. Wskazuje on na, nieznaną dotychczas w ustawie, instytucję wygaszenia decyzji przyznającej świadczenie. Przepis ten, niemogący stanowić wyłącznej podstawy wygaszenia decyzji, należy stosować jednocześnie z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Z uwagi na fakt, że konsekwencją wygaszenia decyzji jest utrata uprawnień do pobierania świadczeń, katalog przesłanek wymienionych w art. 106a ust. 3 ustawy nie może być rozszerzany. Jedną z przesłanek uzasadniających wygaszenie decyzji jest niestawiennictwo świadczeniobiorcy w ośrodku pomocy społecznej - w celu złożenia wyjaśnień – w terminie wskazanym przez organ pomocy społecznej. Organy te, korzystając ze wspomnianego zapisu, wygaszały decyzje przyznającą świadczenie, gdy wezwana osoba wprawdzie udzieliła wyjaśnień, jednak w ocenie organu nie były one przekonujące. Działanie takie Kolegium uznawało za błędne, gdyż ustawodawca nie dał możliwości wygaszenia decyzji w przypadku złożenia niepełnych wyjaśnień, lecz wyłącznie w przypadku niestawienia się świadczeniobiorcy w celu złożenia wyjaśnień. W tym miejscu nasuwa się oczywiście uwaga, że wyjaśnienia osoby, która ma przyznane świadczenie, mogą mieć wpływ na prawo do ich dalszego otrzymywania, jednak w oparciu o inną podstawę prawną, a mianowicie art. 106 ust. 5 ustawy. Przepis ten pozwala bowiem organowi pomocy społecznej na zmianę lub uchylenie decyzji przyznającej świadczenie jeśli np. poprawiła się sytuacja materialna osoby otrzymującej świadczenie. Poprawa ta musi być oczywiście na tyle znaczna, aby osoba pobierająca świadczenie - w zgodzie z innymi przepisami ustawy – przestała spełniać przesłanki do jego dalszego otrzymywania.

Wątpliwości orzecznicze organów pomocy społecznej dotyczyły też konsekwencji wobec osób zwracających się o pomoc, jeśli osoby te uniemożliwiały przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Wydawałoby się że kwestia ta nie powinna budzić już większych wątpliwości, jednak Kolegium napotykało się na decyzje umarzające w takiej sytuacji postępowanie administracyjne, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Decyzje takie oczywiście musiały być eliminowane z obrotu prawnego, gdyż negatywna postawa zainteresowanego pomocą nie wpływa na bezprzedmiotowość postępowania, chociaż niewątpliwie ma znaczenie dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Najczęściej w takiej sytuacji osoba zwracająca się o pomoc społeczną powinna otrzymać decyzję negatywną, o ile nie zmieni swojego postępowania, tj. do czasu, aż pozwoli na ustalenie swojej sytuacji rodzinnej, w drodze przeprowadzenia wywiadu środowiskowego.

Pomoc dla rodzin mających trudności materialne i wymagających wsparcia finansowego w zakresie częściowego pokrycia wydatków na utrzymanie dzieci oraz dla osób legitymujących się orzeczeniami o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności, udzielana jest na podstawie przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) i wydanych na jej podstawie przepisów wykonawczych. Częste nowelizacje powołanej ustawy nie ułatwiają działalności orzeczniczej.

Na uwagę zasługuje bardzo duża liczba spraw z tego zakresu napływających do Kolegium oraz znaczne ich zróżnicowanie. W tym znacząca liczba spraw związana była z występującym w nich elementem koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, powodującym konieczność stwierdzania nieważności decyzji przyznających świadczenia rodzinne z powodu ich wydania przez organ niewłaściwy, czyli przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), a nie Marszałka Województwa Dolnośląskiego.

Wciąż wątpliwości budzi ustalenie spełnienia kryterium dochodowego w sytuacji uwzględniania tzw. utraty i uzyskania dochodu. Reguły doliczania dochodu uzyskanego określone były w rozporządzeniu z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881). W orzecznictwie sądowym kwestionowane było stosowanie § 18 rozporządzenia, jako wykraczającego poza delegację ustawową. Ponadto w wielu przypadkach sądy administracyjne, w odmienny niż Kolegium sposób interpretowały pojęcie dochodu uzyskanego i jego doliczania dochodu rodziny uznając, że powinien on być dodany do dochodu za rok poprzedzający okres zasiłkowy i następnie cały dochód powinien być dzielony na 12 miesięcy. Kolegium natomiast uważało, że należy brać pod uwagę przeciętną miesięczną kwotę dochodu uzyskanego i dodawać ją do miesięcznej kwoty dochodu za rok poprzedzający okres zasiłkowy.

Z dniem 1 maja 2010 r. weszły w życie nowe rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Wątpliwości budziły przepisy przejściowe zawarte w art. 87 rozporządzenia nr 883/2004, które dotyczyły orzekania w sprawach wszczętych przed wejściem w życie nowego prawa a nie zakończonych. Po części rozwiała je decyzja Komisji Administracyjnej H 1 z dnia 12 czerwca 2009 r. dotycząca zasad przechodzenia od rozporządzeń poprzednio obowiązujących do nowych rozporządzeń: nr 883/2004 i nr 987/2009. Rozporządzenie rozszerzyło krąg osób objętych koordynacją, sprecyzowano nowe zasady ustalania państwa właściwego w pierwszej kolejności do przyznania świadczeń rodzinnych. Nowy akt prawny sprawiał jednak trudności związane z interpretacją zawartych w nim przepisów.

Jeśli chodzi o kwoty świadczeń nienależnie kłopoty sprawiało prawidłowe ustalenie właściwej podstawy prawnej dla domagania się zwrotu świadczeń nienależnie pobranych, w szczególności w odniesieniu do art. 30 ust. 2 pkt 1. W orzecznictwie sądowym zwraca się ponadto uwagę na to, że o świadczeniu nienależnie pobranym można mówić wówczas, gdy organ wykaże negatywne zachowanie strony ukierunkowane na niezgodne z prawem korzystanie ze środków publicznych. Istotne jest pouczenie osoby pobierającej świadczenia o tym, że świadczenia w pewnych sytuacjach nie przysługują. W orzecznictwie uważa się, że warunkiem uznania świadczeń za nienależnie pobrane jest istnienie po stronie świadczeniobiorcy świadomości, iż uprawnienie mu nie przysługiwało i że przyjęte zostały w złej wierze.

Z dniem 14 października 2011 r. weszła w życie nowelizacja ustawy o świadczeniach rodzinnych (ustawa z dnia 19 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, Dz. U. Nr 205, poz. 1212), w zakresie przepisów zawartych w art. 17. Zmiana ta nie rozwiała jednak wszystkich wątpliwości dotyczących problemów pojawiających się przy orzekaniu w sprawach o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Zawarta w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) regulacja dotycząca osób pozostających w związku małżeńskim, w przypadku ubiegania się o świadczenie przez małżonka sprawującego opiekę nad małżonkiem, w dalszym ciągu powoduje odmowne załatwianie takich wniosków. Zdaniem Kolegium literalna wykładnia tego przepisu nadal prowadzi do wyniku, który jest nie do pogodzenia z ogólnymi regułami przyznawania świadczenia i niezgodnego z celem art. 17 ust. 1.

Kolegium rozpatrywało wiele spraw, w których o świadczenie pielęgnacyjne ubiegali się wnukowie z tytułu opieki nad babcią lub dziadkiem. Uzasadnieniem do występowania o świadczenie często był fakt, że ich rodzice (dzieci osoby wymagającej opieki) pozostawali w zatrudnieniu. Zdaniem Kolegium, niesłuszne było udzielanie w takich przypadkach świadczenia pielęgnacyjnego, skoro osoby spokrewnione w pierwszym stopniu same nie rezygnowały z zatrudnienia. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest „świadczeniem przechodnim” z jednego członka rodzinny na innego i stanowiącym gratyfikację za sprawowanie opieki.

Zgodnie z art. 10 ust. 5 pkt 2 ustawy dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego nie przysługuje osobie, która bezpośrednio przed uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego pozostawała w stosunku pracy przez okres krótszy niż 6 miesięcy. Problemy ze stosowaniem tego przepisu pojawiły się w związku z rozpatrywaniem spraw, w których o dodatek występowały osoby pozostające w stosunku służbowym (np. funkcjonariusze Policji, Straży Granicznej). Z treści przytoczonej regulacji organy pierwszej instancji wywodziły twierdzenie, że skoro funkcjonariusze nie mają statusu pracownika w rozumieniu kodeksu pracy, nie pozostają więc w stosunku pracy, lecz w stosunku służbowym, który jest stosunkiem administracyjnoprawnym, a ustawy szczególne, na podstawie których stosunek służbowy powstaje, nie zawierają odesłania do kodeksu pracy, to w konsekwencji nie mogłyby nabyć prawa do dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w trakcie trwania urlopu wychowawczego. Kwestia ta była rozpatrywana przez NSA (wyrok z dnia 17 lutego 2010 r., I OSK 1302/09, LEX nr 595057). Zwrócono uwagę, że pozytywne przesłanki nabycia prawa do dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego skonkretyzowane zostały w art. 10 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W art. 10 ust. 5 pkt 2 wskazano natomiast przesłankę negatywną, stanowiącą wyjątek, modyfikujący normę ogólną. Przepis ten nie powinien być jednak – jako wyjątek – interpretowany w sposób rozszerzający. Przepis art. 10 ust. 5 pkt 2 jest jednoznaczny i dotyczy tylko osób wykonujących pracę na podstawie stosunku pracy, i tylko tych osób dotyczy wskazane w nim ograniczenie. Nie można go więc stosować do osób pozostających w stosunku służbowym. Zwrócono uwagę, że ustawa o świadczeniach rodzinnych nie wprowadza zróżnicowania w dostępie do świadczeń w zależności od form nawiązania zatrudnienia. Przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych ani ich wykładnia w kontekście przepisów ustaw szczególnych czy Kodeksu pracy, nie mogą i nie powinny prowadzić do wniosków, że sam status funkcjonariusza skutkuje utratą uprawnień do świadczeń.

Pomoc organów państwa skierowana wobec osób pozbawionych świadczeń alimentacyjnych przebrała formę świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Charakter, forma, zakres, wysokość i zasady przyznawania tej pomocy, znalazły uregulowanie w ustawie z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009 r. Nr 1, poz. 7 ze zm.). Z preambuły ustawy jednoznacznie wynika, że to członkowie rodzin, na których ciąży obowiązek alimentacyjny mają czynić wszelkie, najdalej posunięte i wymagające rozsądnej ludzkiej zaradności zabiegi, aby wywiązać się z obowiązków względem krewnych, małżonka, powinowatych. Z obowiązku alimentacyjnego nie może zwolnić żaden organ administracji publicznej. Uchylenie takiego obowiązku wobec osoby zobowiązanej do alimentowania, jednocześnie zwalniałoby taką osobę ze świadomego podejmowania działań na rzecz wykonania ciążącego na niej obowiązku, a w konsekwencji prowadziłoby do niedającej się zaakceptować – ze społecznego punktu widzenia - rezygnacji przez te osoby z przezorności i zaradności życiowej. A taka sytuacja pozostawałaby w rażącej sprzeczności z zasadą subsydiarności wyrażoną zarówno w preambule Konstytucji RP, jak i w samej ustawie o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Z zasady tej wynika, że w sprawach świadczeń z funduszu alimentacyjnego, pomoc państwa skierowana wobec rodzin, może mieć miejsce jedynie wtedy, gdy trudna sytuacja materialna i społeczna powodująca niewykonanie obowiązku alimentacyjnego nie jest konsekwencją wyboru osoby zwracającej się o przyznanie pomocy.

Stosowanie ustawy ciągle wiąże się z problemami wynikającymi z interpretacji części jej przepisów. Poniżej Kolegium przedstawia kilka, zaobserwowanych w 2011 r. przypadków, sprawiających tego typu trudności.

Prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego nie przysługuje wszystkim osobom niepełnoletnim, które nie otrzymują pomocy od zobowiązanego członka rodziny. Wyłączeniu podlega m. in. osoba umieszczona w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie (art. 10 ust. 2 pkt 1 ustawy). Instytucją zapewniającą całodobowe utrzymanie jest – zgodnie z art. 2 pkt 6 ustawy – dom pomocy społecznej, placówka opiekuńczo-wychowawcza, młodzieżowy ośrodek wychowawczy, schronisko dla nieletnich, zakład poprawczy, areszt śledczy, zakład karny, zakład opiekuńczo-leczniczy, zakład pielęgnacyjno-opiekuńczy, a także szkoła wojskowa lub inna szkoła, jeżeli instytucje te zapewniają nieodpłatne pełne utrzymanie. Każda z wymienionych instytucji powinna więc spełniać podstawowy warunek, tj. zapewniać nieodpłatne oraz pełne utrzymanie. Problem pojawia się, gdy instytucja wymieniona w art. 2 pkt 6 ustawy, zapewnia osobie w niej utrzymanie, ale nie ma ono charakteru „pełnego”. Organy pierwszej instancji z zasady nie mają wątpliwości w rozstrzyganiu tego typu kwestii uznając, że umieszczenie w jednej z wymienionych wyżej instytucji, samo w sobie, stanowi wystarczającą przesłankę do odmowy udzielenia świadczenia. Wynika to z faktu, że organy te nie dokonują dogłębnej analizy sytuacji osób zwracających się o przyznanie świadczenia, wbrew zasadzie prawdy, wyrażonej w art. 7 k.p.a. Kolegium w tego typu sprawach, kierując się wspomnianą zasadą oraz indywidualnym charakterem każdej rozpoznawanej sprawy, badało szczegółowo sytuację osób zwracających się o pomoc. Generalizując jednak tę kwestię Kolegium wychodziło z założenia, że wprawdzie świadczenie nieodpłatnie usług bytowych nie wymaga działania w warunkach non profit, jednak wymaga, aby osoba umieszczona w placówce nie ponosiła kosztów swojego utrzymania. Jednocześnie Kolegium wskazywało, że pełne utrzymanie oznacza wyczerpujący katalog usług, rzeczy i świadczeń niezbędnych do zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych osób, porównując je z minimum socjalnym występującym na terytorium RP, będąc świadomym, że kryterium to, może się różnić w różnych krajach, w zależności od ich zamożności, rozwoju gospodarczego itp.

Stosownie do art. 2 pkt 7 powołanej ustawy (w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2011 r.), nienależnie pobrane świadczenie, oznacza świadczenie z funduszu alimentacyjnego: a) wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie albo wstrzymanie wypłaty świadczenia w całości lub w części, b) przyznane lub wypłacone w przypadku świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia, c) wypłacone bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli stwierdzono nieważność decyzji przyznającej świadczenie albo w wyniku wznowienia postępowania uchylono decyzję przyznającą świadczenie i odmówiono prawa do świadczenia, d) wypłacone, w przypadku gdy osoba uprawniona w okresie ich pobierania otrzymała alimenty, e) wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 17 ust. 5, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia z funduszu alimentacyjnego, chyba, że zostały zwrócone zgodnie z przepisami o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.

Pomimo, że w powyżej przytoczonym przepisie ustawodawca sprecyzował, jakie świadczenie należy uznać za nienależnie pobrane, jego analiza nasuwa wątpliwości interpretacyjne. Jednym z problemów, z jakim spotkało się Kolegium, była przesłanka opisana w art. 2 pkt 7 lit. d). Dotyczy ona sytuacji, gdy w trakcie pobierania świadczenia z funduszu alimentacyjnego osoba uprawniona otrzymała alimenty. Organy pierwszej instancji – w przeważającej części – stały na stanowisku, że nienależnie pobranym świadczeniem, niezależnie od wysokości otrzymanych alimentów, jest kwota wypłacona z funduszu alimentacyjnego. O ile stanowisko takie – co do zasady – można uznać za prawidłowe, gdy wysokość otrzymanych alimentów była równa lub wyższa od świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego, o tyle wątpliwości rodzą się w sytuacji, gdy otrzymane alimenty są w kwocie niższej od wypłaconych świadczeń. W jednej ze swoich decyzji Kolegium nie podzieliło stanowiska organu pierwszej instancji polegającego na stwierdzeniu, że nienależnie pobranym jest całość świadczenia wypłaconego osobie uprawnionej, pomimo że otrzymała ona alimenty w kwocie niższej niż wypłacone świadczenie. W ocenie Kolegium, ten sposób wykładni przepisu art. 2 pkt 7 lit. d)  ustawy prowadziłby do nieuprawnionego wniosku, że stanowi on rodzaj sankcji administracyjnej skierowanej do osób jednocześnie pobierających alimenty i świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Kolegium stwierdziło więc, że powołany powyżej przepis ma na celu jedynie przeciwdziałanie kumulacji alimentów i świadczeń wypłacanych na podstawie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Z tego powodu, nienależnie pobranym świadczeniem może być jedynie kwota odpowiadająca wysokości otrzymanych alimentów, a nie pełna kwota otrzymanego w tym samym czasie świadczenia z funduszu alimentacyjnego.

Ponadto, w stosowaniu art. 2 pkt 7 lit. d) ustawy organy pierwszej instancji z reguły uznają za nienależnie pobrane świadczenia z funduszu alimentacyjnego, jeśli ustalą, że osoba uprawniona w tym samym czasie pobierała świadczenia z funduszu i alimenty od osoby zobowiązanej. Nie dostrzegały problemu pojawiającego się w sytuacji, gdy alimenty pobrane od osoby zobowiązanej dotyczą alimentów zaległych, niemających bezpośredniego związku ze świadczeniami z funduszu alimentacyjnego wypłacanymi na bieżący okres zasiłkowy. Kolegium stało na stanowisku, że istotą świadczenia alimentacyjnego jest to, iż świadczenia wypłacane jest zamiast alimentów, ale tylko w przypadku, gdy osoba uprawniona nie otrzymuje należnego jej wsparcia od dłużnika alimentacyjnego. Tak więc celem ustawy nie jest pomoc tym osobom, które otrzymują od dłużnika alimenty na bieżące utrzymanie, pod warunkiem jednak że nie są to alimenty za okresy zaległe. Gdyby doszło do kumulacji świadczeń z funduszu, braku zaległości w zobowiązaniach alimentacyjnych dłużnika oraz regulowaniu na bieżąco przez niego alimentów, to pobrane w tym samym czasie przez osobę uprawnioną świadczenia z funduszu miałyby niewątpliwie charakter świadczeń nienależnie pobranych. Osoba zobowiązana pobierałaby w tym samym czasie alimenty z dwóch źródeł, do czego ustawodawca nie dopuszcza. W takiej sytuacji stanowisko Kolegium jest zbieżne ze stanowiskiem prezentowanym przez organy pierwszej instancji. Jeśli jednak osoba uprawniona nie otrzymała zaległych alimentów, to alimenty wpłacane przez dłużnika w okresie pobierania przez osobę uprawnioną w tym samym czasie świadczeń z funduszu alimentacyjnego, nie mogły stanowić świadczeń nienależnie pobranych.

W tym miejscu spostrzec trzeba, że od dnia 1 stycznia 2012 r. powyżej omawiany przepis został zmieniony. Obecnie za nienależnie pobrane świadczenia uważa się świadczenia wypłacone w przypadku, gdy osoba uprawniona w okresie ich pobierania otrzymała, niezgodnie z kolejnością określoną w art. 28, zaległe lub bieżące alimenty, do wysokości otrzymanych w tym czasie alimentów. Treść przytoczonego przepisu wskazuje, że ustawodawca zaostrzył swoje stanowisko wobec osób pobierających świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Od 1 stycznia 2012 r. otrzymanie alimentów zarówno zaległych, jak i bieżących w trakcie pobierania świadczenia, będzie skutkowało uznaniem ich za świadczenia nienależnie pobrane. Zmiana stanu prawnego w sposób oczywisty wpłynie na zmianę linii orzeczniczej Kolegium w tym zakresie.

Kolegium stwierdzało, że bezpodstawnym jest nakładanie na stronę obowiązku zwrotu nienależnie pobranych świadczeń w rozstrzygnięciu decyzji. Obowiązek zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego wprost wynika z ustawy, a więc organ administracji nie jest uprawniony do nakładania tego obowiązku w drodze decyzji. Organ właściwy wierzyciela ustala decyzją jedynie kwotę świadczenia. Nadal Kolegium zmuszone było zwracać uwagę na fakt, że decyzja w sprawie zwrotu świadczenia nie może również określić daty, z jaką należność ma być uiszczona, gdyż obowiązek ten obciąża stronę z chwilą, w której decyzja staje się ostateczna i podlega wykonaniu. W ostatnim przypadku Kolegium przywoływało treść art. 20 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym, decyzje w sprawach świadczeń z funduszu alimentacyjnego są natychmiast wykonalne, z wyjątkiem decyzji w sprawach dotyczących nienależnie pobranych świadczeń.

Problemy wciąż stwarzała przesłanka opisana w art. 2 pkt 7 lit. b) ustawy, która uzależnia uznanie świadczenia za nienależnie pobrane od świadomego wprowadzenia organu w błąd przez osobę pobierającą świadczenie. Kolegium rozważając tę kwestię konsekwentnie uznawało, że przesłanka świadomego wprowadzenia w błąd nawiązuje do zagadnienia winy osoby pobierającej świadczenie. Stosując cywilistyczną konwencją pojęciową można przyjąć, że świadomym wprowadzeniem w błąd jest umyślne działanie wnioskodawcy przyjmujące postać dolus directus lub dolus eventualis. Świadomym wprowadzeniem w błąd jest zatem sytuacja, w której wnioskodawca dąży do wywołania mylnego wyobrażenia organu o stanie uprawnień wnioskodawcy lub się na to godzi podając nieprawdziwe fakty lub zatajając istotne dla sprawy okoliczności. Przy tak przyjętym pojęciu winy trzeba jednak pamiętać, że warunkiem uznania świadczenia za nienależnie pobrane jest pouczenie świadczeniobiorcy, że z wystąpieniem pewnych okoliczności należy wiązać określone zmiany w zakresie prawa do świadczeń. Powinność tę precyzuje art. 19 ust. 1 ustawy.

Dla wspomnianego obowiązku powiadomienia organu o zmianach mających wpływ na prawo do świadczeń alimentacyjnych, zasadnicze znaczenie ma art. 25 ustawy, który zawiera odesłanie do art. 9 k.p.a., czyli do zasady obowiązku informowania stron. Tak więc organy rozstrzygające sprawy z zakresu świadczeń z funduszu alimentacyjnego są zobowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich prawa do świadczeń oraz determinować obowiązek zwrotu świadczeń nienależnie pobranych. Bez należnego wypełnienia obowiązku informowania przez właściwe organy osób otrzymujących świadczenia z funduszu alimentacyjnego nie będzie więc możliwe – ewentualne – zakwalifikowanie tych świadczeń jako nienależnie pobrane na podstawie art. 2 pkt 7 lit. b). Organy muszą więc czuwać, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa (nieznajomość podstaw zwrotu świadczeń nienależnie pobranych, zbiór okoliczności i faktów, o których trzeba zawiadomić właściwy organ). Z tego powodu muszą udzielać niezbędnych porad, wyjaśnień i wskazówek osobom uprawnionym lub ich przedstawicielom ustawowym. W ocenie Kolegium, pouczenie powinno nastąpić najpóźniej w chwili doręczenia decyzji stronie, a najlepiej, aby stanowiło ono element pouczenia zawartego w decyzji przyznającej świadczenie z funduszu alimentacyjnego. Powinno ono zawierać przynajmniej następujące elementy: 1) wskazanie przepisów art. 19 ust. 1 i 2 ustawy, nakładających na stronę obowiązek niezwłocznego powiadomienia organu o zmianie sytuacji rodzinnej, dochodowej lub innej sytuacji mającej wpływ na prawo do świadczenia, 2) informację o obowiązku udzielania – na żądanie organu – wyjaśnień i informacji co do okoliczności mających wpływ na prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, 3) przytoczenie przepisów o konsekwencjach pobierania świadczenia podczas występowania okoliczności stanowiących przeszkody prawne do jego pobierania (wstrzymanie wypłaty, zwrot świadczenia nienależnie pobranego, wygaśnięcie prawa w przypadku niepodejmowania wypłat).

Problemy interpretacyjne wciąż nasuwa przesłanka przesądzająca o nienależnie pobranym świadczeniu, o której mowa w art. 2 pkt 7 lit. c) ustawy. Przesłanka ta ma związek z innymi, nadzwyczajnymi postępowaniami, bowiem uzależnia uznanie świadczenia za nienależnie pobrane od wcześniejszego stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej świadczenie, bądź od jej uchylenia w następstwie wznowienia postępowania i odmówienia prawa do świadczenia. Użyty w omawianym przepisie zwrot: „wypłacone bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa”, mógłby wskazywać, że nienależne pobrane świadczenie ma miejsce tylko wtedy, gdy nieważność decyzji przyznającej świadczenia zostanie oparta wyłącznie na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Inaczej mówiąc, stwierdzenie nieważności takiej decyzji na podstawie innej przesłanki, a więc w oparciu o art. 156 § 1 pkt 1 i 3 do 7 k.p.a., nie stanowiłoby podstawy do uznania świadczenia za nienależnie pobrane. Ten sposób wykładni przepisu art. 2 pkt 7 lit. c) ustawy mógłby być uznany za prawidłowy chociażby z tego powodu, że wyeliminowałby możliwość uznania świadczenia za nienależnie pobrane do sytuacji, gdy strona bez własnej winy pobrała świadczenie, np. gdy organ błędnie określił swoją właściwość miejscową lub rzeczową. Powyższy pogląd budzi jednak wątpliwości. Trzeba bowiem zwrócić uwagę, że ustawodawca po zwrocie: ”wypłacone bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa” postawił przecinek, a następnie przytoczył wyżej opisane dwa tryby nadzwyczajne. Ten sposób konstrukcji przepisu może wskazywać, że świadczeniami nienależnie pobranymi są świadczenia wypłacone bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa w dwóch przypadkach, gdy: 1) stwierdzono nieważność decyzji przyznającej świadczenie na podstawie jakiejkolwiek przesłanki wymienionej w art. 156 § 1 k.p.a. (a więc nie tylko zawartej w pkt 2 art. 156 § 1 k.p.a.) albo 2) uchylono decyzję przyznającą świadczenie po wznowieniu postępowania i odmówiono prawa doświadczenia.

Ten ostatni sposób wykładni omawianego przepisu został podtrzymany przez Kolegium, gdyż użycie spójnika „albo” pomiędzy dwoma trybami nadzwyczajnymi oznacza, że są to tryby równoważne (żadnemu nie daje się prymatu przed drugim), a więc zastosowanie jednego z nich powinno być dopuszczalne w oparciu o wszystkie przesłanki wymienione zarówno w art. 156 § 1 k.p.a., jak i 145 § 1 k.p.a. Ponadto, zawężenie możliwości uznania świadczenia za nienależnie pobrane po stwierdzeniu nieważności decyzji przyznającej świadczenie, jednak wyłącznie na podstawie dwóch przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., doprowadziłoby do sytuacji, gdy świadczenie pobrane na podstawie decyzji dotkniętej inną wadą kwalifikowaną wymienioną w art. 156 § 1 pkt 1 i pkt 3 - 7 k.p.a., nie byłoby świadczeniem nienależnym. Taki tok rozumowania wydaje się błędny, gdyż należy pamiętać, że celem postępowania w sprawie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń przez świadczeniobiorcę, jest powrót - do organu wierzyciela - pobranych sprzecznie z prawem, środków publicznych.

Wprawdzie powyższa kwestia może budzić uprawnione wątpliwości co do zasad ustalania świadczenia pobranego nienależnie, jednak pogląd, że świadczeniem takim jest świadczenie pobrane na podstawie decyzji, której nieważność została stwierdzona w oparciu o dowolną przesłankę wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a. – w ocenie Kolegium - jest prawidłowy. Kwestia ta w rozważaniach de lege ferenda wymaga jednak doprecyzowania przez ustawodawcę.

W postępowaniu w sprawie świadczeń z funduszu alimentacyjnego występują przypadki nieprawidłowego oznaczenia strony postępowania, a w konsekwencji, kierowanie decyzji do osób, które nie są stronami w znaczeniu administracyjnoprawnym. Postępowanie mające na celu ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego może dojść na wniosek złożony przez osobę uprawnioną, bądź jej przedstawiciela ustawowego. O ile wszczęcie postępowania na wniosek pełnoletniej osoby uprawnionej i wydanie decyzji, w której rozstrzyga się o jej prawach nie zawiera błędów w tym zakresie, to wszczęcie postępowania na wniosek przedstawiciela ustawowego małoletniego często kończy się wydaniem decyzji, w której jako strona oznaczony jest przedstawiciel ustawowy. Tego typu oznaczenie strony prawdopodobnie wynika z przeświadczenia organów właściwych wierzyciela, że skoro postępowanie wszczyna się na wniosek przedstawiciela ustawowego małoletniego, to przedstawiciel ustawowy jest stroną postępowania. Ten tok rozumowania jest oczywiście błędny, gdyż to małoletni – jako osoba uprawniona – jest stroną postępowania, a którego zastępcą procesowym jest jej przedstawiciel.

Problemem jest – jak w latach poprzednich - stosowanie art. 21 ustawy, który reguluje instytucję wstrzymania decyzji oraz wygaśnięcia prawa do świadczeń.

Ustawodawca, dopuszczając możliwość wstrzymania wypłaty świadczeń, nie wskazał formy, w jakiej powinno ono nastąpić. W efekcie, jedne organy preferują wydawanie decyzji, poprzedzone zawiadomieniem o wszczęciu postępowania, a w konsekwencji też prowadzeniu jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, które z natury zajmuje długi czas, w którym świadczenie musi być wypłacane, dopóki decyzja o wstrzymanie nie nabierze waloru ostateczności. W innych przypadkach organy wydają postanowienia o wstrzymaniu wypłaty. Postępowanie wtedy jest krótsze, lecz również wymaga sformalizowania i zachowania zasad, o jakich mowa w rozdziale I k.p.a.

W ocenie Kolegium chodzi o to, aby powstrzymać się od wydatkowania środków publicznych do czasu wyjaśnienia, czy świadczenie nadal przysługuje osobie, której świadczenie przyznano. Wstrzymanie ma więc zapobiec – ewentualnej – wypłacie świadczenia nienależnego, jeśli okazałoby się, że wątpliwości organu co do zasadności dalszego wypłacania świadczenia, potwierdziłyby się. Ustawodawca celowo nie wskazał więc na formę decyzji bądź postanowienia w stosunku do wstrzymania wypłaty świadczenia. Należy zatem uznać, że skoro sama wypłata świadczenia jest czynnością stricte techniczną, to wstrzymanie wypłaty powinno przybrać formę pisma, a więc należy je zaliczyć do czynności materialno – technicznych. Podkreślenia wymaga fakt, że ustalenie przez organ, iż świadczenie nie przysługuje w związku z okolicznością, która spowodowała wstrzymanie jego wypłaty, dokonywane jest przez organ, zamiast przez uprawnionego, na którym ciążył obowiązek informowania organu. Postępowanie takie powinno przebiegać sprawnie i szybko, a wystarczająca do jego zainicjowania jest wątpliwość organ, co do przeszkód w dalszej wypłacie świadczenia.

Kolegium nadal stoi na stanowisku, że zmiana lub uchylenie decyzji przyznającej świadczenie w trybie art. 24 ust. 1 ustawy następuje na podstawie decyzji konstytutywnej, a więc może wywoływać skutki jedynie ex nunc. Warto w tym miejscu przywołać wyrok NSA z dnia 10 lipca 2009 r. (OSK 1502/08), który stwierdził, że „decyzja uchylająca lub zmieniająca decyzję ostateczną, o której mowa w art. 10a ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych (…) ma charakter konstytutywny i działa ex nunc, a więc z mocą od wydania decyzji uchylającej bądź zmieniającej decyzję ostateczną. Decyzja ta jest wydawana w nadzwyczajnym trybie weryfikacji decyzji ostatecznej, który został przewidziany w omawianej ustawie, a nie wynika z jej przepisów, aby mogła ona działać z mocą wsteczną”. Wyrok ten dotyczy wprawdzie już deregowanej ustawy o zaliczce alimentacyjnej, ale obecnie obowiązujący przepis art. 24 ustawy o funduszu, jest w swej istocie tożsamy z przepisem art. 10a ustawy o zaliczce alimentacyjnej. Z tego powodu konstytutywny charakter decyzji wydanej na podstawie art. 24 ustawy o funduszu alimentacyjnym nie powinien budzić wątpliwości.

Kolegium ponownie zwraca uwagę na niekonsekwencję ustawodawcy w konstrukcji art. 30 ust. 2 i ust. 3 omawianej ustawy. Przepisy te, umożliwiają organowi właściwemu wierzyciela zastosowanie ulg wobec dłużnika alimentacyjnego w spłacie należności z tytułu wypłaconych świadczeń. W art. 30 ust.2 wymieniono następujące ulgi: 1) umorzenie należności wraz z odsetkami w całości lub części, 2) odroczenie terminu płatności, 3) rozłożenie na raty.

Analiza dotycząca formy, w jakiej miałby zadziałać organ stosując ulgi, budzi wątpliwości. Wynikają one z faktu, że art. 30 ust. 3 ustawy stanowi, iż umorzenie należności następujące w drodze decyzji administracyjnej. Forma decyzji została więc wprost przypisana jedynie umorzeniu zaległości alimentacyjnych. Kolegium stoi jednak na stanowisku, że taką formę powinno przyjąć działanie organu również w przypadku stosowania innych ulg, a więc dla rozłożenia należności na raty, czy odroczenia terminu płatności. Nie znajduje bowiem żadnego racjonalnego uzasadnienia różnicowanie form działania organu, w stosowaniu ulg w spłacie należności. Omawiany fragment ustawy w rozważaniach de lege ferenda, wymaga doprecyzowania.

Większość spraw rozstrzyganych przez Kolegium w zakresie regulowanym ustawą z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), dotyczyła odmowy przyznania stypendium szkolnego z powodu przekroczenia kryterium dochodowego. Tylko kilka spraw wpłynęło do Kolegium z zakresu zwrotu kosztów kształcenia młodocianego pracownika. Większość zaskarżonych w ww. zakresach decyzji zostało utrzymanych w mocy.

W sprawach rozpatrywanych na podstawie ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. Nr 165, poz. 1817 ze zm.), z wyjątkiem zmiany kwoty najniższej emerytury – obecnie 728,18 zł [Komunikat Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 16 lutego 2011 r. w sprawie zmiany najniższej emerytury i renty, dodatku pielęgnacyjnego i dodatku dla sierot zupełnych oraz kwot maksymalnych zmniejszeń emerytur i rent (M.P. Nr 15, poz. 162)], nie doszło do żadnych istotnych zmian przepisów prawnych, które mogłyby mieć wpływ na orzecznictwo organów pierwszej instancji i Kolegium. Trudności orzecznicze wynikały głównie z:

- braku ustawowej definicji powierzchni użytkowej, co powoduje na przykład przyjmowanie powierzchni określonej w akcie notarialnym sprzedaży mieszkania, która nie zawsze jest miarodajna dla potrzeb obliczania dodatków mieszkaniowych;

- braku jednoznacznych regulacji sytuacji, w której pomimo prawidłowego (często wielokrotnego) zawiadomienia strony o terminie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, wywiadu nie może przeprowadzić (z powodu nieobecności strony) lub, w której strona i członkowie gospodarstwa domowego odmawiają współpracy z organem;

- niepełnego katalogu odliczeń od dochodu (art. 3 ust. 3 ustawy);

- wykorzystywania przez organy pierwszej instancji programu informatycznego dla obliczenia wysokości dodatku mieszkaniowego, co sprawia, że dochodzenie do kwoty przyznanego świadczenia jest nieczytelne.


2. Omówienie wybranych rozstrzygnięć


Specjalistyczne usługi opiekuńcze dla dziecka autystycznego

Rodzice dziecka cierpiącego na autyzm wystąpili do ośrodka pomocy społecznej o przyznanie specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi w wymiarze 10 godzin tygodniowo, zgodnie z zaleceniem lekarza psychiatry. W toku postępowania wyjaśniającego organ pierwszej instancji ustalił, że dziecko choruje na autyzm wczesnodziecięcy. Legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności, wydanym na czas określony do dnia 28 lutego 2015 r., ze wskazaniem stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz stałego współudziału na co dzień opiekuna w procesie leczenia, rehabilitacji i edukacji, a także orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego do końca roku szkolnego z uwagi na całościowe zaburzenia rozwojowe i autyzm. Dziecko uczęszcza do przedszkola w Dziennym Ośrodku Rehabilitacyjno – Wychowawczym, gdzie uczestniczy w indywidualnych zajęciach terapeutycznych w wymiarze 6 godzin tygodniowo. W placówce przebywa od godz. 8 do godz. ok. 14. Po powrocie z przedszkola dziecko ma zapewnione zajęcia terapeutyczne z matką, która została odpowiednio przeszkolona. Rodzice dziecka nie korzystają z usług Poradni Psychologiczno – Pedagogicznej. Wnioskodawcy nie wystąpili o objęcie dziecka dodatkowymi zajęciami logopedycznymi. Matka dziecka jest uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku ze sprawowaniem nad nim opieki. Ojciec zawiesił prowadzenie działalności gospodarczej, wykonuje prace dorywcze, posiada status osoby bezrobotnej bez prawa do zasiłku, odmówił dwukrotnie podjęcia pracy, jako powód wskazał brak dyspozycyjności: niemożność podjęcia zatrudnienia w ściśle określonych godzinach pracy z powodu dowożenia dziecka do Specjalnego Ośrodka Szkolno – Wychowawczego. Od września 2011 r. dziecko jest dowożone do placówki bezpłatnie, przewóz organizuje gmina. Łączny dochód czteroosobowej rodziny wynosi 1892 zł. Lekarz psychiatra stwierdził, że ze względu na stan zdrowia oraz sytuację rodzinną konieczne jest zapewnienie dziecku specjalistycznych usług opiekuńczych, w wymiarze 10 godzin tygodniowo, obejmujących: uczenie i rozwijanie umiejętności niezbędnych do samodzielnego życia, kształtowania umiejętności zaspokajania podstawowych potrzeb życiowych i umiejętności społecznego funkcjonowania, motywowanie do aktywności, leczenie i rehabilitację, prowadzenie treningów umiejętności, samoobsługi i umiejętności społecznych oraz utrzymywania kontaktów z rówieśnikami oraz ze społecznością lokalną; wsparcie w zakresie samoobsługi, zwłaszcza wykonywania czynności gospodarczych i porządkowych, dbałości o higienę i wygląd oraz utrzymywania kontaktów z domownikami, rówieśnikami oraz ze społecznością lokalną.

Organ pierwszej instancji odmówił przyznania specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi (zajęć z pedagogiem specjalnym), w wymiarze 10 godzin tygodniowo. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że na terenie gminy brak jest podmiotów oraz instytucji zapewniających dostęp do specjalistycznych usług opiekuńczych dostosowanych do potrzeb wynikających z rodzaju schorzenia dziecka. Ponadto organowi nie udało się nawiązać współpracy z osobami posiadającymi kwalifikacje do świadczenia tej formy pomocy („na złożoną ofertę pracy w PUP, jak również zapytanie ofertowe na wykonywanie specjalistycznych usług opiekuńczych u osób z autyzmem nie wypłynęła żadna oferta”). Poza tym organ wskazał, że dziecko uczestniczy w zajęciach Dziennego Ośrodka Rehabilitacyjno – Wychowawczego, realizując tam obowiązek szkolny w kl. „O”. W placówce tej objęte jest specjalnym programem realizującym zadania wynikające z zaleceń zawartych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego, jak również o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju, w tym w ramach terapii indywidualnej w wymiarze 6 godzin tygodniowo, w ramach której prowadzone są zajęcia psychologiczne, logopedyczne, pedagogiczne, muzykoterapia, hipoterapia oraz praca metodą ruchu rozwojowego. Po powrocie do domu opieką i terapią zajmują się rodzice, którzy przeszli szkolenie w tym kierunku, jak również otrzymali program zajęć indywidualnych. Ponadto zauważono, że Wnioskodawcy mogą korzystać z zajęć edukacyjnych i terapeutycznych prowadzonych w Poradni Psychologiczno – Pedagogicznej, o które dotychczas nie ubiegali się.

Po rozpatrzeniu odwołania od tej decyzji Kolegium utrzymało ją w mocy, mając na uwadze, że zgodnie z przepisem art. 2 ust. 1 ustawy pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Tak rozumiana pomoc społeczna, w myśl przepisu art. 3 ust. 1 ustawy, wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zgodnie natomiast z art. 3 ust. 4, potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Udzielenie w ramach pomocy społecznej wsparcia w formie specjalistycznych usług opiekuńczych przewiduje art. 50 ustawy. Stosownie do treści tego przepisu osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, przysługuje pomoc w formie specjalistycznych usług opiekuńczych (ust. 1). Specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznane również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą jej takiej pomocy zapewnić. Specjalistyczne usługi opiekuńcze są to usługi dostosowane do szczególnych potrzeb wynikających z rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności, świadczone przez osoby ze specjalistycznym przygotowaniem zawodowym (ust. 4). Treść przepisu art. 50 ust. 2 wskazuje także, że świadczenie w formie usług opiekuńczych dla osoby pozostającej w rodzinie należy do fakultatywnych form pomocy społecznej, co oznacza, że ocena okoliczności uzasadniających przyznanie tego świadczenia, jak i samo jego przyznanie, a także określenie wymiaru usług ustawa pozostawia swobodnej ocenie organu, który może, lecz nie musi go przyznać w przypadku ustalenia, że występują przesłanki wymienione w tym przepisie. Z przepisu art. 50 ust. 2 ustawy nie wynika zatem indywidualne „roszczenie” o przyznanie pomocy społecznej w formie specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób w rodzinie, w tym w określonym wymiarze. Osoby ubiegające się o przyznanie tego świadczenia muszą liczyć się z tym, że nie każdy ich wniosek i nie w pełnym zakresie zostanie automatycznie uwzględniony. Ma to istotne znaczenie z uwagi na ograniczone możliwości finansowe i organizacyjne, jakimi dysponują organy pomocy społecznej.

Z wyrażonej w art. 2 ust. 1 ustawy zasady subsydiarności pomocy społecznej wypływa, spoczywająca na jednostce powinność pełnego wykorzystania własnych zasobów, możliwości oraz uprawnień w celu pokonania trudnej sytuacji życiowej. Oznacza to, że świadczenia z pomocy społecznej, w tym świadczenia w formie specjalistycznych usług opiekuńczych przysługują tylko wtedy, gdy ich przyznanie uzasadnia nieporadność wnioskującego lub nieskuteczność podjętych przez niego działań. Subsydiarny charakter wsparcia w formie specjalistycznych usług opiekuńczych w stosunku do własnych możliwości i uprawnień jednostki dodatkowo podkreśla ustawodawca, wskazując, że w przypadku usług, których adresatem jest osoba w rodzinie, usługi te mogą być przyznane, jeżeli rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą jej takiej pomocy zapewnić. W ocenie Kolegium, przez „zapewnienie potrzebującemu stosownej pomocy” należy rozumieć nie tylko samodzielną opiekę i pielęgnację ze strony tych osób, ale również starania w zorganizowaniu jej takiej pomocy przez osoby lub podmioty trzecie. Wyjątkowy charakter wsparcia w formie specjalistycznych usług opiekuńczych podkreślają również przepisy rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych (Dz. U. Nr 189, poz. 1598 ze zm.) stanowiąc, że w ramach specjalistycznych usług opiekuńczych istnieje możliwość zapewnienia dzieciom i młodzieży z zaburzeniami psychicznymi dostępu do zajęć rehabilitacyjnych i rewalidacyjno - wychowawczych, w wyjątkowych przypadkach, jeżeli nie mają możliwości uzyskania dostępu do zajęć, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego [Dz. U. Nr 111, poz. 535 ze zm. (§ 2 pkt 5 rozporządzenia)]. Zgodnie natomiast z art. 7 ustawy o ochronie zdrowia psychicznego, dla dzieci i młodzieży upośledzonych umysłowo bez względu na stopień upośledzenia organizuje się naukę i zajęcia rewalidacyjno-wychowawcze, w szczególności w przedszkolach, szkołach, placówkach opiekuńczo-wychowawczych, ośrodkach rehabilitacyjno - wychowawczych, w domach pomocy społecznej i zakładach opieki zdrowotnej, a także w domu rodzinnym (ust. 1). Dla osób, o których mowa w ust. 1, organizuje się również rehabilitację leczniczą, zawodową i społeczną. Rehabilitacja i zajęcia rewalidacyjno-wychowawcze są bezpłatne (ust. 2). Zasady organizowania wskazanych zajęć reguluje rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 30 stycznia 1997 r. w sprawie organizowania zajęć rewalidacyjno - wychowawczych dla dzieci i młodzieży upośledzonych umysłowo w stopniu głębokim (Dz. U. Nr 14, poz. 76 ze zm.). Rozporządzenie przewiduje, że dla dzieci i młodzieży upośledzonych umysłowo w stopniu głębokim, w wieku od 3 do 25 lat, organizuje się zespołowe zajęcia rewalidacyjno-wychowawcze oraz, we współpracy z rodzicami (prawnym opiekunem), indywidualne zajęcia rewalidacyjno-wychowawcze (§ 2). Celem tych zajęć jest wspomaganie rozwoju dzieci i młodzieży, rozwijanie zainteresowania otoczeniem oraz uzyskiwanie niezależności od innych osób w funkcjonowaniu w codziennym życiu (§ 3). Zajęcia te organizuje się w szczególności w: publicznych przedszkolach, w tym specjalnych, publicznych szkołach, w tym specjalnych położonych najbliżej miejsca zamieszkania lub pobytu (w tym dziennego) osób zakwalifikowanych do udziału w zajęciach zespołowych, publicznych placówkach opiekuńczo-wychowawczych, zakładach opieki zdrowotnej, domach pomocy społecznej i środowiskowych domach samopomocy, ośrodkach rehabilitacyjno-wychowawczych oraz domach rodzinnych, dla osób zakwalifikowanych do udziału w indywidualnych zajęciach (§ 4 ust. 2). Przytoczone przepisy korespondują z przepisami ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) w zakresie, w jakim te ostatnie przewidują dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnej oraz niedostosowanej społecznie, kształcenie specjalne zgodne z indywidualnymi potrzebami rozwojowymi i edukacyjnymi oraz predyspozycjami dziecka. Kształcenie to może być prowadzone w formie nauki w przedszkolach, szkołach ogólnodostępnych, szkołach lub oddziałach integracyjnych, szkołach lub oddziałach specjalnych i młodzieżowych ośrodkach wychowawczych, młodzieżowych ośrodkach socjoterapii, specjalnych ośrodkach szkolno-wychowawczych oraz specjalnych ośrodkach wychowawczych dla dzieci i młodzieży wymagających stosowania specjalnej organizacji nauki, metod pracy i wychowania (art. 71b ust. 1, w związku z art. 2 pkt 5). Odpowiednią formę kształcenia specjalnego, na wniosek rodziców dziecka, zapewnia starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka posiadającego orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, a jeżeli orzeczenie to, zaleca kształcenie dziecka odpowiednio w przedszkolu specjalnym albo w przedszkolu, szkole podstawowej lub gimnazjum, ogólnodostępnych lub integracyjnych, jednostka samorządu terytorialnego właściwa ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, do której zadań własnych należy prowadzenie przedszkoli lub szkół (oraz art. 71b ust. 5 i 5a ustawy o systemie oświaty).

Kolegium stwierdziło, że z powołanych przepisów oraz z zasady subsydiarności pomocy społecznej wynika, iż odwołujący się, przed wystąpieniem o udzielenie wsparcia w formie specjalistycznych usług opiekuńczych powinni wykorzystać wszystkie możliwości i uprawnienia, jakie stwarzają im przywołane przepisy. Świadczenia w formie usług opiekuńczych dla dzieci z zaburzeniami psychicznymi mogą być udzielone dopiero wówczas, gdy potrzeby dziecka nie zostały zaspokojone w ramach wsparcia przewidzianego w ustawie o ochronie zdrowia psychicznego, ustawie o systemie oświaty i aktach wykonawczych do tych ustaw. W ocenie Kolegium, skorzystanie z form wsparcia określonego w powyższych aktach w znacznym stopniu zaspokaja potrzeby dziecka wskazane w zaświadczeniu lekarza psychiatry, w szczególności w zakresie uczenia i rozwijania umiejętności niezbędnych do samodzielnego życia, kształtowania umiejętności zaspokajania podstawowych potrzeb życiowych i umiejętności społecznego funkcjonowania, motywowania do aktywności, leczenia i rehabilitacji, prowadzenia treningów umiejętności i samoobsługi i umiejętności społecznych oraz utrzymywania kontaktów z rówieśnikami oraz ze społecznością lokalną. Wyszczególnione wyżej potrzeby dziecka można by zaspokoić również w ramach dodatkowych, bezpłatnych usług edukacyjnych i terapeutycznych realizowanych przez Poradnię Psychologiczno – Pedagogiczną. Odwołujący się nie skorzystali jednak z tego uprawnienia. Dziecko uczestniczy w zajęciach Dziennego Ośrodka Rehabilitacyjno – Wychowawczego, realizując tam obowiązek szkolny w kl. „O”. W placówce tej objęte jest specjalnym programem realizującym zadania wynikające z zaleceń zawartych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego, jak również o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju, w tym w ramach terapii indywidualnej w wymiarze 6 godzin tygodniowo obejmującej zajęcia z logopedą, pedagogiem oraz zajęcia z zakresu integracji sensorycznej.

Kolegium zauważyło, że Wnioskodawcy w ramach własnych możliwości i umiejętności są w stanie zaspokoić pozostałe potrzeby dziecka, wskazane w zaświadczeniu lekarza psychiatry, tj. potrzeby dotyczące samoobsługi, zwłaszcza wykonywania czynności gospodarczych i porządkowych, dbałości o higienę i wygląd oraz utrzymywania kontaktów z domownikami. Matka jest bowiem uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Oznacza to, że zrezygnowała z aktywności zawodowej w celu sprawowania stałej lub długotrwałej opieki i pielęgnacji nad dzieckiem, a więc w celu zapewnienia mu możliwości poruszania się w środowisku, odżywiania, zaspokajania potrzeb fizjologicznych, utrzymania higieny osobistej a także wsparcia w załatwianiu elementarnych spraw życia codziennego, w tym składania wizyt u lekarza, dowożenia na rehabilitację, asystowania w zajęciach, w których dziecko uczestniczy itp. Powinności te powinny być realizowane także wówczas, gdy ze względu na stan zdrowia dziecka, wiążą się z pewnymi niedogodnościami. Tym bardziej, że Wnioskodawczyni nie zgłaszała żadnych przeszkód natury zdrowotnej, które wskazywałyby na brak możliwości objęcia dziecka wskazanym wyżej wsparciem. Realizacja obowiązku opieki i pielęgnacji, o jakim mowa wyżej, nie wymaga od rodziców dziecka specjalistycznego przygotowania i odpowiednich kwalifikacji.

Niezależnie od powyższych rozważań i ustaleń Kolegium zauważyło, że organ pierwszej instancji podjął próby zatrudnienia osoby posiadającej odpowiednie kwalifikacje zawodowe. Udokumentowany brak możliwości zorganizowania specjalistycznych usług opiekuńczych w ramach kompetencji organu, w szczególności brak osób wykwalifikowanych do świadczenia tej formy pomocy w miejscu zamieszkania strony, uzasadnia odmowę przyznania świadczenia. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (por. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2008 r., I OSK 147/08, Legalis).


Niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji jako przesłanka odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego

Organ pierwszej instancji odmówił przyznania matce niepełnosprawnego dziecka świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania nad nim opieki. W motywach rozstrzygnięcia wskazano, że matka dziecka sama jest osobą zaliczoną do znacznego stopnia niepełnosprawności, w związku z czym nie może wykonywać żadnej pracy. W jej sytuacji nie została więc spełniona przesłanka pozwalająca na przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż Wnioskodawczyni nie podejmuje zatrudnienia ze względu na swą własną niepełnosprawność.

Kolegium – po rozpatrzeniu odwołania - utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Decyzja Kolegium została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W skardze zarzucono naruszenie art. 17 ust. 1 i ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 4 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721 ze zm.). W ocenie skarżącej dokonana przez Kolegium wykładnia tych przepisów była błędna. Wskazała, że zaliczenie do znacznego stopnia niepełnosprawności nie wyklucza możliwości podejmowania przez nią zatrudnienia. Osoba ze znacznym stopniem niepełnosprawności może podjąć pracę u pracodawcy niezapewniającego warunków pracy chronionej w przypadkach przystosowania przez pracodawcę stanowiska pracy do potrzeb osoby niepełnosprawnej lub w formie telepracy. Skarżąca wskazała, że fakt, iż nie starała się podjąć pracy, mimo tego, że art. 5 pkt 1 ustawy o rehabilitacji osób niepełnosprawnych oraz art. 13 ust. 4 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie zabraniają podejmowania zatrudnienia, wynika ze stanu zdrowia jej syna, który wymaga stałej i długotrwałej opieki. Podniesiono w skardze również, że gdyby ustawodawca chciał wyłączyć osoby całkowicie niezdolne do pracy i samodzielnej egzystencji z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, dokonałby odpowiedniego zapisu w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zwrócono uwagę, że „kategoria niezdolny do samodzielnej egzystencji nie oznacza zawsze osoby obłożnie chorej”.

W odpowiedzi na skargę Kolegium zwróciło uwagę, że z treści art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, iż świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom wymienionym w tym przepisie z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z koniecznością zapewnienia opieki osobie legitymującej się orzeczeniem o niepełnosprawności z odpowiednimi wskazaniami lub osobie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej może dotyczyć osoby pozostającej w zatrudnieniu (albo wykonującej inną pracę zarobkową) lub osoby niezatrudnionej, jeżeli niepodejmowanie zatrudnienia wynika z konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej może jednak dotyczyć osoby, która do wykonywania pracy jest zdolna. Jak wynikało z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności strona została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe. Z orzeczenia tego wynikało, że wymaga ona stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji (pkt 7) oraz konieczności współudziału na co dzień opiekuna w procesie leczenia i rehabilitacji (pkt 8). W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że na podstawie wywiadu, badania oraz analizy dokumentacji medycznej ustalono, że strona wymaga stałej opieki i pomocy innych osób, w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. W punkcie 1 orzeczenia dotyczącym odpowiedniego zatrudnienia wskazano: „żadna praca”. Z orzeczenia tego wynikało, że matka dziecka sama jest osobą wymagającą opieki i – hipotetycznie - gdyby inna osoba wystąpiła o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad nią, przy spełnieniu pozostałych przesłanek z art. 17, świadczenie to uzyskałaby.

Kolegium wyraziło pogląd, że sam fakt wykonywania opieki nad osoba niepełnosprawną nie jest przesłanką wystarczającą do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Celem tego świadczenia jest częściowa rekompensata utraconych lub nieuzyskanych zarobków przez osobę sprawującą opiekę nad swym niepełnosprawnym członkiem rodziny. Osoba o znacznym stopniu niepełnosprawności (matka dziecka) z powodu swego stanu zdrowia ma możliwość ubiegania się we właściwych instytucjach o uzyskane świadczeń związanych z własną niepełnosprawnością (np. rentę). Zdaniem Kolegium nie można było mówić o związku przyczynowo - skutkowym pomiędzy niepozostawaniem w zatrudnieniu (lub niepodejmowaniem innej pracy zarobkowej) a sprawowaniem opieki nad dzieckiem. O prawie do świadczenia pielęgnacyjnego nie może przesądzać okoliczność, na którą powołano się w skardze, że wśród wyłączeń zawartych w art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie znalazła się kategoria: osoby całkowicie niezdolne do pracy. W ocenie Kolegium, ustawodawca nie mógł umieścić w kręgu osób, którym świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane, osób całkowicie niezdolnych do pracy i samodzielnej egzystencji, gdyż - co do zasady – całkowita niezdolność do pracy wyklucza zatrudnienie. Osoby całkowicie niezdolne do pracy i samodzielnej egzystencji mają możliwość uzyskania wsparcia państwa w innych formach, z którego w pierwszej kolejności powinny korzystać.

Po rozpatrzeniu skargi na decyzję Kolegium Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu skargę oddalił.


Obowiązek zwrotu przez dłużnika alimentacyjnego świadczeń wypłaconych osobie uprawnionej do alimentów

Kolegium, po rozpatrzeniu odwołania od decyzji zobowiązującej do zwrotu należności z tytułu świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej w okresie od dnia 1 października 2009 r. do dnia 30 września 2010 r., w łącznej kwocie 2.407,15 zł, z ustawowymi odsetkami, liczonymi do dnia całkowitej spłaty zadłużenia, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Pismem z dnia 25 października 2010 r. organ pierwszej instancji zawiadomił dłużnika alimentacyjnego o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu należności z tytułu otrzymanych przez osobę uprawnioną, świadczeń z funduszu alimentacyjnego w okresie od dnia 1 października 2009 r. do dnia 30 września 2010 r. Następnie decyzją organu pierwszej instancji zobowiązano dłużnika alimentacyjnego do zwrotu należności z tytułu świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej. W odwołaniu dłużnik alimentacyjny zakwestionował wysokość ustalonej należności. Podniósł, że zakład pracy potrąca mu z wynagrodzenia alimenty na syna. Do odwołania załączył wydruki przelewów za okres od października 2009 r. do września 2010 r. Ponadto wskazał, że zarabia 600 zł miesięcznie, z tego daje synowi 120 zł miesięcznie na zajęcia sportowe oraz płaci alimenty na rzecz syna, w wysokości 250 zł miesięcznie.

Kolegium zauważyło, że uregulowany ustawą o pomocy osobom uprawnionym do alimentów system świadczeniowy opiera się na założeniu, iż należność wypłacona przez organ administracji publicznej wierzycielowi pozbawionemu przysługujących mu świadczeń alimentacyjnych z powodu nieuprawnionej zwłoki dłużnika alimentacyjnego, powinna być w całości odzyskana przez organ, który za pomocą środków budżetu państwa przez określony czas „kredytował” wymagalną wierzytelność osoby niealimentowanej. Dlatego wydanie decyzji przyznającej świadczenie z funduszu alimentacyjnego na rzecz osoby uprawnionej przesądziło o przyszłym ciężarze odwołującego się, jako dłużnika alimentacyjnego, względem organu pierwszej instancji.

Zasady orzekania o obowiązku zwrotu należności wypłaconych przez organ tytułem świadczeń alimentacyjnych regulują przepisy art. 27 ustawy. Zgodnie z ust. 1 i 1a wskazanego artykułu dłużnik alimentacyjny jest zobowiązany do zwrotu organowi wierzyciela należności w wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej, łącznie z ustawowymi odsetkami liczonymi od pierwszego dnia następującego po dniu wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego, do dnia spłaty. Natomiast w myśl ust. 2, organ właściwy wierzyciela wydaje, po zakończeniu okresu świadczeniowego lub po uchyleniu decyzji w sprawie przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego, decyzję administracyjną w sprawie zwrotu przez dłużnika alimentacyjnego należności z tytułu otrzymanych przez osobę uprawnioną świadczeń.

Organ pierwszej instancji zobowiązał dłużnika alimentacyjnego do zwrotu należności z tytułu świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej w łącznej kwocie 2.407,15 zł, z ustawowymi odsetkami, liczonymi do dnia całkowitej spłaty zadłużenia. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w okresie od dnia 1 października 2009 r. do dnia 30 września 2010 r. osoba uprawniona otrzymała świadczenia z funduszu alimentacyjnego w łącznej kwocie 3.960,00 zł. Zaległość strony na dzień 30 września 2010 r., po uwzględnieniu wpłat dokonywanych przez komornika sądowego prowadzącego postępowanie egzekucyjne, wynosi 2.407,15 zł.

Kolegium ponownie wskazało, że wypłata świadczeń z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej (niealimentowanej) wiąże się z późniejszym obowiązkiem zwrotu przez dłużnika alimentacyjnego należności z tytułu otrzymanych przez osobę uprawnioną świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Wysokość kwoty zwrotu uwarunkowana jest wysokością i okresem świadczeń wypłaconych uprawnionemu i co do zasady powinna odpowiadać rzeczywistej kwocie świadczeń pobranych przez uprawnionego. Kwota ta może być zmniejszona tylko wtedy, gdy w okresie pobierania przez uprawnionego świadczeń z funduszu alimentacyjnego organ ustali, że dłużnik alimentacyjny dokonywał wpłat tytułem wypłacanych świadczeń, przy czym, w ocenie Kolegium, jest to możliwe pod warunkiem, że dłużnik alimentacyjny nie ma żadnych innych, wcześniejszych zaległości z tytułu wypłaconych osobie uprawnionej świadczeń alimentacyjnych, tj. za poprzednie okresy zasiłkowe. W przypadku posiadania zaległości stwierdzonych decyzją organu, wpłaty czynione w trakcie nowego, bieżącego okresu zasiłkowego powinny być księgowane na poczet istniejących już zaległości, aż do momentu ich całkowitego spłacenia. Dopiero po uregulowaniu tych zaległości kwoty pobierane w trakcie bieżącego okresu zasiłkowego mogą zostać uwzględnione przy ustalaniu wysokości kwoty zwrotu za ten bieżący okres zasiłkowy, odpowiednio ją obniżając.

W świetle powyższych uwag Kolegium powzięło wątpliwość co do prawidłowego ustalenia kwoty podlegającej zwrotowi. Wątpliwości Kolegium wynikały z tego, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, iż w okresie od dnia 1 października 2009 r. do dnia 30 września 2010 r. wypłacono na rzecz osoby uprawnionej tytułem świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie 3960 zł, a zaległość na dzień 30 września 2010 r., uwzględniając wpłaty dokonane przez komornika prowadzącego postępowanie, wynosi 2 407,15 zł. Tymczasem suma kwot przekazanych przez komornika organowi, a wyszczególnionych w wydruku kartoteki osobowej z dnia 30 września 2010 r., za okres od listopada 2009 r. do września 2010 r., wynosi 2217,85 zł, stąd różnica między kwotą świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego a sumą wpłat dokonanych przez komornika wynosi 1742,15, a co za tym idzie - nie odpowiada kwocie ustalonej przez organ w zaskarżonej decyzji. Poza tym Kolegium zauważyło, że wysokość widniejących na karcie osobowej strony kwot wyegzekwowanych przez komornika nie odpowiada wysokości kwot potrącanych z wynagrodzenia strony za analogiczne okresy. Z załączonego do odwołania wyciągu operacji bankowych za okres od października 2009 r. do września 2010 r. wynikało bowiem, że co miesiąc przelewano komornikowi sądowemu kwotę w wysokości 208,70 zł. Na wyciągu z kartoteki osobowej w żadnym miejscu nie widniała wskazana kwota, lecz kwoty wahające się od 173,97 zł do 191,87 zł. Ponieważ Kolegium nie było w stanie na podstawie uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz przekazanych akt sprawy ustalić przyczyn wskazanych rozbieżności, w tym mogących mieć wpływ na wyliczenia zaległości strony z tytułu świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego na rzecz osoby uprawnionej w poprzednich okresach zasiłkowych (okresie zasiłkowym), za zasadne uznało uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Takie orzeczenie Kolegium było uzasadnione wynikającą z przepisu art. 7 i 77 k.p.a. zasadą prawdy materialnej oraz wyrażoną w art. 15 k.p.a. - zasadą dwuinstancyjności. Ustalenie wysokości należności, do jakiej zwrotu zobowiązany był odwołujący się w związku ze świadczeniami wypłaconymi osobie uprawnionej z funduszu alimentacyjnego w okresie zasiłkowym 2009/2010, wymagało wyjaśnienia, czy strona, na podstawie wcześniejszych decyzji była zobowiązana do zwrotu należności tytułem świadczeń alimentacyjnych wypłaconych w poprzednich okresach, a jeśli tak, to w jakim zakresie zaległości te zostały uregulowane. Dopiero ustalenie, że w ramach wyegzekwowanych przez komornika kwot w okresie zasiłkowym 2009/2010 spłacono w całości zaległości za poprzednie okresy (okres zasiłkowy) dawałoby podstawę obniżenia wysokości należności strony, wynikającej ze świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego w okresie zasiłkowym 2009/2010. Poczynione w powyższym zakresie ustalenia, zgodnie z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Motywy decyzji powinny być wiadome stronie, w szczególności w tych sprawach, w których organ nakłada na stronę określone obowiązki i ustala ich zakres dokonując stosownych wyliczeń. Jednocześnie Kolegium zauważyło, że podniesione przez stronę w odwołaniu okoliczności, iż dobrowolnie przekazuje synowi co miesiąc kwotę 120 zł na zajęcia sportowe oraz, że znajduje się w trudnej sytuacji życiowej pozostają bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Z przytoczonych przepisów ustawy wynika, że w postępowaniu mającym za przedmiot orzeczenie obowiązku zwrotu przez dłużnika alimentacyjnego należności z tytułu otrzymanych przez osobę uprawnioną świadczeń alimentacyjnych organ ogranicza się wyłącznie do zbadania, czy wobec wierzyciela alimentacyjnego wydano decyzję o przyznaniu świadczenia oraz czy decyzję tę wykonano poprzez wypłatę świadczenia wierzycielowi (osobie uprawnionej) oraz czy dłużnik alimentacyjny dokonywał wpłat tytułem wypłacanych świadczeń. Poza zakresem postępowania pozostaje natomiast kwestia badania sytuacji życiowej, materialnej i zdrowotnej dłużnika nawet wówczas, gdyby z dużym prawdopodobieństwem uniemożliwiała ona wykonanie przyszłego zobowiązania. Trudna sytuacja życiowa dłużnika alimentacyjnego nie ma zatem wpływu na orzeczenie przez organ obowiązku zwrotu, ma natomiast znaczenie przy stosowaniu ulg w jego realizacji. Zgodnie bowiem z art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów organ właściwy wierzyciela może na wniosek dłużnika alimentacyjnego umorzyć jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, uwzględniając jego sytuację dochodową i rodzinną.


Nienależnie pobrane świadczenie z funduszu alimentacyjnego

Kolegium, po rozpatrzeniu odwołania od decyzji uznającej świadczenie z funduszu alimentacyjnego, wypłacone za okres od dnia 1 października 2009 r. do dnia 31 października 2009 r., za nienależnie pobrane i zobowiązującej do zwrotu kwoty 500 zł, z ustawowymi odsetkami liczonymi do dnia całkowitej spłaty zadłużenia, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Pismem z dnia 23 listopada 2010 r. organ pierwszej instancji zawiadomił stronę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego w związku ze śmiercią - w dniu 15 września 2009 r. – dłużnika alimentacyjnego, po czym wydał ww. decyzję. W uzasadnieniu wskazano, że we wniosku z dnia 18 sierpnia 2009 r., o przyznanie świadczeń z funduszu alimentacyjnego strona podpisała oświadczenie, iż zapoznała się z warunkami uprawniającymi do świadczeń z funduszu alimentacyjnego oraz oświadczenie zobowiązujące do niezwłocznego powiadomienia organu o wszelkich zmianach mających wpływ na prawo do świadczeń (część II wniosku). Strona złożyła również podpis pod oświadczeniem, że została poinformowana, iż w okresie pobierania świadczeń z funduszu alimentacyjnego nie może przyjmować alimentów od komornika, ani od osoby zobowiązanej do alimentacji. Nadto wskazano, że do organu wpłynął skrócony akt zgonu wskazujący, że w dniu 15 września 2009 r. zmarł dłużnik alimentacyjny. W świetle powyższych okoliczności, zdaniem organu, doszło do pobrania przez stronę nienależnego świadczenia w rozumieniu art. 2 pkt 7 lit. a) ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. W odwołaniu strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania pierwszej instancji. W uzasadnieniu odwołania podniosła, że w świetle obowiązujących przepisów brak jest podstaw do uznania, iż wypłacona jej kwota 500 zł jest świadczeniem nienależnym i podlega zwrotowi. Organ pierwszej instancji o zgonie dłużnika alimentacyjnego powziął wiadomość w dniu 18 września 2009 r., a zatem wiedział, że w tej dacie nie był zobowiązany do spełnienia świadczenia, a mimo to przekazał świadczenie. Ponadto strona o zgonie dłużnika alimentacyjnego dowiedziała się od organu – od rozwodu nie utrzymywała bowiem z dłużnikiem żadnych kontaktów. Ponieważ organ po powzięciu wiadomości o zgonie dłużnika alimentacyjnego nie podjął żadnych działań, strona pobierając świadczenie była przekonana, że jest do niego uprawniona.

Kolegium zważyło, że w myśl art. 9 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują osobie uprawnionej do ukończenia 18 roku życia albo w przypadku, gdy uczy się w szkole lub szkole wyższej do ukończenia 25 roku życia, albo w przypadku posiadania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności – bezterminowo (ust. 1), jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 725 zł (ust. 2). Pod pojęciem osoby uprawnionej ustawa rozumie osobę uprawnioną do alimentów od rodzica na podstawie tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzonego przez sąd, jeżeli egzekucja okazała się bezskuteczna (art. 2 pkt 11). Zgodnie natomiast z art. 23 ustawy osoba, która pobrała nienależnie świadczenia, jest obowiązana do ich zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami (ust. 1). Nienależnie pobrane świadczenia wraz z odsetkami podlegają egzekucji w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (ust. 6). Odsetki są naliczane od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego, do dnia spłaty (ust. 7). Stosownie zaś do treści art. 2 pkt 7 ustawy nienależnie pobrane świadczenie - oznacza świadczenie z funduszu alimentacyjnego: a) wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie albo wstrzymanie wypłaty świadczenia w całości lub w części, b) przyznane lub wypłacone w przypadku świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia, c) wypłacone bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli stwierdzono nieważność decyzji przyznającej świadczenie albo w wyniku wznowienia postępowania uchylono decyzję przyznającą świadczenie i odmówiono prawa do świadczenia, d) wypłacone, w przypadku gdy osoba uprawniona w okresie ich pobierania otrzymała alimenty, e) wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 17 ust. 5, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia z funduszu alimentacyjnego, chyba, że zostały zwrócone zgodnie z przepisami o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.

Z treści zaskarżonej decyzji, w tym jej uzasadnienia wynikało, że organ pierwszej instancji, oceniając charakter pobranego przez odwołującą się w okresie od dnia 1 października 2009 r. do dnia 31 października 2009 r., świadczenia z funduszu alimentacyjnego uznał, że z uwagi na wystąpienie przesłanek, o których mowa w art. 2 pkt 7 lit a) stanowi ono nienależnie pobrane świadczenie.

Z przepisu art. 23, w związku z art. 2 pkt 7 lit a) ustawy wynika, że znajduje on zastosowanie w sytuacji, w której w trakcie obowiązywania i realizacji prawidłowo wydanej decyzji zaistniały okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, skutkujące jego ustaniem albo wpływające na jego realizację, uzasadniając wstrzymanie wypłaty. Uznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego za świadczenie nienależnie pobrane na podstawie art. 2 pkt 7 lit a) ustawy wymaga zatem spełnienia jednej przesłanki, tj. zaistnienia po przyznaniu prawa do świadczenia okoliczności powodujących jego ustanie albo lub zmianę w zakresie jego realizacji. Kwestia świadomości świadczeniobiorcy o zaistnieniu tych okoliczności nie ma natomiast wpływu dla oceny, czy w rozumieniu art. 2 pkt 7 lit. a) doszło do nienależnie pobranego świadczenia. Przesłanki wskazane w ww. przepisie nie odwołują się bowiem do świadomości świadczeniobiorcy, do jego winy w ujęciu subiektywnym. Zdaniem Kolegium, gdyby intencją ustawodawcy było powiązanie określonej w przepisie art. 2 pkt 7 lit a) przesłanki z wolą i wiedzą strony (która z naruszeniem prawa przemilczała fakty, jakich prawne skutki były jej znane) znalazłoby to wyraz w treści tego przepisu, tak jak np. uczynił to ustawodawca w art. 2 pkt 7 lit. b) ustawy, uznając za nienależnie pobrane świadczenie przyznane lub wypłacone w przypadku świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia lub w art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowiąc, że za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania.

Choć generalnie osoba, która uzyskuje ostateczną decyzję o przyznaniu świadczenia z funduszu alimentacyjnego może być pewna, że jest uprawniona do swobodnego wydatkowania wypłaconych w wykonaniu tej decyzji kwot pieniężnych, to jednak przyznanie prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego nie ma charakteru absolutnego. Strona musi też być świadoma, że w wyjątkowych, odosobnionych wypadkach, uregulowanych enumeratywnie w art. 2 pkt 7 ustawy, będzie musiała przywrócić stan swojego posiadania do tego sprzed wykonania decyzji o przyznaniu świadczenia.

Nie ulega wątpliwości, że śmierć dłużnika jest okolicznością powodującą ustanie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego skoro ich istotą jest przyznanie osobie uprawnionej zastępczych środków z powodu nieuprawnionej zwłoki rodzica (dłużnika alimentacyjnego) w realizacji spoczywającego na nim z mocy tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzonego przez sąd obowiązku alimentacyjnego. Śmierć dłużnika oznacza zatem wygaśnięcie obowiązku alimentacyjnego, a co za tym idzie ustanie prawa do pobierania świadczeń z funduszu alimentacyjnego.

W świetle poczynionych ustaleń prawnych, stwierdzenie, że doszło do pobrania przez stronę świadczenia alimentacyjnego, za okres przypadający po śmierci dłużnika alimentacyjnego, było wystarczające do zakwalifikowania pobranego przez odwołującą się, w okresie od dnia 1 października 2009 r. do dnia 31 października 2009 r., świadczenia jako nienależnie pobranego.


Wstrzymanie albo cofnięcie stypendium szkolnego

Decyzją z dnia 23 lipca 2010 r. organ pierwszej instancji przyznał stypendium szkolne na okres 4 miesięcy. W dniu 16 maja 2011 r. pedagog szkolny, drogą elektroniczną poinformował, że od dnia 28 lutego 2011 r. uczeń został przeniesiony do szkoły w innej gminie. W dniu 25 maja 2011 r. matka ucznia oświadczyła, że w związku ze zmianą miejsca zamieszkania (adres podano), rezygnuje ze stypendium szkolnego. Organ pierwszej wstrzymał z dniem 28 lutego 2011 r. stypendium szkolne, w uzasadnieniu decyzji powołując się w szczególności na oświadczenie przedstawiciela ustawowego ucznia o zmianie miejsca zamieszkania. Matka ucznia odwołała się od tej decyzji, wskazując w uzasadnieniu podania, że decyzja o wstrzymaniu stypendium szkolnego została wydana bez udziału strony w postępowaniu. Wyjaśniła, że dziecko od początku nowego semestru (luty) zostało przeniesione do szkoły w sąsiedniej gminie. Oświadczyła również, że nie zgłaszała zmiany miejsca zamieszkania ucznia od dnia 28 lutego 2011 r. – jak wskazano w uzasadnieniu faktycznym decyzji - bowiem zmiana miejsca zamieszkania nastąpiła dopiero w dniu 25 maja 2011 r., a zameldowanie - w czerwcu 2011 r.

Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję.

Kolegium zauważyło, że ustawa o systemie oświaty nie zawiera jasnej regulacji w kwestii wstrzymania czy cofnięcia stypendium szkolnego. Zgodnie bowiem z art. 90o ust. 4 ustawy o systemie oświaty, stypendium szkolne wstrzymuje się albo cofa w przypadku ustania przyczyn, które stanowiły podstawę przyznania stypendium szkolnego. Ustawodawca nie wskazuje jednak wprost różnicy pomiędzy wstrzymaniem a cofnięciem stypendium szkolnego. Mimo to uznać należy, że nie są to tożsame instytucje prawa pozytywnego.

Stypendium szkolne jest świadczeniem pomocy materialnej o charakterze socjalnym (art. 90c ust. 2 pkt 1 ustawy oświatowej). W konsekwencji „otrzymywanie stypendium”, jego „udzielenie” czy „przyznanie” (odpowiednio, następujące przepisy ustawy oświatowej: np. art. 90d ust. 1, np. art. 90d ust. 2 i np. art. 90n ust. 2), to czynności dotyczące tego świadczenia. Podobny punkt odniesienia znajduje zastosowanie przy wstrzymywaniu lub cofnięciu stypendium szkolnego, zatem i tego rodzaju oddziaływanie dotyczy takiego świadczenia, a nie decyzji o jego przyznaniu.

Bezspornym jest przy tym, że wstrzymywać można tylko coś, co jeszcze trwa – jest wykonywane/realizowane. W konsekwencji, wstrzymanie stypendium szkolnego może dotyczyć tylko takiego świadczenia, które nie zostało jeszcze w całości wypłacone. Warunkiem zastosowania tej instytucji jest więc jej odnoszenie do stypendium szkolnego, którego okres przyznania (zob. art. 90d ust. 10 ustawy oświatowej) jeszcze nie upłynął. Nie można natomiast wstrzymać wypłaconych już należności z tytułu stypendium szkolnego. W stosunku do nich wstrzymanie jest już bowiem niewykonalne. Co warte podkreślenia, powyższa interpretacja pozwala wyraźnie uchwycić różnicę, w zakresach stosowania właściwych dla instytucji wstrzymania i cofnięcia stypendium szkolnego. Tylko bowiem w drugim z ww. przypadków możliwe jest zareagowanie na fakt pobierania przedmiotowego świadczenia, mimo ustania przyczyn umożliwiających jego przyznanie, w stosunku do wypłaconych już należności z tego tytułu.

Nie ulega wątpliwości, że warunkiem dotyczącym zarówno wstrzymania jak i cofnięcia stypendium szkolnego jest „ustanie przyczyn” (o jakich mowa w art. 90o ust. 4 ustawy oświatowej) w czasie trwania okresu, na który przyznano takie świadczenie. Zasadnicza różnica polega jednak na w tym, że pierwsza z ww. sankcji nie dość, że nie działa wstecz, to jeszcze może znaleźć zastosowanie tylko w stosunku do niewypłaconych jeszcze należności. To zaś oznacza, że można ją stosować jedynie w trakcie wykonywania decyzji o przyznaniu stypendium szkolnego. Powyższe ograniczenie nie dotyczy już cofnięcia stypendium szkolnego, aczkolwiek w tym przypadku wykluczone jest kierowanie tego rodzaju sankcji w stosunku do niewypłaconych jeszcze należności.

Reasumując:

- wstrzymać można tylko stypendium szkolne, którego okres przyznania jeszcze nie upłynął i tylko w stosunku do niewypłaconych jeszcze należności z tego tytułu;

- cofnąć można tylko te należności z tytułu stypendium szkolnego, które zostały już wypłacone;

- w obu przypadkach „ustanie przyczyny” (w ww. rozumieniu) musi natomiast wystąpić w okresie przyznania stypendium szkolnego.

Należy zwrócić również uwagę, że opisane instytucje cofnięcia i wstrzymania stypendium szkolnego nie mają zastosowania do sytuacji, w których w trakcie realizacji stypendium szkolnego lub po jego zakończeniu organ administracyjny powziął informację, że już w chwili przyznawania stypendium szkolnego istniały podstawy do odmowy jego przyznania. Wówczas zastosowanie będą miały jedynie tryby nadzwyczajne, w szczególności instytucja wznowienia postępowania (art. 145 i nast. k.p.a.).

Ponadto, nie wolno łączyć trybów związanych z cofnięciem prawa do stypendium szkolnego z postępowaniem w sprawie zwrotu nienależnie pobranego stypendium szkolnego (art. 90o ust. 6 ustawy). O ile bowiem postępowanie w sprawie cofnięcia stypendium szkolnego ma charakter obligatoryjny, o tyle organ administracyjny może odstąpić od żądania zwrotu nienależnie pobranego stypendium (art. 90o ust. 7 ustawy). Ponadto warunkiem wydania decyzji w sprawie zwrotu nienależnie pobranego stypendium szkolnego jest wcześniejsze orzeczenie w przedmiocie cofnięcia stypendium szkolnego. Jeżeli natomiast stypendium szkolne zostało przyznane a organ administracyjny – w chwili przyznawania stypendium - nie posiadał pełnej informacji co do sytuacji materialnej ucznia, wówczas wydanie decyzji o zwrocie nienależnie pobranego stypendium musi zostać poprzedzone przeprowadzonym postępowaniem wznowieniowym, zakończonym odpowiednią do okoliczności danej sprawy decyzją administracyjną.


3. Wnioski pod adresem prawodawcy


1) Wprowadzenie w ustawie o dodatkach mieszkaniowych unormowania umożliwiającego wydawanie decyzji o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego w sytuacji braku współpracy wnioskodawców i domowników z organem. Nierzadkie są przypadki, w których pomimo prawidłowego (często wielokrotnego) zawiadomienia osoby wnioskującej o przyznanie dodatku o terminie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, wywiadu nie można przeprowadzić (z powodu nieobecności strony) lub, w których strona i członkowie gospodarstwa domowego odmawiają współpracy z organem.

2) Uzupełnienie (zaktualizowanie) katalogu odliczeń od dochodu w art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Przykładowo: odliczenie od dochodu dodatku pielęgnacyjnego wynika wyłącznie z orzecznictwa sądów administracyjnych, a nie z literalnej treści przepisu prawa.

3) Rozważenie celowości zniesienia odpowiedzialność osoby otrzymującej dodatek - w postaci zwrotu dwukrotnej kwoty wypłaconego dodatku mieszkaniowego – w sytuacji, gdy zarządca wadliwe potwierdza dane z wniosku o dodatek.


GOSPODARKA NIERUCHOMOŚCIAMI, PRZEKSZTAŁCENIE PRAWA UŻYTKOWANIA WIECZYSTEGO W PRAWO WŁASNOŚCI NIERUCHOMOŚCI, PRAWO GEODEZYJNE I KARTOGRAFICZNE


1. Uwagi ogólne

W sprawach rozstrzyganych na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), nadal budzi wątpliwości charakter i treść postanowienia opiniującego wstępny projekt podziału nieruchomości, jak również sprecyzowanie czynności i dokumentacji wymaganych na poszczególnych etapach postępowania podziałowego.

W 2011 r. do Kolegium wpłynęło wiele wniosków (sygnalizacji) o zbadanie zgodności z prawem decyzji podziałowych, w szczególności w częściach dotyczących zapisów o przejściu z mocy prawa działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne odpowiednio na własność: gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa. Orzecznictwo sądów administracyjnych i motywowane nim orzecznictwo Kolegium w tym zakresie doprowadziło w końcu do niemal zupełnego wyeliminowania tego rodzaju zapisów z aktualnie wydawanych decyzjach administracyjnych.

Jak w przypadku renty planistycznej istotny problem orzeczniczy dotyczy oceny sporządzanych dla potrzeb ustalenia opłat adiacenckich operatów szacunkowych wyceny nieruchomości. Różna ocena wiarygodności i mocy dowodowej operatów pomiędzy organami pierwszej instancji i Kolegium często wynika z zupełnie odmiennej interpretacji obowiązujących przepisów prawa w zakresie wyceny nieruchomości. Przy braku przepisów prawa, które wiązałyby organy pierwszej instancji decyzjami organu odwoławczego, prowadzi to nierzadko do sytuacji, których nawet mimo kilkukrotnego rozpatrywania tej samej sprawy przez organy pierwszej instancji (po uchyleniu pierwszoinstancyjnych rozstrzygnięć w wyniku wniesionego odwołania), wskazane przez Kolegium uchybienia nie są eliminowane.

W sprawach z zakresu szeroko rozumianej gospodarki nieruchomościami trudności interpretacyjne dotyczyły także przepisów art. 17 i art. 43 ust. 5, a także art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a nadto regulacji zawartej w ustawie z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.). Wciąż w praktyce orzeczniczej problemy stosowania norm ustawowych odnoszą się do art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz. U. Nr 10, poz. 53 ze zm.) oraz art. 118 ust. 2a i ust. 3 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291 ze zm.).

Zwrócić warto uwagę na znaczenie dla praktyki stosowania przepisów prawa wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 grudnia 2011 r., sygn. akt P 31/10 (Dz. U. z 2011 r. Nr 272, poz. 1614). Zgodnie z tym orzeczeniem, art. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w zakresie, w jakim nakazuje stosowanie tej ustawy w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110) do spraw wszczętych na podstawie ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. z 2001 r. Nr 120, poz. 1299 oraz z 2002 r. Nr 113, poz. 984) dotyczących nieruchomości zabudowanej budynkiem biurowo - warsztatowym, niewymienionej w art. 1 ust. 1 ustawy z 29 lipca 2005 r. w pierwotnym brzmieniu i zakończonych ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r., jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 21 ust. 1 oraz z art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W dniu 10 października 2011 r. weszła w życie ustawa z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110).

Zasadnicza zmiana, wprowadzona wyżej powołaną nowelizacją, rozszerza zakres przedmiotowy ustawy, poprzez zniesienie ograniczeń co do rodzaju nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste. Zakresem tym objęto nieruchomości niezależnie od ich funkcji lub przeznaczenia. Poza tym rozszerzono – co do zasady - zakres podmiotowy ustawy na wszystkich użytkowników wieczystych, czyli też na osoby prawne, które nie były dotychczas objęte regulacją ustawową, z zachowaniem jednak pewnych wyłączeń. W szczególności wyłączenie dotyczy Polskiego Związku Działkowców, ze względu na to, że prawo użytkowania wieczystego przysługuje tej organizacji, a nie osobom faktycznie użytkującym działki w rodzinnych ogrodach działkowych. Ustawodawca przyjął, że nie jest uzasadnione, aby organizacji tej przysługiwało roszczenie o przekształcenie, a tym samym, aby stała się ona właścicielem tych nieruchomości, a nie osoby fizyczne faktycznie użytkujące i ponoszące nakłady na działki. Z zakresu działania ustawy, poza tym, wyłączono państwowe i samorządowe osoby prawne.

Ponadto ustawodawca zrezygnował z wcześniej obowiązującego wymogu złożenia wniosku o przekształcenie przez wszystkich współużytkowników wieczystych nieruchomości gruntowej. Problem w uzyskaniu zgody wszystkich współuprawnionych na przekształcenie dotyczył głównie nieruchomości gruntowych zabudowanych wielolokalowymi budynkami mieszkalnymi. W przypadku, gdy choćby jeden spośród wszystkich właścicieli lokali nie wystąpił z wnioskiem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego we własność, nie istniała możliwość dokonania przekształcenia. W większości przypadków brak wspólnego wystąpienia wszystkich współużytkowników wieczystych nie był jednak spowodowany odmową któregoś ze współużytkowników, ale problemami z dotarciem do wszystkich, lub z toczącym się postępowaniem spadkowym i niemożnością ustalenia osoby uprawnionej. W takim przypadku, istniała jedynie możliwość skorzystania z przepisu art. 199 Kodeksu cywilnego, z którego wynika, że wobec braku zgody wszystkich współuprawnionych, współużytkownicy wieczyści, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współużytkowników wieczystych nieruchomości. Jednak osoby zainteresowane niechętnie korzystały z możliwości wystąpienia do sądu, ze względu na przewlekłość takich postępowań. W celu wyeliminowania problemów z dokonywaniem przekształcenia wobec braku indywidualnej zgody wszystkich współuprawnionych do nieruchomości wprowadzono więc rozwiązanie, według którego zgoda większości współużytkowników wieczystych jest warunkiem koniecznym dla przekształcenia. Jeżeli jednak przynajmniej jeden ze współużytkowników wieczystych zgłosi sprzeciw wobec złożonego wniosku o przekształcenie przez współużytkowników wieczystych, których suma udziałów w użytkowaniu wieczystym wynosiłaby co najmniej połowę, właściwy organ powinien zawiesić postępowanie do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez sąd, na podstawie ww. art. 199 Kodeksu cywilnego.

Odnosząc się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 stycznia 2010 r. (sygn. akt K 9/08), uchylono w art. 4 ust. 8, a art. 4 ust. 9 zmodyfikowano tak, aby przewidziana 50% bonifikata nie obejmowała gruntów jednostek samorządu terytorialnego.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 i ust 2 ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.), samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne. Spełnienie wymagań, o których mowa w ust. 2, stwierdza starosta w formie zaświadczenia. W tej kategorii spraw Kolegium głównie utrzymywało w mocy zaskarżone, odmowne postanowienia. W większości spraw wnioskodawcy domagali się bowiem wydania zaświadczenia o samodzielności lokali użytkowych lub mieszkalnych w stosunku do pomieszczeń, które nie mogły stanowić odrębnych, samodzielnych lokali, z powodu niespełnienia wymogów technicznych.


2. Omówienie wybranych rozstrzygnięć


Stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacji sanitarnej

Jedną z przesłanek koniecznych, pozwalających na ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek budowy urządzeń infrastruktury technicznej, a konkretnie sieci kanalizacji sanitarnej, jest stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do tego urządzenia. W praktyce orzeczniczej organów administracji publicznej właściwych w sprawie ustalenia opłat adiacenckich, prawidłowe ustalenie tego warunku nadal stwarza problemy, mimo iż wprowadzona ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 173, poz. 1218) nowelizacja ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej: „ustawa”), która dotyczyła właśnie tej kwestii, weszła w życie z dniem 22 października 2007 r., a więc blisko cztery lata temu.

W przepisie art. 148b ust. 1 ustawy, który został wprowadzony przez art. 1 pkt 51 powołanej wyżej ustawy nowelizującej ustawodawca postanowił, że ustalenie, iż zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów. Uzasadnienie nowelizacji ustawy o gospodarce nieruchomościami w tym zakresie wskazuje, że ustalenia w przedmiocie stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej powinny odbywać się na podstawie przepisów mających zastosowanie w przypadku realizacji określonych rodzajowo inwestycji. Jako „przepisy odrębne” wymienia się ustawę z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), ustawę z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 208 ze zm.), ustawę z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (Dz. U. z 2006 r. Nr 89, poz. 625 ze zm.), ustawę z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm.), ustawę z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2004 r. Nr 171, poz. 1800 ze zm.).

Przepisy powołanych wyżej aktów prawnych nie zawierają jednak wyjaśnienia, co należy rozumieć pod pojęciem „stworzenie warunków” do korzystania z wybudowanej drogi, czy innych urządzeń infrastruktury technicznej, wymienionych w art. 143 ust. 2 ustawy. Co prawda, można znaleźć w nich pewne regulacje dotykające tego problemu, ale nie zawierają one jednoznacznego wyjaśnienia tej kwestii.

Analiza przesłanki „spełnienia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzenia infrastruktury technicznej” prowadzi do wniosku, że wyjaśnienia wymagają dwie zasadnicze kwestie, a mianowicie: po pierwsze, w jaki sposób ustalić moment stworzenia tych warunków, a po drugie – jeśli chodzi o kanalizację sanitarną – co należy rozumieć pod pojęciem „stworzenia warunków”, a zatem jakie konkretnie „urządzenie” powinno zostać wybudowane, aby można było uznać, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacji sanitarnej.

Przechodząc do pierwszego z wymienionych wyżej zagadnień Kolegium podkreśliło, że prawidłowe określenie terminu, w którym zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do określonego urządzenia infrastruktury technicznej (m.in. kanalizacji sanitarnej) jest kwestią wyjściową do ustalenia, czy w danym przypadku zostały spełnione inne przesłanki pozwalające na nałożenie tego rodzaju opłaty adiacenckiej, jak również ustalenia podmiotu zobowiązanego do jej wniesienia. Okoliczność ta ma zatem zasadnicze znaczenie dla prawidłowego przeprowadzenia tego rodzaju postępowania administracyjnego. Stan prawny nieruchomości na dzień stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej przesądza bowiem o tym, kto jest podmiotem zobowiązanym do wniesienia tego rodzaju opłaty adiacenckiej, jak również jakiej konkretnie nieruchomości dotyczy postępowanie. Jak bowiem stwierdził NSA, „wykładnia art. 144 ust. 1 u.g.n. powinna prowadzić do wniosku, iż niezależnie od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu wydawania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, właściwym zobowiązanym do poniesienia tej opłaty jest właściciel z chwili stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do urządzenia infrastruktury technicznej” (wyrok z dnia 9 września 2010 r., I OSK 1063/10; por. też wyroki NSA z dnia 7 kwietnia 2010 r., I OSK 514/09; z dnia 29 maja 2001 r., II SA/Po 336/0, ONSA 2002/3/118). Jednocześnie trzeba także zwrócić uwagę, że zgodnie z przepisem art. 4 pkt 11 ustawy, przez „opłatę adiacencką” należy rozumieć – m. in. - opłatę ustaloną w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi. Pojęcie „nieruchomości gruntowej” zostało zaś zdefiniowane w przepisie art. 4 pkt 1 ustawy jako grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności. Na płaszczyźnie ustawy o gospodarce nieruchomościami ustawodawca wyraźnie rozróżnia pojęcia „nieruchomości gruntowej” i pojęcie „działki gruntu”, przez co należy rozumieć niepodzielną, ciągłą część powierzchni ziemskiej stanowiącą część lub całość nieruchomości gruntowej (art. 4 pkt 3 ustawy). Jak zaś jednoznacznie wynika z powołanych wyżej przepisów prawa, opłata adiacencka ustalana jest w związku ze wzrostem wartości „nieruchomości”, spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej, a nie w związku ze wzrostem wartości „działki gruntu”.

W praktyce opłata adiacencka ustalana jest zaś często w związku ze wzrostem wartości – jak się dopiero okazuje po zbadaniu stanu prawnego nieruchomości – „działki gruntu”, która traktowana jest tożsamo z „nieruchomością gruntową”, co stanowi naruszenie obowiązujących przepisów prawa.

Powracając jednak do sposobu określenia terminu, który należałoby uznać za dzień, w którym stworzone zostały warunki do podłączenia nieruchomości do określonego urządzenia infrastruktury technicznej (m.in. kanalizacji sanitarnej), to - biorąc pod uwagę duży stopień ogólności sformułowania przepisu art. 148b ust. 1 ustawy - rozwiązania tego problemu należy poszukiwać kierując się regułami wykładni systemowej. Skoro opłata adiacencka została powiązana z „budową” drogi, czy „wybudowaniem” wyliczonych w art. 143 ust. 2 ustawy urządzeń infrastruktury technicznej, to aktem prawnym, który po pierwsze został wskazany w uzasadnieniu do nowelizacji art. 148b ustawy, jako jeden z „przepisów odrębnych”, a po drugie stanowi pewnego rodzaju „wspólny mianownik”, jeżeli chodzi o regulacje prawne generalnie dotyczące „budowy”, jest powołana już wcześniej ustawa – Prawo budowlane.

W myśl przepisu art. 54 ustawy – Prawo budowlane, do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. „Obiekt budowlany” to natomiast - m.in. – budowla stanowiąca całość techniczno – użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami [art. 3 pkt 1 lit b) ustawy – Prawo budowlane]. Definicja „budowli” – zawarta w art. 3 pkt 3 powołanej ustawy stanowi natomiast, że należy przez to rozumieć – m.in. - sieci uzbrojenia terenu. Niewątpliwie urządzenia infrastruktury technicznej, o których mowa w art. 143 ust. 2 ustawy, takie jak: przewody lub urządzenia wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze, elektryczne, gazowe i telekomunikacyjne, można zaliczyć do sieci uzbrojenia terenu. Z przepisów ustawy – Prawo budowlane wynika ponadto, że inwestycje, z którymi ustawodawca powiązał obowiązek wnoszenia opłat adiacenckich, muszą zostać poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę. Wobec tego istotne jest ustalenie dnia, w którym inwestor dokonał zgłoszenia wykonania robót budowlanych, a organ nadzoru budowlanego przyjął to zgłoszenie, nie wnosząc sprzeciwu. Stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi następuje zatem w dniu, w którym upłynął termin do wniesienia sprzeciwu związany ze zgłoszeniem zakończenia robót budowlanych. Przyjęcie takiego rozwiązania potwierdza orzecznictwo sądowoadministracyjne. W wyroku z dnia 28 października 2009 r., WSA w Gorzowie Wielkopolskim stwierdził, że „wybudowanie urządzeń infrastruktury technicznej i ich przekazanie przez wykonawcę inwestorowi, potwierdzone protokołem technicznego odbioru końcowego czy ostatecznego (po usunięciu usterek) nie zawsze daje podstawę do przyjęcia, że stworzone zostały warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. W określonych przypadkach stworzenie warunków, o których mowa w art. 145 ust. 1 i 2 u.g.n., nastąpić może dopiero po skutecznym zawiadomieniu o zakończeniu budowy lub uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie obiektu, stosownie do przepisów Prawa budowlanego” (II SA/Go 674/09).

Kolejne z zasadniczych dla ustalenia omawianej przesłanki zagadnień dotyczy odpowiedzi na pytanie, jakie konkretnie „urządzenia” powinny zostać wybudowane, aby można było uznać, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacji sanitarnej. Zarówno w literaturze przedmiotu, jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, zgodnie z uchwałą NSA z dnia 5 czerwca 2000 r. (OPK 4/00, ONSA 2000/4/143), że „użyty w art. 145 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741 ze zm.) zwrot "po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej" oznacza - w przypadku urządzenia kanalizacyjnego - wykonanie kanału sanitarnego wraz z przykanalikami do poszczególnych nieruchomości znajdujących się w zasięgu tego urządzenia” (zob. też wyrok NSA z dnia 23 lipca 2002 r., I SA 131/01). Stanowisko to pozostało aktualne, mimo powołanej wcześniej nowelizacji przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, co potwierdza wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 grudnia 2007 r., który podtrzymał, iż „za stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacji sanitarnej należy uznać wykonanie kanału sanitarnego wraz z przykanalikami do poszczególnych nieruchomości znajdujących się w zasięgu tego urządzenia, czyli do pierwszej studzienki licząc od strony budynku” (I SA/Wa 1331/07).

Przyjmując powyższe założenie, Kolegium ustaliło, co to jest „kanał sanitarny z przykanalikami”.

Powołana wyżej ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, w przepisach art. 2, definiuje – m. in. – pojęcia: „przyłącze kanalizacyjne”, „sieć” oraz „urządzenie kanalizacyjne”. Zgodnie z przepisem art. 2 pkt 5 tej ustawy, przyłącze kanalizacyjne jest to odcinek przewodu łączącego wewnętrzną instalację kanalizacyjną w nieruchomości odbiorcy usług z siecią kanalizacyjną, za pierwszą studzienką, licząc od strony budynku, a w przypadku jej braku do granicy nieruchomości gruntowej. Natomiast w myśl przepisu art. 2 pkt 7, „sieć” to przewody wodociągowe lub kanalizacyjne wraz z uzbrojeniem i urządzeniami, którymi dostarczana jest woda lub którymi odprowadzane są ścieki, będące w posiadaniu przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjnego. „Urządzenia kanalizacyjne” ustawa definiuje jako sieci kanalizacyjne, wyloty urządzeń kanalizacyjnych służących do wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi oraz urządzenia podczyszczające i oczyszczające ścieki oraz przepompownie ścieków (art. 2 pkt 14). Nie podaje natomiast definicji takiego urządzenia jak „przykanalik”, co powoduje kolejne trudności interpretacyjne przy ustalaniu opłaty adiacenckiej związanej ze wzrostem wartości nieruchomości na skutek wybudowania sieci kanalizacji sanitarnej. Pojęcie „przykanalik” jest też często utożsamiane z pojęciem „przyłącze kanalizacyjne”. Są to jednak zupełnie inne „urządzenia”. Już sam fakt, że w myśl art. 15 ust. 2 powołanej wcześniej ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci, wyklucza bowiem takie założenie. Należy pamiętać, że zgodnie z art. 145 ust. 2 ustawy, możliwość ustalenie opłaty adiacenckiej została ograniczona w czasie i może nastąpić tylko w terminie do trzech lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości po poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Skoro zaś „realizację budowy przyłączy do sieci” ma zapewnić na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie do sieci, to nie można utożsamiać „budowy przyłącza” ze stworzeniem warunków do podłączenia nieruchomości do sieci. Taka możliwość musi zostać bowiem stworzona przez gminę, która występuje tu w roli inwestora, który w całości, albo przynajmniej większej części, finansuje budowę danego urządzenia ze środków publicznych. Co należy zatem rozumieć jako tzw. „przykanalik”, który musi zostać wybudowany, aby można uznać, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacji sanitarnej. Podobny problem pojawia się w różnego rodzaju tzw. „technicznych” opracowaniach na temat kanalizacji sanitarnej. Odwołując się do specjalistycznej wiedzy w tym zakresie, warto posłużyć się w rozwiązaniu tej kwestii rozważaniami zawartymi w wyroku Zespołu Arbitrów z dnia 26 października 2006 r. (sygn. akt UZP/ZO/0-2669/06). Podano tam mianowicie, że wobec braku ustawowej definicji „przykanalika” należy przyjąć założenie, iż granica przyłącza jest początkiem sieci. „Przykanalik” oznacza zaś „część sieci kanalizacyjnej pomiędzy kanałem (kolektorem), a pierwszą studzienką od strony budynku. Przykanalik nie stanowi przyłącza i uznawany być winien w konsekwencji jako element sieci”.

Wobec powyższego za „stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacji sanitarnej”, jako przesłanki ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek wybudowania tego rodzaju urządzenia infrastruktury technicznej, należy uznać wybudowanie kanału sanitarnego wraz z przykanalikami do poszczególnych nieruchomości, które znajdują się w zasięgu tego urządzenia, a więc wybudowanie odcinka sieci kanalizacji sanitarnej biegnącej od kanału głównego (kolektora), do pierwszej studzienki od strony budynku, a w przypadku jej braku – do granicy nieruchomości. Wybudowanie „przyłącza kanalizacyjnego” nie należy więc do obowiązków gminy i nie może stanowić warunku wymierzenia opłaty adiacenckiej.

Opłata adiacencka stanowi daninę publiczną o pewnych swoistych cechach. Ustawodawca postanowił, że tego rodzaju obowiązek pieniężny nakładany jest w drodze decyzji administracyjnej, przez organ wykonawczy gminy działający z urzędu. Wobec powyższego regulacja prawna w tym zakresie powinna być na tyle precyzyjna, aby właściwy w tych sprawach organ administracji publicznej mógł bez przeszkód określić i ustalić, czy w danej sprawie indywidualnej zostały spełnione wszystkie niezbędne przesłanki ustawowe pozwalające na nałożenie tego rodzaju obowiązku pieniężnego. Tym bardziej, że akurat w tym przypadku problem dotyka specjalistycznej wiedzy technicznej związanej z budową określonego urządzenia infrastruktury technicznej. Tymczasem w tak zasadniczych kwestiach brak jest jasnych i przejrzystych regulacji prawnych, co prowadzi do chaosu orzeczniczego i trudności w wypracowaniu jednolitych reguł interpretacyjnych.

Skargi na decyzje Kolegium, w których Kolegium przyjęło zaprezentowaną wyżej interpretację co do przesłanek pozwalających na ustalenie opłat adiacenckich z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek budowy sieci kanalizacji sanitarnej, zostały oddalone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, który podzielił stanowisko organu odwoławczego (sprawy: II SA/Wr 640/11; II SA/Wr 641/11).


Ustanowienie trwałego zarządu dla domu pomocy społecznej

Ostateczną decyzją Zarządu Gminy z dnia 1 czerwca 1999 r., ustanowiono trwały zarząd dla Domu Pomocy Społecznej, na nieruchomości zabudowanej, oznaczonej geodezyjnie jako działka nr 508/52, z przeznaczeniem na cele określone w statucie Domu Pomocy Społecznej w K., na czas jego działalności, a także o opłacie rocznej o wielkości 0,3% ceny ustalonej przez rzeczoznawcę majątkowego i terminie jej uiszczania. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 45, art. 82 ust. 1 i 2, art. 83 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 104 k.p.a. W uzasadnieniu wskazano, że „Przedmiotowa nieruchomość stanowi integralną całość z budynkiem DPS, a jej odłączenie doprowadziłoby do całkowitego naruszenia funkcjonalności budynku, a nawet wyłączenia go z użyteczności”.

Kolegium stwierdziło nieważność tej decyzji.

Oceniając zgodność z przepisami prawa ww. decyzji Kolegium wskazało, że z dniem 17 stycznia 1991 r. weszły w życie przepisy ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 87, poz. 506). Dom Pomocy Społecznej dla przewlekle chorych ze schorzeniami układu nerwowego, jako samodzielna jednostka organizacyjna i budżetowa podległa Wojewodzie, został utworzony na podstawie Zarządzenia Nr 155 Wojewody z dnia 17 lipca 1992 r., wydanego stosownie do art. 12 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy o pomocy społecznej. Wobec powyższego Kolegium podkreśliło, że w dniu wydania opisanego na wstępie rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji Dom Pomocy Społecznej nie był komunalną jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej. Była to wówczas państwowa jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej.

Na marginesie Kolegium zauważyło także, iż decyzją z dnia 7 grudnia 1999 r., wydaną z upoważnienia Wojewody, zezwolono warunkowo na prowadzenie Domu Pomocy Społecznej wskazując, że prowadzącym Dom jest Rada Powiatu M., a Dom zostanie wpisany do wojewódzkiego rejestru takich domów.

Wojewoda, decyzją z dnia 3 grudnia 1997 r., przekazał Gminie K., na jej wniosek, nieodpłatnie, na własność – m. in. – grunt oznaczony jako działka nr 508/52. Dla nieruchomości tej została urządzona księga wieczysta i w dniu 7 października 1998 r., w dziale drugim tej księgi, została wpisana – jako właściciel nieruchomości – Gmina K.

Kolegium podkreśliło, że pojęcie trwałego zarządu zostało wprowadzone powoływaną już ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej jako „ustawa”) i zastąpiło dotychczasowe pojęcie zarządu, jako prawną formę władania nieruchomościami przez państwową lub komunalną jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej (art. 199 ust. 2 i art. 4 pkt 10 ustawy). Generalnie, instytucja trwałego zarządu regulowana jest przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z przepisów tych wynikało – podobnie jak w obecnie obowiązującym stanie prawnym - że uzyskanie przez państwową albo samorządową jednostkę organizacyjną trwałego zarządu mogło nastąpić na podstawie decyzji właściwego organu (art. 45 ustawy), w wyniku przekazania (art. 48 ustawy) lub z mocy prawa (art. 17 ust. 3 ustawy).

W myśl - obowiązującego w dniu wydania opisanego na wstępie rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji z dnia 1 czerwca 1999 r. – art. 43 ust. 5 ustawy, nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa mogły być oddane w trwały zarząd państwowej jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, a nieruchomości stanowiące własność jednostki samorządu terytorialnego - odpowiedniej samorządowej jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej. Zasada zawarta w art. 43 ust. 5 ustawy stanowiła nawiązanie do postanowień art. 4 ust. 4 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu nadanym temu przepisowi przez ustawę z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Oba powołane przepisy ustawy stanowiły wyraz konieczności ścisłego związku pomiędzy własnością nieruchomości a przynależnością organizacyjną jednostki, na rzecz której może być ustanowiony - odpowiednio - zarząd pod rządami ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i trwały zarząd pod rządami ustawy o gospodarce nieruchomościami (zob. uchwałę NSA z dnia 15 maja 2000 r., OPS 17/99, ONSA 2000/4/132). Mianowicie, zarówno poprzednio, jak i obecnie, właściciel (np. Skarb Państwa lub gmina) mógł - i może - ustanowić zarząd i trwały zarząd wyłącznie na rzecz „własnej” jednostki organizacyjnej niemającej osobowości prawnej. Zasada ta nie budziła wątpliwości również w literaturze w okresie obowiązywania ustawy o gospodarce gruntami
i wywłaszczaniu nieruchomości (zob. przede wszystkim E. Drozd [w:] E. Drozd, Z. Truszkiewicz, Gospodarka gruntami i wywłaszczanie nieruchomości. Komentarz, Kraków 1995, str. 46 i 168) i jest również wskazywana obecnie, pod rządami ustawy (zob. m.in. E. Gniewek, Obrót nieruchomościami skarbowymi i komunalnymi, Warszawa 1999, str. 402; G. Bieniek [w:] G. Bieniek, S. Dmowski, S. Rudnicki, G. Rudnicki, Prawo obrotu nieruchomościami, Warszawa 1999, str. 222, a także M. Wolanin, Gospodarowanie i przekształcanie własności nieruchomości, Warszawa 1999, str. 37).

Zasada, że nieruchomość Skarbu Państwa nie mogła być – i nie może być - oddana w trwały zarząd komunalnej jednostce organizacyjnej, a nieruchomość gminy - państwowej jednostce organizacyjnej, znajduje pełne uzasadnienie w ustaleniach związanych z charakterem prawnym trwałego zarządu oraz stosunkiem między właścicielem - Skarbem Państwa lub gminą (obecnie również pozostałymi jednostkami samorządu terytorialnego), a jednostką organizacyjną, na rzecz której ustanowiony został trwały zarząd.

Państwowe i gminne jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej, którym zostały oddane w trwały zarząd nieruchomości państwowe lub gminne, nie stają się z tego tytułu podmiotami jakiegokolwiek prawa podmiotowego, zarówno o charakterze prawnorzeczowym, jak i jakiegokolwiek innego prawa w rozumieniu cywilistycznym (zob. E. Drozd, op. cit., str. 46; M. Wolanin, op. cit., str. 37, a także J. Szachułowicz [w:] J. Szachułowicz, M. Krassowska, A. Łukaszewska, Gospodarka nieruchomościami. Przepisy i komentarz, Warszawa 1999, str. 152). W stosunkach cywilnoprawnych i procesowych jednostki takie działają za Skarb Państwa jako stationes fisci, a za gminę jako stationes communes i wykonują w określonym zakresie niektóre uprawnienia płynące z prawa własności przysługującego Skarbowi Państwa lub gminie, a mianowicie uprawnienia do korzystania z nieruchomości i pobierania pożytków (zob. E. Drozd, op. cit., str. 47). Umożliwia to takim jednostkom organizacyjnym funkcjonowanie i realizację zadań, do których wykonywania zostały utworzone.

W zgodzie z powyższą zasadą została określona właściwość organów ustanawiających trwały zarząd. W myśl art. 45 ust. 1, w związku z postanowieniami art. 4 pkt 9 ustawy, organem właściwym do ustanowienia, w drodze decyzji, trwałego zarządu w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa był – w czasie orzekania w sprawie zakończonej opisaną na wstępie decyzją organu pierwszej instancji – starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, a zarząd gminy w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy.

Wobec powyższego Kolegium podkreśliło, że oddanie nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy w trwały zarząd nie mogło nastąpić z naruszeniem ogólnych zasad oddawania nieruchomości w trwały zarząd, określonych w przepisach ustawy, a w szczególności w jej art. 43 ust. 5.

W związku z tym odstępstwo od tych warunków ustawowych, mające charakter zasadniczy i niedające się pogodzić z istotą trwałego zarządu oraz uprawnieniami, które przysługują właścicielowi, czyli Skarbowi Państwa lub gminie w stosunku do oddawanej w trwały zarząd nieruchomości, rażąco narusza wyżej powołany art. 43 ust. 5 ustawy, według którego nieruchomości stanowiące przedmiot prawa własności gminy mogły być oddane
w trwały zarząd wyłącznie komunalnej jednostce organizacyjnej.

Zgodzić się wypada z poglądem, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (wyrok NSA z dnia 21 października 1992 r., V SA 86/92 i 436-466/92, ONSA 1993, nr 1, poz. 23). Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego zawsze chodzi nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać (wyrok NSA z dnia 2 marca 2006 r., II GSK 398/05, LEX nr 197521).

W rozważanym przez Kolegium wypadku decyzja organu pierwszej instancji z dnia 1 czerwca 1999 r.
wydana została z rażącą obrazą przepisu art. 45 ust. 5 ustawy. W postępowaniu administracyjnym organ zobowiązany był ustalić, czy w stanie faktycznym sprawy wystąpiły przesłanki pozytywne z art. 45 ust. 5 ustawy, czyli czy Dom Pomocy Społecznej jest gminną jednostką organizacyjną niemającą osobowości prawnej. Organ pierwszej instancji takich okoliczności nie zbadał, rozstrzygając o tytule prawnym władania gruntami sprzecznie z powołaną wyżej, bezwzględnie obowiązującą regulacją ustawową.

W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, a konkretnie w postępowaniu nieważnościowym, organy administracji mają obowiązek ustalić nie tylko, czy badana decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), ale również zbadać, czy nie zachodzą w sprawie okoliczności określone w art. 156 § 2 k.p.a., które wyłączają możliwość stwierdzenia nieważności decyzji.

Pierwszą z przyczyn wyłączających możliwość stwierdzenia nieważności decyzji wymienionych w art. 156 § 2 k.p.a. jest upływ czasu. Przesłanka ta odnosi się do przyczyn nieważności decyzji wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 k.p.a., a więc nie dotyczy rozpatrywanej sprawy. Drugą negatywną przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji jest wywołanie przez decyzję nieodwracalnych skutków prawnych. Ta okoliczność dotyczy wszystkich przesłanek wyszczególnionych w art. 156 § 1 k.p.a. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że przez nieodwracalność skutków prawnych decyzji administracyjnej należy rozumieć sytuację, w której stan prawny ustalony ostateczną decyzją organu nie może być zweryfikowany (uchylony lub zmieniony) za pomocą środków dostępnych na gruncie kodeksu postępowania administracyjnego. Jeśli skutki prawne decyzji administracyjnej mogą być zniesione w drodze postępowania administracyjnego oznacza to, iż nie mają one charakteru nieodwracalnego (wyrok SN z dnia 5 kwietnia 1995 r., III ARN 8/95, OSNP 1995/18/223; wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2005 r., I OSK 444/05, niepubl.).

W związku z tym Kolegium stwierdziło, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny sprawy, że decyzja organu pierwszej nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Nadal Gminie przysługuje tytuł własności do nieruchomości gruntowej oznaczonej ewidencyjnie jako działka gruntu nr 508/52, a Dom Pomocy Społecznej jest jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, chociaż już zmieniła ona status i obecnie jest jednostką powiatową.


Samodzielność pomieszczenia administracyjnego gospodarczego

Spółdzielnia Mieszkaniowa wystąpiła o wydanie zaświadczeń o samodzielności dwóch pomieszczeń, jednego oznaczonego literą A, położonego w parterze, i drugiego oznaczonego literą B, położonego w piwnicy wielorodzinnego budynku mieszkalnego, jako lokali użytkowych. Pomieszczenia te opisano we wniosku „POMIESZCZENIE ADMINISTRACYJNE GOSPODARCZE”. Do wniosku dołączono kopie rysunków rzutu parteru i piwnic w budynku, z zatwierdzonej dokumentacji projektowej z zaznaczonymi pomieszczeniami A i B, kopię decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie budynku i zaświadczenia stwierdzającego, że decyzja ta jest ostateczna. Organ pierwszej instancji odmówił wydania żądanych zaświadczeń. W uzasadnieniu wywiedziono, że z analizy materiałów dostarczonych z wnioskiem i materiałów związanych z innym wnioskiem o wydanie zaświadczeń o samodzielności lokali mieszkalnych oraz z porównania z dokumentami archiwalnymi Urzędu Miejskiego wynika, że położone w parterze budynku, a dostępne z wiatrołapu, pomieszczenie o powierzchni 3,4 m², opisane jako „Pom. Admin.”, i pomieszczenie w piwnicy w ciągu pomieszczeń gospodarczych, o powierzchni 5,2 m², opisane: „Pom. Admin.”, są faktycznie pomieszczeniami gospodarczymi. Pomieszczenia te mogą stanowić części wspólne budynku lub pomieszczenia przynależne do samodzielnych lokali. Są one wydzielone pełnymi ścianami, nie mają oświetlenia dziennego. Z projektu budowlanego budynku wynika, że pomieszczenia te odpowiadają definicji pomieszczenie gospodarczego w § 3 pkt 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.): „§ 3. Ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o: 13) pomieszczeniu gospodarczym - należy przez to rozumieć pomieszczenia znajdujące się poza mieszkaniem lub lokalem użytkowym, służące do przechowywania przedmiotów lub produktów żywnościowych użytkowników budynku, materiałów lub sprzętu związanego z obsługą budynku, a także opału lub odpadów stałych”. Z definicji samodzielnego lokalu w art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali wynika, że samodzielnym lokalem użytkowym może być wyłącznie lokal służący zaspokajaniu określonych potrzeb, wykorzystywany zgodnie z przeznaczeniem. W przypadku pomieszczeń A i B ani dołączone do wniosku materiały, ani posiadane przez organ, nie zawierają określenia przeznaczenia ich jako lokali użytkowych (np. biurowy, handlowy). Definicja lokalu użytkowego w § 3 pkt 14 (pkt 14 w brzmieniu obowiązującym obecnie), powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury, określa lokal użytkowy jako część budynku zawierającą jedno pomieszczenie lub zespół pomieszczeń, wydzielone stałymi przegrodami budowlanymi, niebędące mieszkaniem, pomieszczeniem technicznym, albo pomieszczeniem gospodarczym.” Opis pomieszczeń A i B w rysunkach rzutów parteru i piwnicy budynku „Pom. Admin.” stanowi o gospodarczym ich charakterze.

W zażaleniu Spółdzielnia Mieszkaniowa twierdziła, że we wniosku określiła ww. pomieszczenia jako administracyjne, gospodarcze w tym sensie, że są przeznaczone do prowadzenia działalności gospodarczej. Nie są to pomieszczenia gospodarcze w rozumieniu rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W projekcie budowlanym oznaczono je jako pomieszczenia administracji z powodu przeznaczenia na potrzeby administracji Spółdzielni, która wybudowała budynek i jest jego współwłaścicielem. Są one lokalami użytkowymi w znaczeniu określonym w § 3 ust. 10 powołanego rozporządzenia. (ust. 10 powołano błędnie z pierwotnego tekstu z 2002 r., który był zmieniany pięć razy). Są wydzielone stałymi przegrodami, nie są mieszkaniem ani pomieszczeniem technicznym i gospodarczym. Nie są związane z obsługą budynku. Spółdzielnia przeznaczy je na wynajem, jako magazyny. Lokale te są ujęte w stosownej uchwale, jako odrębne lokale użytkowe, których właścicielem jest Spółdzielnia.

Kolegium utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

Kolegium zważyło, że lokalami użytkowymi są części budynku, które zostały celowo zaprojektowane i wybudowane w takim charakterze z przeznaczeniem do stałego przebywania w nich ludzi i prowadzenia w tych lokalach działalności ludzi, tj. produkcji, handlu, usług, wykonywania innej pracy, zaspokajania potrzeb żywieniowych, oświatowych, kulturalnych, opiekuńczych, sportowych i innych potrzeb ludzi. Lokale użytkowe muszą spełniać wymagania ogólne Działu III i wymagania techniczne Działu IV powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury dotyczące oświetlenia dziennego, nasłonecznienia, oświetlenia i sztucznego, ogrzewania, wentylacji, klimatyzacji, doprowadzenia wody i innych instalacji i wyposażenia technicznego zgodnego z właściwymi normami, zależnie od przeznaczenia lokalu do zaspokajania potrzeb ludzi. Tylko lokale mieszkalne i lokale użytkowe, zaprojektowane i wybudowane w celu zaspakajania określonych potrzeb ludzi i spełniające wymóg samodzielności, mogą być wyodrębniane jako odrębne nieruchomości lokalowe. Nie można wyodrębniać własności komórek technicznych, komórek gospodarczych, ani innych pomieszczeń niebędących lokalami, jako odrębnych nieruchomości lokalowych z udziałami w nieruchomości wspólnej (w budynku i gruncie), które miały by podlegać wpisowi w ewidencji gruntów i budynków i wpisowi w księgach wieczystych jako odrębne nieruchomości w obrocie prawnym. Uchwała Zarządu Spółdzielni traktująca komórki A i B, jako lokale użytkowe jest niezgodna z prawem, w szczególności jest niezgodna z art. 2, art. 27 ust. 1, art. 42 ust. 1 i ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116 ze zm.) i niezgodna z art. 2 ust. 2 i ust. 4 ustawy o własności lokali. Przepisy te nakazują odróżniać lokale od komórek, strychu, piwnic, niesamodzielnych garaży i od innych pomieszczeń. Pomieszczenie w parterze budynku, o powierzchni 3,4 m², oznaczone w projekcie budowlanym „Pom.Adm.”, a we wniosku literą A, jest przechodnim do pomieszczenia ustępu o powierzchni 1,2 m² i tworzy z nim jedną całość. Niewątpliwie te pomieszczenia zaprojektowano i wybudowano zgodnie z przepisami o bezpieczeństwie i higienie pracy i dla potrzeb higieniczno-sanitarnych pracowników Spółdzielni obsługujących budynek, do przebierania się, lub do przechowania sprzętu i narzędzi do utrzymania porządku i czystości, drobnych napraw, i podobnych potrzeb obsługi budynku. Oznaczenie pomieszczenia B w piwnicy, w rysunku projektu budowlanego: „Pom. Admin.”, świadczy także o jego przeznaczeniu do celów gospodarczych pracowników obsługi budynku. Są to pomieszczenia gospodarcze w rozumieniu § 3 pkt 13 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury, i tak też trafnie opisano te pomieszczenia we wniosku Spółdzielni.

W ogólności ustanowienie w myśl art. 1717 ww. ustawy odrębnej własności lokalu, a nie innego pomieszczenia dla spółdzielni mieszkaniowej (np. lokalu wolnego, albo lokalu wynajętego, gdy najemca nie chce nabyć własności), nie oznacza, że spółdzielnia może nabywać sama od siebie lokale na odrębną własność na czas nieoznaczony, gdyż spółdzielnia może dokonywać wyodrębnienia dla siebie własności lokali przejściowo w tym celu, aby przenieść wyodrębnioną własność lokalu na rzecz członka spółdzielni.

Zgodnie z art. 40 tej ustawy Spółdzielnia pozostaje właścicielem lub współwłaścicielem nieruchomości i użytkownikiem lub współużytkownikiem wieczystym gruntu w takim zakresie, w jakim nie narusza to przysługującej członkom i właścicielom lokali niebędących członkami spółdzielni odrębnej własności lokali lub praw z nią związanych.” Również w myśl art. 4 ust. 1 ustawy o własności lokali: „Dotychczasowemu właścicielowi nieruchomości przysługują co do niewyodrębnionych lokali oraz co do nieruchomości wspólnej takie same uprawnienia, jakie przysługują właścicielom lokali wyodrębnionych, odnosi się to także do jego obowiązków.”

Ponieważ pomieszczeń w parterze i w piwnicy, oznaczonych literami A i B nie przypisano żadnemu z właścicieli samodzielnego lokalu jako pomieszczenia przynależnego, Spółdzielnia jest i nadal pozostanie ich właścicielem w części wspólnej budynku. Nie ma prawnego uzasadnienia i nie jest zresztą potrzebne ustanawianie na rzecz zrzeszenia członków, jakim jest Spółdzielnia Mieszkaniowa, odrębnej własności tych pomieszczeń. Nie można wykluczyć wykorzystywana komórki w piwnicy na wynajem, aby w myśl art. 5 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych przeznaczać przychody z wynajmu na wydatki związane z eksploatacją nieruchomości wspólnej, jeżeli takie wykorzystanie komórki jest zgodne z wolą i interesem członków Spółdzielni.

Powierzchnia tych pomieszczeń wraz z pomieszczeniami technicznymi, węzłem cieplnym, powierzchnią komunikacji, podlega wliczeniu do pomieszczeń i urządzeń wspólnych.


OCHRONA ŚRODOWISKA, OCHRONA PRZYRODY I OCHRONA ZWIERZĄT, ODPADY, UTRZYMANIE PORZĄDKU I CZYSTOŚCI W GMINACH


1. Uwagi ogólne

W sprawach z zakresu pozwoleń emisyjnych, o jakich mowa w art. 181 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), Kolegium nie rozpatrywało wielu spraw (krąg stron takiego postępowania jest ustawowo ograniczony). Na szczególną uwagę zasługuje jednak przypadek, w którym organ ochrony środowiska, mimo nieuregulowania kwestii ochrony powietrza w zakresie emisji substancji zapachowych, będąc zobowiązanym do ochrony powietrza i wobec ewidentnego negatywnego wpływu strony na zapachową jakość powietrza, odmówił wydania pozwolenia emisyjnego. Wydanie takiej decyzji nie było jednak – z uwagi na wspomniane zaniechania normatywne – proste, aczkolwiek niewątpliwie konieczne.

Stosunkowo liczne były sprawy związane z emisją hałasu. Ochrona przed hałasem polega na zapewnieniu jak najlepszego stanu akustycznego środowiska, w szczególności poprzez: 1) utrzymanie poziomu hałasu poniżej dopuszczalnego lub co najmniej na tym poziomie; 2) zmniejszanie poziomu hałasu co najmniej do dopuszczalnego, gdy nie jest on dotrzymany (art. 112 ustawy Prawo ochrony środowiska). W przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych, pomiarów dokonanych przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu. Za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu uważa się przekroczenie wskaźnika hałasu LAeq D lub LAeq N (art. 115a ustawy Prawo ochrony środowiska).

Jak wynika z przepisu art. 273 ustawy Prawo ochrony środowiska podmioty korzystające ze środowiska ponoszą opłaty za korzystanie za: wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza; wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi; pobór wód; składowanie odpadów. Sprawy rozstrzygane przez Kolegium w 2011 r. na podstawie przepisów tej ustawy były, w odróżnieniu od lat poprzednich, sprawami incydentalnymi. Nie pojawiały się, tak liczne w latach poprzednich, sprawy dotyczące naliczenia opłat podwyższonych za składowanie odpadów na składowiskach odpadów bez zatwierdzonej instrukcji eksploatacji składowiska. Nieliczne sprawy, którymi zajmowało się Kolegium dotyczyły stosowania ulg w zakresie już ustalonych, bezspornych opłat oraz ustalenia opłat podwyższonych za korzystanie ze środowiska jest ponoszona za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi.

W tym ostatnim przypadku zgodnie z art. 273 ust. 1 pkt 2 Prawa ochrony środowiska, opłata za korzystanie ze środowiska jest ponoszona za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Według zaś z art. 279 ust. 1 pkt 1 ustawy, jeżeli obowiązek poniesienia opłaty jest związany z eksploatacją instalacji, podmiotem obowiązanym do poniesienia opłat z tytułu emisji, o których mowa w art. 180 pkt 1 - 3 - jest prowadzący instalację. Użytkownik eksploatujący urządzenia techniczne, wymienione w uzyskanym na swoją rzecz pozwoleniu wodnoprawnym (kanalizacja przemysłowo-deszczowa, przepompowania, piaskownik) służące oczyszczaniu i odprowadzaniu ścieków opadowych, jest zatem podmiotem eksploatującym instalację powodującą wprowadzanie ścieków do wód. Jest więc podmiotem zobowiązanym do ww. świadczenia publicznego.

Stosownie do art. 276 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, podmiot korzystający ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub innej decyzji ponosi opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska. Zgodnie z art. 292 pkt 2, w przypadku braku wymaganego pozwolenia podmiot korzystający ze środowiska ponosi opłaty podwyższone o 500 % za pobór wód lub wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Przesłanką materialną uiszczania opłaty podwyższonej jest stan „korzystania ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia”. Literalna wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że w każdej sytuacji, bez względu na przyczyny, ustalenie przez organ faktu, iż podmiot korzystający ze środowiska nie posiada pozwolenia, prowadzi do wymierzenia temu podmiotowi opłaty podwyższonej. Jednak z orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, że sam fakt korzystania z zasobów środowiska bez wymaganego prawem pozwolenia nie jest wystarczającą przesłanką zastosowania sankcji w postaci podwyższonej opłaty. Ma to swoje uzasadnienie w kontekście poglądu wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny, który stwierdził, że przy rekonstrukcji hipotezy obowiązującej w sprawie normy prawnej, w zakresie przywołanej przesłanki art. 276 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, należy jednak zastosować nie tylko wykładnię językową, ale także systemową i celowościową (tak w uchwale 7 sędziów z dnia 12 grudnia 2011 r., II OPS 2/11, LEX 1074802).

W tym miejscu spostrzec trzeba, że przepisy art. 138 ust. 1 („Stwierdzenie wygaśnięcia, cofnięcie lub ograniczenie pozwolenia wodnoprawnego następuje z urzędu lub na wniosek strony, w drodze decyzji.”), w związku z art. 135 pkt 1 („Pozwolenie wodnoprawne wygasa, jeżeli upłynął okres, na który było wydane.”) ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.) wymagają stwierdzenia w drodze decyzji wygaśnięcia pozwolenia po upływie okresu, na które zostało wydane. O ile strona nie wystąpiła z wnioskiem o jej wydanie, decyzję taką organ wydaje z urzędu. Dodatkowo należy uwzględnić przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska, albowiem w myśl Prawa wodnego „pozwolenia wodnoprawne na wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi albo do urządzeń kanalizacyjnych są wydawane z uwzględnieniem postanowień rozdziałów 1-4 w dziale IV tytułu III ustawy - Prawo ochrony środowiska” (por. art. 122 ust. 4 Prawa wodnego). Zgodnie zaś z art. 193 ust. 4 Prawa ochrony środowiska, „decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia nie wydaje się, jeżeli prowadzący instalację uzyska nowe pozwolenie”. W konsekwencji „pomimo ziszczenia się przesłanek wygaśnięcia decyzji określonych w art. 193 ust. 1, a więc także po upływie czasu, na jaki pozwolenie zostało wydane (pkt 1), w sytuacji, w której zostanie wydane nowe pozwolenie, nie stwierdza się wygaśnięcia pozwolenia dotychczasowego, które przestało formalnie obowiązywać z powodu upływu terminu, na jaki zostało wydane” (ibidem). Jako ratio legis ww. konstrukcji prawnej NSA, w powołanej powyżej uchwale, wskazał niedopuszczalność obciążania podmiotu korzystającego ze środowiska ujemnymi konsekwencjami opieszałego lub przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie wydania nowego pozwolenia, w postaci nałożenia podwyższonych opłat za korzystanie ze środowiska.

W ocenie NSA: „każdą tego rodzaju sprawę należy analizować indywidualnie, rozpatrując przyczyny braku pozwolenia, a w szczególności, czy podmiot korzystający ze środowiska wystąpił o wydanie kolejnego wymaganego pozwolenia w rozumieniu art. 180 i 181 p.o.ś. w związku z art. 276 ust. 1 p.o.ś. oraz czy przyczyna braku pozwolenia jest związana z działaniem organu podczas rozpatrywania wniosku o wydanie nowego pozwolenia. Dotyczy to więc okoliczności, kiedy wniosek o wydanie pozwolenia został złożony oraz oceny, czy wniosek spełniał ustawowe wymagania oraz czy ustawodawca nie wprowadził terminu do wydania pozwolenia, jak ma to miejsce w przypadku pozwolenia zintegrowanego, dla którego wydania termin wynosi 6 miesięcy od dnia złożenia wniosku zgodnie z art. 209 ust. 2 p.o.ś. Podmiot korzystający ze środowiska składając wniosek o wydanie pozwolenia powinien uwzględnić okres konieczny do wydania pozwolenia, biorąc pod uwagę wymagania stawiane przez ustawodawcę eksploatacji danej instalacji, a w szczególności rodzaj i skalę prowadzonej w niej działalności. (…) organ wydając decyzję w przedmiocie opłaty podwyższonej w trybie art. 276 ust. 1 p.o.ś powinien uwzględniać nie tylko fakt, czy podmiot korzystający ze środowiska wystąpił o wydanie pozwolenia, jak i czy wniosek był kompletny oraz kiedy podmiot wystąpił z wnioskiem o wydanie pozwolenia, lecz także czy jest to decyzja nieostateczna czy też ostateczna, lecz zaskarżona do sądu administracyjnego.” (ibidem; podobnie: WSA w Kielcach w wyroku z dnia 25 października 2007 r., II SA/Ke 430/07, LEX 440019; uchwała 7 sędziów NSA z dnia 21 grudnia 1998 r., OPS 13/98, ONSA 2/1999 poz. 46).

Wymaga to każdorazowo rozważenia „czy przyczyna braku pozwolenia jest związana z działaniem organu podczas rozpatrywania wniosku o wydanie nowego pozwolenia”, ewentualnie podczas rozpatrywania wniosku o przeniesienie pozwolenia. Chodzi o odpowiedź na pytanie, czy przyczyna braku pozwolenia jest związana z działaniem organu podczas rozpatrywania wniosku Strony o wydanie nowego pozwolenia.

Przykładowo, z akt jednej sprawy rozpatrywanej przez Kolegium wynikało, że strona posiadała pozwolenie wodnoprawne ważne do dnia 31 grudnia 2010 r.: że dwukrotnie składała podanie do właściwego organu podanie o wydanie pozwolenia na kolejny okres; że pierwsze podanie złożyła w dniu 22 grudnia 2010 r., a kolejne w dniu 29 czerwca 2011 r. oraz, że decyzją z dnia 22 sierpnia 2011 r. stwierdzono wygaśnięcie wcześniejszego pozwolenia wodnoprawnego oraz udzielono stronie pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzania wód opadowych i roztopowych na kolejny czas oznaczony, tj. do dnia 22 sierpnia 2021 r. W tak ustalonym stanie faktycznym nie można było stwierdzić, czy strona podanie złożyła tuż przed rozpoczęciem się I półrocza 2011 r. (według pierwszej wersji), czy pod jego koniec (według drugiej wersji). Nie wiadomo także, jaki powinien być okres naliczenia opłaty podwyższonej (już samą wątpliwość stwarza brak wyjaśnienia rozbieżności dat wniesienia podań przez stronę). Nie wyjaśniono: kiedy upłynął ustawowy termin załatwienia sprawy o wydanie pozwolenia wodnoprawnego; czy organ rozpatrujący sprawę pozwolenia wodnoprawnego uchybił obowiązkom przy rozpatrywaniu tej sprawy, czy sam spowodował lub przyczynił się do nieuzyskania w terminie, przez stronę przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego. Wymagało to analizy akt postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, których organ pierwszej instancji nie zgromadził i nie badał.

Zgodnie z art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 120 ze zm.) wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia. Przepis ten określa ustawowe znamiona jednego z deliktów przeciwko chronionym przez ustawę o ochronie przyrody elementom środowiska. Delikt ten polega na usunięciu drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia, zaś sankcją za jego popełnienie jest wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej. Odpowiedzialność za popełnienie omawianego deliktu oparta została na idei bezprawności czynu i – w związku z tym - jest odpowiedzialnością obiektywną. Odpowiedzialność administracyjna za bezprawne wycięcie drzew nie jest uzależniona od winy ukaranego, jednak jej ustalenie wymaga wykazania, że istnieje związek przyczynowy pomiędzy zachowaniem konkretnej osoby a zniszczeniem drzew lub krzewów. Zachowanie to przejawiać się może w każdej formie (działanie i zaniechanie). Trzeba zatem wykazać, że posiadacz nieruchomości przynajmniej wiedział o usuwaniu drzew z jego nieruchomości albo, że na usunięcie drzewa świadomie się godził i mu nie zapobiegł (wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2009 r., II OSK 488/08, LEX nr 557065). Tylko wykazanie przez posiadacza nieruchomości, że nie wiedział o usunięciu drzewa przez osobę trzecią i nie mógł temu zapobiec zwalnia go z odpowiedzialności (wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 czerwca 2009 r., V SA/Wa 1957/08, LEX nr 564013). Ukarany może bowiem ponosić odpowiedzialność nie tylko za własne działanie, ale i za wycięcie drzew lub krzewów bez zezwolenia przez inne osoby. „Jeżeli sprawca uzyskał zgodę właściciela (użytkownika, posiadacza) nieruchomości (nawet dorozumianą) na usunięcie drzew rosnących na jego nieruchomości (...) to wówczas ciężar ochrony przyrody za wycięcie drzew bez wymaganego prawem zezwolenia ponosi właściciel (użytkownik, posiadacz) nieruchomości" (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 28 stycznia 2009 r., II SA/Sz 782/08). Dla ustalenia odpowiedzialności na gruncie art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy „nie ma znaczenia okoliczność posłużenia się przez skarżącą innymi osobami, które usunęły drzewo i krzewy, skoro osoby te działały na zlecenie skarżącej. (...) Pomiędzy działaniem posiadacza nieruchomości a wycięciem drzewa i krzewów zachodził związek przyczynowy (normatywy, jeżeli) posiadacz nieruchomości o wycince wiedział i na to działanie się godził, a zatem usunięcie zieleni przez osoby trzecie (pracowników) nie nastąpiło bez zgody i wiedzy właścicielki działki oraz w sposób, któremu nie mogła zapobiec" (wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 stycznia 2009 r., IV SA/Wa 1595/08). Dla odpowiedzialności administracyjnej przewidzianej w art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy nie jest więc konieczne osobiste działanie ukaranego. Ponosi on odpowiedzialność również za takie czynności osób trzecich, na które się godził (wyrok NSA z dnia 11 marca 2009 r., II OSK 329/08, LEX nr 529956). Równocześnie tak ukształtowana odpowiedzialność zapobiega obciążeniu posiadacza nieruchomości odpowiedzialnością za wycięcie drzew lub krzewów, jeżeli osoba trzecia, będąca sprawcą, dopuściła się wykroczenia lub przestępstwa, zaś o tym czynie posiadacz nieruchomości nie wiedział (K. Gruszecki, Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, Kraków 2005, s. 366). Osoba trzecia, która dokonała wycięcia drzew i krzewów z cudzej nieruchomości bez zgody właściciela, użytkownika wieczystego lub posiadacza ponosi odpowiedzialność karną za występek lub wykroczenie i odpowiedzialność cywilną z tytułu czynu niedozwolonego (wyrok NSA z dnia 14 listopada 2006 r., II OSK 1332/2005, LexPolonica nr 1314814).

Nierzadko w 2001 r. zdarzały się przypadki, w których – wydając zezwolenie na usunięcie drzew, za które nie nalicza się opłaty (art. 86 ust. 1) – organy zobowiązywały stronę do dokonania nasadzeń zastępczych oraz nakładały nań dodatkowe obowiązki określając ilość nasadzanych drzew i ich minimalny wiek, podając przykładowe gatunki drzew i termin nasadzeń. Zobowiązywano stronę także do poinformowania organu o dokonaniu nasadzenia.

W tych sprawach Kolegium zwracało uwagę, że podstawą tego typu rozstrzygnięć był przepis art. 83 ust. 3 ustawy stanowiący, że wydanie zezwolenia na usunięcie drzew może być uzależnione od przesadzenia drzew w miejsce wskazane przez wydającego zezwolenie albo zastąpienia ich innymi drzewami, w liczbie nie mniejszej niż liczba usuwanych drzew, nie daje podstaw do dowolnych działań organu pierwszej instancji. Przepis ten stanowi podstawę prawną do nałożenia obowiązku nasadzeń zastępczych i zamieszczenia w osnowie decyzji dodatkowych zastrzeżeń. Nie wskazano w nim jednak przesłanek materialnoprawnych jego zastosowania (podobnie jak w przypadku samego zezwolenia). W świetle powołanych przepisów udzielenie zezwolenia, nałożenie obowiązku nasadzeń zastępczych i warunki nasadzeń pozostawiono właśnie uznaniu administracyjnemu.

Kolegium uznawało, że stosując przepis art. 83 ust. 3 ustawy organ winien kierować się regułą materialnoprawną, wyrażoną w art. 7 k.p.a. Ma ona zastosowanie we wszystkich tych wypadkach, w których rozstrzygnięcie sprawy powierzone zostało tzw. uznaniu administracyjnemu, co zachodzi wówczas, gdy norma prawna nie przewiduje obowiązku określonego zachowania się organu, lecz możliwość wyboru sposobu załatwienia sprawy. Uznanie organu doznaje ograniczeń w świetle przesłanek interesu publicznego i słusznego interesu strony z art. 7 in fine k.p.a.

Określając ramy interesu publicznego trzeba mieć zaś na względzie to, że ochrona tzw. zadrzewień polega na zachowaniu, zrównoważonym użytkowaniu oraz ich odnawianiu (por. art. 2 ust. 1 pkt 9 i ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie przyrody). Jego granice wyznacza więc obowiązek uwzględnienia kompensacyjnego charakteru nasadzeń zastępczych. Odnowienie nasadzeń ma rekompensować, zrównoważyć zmiany spowodowane usunięciem drzew.

W przypadku, np. usuwania drzew rosnących przy drogach winno się zatem wziąć także pod uwagę szczególną ich funkcję ochronną, jaką jest ograniczanie zagrożeń wynikających z negatywnego wpływu drogi na środowisko. Zieleń przydrożna jest wprost wymieniona jako jeden ze środków służących osiągnięciu tego celu (§ 188 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.). Chodzi o zapewnienie ochrony przed immisjami związanymi z ruchem samochodowym, w szczególności na tereny zabudowane. Ponadto z przepisów zobowiązujących do dbałości o zadrzewienia wynika, że drzewa i krzewy w granicach pasa drogowego realizują nie tylko cele ochronne, ale także społeczno - kulturowe (por. art. 5 pkt 27 in fine ustawy) tworząc, np. aleje przydrożne. W takim przypadku usunięcie drzewa bez nasadzeń nowych może stworzyć niedającą się usunąć lukę w lokalnym krajobrazie kulturowym.

Organy pierwszej instancji, nakładając obowiązek nasadzeń zastępczych, nie ustalały i nie utrwalały w aktach sprawy (np. w postaci protokołu z oględzin i zdjęć) czy i na ile usunięcie drzew będzie uszczerbkiem dla stanu lokalnego środowiska. W szczególności nie ustalano: w jaki sposób są zagospodarowane tereny sąsiadujące z terenem, z którego usuwa się ww. drzewa; czy są one zabudowane; czy usuwane drzewa stanowią wespół z innymi istotny element lokalnego krajobrazu kulturowego tworząc, np. aleje przydrożne.

Ponadto w kontekście oceny możliwości nałożenia obowiązku nasadzeń zastępczych mieści się także obowiązek zbadania wykonalności nasadzenia zastępczego w określonym miejscu. Zauważyć tu trzeba, że posłużenie się przez ustawodawcę zwrotem „zastąpienie innymi drzewami lub krzewami" wskazuje, iż nasadzenia powinny być dokonane, co do zasady, w miejscu, z którego drzewa lub krzewy zostały usunięte (inaczej jest w przypadku wydania zezwolenia uzależnionego od przesadzenia drzew gdzie uprawnienie do wskazania miejsca wynika expressis verbis z art. 83 ust. 3 ustawy). Słowo „zastąpić” oznacza bowiem - w języku potocznym - zamienić coś na coś innego (Słownik języka polskiego, PWN, www.sjp.pwn.pl).

Wskazując miejsca nasadzeń trzeba kierować się regułą materialnoprawną, wyrażoną w art. 7 k.p.a. Odnowienie nasadzeń ma rekompensować, zrównoważyć zmiany spowodowane usunięciem drzew w konkretnym miejscu, a nie gdziekolwiek. Co do zasady, miejsce nasadzeń zastępczych będzie zatem leżeć w granicach tej samej działki ewidencyjnej (nieruchomości), z której drzewa usunięto. W przypadku zieleni przydrożnej będzie to, co do zasady, pas drogowy. Organ orzekający powinien zatem, na podstawie art. 83 ust. 3 ustawy, oznaczyć ściśle miejsce nasadzeń zastępczych wskazując, co najmniej dane ewidencyjne działki gruntu. Wskazanie to powinno poprzedzać zbadanie, czy określone w zezwoleniu miejsce nadaje się w ogóle do trwałych nasadzeń.

Zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, niezbędnym warunkiem uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów z terenu nieruchomości jest załączenie do wniosku zgody właściciela nieruchomości, w przypadku, gdy składający taki wniosek posiadacz nieruchomości nie jest jej właścicielem. W działalności orzeczniczej Kolegium w 2011 r. zdarzały się przypadki, gdy wnioskodawcą był zarząd drogi, wykonujący obowiązki zarządcy drogi.

W myśl 22 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) – zarząd drogi sprawuje nieodpłatny trwały zarząd gruntami w pasie drogowym. Trwały zarząd jest prawną formą władania cudzymi gruntami w rozumieniu art. 336 kodeksu cywilnego. W konsekwencji zarząd drogi jest posiadaczem zależnym nieruchomości (gruntów w pasie drogowym), w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy, nie będąc jednakże ich właścicielem. Jako samorządową jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej może być także stroną w postępowaniu administracyjnym o wydanie zezwolenia na ich usunięcie (por. art. 29 k.p.a.).

Zarząd drogi, występując z wnioskiem o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew nie działał - w tym zakresie – w sferze imperium. Z ww. przyczyn występuje bowiem – w ramach tego stosunku administracyjnoprawnego - jako administrowany, którym w tym przypadku jest posiadacz nieruchomości niebędący właścicielem nieruchomości, ubiegający się o zezwolenie na usunięcie drzew. Właściciel nieruchomości winien wyrazić zgodę (będącą oświadczeniem woli z zakresu dominium, a nie imperium) na usunięcie drzew przez zarząd drogi. Zgoda ta mogłaby być wyrażona bezpośrednio przez właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego (np. zarząd województwa). Może być także wyrażona przez statutowego przedstawiciela zarządu drogi, któremu właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego udzieliłby pełnomocnictwa do składania w jej imieniu oświadczeń i dokonywania w jego imieniu czynności, związanych z gospodarowaniem zarządzanym majątkiem (tu: usuwaniem drzew).

W sprawach rozpatrywanych przez Kolegium na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243 ze zm.) na szczególną uwagę zasługują następujące problemy, które powodowały konieczność eliminacji przez Kolegium decyzji organów pierwszej instancji z obrotu prawnego (również w trybach nadzwyczajnych). Z uwagi na obszerność wybranych przypadków, w tym zakresie Kolegium ograniczyło się do ich skrótowego omówienia.

Problemy w związku z wprowadzeniem art. 79 c ust. 3 przez ustawę z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 28, poz. 145)

Zgodnie z art. 79c ust. 3 ustawy o odpadach, w brzmieniu wprowadzonym przez ww. ustawę z dnia 22 stycznia 2010 r., jeżeli posiadacz odpadów lub transportujący odpady, będąc obowiązanym do prowadzenia ewidencji odpadów lub przekazywania wymaganych informacji lub sporządzania i przekazywania zbiorczego zestawienia danych lub sporządzania podstawowej charakterystyki odpadów lub przeprowadzania testów zgodności, nie wykonuje tego obowiązku albo wykonuje go nieterminowo lub niezgodnie ze stanem rzeczywistym podlega karze pieniężnej w wysokości 10.000 zł. Wcześniej, za nierealizowanie obowiązków sprawozdawczych groziła co najwyżej grzywna.

Stosownie do art. 37 ust. 3, zbiorcze zestawienia danych, o których mowa w ust. 1 i 2, posiadacz odpadów, w tym wytwórca komunalnych osadów ściekowych, jest obowiązany przekazać marszałkowi województwa właściwemu ze względu na miejsce wytwarzania, odbierania odpadów komunalnych, zbierania, odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, w terminie do dnia 15 marca za poprzedni rok kalendarzowy (art. 37 ust. 3). Przed dniem 1 stycznia 2011 r. termin ten wyznaczony był na koniec pierwszego kwartału [zmianę wprowadzono w art. 1 pkt 26 lit. a) ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r.].

W 2011 r. marszałkowie województw wydali bardzo dużo decyzji nakładających kary pieniężne w wysokości 10 000 zł, na podstawie art. 79c ust. 3 ustawy o odpadach. Spośród tych, od których odwołania trafiły do Kolegium, przeważająca większość dotyczyła sytuacji, w której sprawozdania zostały wprawdzie złożone, jednak po ww. terminie (nawet jeden, dwa dni, innemu organowi – np. staroście itp.). Wprowadzając art. 79c ust. 3 ustawodawca nie przewidział jednak możliwości odstąpienia w takiej sytuacji przez marszałka województwa od wymierzenia kary pieniężnej w wysokości 10 000 zł. Marszałek – po prostu - realizował swój ustawowy obowiązek i wydawał decyzje.

Ustawą z dnia 28 kwietnia 2011 r. o zmianie ustawy o odpadach (Dz. U. Nr 138, poz. 809) – po interwencji również marszałków województw, w sytuacji, gdy przepisem miał się zająć Trybunał Konstytucyjny - dokonano nowelizacji, między innymi, powołanego wyżej art. 79c ust. 3 ustawy o odpadach, który otrzymał brzmienie: „Jeżeli posiadacz odpadów, wbrew obowiązkowi, o którym mowa w art. 37 ust. 3, nie przekazuje zbiorczego zestawienia danych podlega karze pieniężnej w wysokości 500 zł”. Nowelizacja weszła w życie z dniem 20 lipca 2011 r. Zmieniła się więc nie tylko wysokość kary, ale i przesłanki jej nakładania (nie karze się już za złożenie sprawozdania po terminie, sprawozdanie można – bez sankcji – złożyć do czasu ostatecznego załatwienia sprawy).

Okoliczność ta spowodowała dużą liczbę decyzji Kolegium podejmowanych na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. (w przypadkach – już niesankcjonowanego – złożenia zestawienia po terminie). Część spraw załatwiono na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., celem ich ponownego rozpatrzenia na podstawie obecnie obowiązujących przepisów prawa.

Obowiązek zarządzającego składowiskiem odpadów dostosowania do znowelizowanych przepisów ustawy o odpadach posiadanych zezwoleń, pozwoleń i decyzji w zakresie gospodarki odpadami, w tym zezwoleń na odzysk na składowisku odpadów oraz decyzji zatwierdzających instrukcję eksploatacji składowiska

Zgodnie z art. 12 ust. 1 ww. ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw, zarządzający składowiskiem odpadów jest obowiązany do dostosowania posiadanych zezwoleń, pozwoleń i decyzji w zakresie gospodarki odpadami, w tym zezwoleń na odzysk na składowisku odpadów oraz decyzji zatwierdzających instrukcję eksploatacji składowiska, do przepisów ustawy w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. Stosownie zaś do art. 12 ust. 2, jeżeli zarządzający, o którym mowa w ust. 1, nie dostosował posiadanych zezwoleń, pozwoleń i decyzji, o których mowa w ust. 1, te zezwolenia, pozwolenia i decyzje tracą ważność po upływie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. Ustawa zmieniająca weszła w życie 12 marca 2010 r. Termin 3 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy upływał więc 12 czerwca 2010 r.

W 2011 r. Marszałek Województwa – otrzymując do wiadomości decyzje starostów, zmieniające decyzje zgodnie z przepisami znowelizowanej ustawy, stwierdzał, że 3 - miesięczny termin na tę zmianę został przekroczony. Wobec niejasności art. 12 ustawy nowelizującej decydował się na wystąpienie do Kolegium o rozważenie zbadania zgodności z prawem takich decyzji. Sygnalizujący nie wykluczał, że wskazanej zmiany można było dokonać wyłącznie do 12 czerwca 2010 r., bo po tej dacie decyzja zatwierdzająca instrukcję eksploatacji składowiska wygasła, stosownie do art. 12 ust. 2 ustawy zmieniającej.

Kolegium nie znajdowało podstaw do wszczęcia postępowania nadzwyczajnego. Zwracało uwagę, że choć istotnie – zgodnie z art. 12 ust. 2 - decyzje, o których mowa w art. 12 ust. 1 (w tym zatwierdzająca instrukcję eksploatacji składowiska) „tracą ważność” po upływie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, lecz wyłącznie wówczas, gdy „zarządzający, o którym mowa w ust. 1, nie dostosował posiadanych zezwoleń, pozwoleń i decyzji, o których mowa w ust. 1.” Przepis ten powtarza sformułowanie zawarte w art. 12 ust. 1 „zarządzający składowiskiem odpadów jest obowiązany do dostosowania posiadanych (…) decyzji zatwierdzających instrukcję eksploatacji składowiska, do przepisów ustawy.” Powstaje pytanie, jak administrowany (zarządzający składowiskiem odpadów) ma „dostosować posiadane decyzje do przepisów ustawy.” Nie posiada on przecież żadnych uprawnień do samodzielnego ingerowania w treść posiadanej decyzji. To uprawnienie ma wyłącznie administrujący (właściwy organ administracji publicznej). Jedyną czynnością, której – jako od administrowanego – można wymagać od zarządzającego składowiskiem, jest wystąpienie do administrującego z wnioskiem o zmianę posiadanych decyzji, stosownie do znowelizowanych przepisów. Zdaniem Kolegium, procedując w ramach postępowań nadzwyczajnych nie można było automatycznie przyjąć założenia, że nałożony przepisem art. 12 ust. 1 na zarządzającego składowiskiem obowiązek „dostosowania posiadanych zezwoleń” do przepisów ustawy w terminie 3 miesięcy od dnia jej wejścia w życie jest równoznaczny z obowiązkiem uzyskania przez niego – w tym terminie - decyzji właściwego organu, dostosowujących posiadane decyzje do przepisów ustawy. Obowiązek „dostosowania decyzji” w terminie 3 miesięcy został nałożony przecież na zarządzającego składowiskiem, nie zaś na organ administracji publicznej, a sankcje za jego niewykonanie również ponosi zarządzający składowiskiem. Nie ma on zaś wpływu na to, w jakim terminie jego czynności – podjęte przed upływem terminu 3 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy i zmierzające do „dostosowania zezwolenia do przepisów ustawy” - zakończą się władczym rozstrzygnięciem właściwego organu. W kontekście wskazanej wyżej konstrukcji przepisów art. 12 ust. 1 i ust. 2 – niezależnie od ich interpretacji dokonywanej przez Ministerstwo Środowiska (por. wyjaśnienia do przepisów ustawy o odpadach w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r.) – Kolegium nie mogło uznać, że zachodzą przesłanki do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z powodów podawanych przez sygnalizującego. Wykładnia autentyczna, pochodząca od organu stanowiącego dane normy prawne, może mieć jedynie charakter pomocniczy dla organu orzekającego w sprawie, w żadnym jednakże przypadku nie może prowadzić do konsekwencji w postaci związania organu orzekającego przy rozstrzyganiu sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 3 marca 1999 r., IV SA 1960/98, LEX nr 47297).

Wskazywana treść art. 12 ustawy nowelizującej spowodowała też, że na wniosek zarządzających składowiskiem odpadów starostowie zmieniali swoje decyzje – dostosowujące decyzje zatwierdzające instrukcje eksploatacji składowiska odpadów do nowych przepisów - w trybie art. 155 k.p.a., poprzez dodanie do decyzji dostosowującej stwierdzenia, że dokonywane ono jest z dniem 12 czerwca 2010 r. Kolegium stwierdzało nieważność takich decyzji z uwagi na niedopuszczalność zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. wstecz i brak przepisów pozwalających na określenie w decyzji zatwierdzającej instrukcję (zmieniającej taką decyzję) początkowego terminu jej obowiązywania.

Próby legalizowania magazynowania komunalnych osadów ściekowych, odzyskiwanych w procesie R10

W postępowaniach prowadzonych z urzędu – na wniosek Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska - Kolegium stwierdzało nieważność decyzji starostów zezwalających na prowadzenie w procesie R10 odzysku osadów ściekowych. Posiadaczom takich odpadów, i jednocześnie władającym gruntami, na których miały być odzyskiwane, nie chodziło o zalegalizowanie prowadzonego odzysku, ale o wydanie decyzji, która pozwoli im na magazynowanie komunalnych osadów ściekowych przed dokonaniem ich odzysku na gruncie. Kolegium uznawało, że takie decyzje rażąco naruszają art. 43 ust. 5 ustawy o odpadach, który nie przewiduje wydawania zezwolenia starosty, ani obowiązku rejestracji, ani prowadzenia ewidencji odpadów w przypadku, gdy władający gruntami rolnymi, zamierza nawozić i ulepszać glebę komunalnymi osadami ściekowymi i podobnymi, prowadząc ich odzysk: „... polegający na ich stosowaniu: 1) w rolnictwie, rozumianym jako uprawa wszystkich płodów rolnych wprowadzanych do obrotu handlowego, włączając w to uprawy przeznaczone do produkcji pasz, (...) 4) do uprawy roślin przeznaczonych do produkcji kompostu, 5) do uprawy roślin nieprzeznaczonych do spożycia i do produkcji pasz”. Niezależnie więc od artykułowanej przez strony potrzeby posiadania zezwolenia na gospodarowanie odpadami (jakiejkolwiek), w którym znajdowałby się zapis, że mogą w określonym miejscu magazynować odpady, Kolegium nie uznawało za dopuszczalne wydania takiej decyzji na rzecz władającego gruntami, na których w procesie R10 miały być odzyskiwane osady ściekowe. Podkreślono, że zgodnie z art. 13a ust. 1 ustawy o odpadach, zakazuje się zbierania komunalnych osadów ściekowych - poza miejscami ich wytwarzania. Zbierać komunalne osady ściekowe może tylko ich wytwórca na terenie, którym włada, z reguły na terenie oczyszczalni ścieków, będącej prowadzoną instalacją w rozumieniu art. 3 pkt 31 ustawy Prawo ochrony środowiska.

Kolejnym krokiem posiadaczy komunalnych osadów ściekowych i jednocześnie władających gruntami, na których miały być odzyskiwane w procesie R10, były – kierowane do starostów - wnioski o wydanie decyzji zezwalających na prowadzenie odzysku ustabilizowanych komunalnych osadów ściekowych w procesie R 13 – poprzez ich magazynowanie. Kolegium stwierdzało nieważność również i takich decyzji. Magazynowanie odpadów zdefiniowane zostało w art. 3 ust. 3 pkt 3 ustawy o odpadach jako czasowe przetrzymywanie lub gromadzenie odpadów przed ich transportem, odzyskiem lub unieszkodliwianiem. Jest więc to zawsze jeden lub więcej etapów przejściowych w ciągu działań związanych gospodarowaniem odpadami. Magazynowanie odpadów jest działaniem legalnym, jeżeli odpowiada ustawowo określonym warunkom odnoszącym się do miejsca, czasu, celu i podstawy formalnoprawnej. Zgodnie z art. 63 ust. 6 ustawy o odpadach, określenie miejsca i sposobu magazynowania odpadów następuje w wymienionych w tym artykule decyzjach, m. in. zezwoleniu na prowadzenie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, o którym mowa w art. 26 ust. 1. Choć magazynowanie odpadów zostało ujęte w załączniku nr 5, jako jeden z procesów odzysku odpadów, nie funkcjonuje jako samodzielny proces odzysku odpadów, na który można zezwolić w trybie art. 26 ust. 1. W załączniku nr 5 wyraźnie zostało przecież wskazane, że chodzi w tym wypadku o magazynowanie odpadów, które mają być poddane „któremukolwiek z działań wymienionych w punktach od R1 do R12”. Miejsce i sposób magazynowania odpadów, a więc miejsce ich czasowego przetrzymywania lub gromadzenia odpadów przed ich transportem, odzyskiem w procesach R1-R12 lub unieszkodliwianiem, wyznacza się w zezwoleniu na odzysk odpadów, a więc w zezwoleniu na określone działanie, niestwarzające zagrożenia dla życia, zdrowia ludzi lub dla środowiska, polegające na wykorzystaniu odpadów w całości lub w części, lub prowadzące do odzyskania z odpadów substancji, materiałów lub energii i ich wykorzystania, określone w załączniku nr 5 do ustawy. Dlatego też za rażąco naruszające prawo (art. 26 ust. 1 i art. 63 ust. 6 ustawy o odpadach) Kolegium uznawało zezwolenia wyłącznie na magazynowanie odpadów w określonym miejscu i w określony sposób.

W zakresie środowiskowych uwarunkowań nie odnotowano szczególnych zmian przepisów, które spowodowałyby trudności orzecznicze. Rozpatrywane przez Kolegium sprawy, regulowane przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), są jednak – z natury rzeczy – wielowątkowe i skomplikowane. Często są też – od strony faktycznej – „niepowtarzalne”. Z reguły każda dotyczy innej instalacji, różnych form (i rodzajów) oddziaływań na środowisko. Do tego dodać trzeba szeroki zakres czynności procesowych, do dokonania których zobligowany jest organ pierwszej instancji (udział innych organów, udział społeczeństwa itd.).

Ustawa wskazuje ogóle ramy postępowania w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań, w tym obligatoryjne elementy podstawowego dowodu przedstawianego w tym postępowaniu – raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, który podlega szczegółowej analizie organu administracyjnego. Jego szczegółowa ocena pozostawiona jest organowi administracyjnemu. Nie ma wymogu, aby takie opracowanie sporządzał biegły, jest to dokument prywatny, przestawiany przez stronę. Z reguły zawiera specjalistyczne dane, dotyczące konkretnej instalacji. Przy wykorzystaniu wszelkich dostępnych środków, nie tylko prawnych (np. specjalistycznych publikacji, Internetu), można oczywiście dokonać oceny prawidłowości tych ustaleń co do oddziaływania instalacji na środowisko w zakresie sparametryzowanych rodzajów oddziaływań. Duży obszar faktycznych oddziaływań inwestycji na środowisko, jednakże do tej pory w żaden sposób nieunormowanych, przy wzrastającej świadomości społecznej co do ich istnienia – stwarza organom administracyjnym duże trudności. W tego typu sprawach trzeba, korzystając ze źródeł pozaprawnych trzeba nie tylko ocenić, czy oddziaływanie takie istnieje i jaki będzie jego zakres, ale jeszcze poszukiwać parametrów tych oddziaływań. Nie można przecież stwierdzić, że skoro prawodawca „nie widzi” jakiegoś oddziaływania, to ono nie istnieje. W postępowaniu w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań bada się przecież całokształt oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Nie jest to jednak – z uwagi na wskazane niedostatki normatywne – zadanie proste.

Materialnoprawne podstawy decyzji administracyjnych wydawanych w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych zamieszczone są w ustawie z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.). Jednak najliczniejszą grupę spraw w 2011 r. stanowiły w orzecznictwie Kolegium postanowienia uzgadniające projekty decyzji lokalizacyjnych, wydawane na podstawie przepisu art. 53 ust. 4 pkt 6, w związku z art. 60 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Przewiduje on, że decyzje o warunkach zabudowy wydaje wójt (burmistrz albo prezydent miasta), po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych – w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Kolegium podtrzymało interpretację przepisu art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w związku z art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i utrzymywało w mocy postanowienia organów pierwszej instancji uzgadniające negatywnie projekty decyzji lokalizacyjnych.

Zwarty obszar przeznaczony do zmiany rolniczego przeznaczenia, o jakim mowa w art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wcale nie musi w sposób konieczny być utożsamiany z działkami ewidencyjnymi, lub nawet węziej, z częścią działki ewidencyjnej mającą być zabudowaną. Znajduje to swoje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym (zob. wyroki WSA: w Gdańsku, z dnia 3 czerwca 2009 r., II SA/Gd 115/09; w Lublinie, z dnia 11 lutego 2009 r., II SA/Lu 738/08; w Warszawie, z dnia 9 października 2008 r., SA/Wa 697/08 oraz z dnia 23 maja 2006 r., IV SA/Wa 1734/05, LEX nr 229971). Choć wydawanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zostało wprowadzone tylko na terenach pozbawionych planów miejscowych nie oznacza to jednak, że użyte w ustawie wyrażenie „zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia”, ma inne znaczenie na gruncie procedury planistycznej, kiedy uchwala się plan miejscowy, a inne na gruncie postępowania w sprawie wydania decyzji lokalizacyjnej.

Kolegium uznaje, że nie można podzielić takiego poglądu i to nie tylko z powodu, że nic takiego nie wynika z wykładni językowej, a dyrektywa językowa zakazuje nadawania tym samym zwrotom różnego znaczenia. Określenie bowiem „zwartego obszaru projektowanego do takiego przeznaczenia” jest domeną organów planistycznych. Władztwo, jakim dysponują, istnieje w takim zakresie, w jakim określiła je ustawa. Jeżeli zatem z przepisów ustawy wynikają określone ich uprawnienia do rozstrzygania o projektowaniu przeznaczenia terenów na cele nierolne, to właśnie one, a nie inwestor decydują o zakresie „zwartego obszaru projektowanego do takiego przeznaczenia”. Rozstrzygają tu konkretne ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, które sporządza się dla całego obszaru w granicach administracyjnych gminy (art. 9 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa miejscowego. Jest aktem planistycznym. Nie oznacza to jednak, że nie może stanowić jakiejkolwiek podstawy decyzji administracyjnej. Odróżnić bowiem należy podstawę prawną od faktycznej. Studium, jako dokument urzędowy, może i stanowi podstawę faktyczną decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w zakresie ustalenia tzw. „zwartego obszaru projektowanego do takiego przeznaczenia”. Ustawodawca nakazał badać, czy zmiana przeznaczenia gruntów rolnych, w konkretnym przypadku, nie wymaga zgody właściwego organu wydawanej w trybie procedury planistycznej. To zaś zależy właśnie od postanowień studium.

Odmienna wykładnia prowadziłaby do sytuacji, w której określony zapis studium, chroniący zwarty obszar gruntu rolnego powyżej 0,5 ha, klasy I - III, i przeznaczający ten grunt wyłącznie do rolniczego wykorzystania, musiałby być bezwzględnie uwzględniony w procedurze uchwalania planu miejscowego. Wykluczona byłaby wówczas zmiana jego przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne. Natomiast wydawana dla tego samego terenu decyzja lokalizacyjna mogłaby być całkowicie sprzeczna z jego postanowieniami i prowadzić do odmiennego - niż rolnicze – wykorzystania gruntu, byleby obejmowała tylko wydzielone z tego obszaru działki ewidencyjne o powierzchni nie większej niż 0,5 ha albo teren zabudowy zostałby ograniczony do powierzchni nie większej niż 0,5 ha. Taka wykładnia czyniłaby ochronę gruntów rolnych fikcyjną. Utrzymanie rolniczego charakteru gruntów pozostałych byłoby wówczas jedynie iluzoryczne i nominalne, a nie faktyczne. Czysto formalny podział zwartego obszaru gruntów rolnych klas I-III, o powierzchni przekraczającej 0,5 ha na mniejsze działki ewidencyjne, umożliwiałby uzyskanie dla każdej z nich, oddzielnie decyzji o warunkach zabudowy, zmieniających przeznaczenie gruntu z rolniczego na nierolniczy, a w konsekwencji pominięcie wymogu przewidzianego w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z tego powodu, choć Kolegium były znane odmienne stanowiska sądów administracyjnych, to nie podzielało ich, kierując się konstytucyjną zasadą praworządności.


2. Omówienie wybranych rozstrzygnięć


Zezwolenie na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza

Organ ochrony środowiska odmówił wydania decyzji zezwalającej na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza przez spółkę. W uzasadnieniu wyjaśnił, że w 2005 r. spółka otrzymała pozwolenie na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza z zakładu produkcyjnego, pod warunkiem zastosowania odpowiedniego rozwiązania technicznego w przypadku, gdy stosowanie środka antyodorowego okaże się nieskuteczne. Spółka wystąpiła o zmianę wydanego pozwolenia w zakresie dopuszczalnej emisji, zobowiązując się jednocześnie do wykonania instalacji do usuwania odorów. W 2008 r. zmieniono decyzję z 2005 r. i dodano obowiązek zainstalowania do końca 2010 r. instalacji do usuwania substancji, które są źródłem odorów. Spółka wystąpiła o przedłużenie terminu obowiązywania powyższej decyzji do czerwca 2011 r., argumentując wniosek długim procesem inwestycyjnym. Według zapewnień zawartych we wniosku, dokonała już wyboru wykonawcy oraz podjęła starania o dofinansowanie z funduszy Unii Europejskiej. Zgodnie z dołączonym harmonogramem prac, zakończenie robót powinno nastąpić w połowie 2011 r. Decyzją z 2010 r. organ ochrony środowiska przedłużył więc termin obowiązywania decyzji z 2005 r. do dnia 30 czerwca 2011 r. We wrześniu 2010 r. Spółka wystąpiła o wydanie pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza z instalacji technologicznej Zakładu Produkcyjnego, z terminem obowiązywania od dnia 1 lipca 2011 r. We wniosku zamieszczono informację, że instalacja technologiczna eksploatowana będzie równocześnie z instalacją usuwania odorów – dopalaczem termicznym TNV. Decyzją z grudnia 2010 r. organ ochrony środowiska wyraził zgodę na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza z terenu zakładu produkcyjnego, z warunkiem ciągłej eksploatacji instalacji do dopalania odorów. W 2011 r. Spółka ponownie wystąpiła o zmianę decyzji z 2005 r. w zakresie przedłużenia jej obowiązywania do dnia 31 grudnia 2011 r. i jednocześnie o „odsunięcie terminu obowiązywania decyzji” z 2010 r. do stycznia 2012 r., argumentując swój wniosek analizą innych, oprócz dopalacza TNV, możliwych rozwiązań technicznych, które byłyby skuteczne, ale tańsze i mniej energochłonne niż dopalanie. Kolejnym argumentem wniosku była konieczność zatrzymania produkcji w fazie budowy instalacji, co będzie wiązać się z dużymi stratami finansowymi. Straty te można obniżyć poprzez zatrzymanie produkcji w okresie najniższej koniunktury na rynku przekąsek, czyli w okresie wrzesień-listopad. Organ ochrony środowiska odmówił zmiany ww. decyzji. Spółka wystąpiła więc o wydanie nowego pozwolenia emisyjnego – na zasadach, jakie obowiązywały w 2005 r. i 2008 r., bez stosowania dopalacza substancji zapachowych. Organ ochrony środowiska odmówił wydania takiego pozwolenia.

Po rozpatrzeniu odwołania spółki, Kolegium utrzymało w mocy ww. decyzję.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Kolegium zauważyło przede wszystkim, że jak wskazuje piśmiennictwo (por. m. in. K. Gruszecki, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Warszawa 2007, s. 34 i nast.), ochrona środowiska jest dziedziną prawa o charakterze interdyscyplinarnym. Sama ustawa - jako sui generis ustawa zasadnicza całego systemu prawa ochrony środowiska - ma również do spełnienia szczególną rolę, a jej postanowienia powinny być uwzględniane przy interpretacji rozwiązań zawartych w innych aktach prawnych. Wyjątkowe znaczenie w tym zakresie mają zasady ogólne, będące normami nadrzędnymi ze względu na zawarte w nich treści i przesłanie dla wyodrębnionej dyscypliny prawa (A. Kalin-Prokopik, L. Leszczyński, Zasady prawa w stosowaniu prawa wspólnotowego, EPS 2005, nr 1, s. 23). Właśnie taki charakter mają zasady ogólne Prawa ochrony środowiska zawarte w art. 5, art. 6 i art. 7 ustawy i dlatego przy interpretacji innych rozwiązań prawnych powinno stosować się następujące kryteria: 1) nadrzędności zasad w strukturze systemu prawa, 2) nadrzędności treściowej zasad w stosunku do innych norm, 3) szczególnej roli spełnianej przez daną zasadę, 4) działalności społecznej (J. Wróblewski, Prawo obowiązujące a "ogólne zasady prawa", ZNUŁ 1965, seria 1, s. 42).

Naczelną zasadą ochrony środowiska jest zasada zrównoważonego rozwoju (art. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, dalej: ustawa). Przez zrównoważony rozwój rozumie się taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń (art. 3 pkt 50 ustawy). Zasada zrównoważonego rozwoju pełni przede wszystkim rolę dyrektywy wykładni. Gdy więc pojawiają się wątpliwości co do zakresu obowiązków, rodzaju obowiązków i sposobu ich realizacji należy posiłkować się zasadą zrównoważonego rozwoju. Pełni ona zatem rolę podobną do zasad współżycia społecznego czy społeczno-gospodarczego przeznaczenia w prawie cywilnym. W pierwszej kolejności do uwzględniania zasady zrównoważonego rozwoju obowiązany jest ustawodawca w procesie stanowienia prawa, ale z drugiej zasadę te powinny mieć na uwadze organy stosujące prawo (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 25 marca 2009 r., II SA/Go 825/08, LEX nr 526352).

W art. 5 ustawy wprowadzona została zasada kompleksowości ochrony środowiska, zgodnie z którą „Ochrona jednego lub kilku elementów przyrodniczych powinna być realizowana z uwzględnieniem ochrony pozostałych elementów”. W art. 6 ust. 1 i 2 ustawy zostały sformułowane – odpowiednio - zasady prewencji (zapobiegania) i przezorności, dotyczące podejmowania działań mogących negatywnie oddziaływać na środowisko. Zgodnie z art. 6 ust. 1, „Kto podejmuje działalność mogącą negatywnie oddziaływać na środowisko, jest obowiązany do zapobiegania temu oddziaływaniu”, stosownie zaś do art. 6 ust. 2, „Kto podejmuje działalność, której negatywne oddziaływanie na środowisko nie jest jeszcze w pełni rozpoznane, jest obowiązany, kierując się przezornością, podjąć wszelkie możliwe środki zapobiegawcze”. Z zasady prewencji wynika dla podmiotu, który podejmuje się świadomie działalności mogącej oddziaływać na środowisko, obowiązek stosowania od początku środków i metod działania, które mają na celu zapobieganie przewidywanemu, ujemnemu oddziaływaniu podejmowanej działalności na środowisko (E. Iwanek - Chachaj, Zasada prewencji i przezorności w prawie ochrony środowiska, SIL 2008, t. XI, s. 37). W piśmiennictwie zwraca się uwagę na to, że obowiązek ten ma charakter powszechny i dotyczy każdego podmiotu korzystającego ze środowiska, który chociaż potencjalnie może spowodować jego zanieczyszczenie (E. Iwanek -Chachaj, Zasada prewencji i przezorności..., s. 38). Stosowanie zasady przezorności w praktyce powinno przejawiać się w tym, że wszystkie podmioty podejmujące działalność, której skutki nie są do końca sprawdzone, a mogą wywrzeć negatywny wpływ na środowisko, powinny dokonać wszechstronnej analizy, w jaki sposób można wyeliminować zagrożenia. W sytuacji, gdy przeprowadzone badania wskazują, że nawet przy zastosowaniu najnowocześniejszych osiągnięć techniki nie da się wyeliminować zagrożeń dla środowiska, wynikających z planowanej działalności, podmiot zainteresowany jej podjęciem powinien z tego zrezygnować albo wyniki te będą jedną z podstaw do odmowy wydania przez organ administracyjny zezwolenia na prowadzenie takiej działalności. Zasada przezorności realizowana jest także poprzez obowiązek uwzględniania zagrożeń, wynikający z zasady planowości, gdyż nakreślenie zagrożeń na etapie planowania przedsięwzięcia, a następnie kierowanie się przezornością, pozwala podjąć możliwe środki zapobiegawcze (E. Iwanek - Chachaj, Zasada prewencji i przezorności..., s. 40). Mówiąc o zasadzie przezorności należy mieć na uwadze również to, że obowiązek jej stosowania może konkretyzować się w różnych płaszczyznach. W związku z tym w doktrynie podkreśla się, że działania zmierzające do realizacji tej dyrektywy w praktyce mogą być podzielone na trzy grupy. Do pierwszej z nich należałoby zaliczyć zapobieganie powstawaniu szkód u ich źródła. W tym celu mogą być wykorzystywane normy prawne i standardy. Do drugiej grupy należałoby zakwalifikować działania zmierzające do neutralizacji ubocznych skutków ingerencji człowieka w środowisko. W trzeciej natomiast znalazłyby się kontrola prawna i społeczna działań niosących z sobą ryzyko wystąpienia szkód w środowisku (P. Korzeniowski, Nowe prawo ochrony środowiska - charakterystyka wybranych instytucji prawnych, Prz. Leg. 2002, nr 2, s. 16).

Dodać można jeszcze, że zgodnie z kolejną zasadą ochrony środowiska - „zanieczyszczający płaci" (art. 7 ustawy) - każdy podmiot w kosztach swojego funkcjonowania musi uwzględnić wydatki ponoszone w związku z koniecznością dostosowania do wymagań ochrony środowiska na równi z innymi kosztami działalności (wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 maja 2010 r., IV SA/Wa 350/10, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Konsekwencją podstawowych zasad ochrony środowiska, w szczególności zasady prewencji i zasady przezorności, obligujących – jak wspomniano - do przewidywania wszystkich, nawet wyłącznie hipotetycznych (potencjalnych) zagrożeń wynikających z prowadzenia określonych rodzajów działalności i stosowania odpowiednich środków profilaktycznych, są regulacje art. 141 ust. 2 i art. 143 ustawy. Mimo że nie jest to bezpośrednim następstwem postanowień tych przepisów, należy przyjąć, że obowiązki z nich wynikające adresowane są zarówno do podmiotów projektujących określone instalacje, jak i tych, które później z nich korzystają (K. Gruszecki, Komentarz do art. 143 ustawy Prawo ochrony środowiska, LEX).

Zgodnie z art. 141 ust. 2 ustawy, oddziaływanie instalacji lub urządzenia nie powinno powodować pogorszenia stanu środowiska w znacznych rozmiarach lub zagrożenia życia lub zdrowia ludzi. Stosownie zaś do art. 143 ustawy, technologia stosowana w nowo uruchamianych lub zmienianych w sposób istotny instalacjach i urządzeniach powinna spełniać wymagania, przy których określaniu uwzględnia się w szczególności: 1) stosowanie substancji o małym potencjale zagrożeń; 2) efektywne wytwarzanie oraz wykorzystanie energii; 3) zapewnienie racjonalnego zużycia wody i innych surowców oraz materiałów i paliw; 4) stosowanie technologii bezodpadowych i małoodpadowych oraz możliwość odzysku powstających odpadów; 5) rodzaj, zasięg oraz wielkość emisji; 6) wykorzystywanie porównywalnych procesów i metod, które zostały skutecznie zastosowane w skali przemysłowej; 7) postęp naukowo-techniczny.

Aby przestrzeganie tych wymogów zostało zrealizowane w praktyce, regulując instytucję pozwoleń emisyjnych ustawodawca wskazał szczegółowo, w jaki sposób wskazywane wyżej zasady prewencji, przezorności i kompleksowości ochrony środowiska mają zostać zastosowane w konkretnej sprawie administracyjnej.

Zgodnie z art. 184 ust. 2 pkt 15 ustawy, wniosek o wydanie pozwolenia powinien zawierać proponowane działania, w tym wyszczególnienie środków technicznych mających na celu zapobieganie lub ograniczanie emisji, a jeżeli działania mają być realizowane w okresie, na który ma być wydane pozwolenie - również proponowany termin zakończenia tych działań.

Ustawa Prawo ochrony środowiska nakłada więc na każdy podmiot korzystający ze środowiska obowiązek zaproponowania działań mających na celu zapobieganie lub ograniczanie emisji i zaproponowania terminu zakończenia tych działań, jeśli mają zostać zrealizowane w okresie, w którym będzie już obowiązywać pozwolenie. Taki obowiązek funkcjonuje niezależnie od zakresu, w jakim dana instalacja wpływa na środowisko, a więc niezależnie od tego, czy jest to oddziaływanie duże, czy też małe, a także od tego, że jest ono legalne (mieści się w dopuszczonych przez prawodawcę granicach).

Stosownie do art. 188 ust. 3 pkt 3 ustawy, pozwolenie może określać, o ile przemawiają za tym szczególne względy ochrony środowiska, wymagane działania, w tym wyszczególnienie środków technicznych mających na celu zapobieganie lub ograniczanie emisji, a jeżeli działania mają być realizowane w okresie, na który jest wydane pozwolenie - również termin realizacji tych działań. Organ ochrony środowiska decyduje zatem, czy szczególne względy ochrony środowiska przemawiają za tym, aby propozycję podmiotu korzystającego ze środowiska przekształcić w obowiązek, który zostanie nałożony w wydanym pozwoleniu. Oznacza to nadanie tego rodzaju kwestiom waloru prawnie ustalonego, a więc obowiązującego ustalenia (w dodatku często formułowanego w swego rodzaju kooperacji).

W przypadku pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza, zgodnie z art. 221 ust. 1 pkt 8 ustawy, wniosek o wydanie takiego pozwolenia, oprócz informacji, o których mowa w art. 184 ust. 2-4, powinien także zawierać wykaz źródeł emisji, instalacji, środków technicznych mających na celu zapobieganie lub ograniczanie emisji. W przypadku pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza korzystający z instalacji ma więc nie tylko zaproponować działania, w tym wyszczególnienie środków technicznych mających na celu zapobieganie lub ograniczanie emisji, ale ma obowiązek wskazać środki techniczne mające na celu zapobieganie lub ograniczanie emisji.

Przez środowisko rozumie się ogół elementów przyrodniczych, w tym także przekształconych w wyniku działalności człowieka, a w szczególności powierzchnię ziemi, kopaliny, wody, powietrze, krajobraz, klimat oraz pozostałe elementy różnorodności biologicznej, a także wzajemne oddziaływania pomiędzy tymi elementami (art. 3 pkt 39 ustawy). Ochrona środowiska to podjęcie lub zaniechanie działań, umożliwiające zachowanie lub przywracanie równowagi przyrodniczej; ochrona ta polega w szczególności na: a) racjonalnym kształtowaniu środowiska i gospodarowaniu zasobami środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, b) przeciwdziałaniu zanieczyszczeniom, c) przywracaniu elementów przyrodniczych do stanu właściwego (art. 3 pkt 13 ustawy).

Powietrze jest więc elementem przyrodniczym, a jego ochrona polega na zachowaniu lub przywracaniu równowagi przyrodniczej, a więc stanu, w którym na określonym obszarze istnieje równowaga we wzajemnym oddziaływaniu: człowieka, składników przyrody żywej i układu warunków siedliskowych tworzonych przez składniki przyrody nieożywionej (art. 3 pkt 2 ustawy).

Zgodnie z art. 85 ustawy, ochrona powietrza polega na zapewnieniu jak najlepszej jego jakości, w szczególności przez: 1) utrzymanie poziomów substancji w powietrzu poniżej dopuszczalnych dla nich poziomów lub co najmniej na tych poziomach; 2) zmniejszanie poziomów substancji w powietrzu co najmniej do dopuszczalnych, gdy nie są one dotrzymane; 3) zmniejszanie i utrzymanie poziomów substancji w powietrzu poniżej poziomów docelowych albo poziomów celów długoterminowych lub co najmniej na tych poziomach.

Z uwagi na nieokreślenie przez prawodawcę wartości odniesienia substancji zapachowych w powietrzu spółka uważa, że – w obecnym stanie prawnym – jej działalność może powodować - niekwestionowaną przez nią - uciążliwość zapachową. Takie założenie nie jest jednak prawidłowe.

Wyliczenie działań, które mają na celu zapewnienie jak najlepszej jakości powietrza, zawarte w art. 85, ustawodawca poprzedził słowem „w szczególności”. Sformułowanie "w szczególności" oznacza zaś, że nie jest to wyliczenie zamknięte, lecz przykładowe. Nie można więc stwierdzić, że ochrona powietrza sprowadza się „tylko” i wyłącznie do obowiązku utrzymania poziomów substancji w powietrzu poniżej dopuszczalnych dla nich poziomów lub co najmniej na tych poziomach itd. Oczywiście, taki obowiązek winien być realizowany przede wszystkim, chociażby dlatego, że za jego niewypełnienie przez podmiot korzystający ze środowiska grożą dotkliwe sankcje.

Skoro ochrona środowiska zmierzać ma do zachowania równowagi pomiędzy oddziaływaniem człowieka i przyrody, nie budzi żadnych wątpliwości Kolegium, że ochrona powietrza polega na przywracaniu tego elementu przyrodniczego do stanu właściwego. Stan właściwy powietrza to również stan, w którym powietrze nie ma uciążliwego zapachu powodowanego działalnością prowadzoną przez człowieka. Tylko wówczas zachowana zostaje przecież wskazana równowaga. Zdaniem Kolegium, rażącym naruszeniem zasad ochrony środowiska byłoby założenie, że dopuszczalne jest wprowadzanie do powietrza substancji zapachowych bez jakichkolwiek ograniczeń tylko dlatego, że wciąż nie wprowadzono żadnych konkretnych parametrów dla tego typu oddziaływania na środowisko. Zgodnie z zasadą przezorności, nawet przecież podmioty prowadzące działalność, której skutki nie są do końca sprawdzone, a mogą wywrzeć negatywny wpływ na środowisko, powinny dokonać wszechstronnej analizy, w jaki sposób można wyeliminować zagrożenia. Z zasady prewencji wynika zaś dla podmiotu, który podejmuje się świadomie działalności mogącej oddziaływać na środowisko, obowiązek stosowania od początku środków i metod działania, które mają na celu zapobieganie przewidywanemu, ujemnemu oddziaływaniu podejmowanej działalności na środowisko.

Reasumując Kolegium stwierdziło, że z zasad ochrony środowiska wynika, iż ochrona powietrza nie ogranicza się wyłącznie do nieprzekraczania dopuszczonych przez pracodawcę wartości, ale obejmuje wszelkie działania, które mają na celu doprowadzenie jego stanu do właściwego, a więc zapobieganie – na najwcześniejszym etapie działalności - możliwemu ujemnemu (negatywnemu) oddziaływaniu podejmowanej działalności na stan powietrza. Utrzymujący się stan braku normatywizacji co do – w szczególności – parametryzacji uciążliwości zapachowych nie zwalnia, nie zawiesza więc, a „jedynie” utrudnia subsumcję (ale jej w tym zakresie nie wyłącza).

Nie ulega wątpliwości, że działalność powodująca uciążliwość zapachową negatywnie oddziałuje na środowisko (jego element – powietrze). Narusza bowiem jego stan właściwy i obniża jakość. Nie można więc przyjąć założenia, że podmiot korzystający ze środowiska, wykorzystując zaniechanie prawodawcy co do ustalenia granic normatywnych w tym zakresie, może negatywnie oddziaływać na środowisko, pogarszając stan zapachowej jakości powietrza. Również i ten aspekt jakości powietrza podlega bowiem ochronie.

Dlatego, zdaniem Kolegium, spełnienie wymagań, o których mowa w art. 143, w przypadku nowo uruchamianych lub zmienianych w sposób istotny instalacjach oznacza stosowanie takiej technologii, która spełnia wymagania uwzględniające zasięg i wielkość wprowadzanych do powietrza substancji zapachowych, wykorzystuje porównywalne procesy i metody przeciwdziałania uciążliwości zapachowej, które zostały skutecznie zastosowane w skali przemysłowej, a także postęp naukowo-techniczny w dziedzinie olfaktometrii.

To przede wszystkim przez pryzmat opisanych wyżej zasad i regulacji należało spojrzeć na rozpatrywaną przez Kolegium sprawę.

Nadmienić w tym miejscu trzeba, że w przypadku wspominanego braku normatywizacji co do parametryzacji uciążliwości zapachowych występuje konieczność odwołania się do norm pozaprawnych – w tym przypadku norm wiedzy [rozumianych „jako normy postępowania formułowane przez nauki empiryczne, (przyrodnicze i społeczne), wykorzystujące oczywiście dorobek nauk formalnych (na przykład zasad techniki w ogóle, zasad sztuki budowlanej, zasady prakseologiczne, prawidła sztuki lekarskiej”) – J. Supernat, Odesłania i normy pozaprawne stosowane przez administrację publiczną, (w:) Prawo administracyjne, J. Boć (red.), Kolonia Limited 2010, s. 117]. Przypomnieć przy tym należy, że „Nieprzestrzeganie tych reguł zagrożone jest tymi samymi sankcjami, co nieprzestrzeganie wyraźnie sformułowanych norm prawnych” (ibidem, s. 116).

Już w 1997 r. zespół pod kierunkiem dr hab. inż. J. Kośmider – na zlecenie Ministerstwa Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa – sporządził dokument pod nazwą „Przygotowanie materiałów dla Krajowej Strategii Zmniejszenia Uciążliwości Odorowych”. Wskazano w nim między innymi, że „Gazy odlotowe mają często przykry zapach, mimo że nie są przekroczone graniczne wartości normowanych stężeń zanieczyszczeń. Za występowanie zapachu odpowiedzialne są domieszki śladowe, nie rejestrowane przez przyrządy, lub mieszaniny jazów nie toksycznych, dla których nie ustalono granicznych stężeń” (str. 5). Podano, że najbardziej jednoznacznie i kompleksowo zagadnienie zostało opisane w materiałach niemieckich. W Niemczech konieczność ograniczania immisji i emisji odorów wynika z zapisów Niemieckiej Ustawy o Ochronie przed Imisją oraz TA-Luft (Instrukcja Techniczna-Powietrze). W rozumieniu ustawy, występujące w środowisku uciążliwości, takie jak uciążliwość zapachowa, powinny być uznane za czynniki wywierające „szkodliwy wpływ na środowisko” i muszą być ograniczane. W Niemczech ograniczenia obowiązują wszystkie zakłady przemysłowe, niezależnie od tego, czy podlegają procedurze zatwierdzenia działalności zgodnie z rozporządzeniem wykonawczym do wskazanej ustawy.

W celu zapewnienia wspólnej podstawy dla ocen emisji odorantów w krajach członkowskich Unii Europejskiej przyjęto – opracowaną w latach 1991-2003 - normę europejską EN 13725:2003 „Jakość powietrza-oznaczanie stężenia zapachowego metodą olfaktometrii dynamicznej”. W zbiorze Polskich Norm funkcjonuje już norma PN-EN 13725:2007, będąca dosłownym tłumaczeniem angielskiej wersji normy europejskiej EN 13725:2003 (z uwzględnieniem poprawki AC:2006). W normie opisano metodę obiektywnego określania „stężenia zapachowego”.

W czasie badań wykonywanych metodą olfaktometrii dynamicznej grupa osób wielokrotnie porównuje zapach strumienia powietrza zawierającego różne – znane - ilości badanego zanieczyszczenia z zapachem jednego lub dwóch strumieni powietrza czystego. Zadaniem oceniających jest wskazanie, który z porównywanych strumieni zawiera odorant. Wynikiem testu jest najmniejsza wartość stężenia, przy których wskazania są poprawne. Indywidualne progi wyczuwalności (symbol ITE – Individual Threshold Estimate) są zdefiniowane statystycznie, jako średnie geometryczne ze zbioru 10-20 kolejnych wyników pomiarów. Próg wyczuwalności zapachu związku chemicznego, oznaczany symbolem cth (th -threshold, ang. próg) – jest średnią geometryczną z określonej liczby wartości ITE. Zgodnie z normą PN-EN 13725:2007, stężenie odorantów w powietrzu albo w odlotowych gazach przemysłowych (stężenie zapachowe – cod) wyraża się w europejskich jednostkach zapachowych w metrze sześciennym (ouE/m3). Liczbową miarą stężenia zapachowego jest taki stopień rozcieńczenia próbki, po którym jest osiągany zespołowy próg wyczuwalności zapachu (cod, th=1 ouE/m3).

Od 2006 r. trwają w Ministerstwie Środowiska prace nad ustawą o uciążliwości zapachowej. W grudniu 2010 r. przygotowano „Założenia do projektu ustawy o przeciwdziałaniu uciążliwości zapachowej”. Zgodnie z „Założeniami”, dokonywanie oceny jakości zapachowej ma polegać na zastosowaniu metody sensorycznej, z wykorzystaniem grupy sensorycznej zgodnie z wytycznymi zawartymi w normie PN-EN 13725:2007. Przewidywana jest możliwość ustalania w pozwoleniu dopuszczalnych wartości emisji substancji zapachowych (złowonnych, odorowych, zapachowoczynnych), a więc lotnych związków chemicznych lub mieszaniny związków chemicznych mających zdolność pobudzania zmysłu węchu. Kontrola dotrzymania tych standardów będzie realizowana przy wykorzystaniu metody chromatografii gazowej dla konkretnych substancji zapachowoczynnych i objęta trybem egzekucji dla ponadnormatywnych emisji pyłów i gazów do powietrza. W „Założeniach” zdefiniowano uciążliwość zapachową jako stan dyskomfortu, subiektywnie odczuwanego przez człowieka w sferze fizycznej i psychicznej, spowodowanego zapachem substancji występującej w powietrzu. Wskazano też, że substancje zapachowe - złowonne, odorowe, zapachowoczynne – nie wywołują najczęściej bezpośredniego zagrożenia zatruciem, jak np. substancje gazowe, oddziaływają jednak w sposób uciążliwy na życie ludzi, nawet wtedy, gdy występują w powietrzu w znikomych stężeniach. Podatność ludzi na bodźce węchowe spowodowana jest wyjątkową wrażliwością węchu.

Spółka przedstawiła „Analizę rozprzestrzeniania się substancji zapachowych w powietrzu atmosferycznym dla (…). Załącznik do wniosków: - o wydanie pozwolenia na emisję, - o przyjęcie zgłoszenia ”, z sierpnia 2010 r. Dokonano w niej analizy poziomów substancji zapachowych w powietrzu w dwóch wariantach: I - stan aktualny, II – z urządzeniem TNV. Wielkość emisji określono jako stężenie oraz ładunek jednostek zapachowych, przy czym „jednostka zapachowa jest to stężenie substancji lub mieszaniny substancji w powietrzu, odpowiadające progowi wyczuwalności węchowej” (str. 8). Na str. 15 „Analizy” przedstawiono wyniki modelowania poziomów substancji zapachowych w powietrzu dla wariantu I (stan aktualny) i wariantu II (z dopalaczem). W wariancie II stężenia te są radykalnie mniejsze. Całkowity ładunek zapachowy z czterech linii technologicznych – po zastosowaniu urządzenia TNV - wyniósł 0,04409 Gou/h.

Co istotne, dla wariantu II (stan po realizacji dopalacza TNV) wielkość emisji określono na podstawie pomiarów emisji wykonanych dla „analogicznego zakładu zlokalizowanego w Niemczech, wyposażonego w instalacje dopalające substancje zapachowe” , na „niemieckich liniach” „chips nr 2” i „chipsletten nr 2”.

W tym miejscu Kolegium zauważyło, że oba wskazane wyżej opracowania wykonane zostały w przez osoby działające w ramach Spółki (…). Spółka w maju 2010 r. zwróciła się do prof. J. Kośmider z Pracowni Zapachowej Jakości Powietrza w Zachodniopomorskim Uniwersytecie Technologicznym w Szczecinie, z prośbą o współpracę. Wskazywała, że „Nie ulega wątpliwości, iż Pani Profesor jest autorytetem w pomiarach emisji zapachowej, a kierowana przez Panią Pracownia Zapachowej Jakości Powietrza – wiodącą w Polsce jednostką naukową, zajmującą się pomiarami olfaktometrycznymi. Chciałbym zaprosić Panią Profesor wraz z Zespołem Pracowni Zapachowej Jakości Powietrza do współpracy. Obecnie realizujemy projekt dla zakładu (…). Zakład realizuje produkcję spożywczą na bazie ziemniaka. Jednym z podstawowych procesów technologicznych jest odprowadzanie wody ze struktury płatka ziemniaka, odbywającego się w tzw. smażalnikach. Proces ten związany jest z odprowadzaniem pary wodnej poprzez 4 emitory technologiczne, czemu towarzyszy emisja substancji zapachowych. Zakład podjął decyzję o zabudowie instalacji dezodoryzacyjnej. Zadaniem projektu jest określenie:

A. parametrów termodynamicznych gazów odlotowych, co ma być podstawą do właściwego doboru urządzeń,

B. aktualnej wielkości strumienia emitowanych jednostek odorowych, w celu późniejszego, docelowego określenia efektu ekologicznego planowanej inwestycji” (źródło: strony internetowe Zachodniopomorskiego Uniwersytetu Technologicznego w Szczecinie Pracownia Zapachowej Jakości Powietrza).

Współpraca taka została podjęta. Przeprowadzona – przy ww. współpracy – „Analiza rozprzestrzeniania substancji zapachowych emitowanych z zakładu (…) wykazała, że:

- W wariancie I, uwzględniającym aktualnie eksploatowane instalacje produkcyjne emisja substancji zapachowych powoduje występowanie w otoczeniu zakładu istotnych stężeń tych substancji. W tym wariancie obliczeniowym stężenia zapachów występują na poziomie znacznie wyższym niż próg wyczuwalności zapachowej. Sytuację taką potwierdzają pojawiające się skargi okolicznych mieszkańców.

- W wariancie II, uwzględniającym doposażenie aktualnie eksploatowanych linii w urządzenie TNV – dopalacz substancji złowonnych, emisja substancji zapachowych powoduje w otoczeniu zakładu wielokrotnie niższe stężenia substancji zapachowych niż w wariancie I. Wyznaczone w tym wariancie stężenia maksymalne występujące poza terenem zakładu nie przekraczają progu wyczuwalności (1ou/m3).

Reasumując, po zabudowie urządzenia TNV uciążliwość zapachowa zakładu (…).. Zastosowanie urządzenia TNV pozwoli na redukcję emisji substancji zapachowych do poziomu nie powodującego występowania stężeń wyższych od poziomu poniżej progu wyczuwalności węchowej (poniżej 1 ou/m3)” (str. 25).

Biorąc pod uwagę, że Spółka prowadzi działalność powodującą uciążliwość zapachową od wielu lat i już wówczas, gdy działała w innej miejscowości – przed i w 2005 r. - w wydanych dla tej poprzedniej lokalizacji pozwoleniach emisyjnych, organ ochrony środowiska nakładał na nią obowiązek „ograniczenia emisji odorów poprzez zastosowanie odpowiednich rozwiązań technicznych spełniających wymagania określone w art. 143 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska”, trudno uznać, iż nie miała czasu na znalezienie odpowiedniego środka technicznego, który ograniczałby negatywny wpływ Zakładu na zapachową jakość powietrza. Już przed 2005 r. faktem było, że – działając na terenie miasta (…) - Spółka nie podjęła, czemu zresztą nie zaprzeczała, żadnych działań w celu ograniczenia lub zapobiegania uciążliwości zapachowej, jaką powodowała jej działalność. Już w 2005 r. Kolegium wskazywało, że do oczyszczania gazów z substancji uciążliwych dla środowiska powszechnie wykorzystuje się różne procesy mechaniczne, fizyczne, chemiczne lub biotechniczne, które stanowią jednocześnie metodę dezodoryzacji gazów odlotowych, czyli usuwania z nich substancji zapachowych. Najczęściej stosowanymi są adsorpcja oraz dopalanie termiczne i katalityczne, nie zaś dozowanie środka antyodorowego zamontowanego na linii produkcyjnej. Podkreślano też, że stopień redukcji zanieczyszczeń w prawidłowo eksploatowanych urządzeniach wynosi 90-99,5 %.

Obecnie – w 2011 r., a więc 6 lat później – w innym miejscu, Spółka prowadzi taką samą „politykę”, choć na swoich stronach internetowych eksponuje, że przestrzega zasady zrównoważonego rozwoju.

Przechodząc do wyjaśnienia, dlaczego Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji odmawiającą wydania Spółce pozwolenia emisyjnego należy wskazać, co następuje:

Zgodnie z art. 186 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, organ właściwy do wydania pozwolenia odmówi jego wydania, jeżeli nie są spełnione wymagania, o których mowa w art. 141 ust. 2, art. 143 i art. 204 ust. 1, a w przypadku pozwolenia na wytwarzanie odpadów oraz pozwolenia zintegrowanego - także jeżeli zachodzą przesłanki odmowy określone w art. 18 ust. 3 pkt 1 i 2 lub art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach.

Występując w lipcu 2011 r. o wydanie pozwolenia emisyjnego - w zakresie wykazu źródeł emisji, instalacji, środków technicznych mających na celu zapobieganie lub ograniczanie emisji działań - Spółka wyliczyła instalacje energetycznego spalania paliw i instalacje technologiczne (4 wspominane wyżej linie), zaś w rubryce „środki techniczne mające na celu zapobieganie, oraz ograniczanie emisji” postawiła we wszystkim przypadkach myślnik (s. 42 załącznika do wniosku). Na str. 46, w części opisanej jako „Wymagane działania, w tym wyszczególnienie środków technicznych mających na celu zapobieganie lub ograniczanie emisji” wskazano, że Spółka posiada pozwolenie na wprowadzenie gazów i pyłów do powietrza, które uwzględniało wykonanie przez zakład dopalacza termicznego TNV. „W wyniku planowanego do zabudowy urządzenia do redukcji substancji zapachowych i planowanego zastosowania układów odzysku ciepła z tego urządzenia, łączna moc zainstalowanych źródeł energetycznego spalania paliw miała zmniejszyć się do poziomu poniżej 15 MW (planowano wyłączenie dwóch kotłów). Tym samym źródła energetycznego spalania paliw miały stać się źródłami niewymagającymi pozwolenia, których eksploatacja wymaga zgłoszenia. Plany te nie zostały jednak zrealizowane, gdyż w między czasie pojawiły się alternatywne możliwości dezodoryzacji, których zastosowanie Zakład rozważa. Tym samym rodzaje oraz sposób eksploatacji posiadanych przez Zakład źródeł emisji odpowiada stanowi z decyzji z dnia 14 kwietnia 2008 r.” Dalej wskazano na brak unormowań w zakresie emisji substancji zapachowych i nadmieniono, że „Zakład posiada instalację dezodoryzacji”.

W zakresie zaproponowania działań, w tym wyszczególnienia środków technicznych mających na celu zapobieganie lub ograniczanie emisji, Spółka wskazała, że „Przeprowadzona w niniejszej dokumentacji analiza rozprzestrzeniania substancji wykazała, że Zakład nie będzie wpływać ponadnormatywnie na stan jakości powietrza. W związku z powyższym nie przewiduje się dodatkowych działań mających na celu ograniczanie negatywnych oddziaływań na środowisko” (s. 36).

Występując w 2010 r. o wydanie pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów od 1 lipca 2011 r., w załączniku do wniosku Spółka wskazała jako planowane działania, w tym wyszczególnienie środków technicznych mających na celu zapobieganie lub ograniczanie emisji, co następuje: „Planowanym działaniem mającym na celu zapobieganie lub ograniczenie emisji jest eksploatacja dopalacza substancji zapachowych TNV wraz z urządzeniami towarzyszącymi – układami odzysku ciepła” (s. 43). Jak wyjaśniono w innym miejscu (s. 51), efektem dodatkowym działania dopalacza termicznego (poza redukcją poziomu substancji zapachowych w emitowanych gazach) jest „redukcja poziomu pozostałych związków organicznych w odgazach ze smażalników”. „Eksploatacja dopalacza substancji zapachowych TNV wraz z urządzeniami towarzyszącymi” ujęta jest też w części zatytułowanej „Wymagane działania, w tym wyszczególnienie środków technicznych mających na celu zapobieganie lub ograniczanie emisji” (s. 53).

Spółka stanęła obecnie na stanowisku, że fakt, iż wskazywane przez nią wielkości emisji z czterech linii produkcyjnych nie przekraczają wartości dopuszczalnych oznacza, iż nie jest zobowiązana do podejmowania żadnych działań mających na celu zapobieganie lub ograniczanie ilości wprowadzanych przez nią do powietrza substancji zapachowych. Takie założenie jest sprzeczne z podstawowymi zasadami ochrony środowiska.

Powtórzyć też trzeba, że wydając pozwolenie dla nowo zbudowanej instalacji w 2005 r. organ ochrony środowiska dopuścił ograniczanie powodowanej przez jej eksploatację uciążliwości zapachowej poprzez stosowanie środka AROMER, ale jedynie do czasu, aż będzie to działanie skuteczne. Ostateczną decyzją z 2008 r. nałożono na Spółkę obowiązek o treści: „Zainstalowanie do końca 2010 roku instalacji do usuwania substancji, które są źródłem odorów, spełniającej wymagania określone w art. 143 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. (…).” Działania podejmowane przez nią od 2005 r., kiedy uruchomiono produkcję w S., okazały się bowiem nieskuteczne – uciążliwość zapachowa Zakładu nadal istniała, choć występując o pierwsze pozwolenie Spółka twierdziła, że zastosowała rozwiązania wskazane w art. 143 ustawy Prawo ochrony środowiska.

W 2008 r. zmieniając w sposób istotny instalację (z 2 linii na 4 linie technologiczne) - stosownie do art. 184 ust. 2 pkt 15 - Spółka sama zaproponowała działania, mające na celu zapobieganie niekwestionowanej przez nią uciążliwości zapachowej zakładu. Ponownie twierdziła, że stosuje się do wymogów art. 143 ustawy Prawo ochrony środowiska.

To, że obecnie Spółka zmieniła zdanie co do swoich obowiązków przeciwdziałania uciążliwości zapachowej nie ma żadnego waloru prawnego. Wbrew odmiennej opinii Spółki, zainstalowanie – po wielu latach – urządzenia do usuwania substancji zapachowych, spełniającego wymagania określone w art. 143, nie ma być wyrazem jej dobrej woli. Jest to obowiązek nałożony na Spółkę w ostatecznej decyzji administracyjnej, zgodnie z art. 188 ust. 3 pkt 3 ustawy Prawo ochrony środowiska. W 2011 r. obowiązek ten – od strony formalnej – został przez Spółkę wykonany (uzyskała pozwolenie emisyjne uwzględniające nałożony obowiązek). Jakiekolwiek próby uniknięcia wykonania tego obowiązku w praktyce, nie zaś jedynie w teorii, w tym poprzez domaganie się wydania kolejnego pozwolenia emisyjnego już bez takiego obowiązku, nie mogą wywrzeć skutków prawnych. Stanowiłoby to nie tylko naruszenie zasad ochrony środowiska, ale i zaakceptowanie przez organy administracji publicznej faktu, że można rozpocząć eksploatację instalacji i dowolnie, istotnie ją modyfikować, mimo niespełnienia wymogów z art. 143 ustawy Prawo ochrony środowiska, poprzestając na wieloletnim obiecywaniu doprowadzenia stanu do zgodnego z prawem.

Sposób oczyszczania gazów odlotowych w Zakładzie Produkcyjnym, zaproponowany w 2010 r. przez Spółkę i zrealizowany w pozwoleniu na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza z dopalacza termicznego TNV oparty został na doświadczeniu analogicznego zakładu w Niemczech z lat 90-tych. Trudno uznać, aby nie była to porównywalna metoda, która została skutecznie zastosowana w skali przemysłowej (art. 143 pkt 6).

Oczywiście, art. 143 pkt 8 nakazuje uwzględniać postęp naukowo-techniczny. Nie oznacza to jednak, że można korzystać ze środowiska - nie podejmując żadnych działań w celu ograniczenia wpływu danej działalności na stan środowiska - tylko dlatego, że trwają prace badawcze nad nowszym, niż wcześniej „odkryte” urządzeniem. Można przecież nigdy nie doczekać się finalizacji takich prac - zawsze będą prowadzone prace nad czymś nowszym, doskonalszym itd. Dlatego w art. 143 pkt 6 wyraźnie wskazano, że – uwzględniając postęp naukowo-techniczny - należy wykorzystywać nie metody najnowsze, czy eksperymentalne, ale takie, które „zostały skutecznie zastosowane w skali przemysłowej”. Żaden z przepisów Prawa ochrony środowiska nie pozwala na eksploatację instalacji, w której nie przewidziano skutecznych środków technicznych, mających na celu przywrócenie stanu powietrza, naruszanego przez emisję z instalacji, do stanu właściwego, lub co najmniej ograniczania tego naruszenia, z uwagi na fakt, że trwają prace naukowo-badawcze nad doskonalszym (od już stosowanych) urządzeniem. Przy takim założeniu, z obowiązku ochrony środowiska mogliby przecież zostać zwolnieni – przy odrobinie inwencji - wszyscy przedsiębiorcy.

Nie budziło wątpliwości, że działalność Spółki powoduje uciążliwość zapachową. Nie zaprzecza temu od lat sama Spółka. Wykazane to zostało również przy współpracy jednostki naukowej o niepodważalnej renomie. Skuteczność zastosowania technologii oczyszczania gazów odlotowych emitowanych przez Spółkę z substancji zapachowych została przez nią szczegółowo wykazana i brak jakichkolwiek podstaw, aby twierdzenie to podważać. Wnosząc o wydanie kolejnego pozwolenia Spółka nie wskazała bowiem żadnej innej technologii, która spełniałaby ten cel.

Dlatego Kolegium stwierdziło, że w rozpatrywanej sprawie nie zostały spełnione wymagania, o jakich mowa w art. 143 pkt 5, 6 i 8, co z kolej obliguje organy administracji publicznej do odmowy wydania pozwolenia emisyjnego na wniosek z 2011 r. Jak bowiem wspominano, zgodnie z art. 186 pkt 1 ustawy, organ ochrony środowiska jest zobligowany do odmowy wydania pozwolenia emisyjnego, jeżeli nie są spełnione wymagania, o których mowa w art. 143. Zgodnie z tym przepisem technologia stosowana w nowo uruchamianych lub zmienianych w sposób istotny instalacjach i urządzeniach powinna spełniać wymagania, przy których określaniu uwzględnia się w szczególności rodzaj, zasięg oraz wielkość emisji (pkt 5), wykorzystywanie porównywalnych procesów i metod, które zostały skutecznie zastosowane w skali przemysłowej (pkt 6) i postęp naukowo-techniczny (pkt 8).

Nowe pozwolenie emisyjne, o którego wydanie wnioskowała Spółka, wraca do poziomów emisji wskazywanych w pozwoleniu, które – jak wspominano – wydano wprawdzie w 2008 r., ale tylko na czas określony – do momentu zastosowania instalacji spełniającej wymagania z art. 143. Wskazywane przez nią, planowane poziomy emisji acetaldehydu i aktylaldehydu mają być wyższe niż te, które ustalono w uchylonym w 2005 r. przez Kolegium pozwoleniu emisyjnym dla zakładu Spółki w poprzedniej jego lokalizacji. Do tego, o czym była mowa już wielokrotnie, Spółka nie zamierza – podobnie jak w 2005 r. – podjąć żadnych działań, do których została zobowiązana przez organ ochrony środowiska w wielu, o czym też wspominano, ostatecznych decyzjach administracyjnych.

Skoro Spółka, prowadząc instalację w innym miejscu – konsekwentnie zresztą, od jej uruchomienia w 2005 r., poprzez istotną zmianę w 2008 r. - nie spełnia wymagań, o których mowa w art. 143, organ ochrony środowiska zobowiązany był do odmowy wydania pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza z 4 linii technologicznych. Wydanie jej pozwolenia emisyjnego na zasadach, na jakich nastąpiło to w 2008 r., nie tylko naruszałoby art. 143, zasady ochrony środowiska, ale i sanowałoby fakt niewykonania przez Spółkę obowiązku nałożonego ostateczną decyzją administracyjną.

Kolegium zauważyło, że zgodnie z art. 196 ust. 1, pozwolenie może zostać cofnięte lub ograniczone za odszkodowaniem, jeżeli przemawiają za tym względy ochrony środowiska. Względy ochrony środowiska zadecydowały, że organ ochrony środowiska nałożył na Spółkę obowiązek wprowadzenia w Zakładzie takich instalacji, które ograniczą jego uciążliwość zapachową, zgodnie z wymogami art. 143. Taka instalacja została wskazana przez Spółkę, wykazano też, w jak radykalny sposób zmniejszy uciążliwość zapachową Zakładu, a więc przywróci stan powietrza w otoczeniu Zakładu do stanu właściwego. Wydano pozwolenie emisyjne, oparte na tym rozwiązaniu. Konsekwentnie, pozwolenie emisyjne na „starych zasadach” może być w takiej sytuacji cofnięte.

Spółka twierdziła, że uciążliwość zapachowa prowadzonej przez nią działalności nie powoduje pogorszenia stanu środowiska w znacznych rozmiarach albo zagrożenia życia lub zdrowia ludzi.

Jak wspominano, zgodnie z art. 141 ust. 2, oddziaływanie instalacji lub urządzenia nie powinno powodować pogorszenia stanu środowiska w znacznych rozmiarach lub zagrożenia życia lub zdrowia ludzi. Oczywiście, można przyjąć założenie, które zdaje się prezentować Spółka, że „od smrodu nikt jeszcze nie umarł”. O ile jednak w procesach naturalnych wielkość emisji związków odorotwórczych nie zagraża środowisku, o tyle w procesach, które realizuje człowiek, ilości tworzonych odorów przekraczają możliwości regeneracyjne biosfery, a powstałe ich nadmiary prowadzą do wywoływania zjawiska dyskomfortu bytowego człowieka. Emisja odorantów powoduje „zubożenie sfery przyjemnych odczuć człowieka”, stwarzając wręcz „zagrożenie dla jego komfortu i bytu w środowisku” (Z. Makles, M. Galwas-Zakrzewska, Złowonne gazy w środowisku pracy, Bezpieczeństwo Pracy 9/2005, s. 12). Przebywanie w środowisku, w którym stale występuje uciążliwość zapachowa może niewątpliwie wpływać na kondycję psychiczną człowieka, zagrażając tym samym jego zdrowiu psychicznemu. Zgodnie zaś z art. 1 ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego (Dz. U. Nr 111, 535 ze zm.), zdrowie psychiczne jest fundamentalnym dobrem osobistym człowieka. Jak podkreśla Europejski Trybunał Sprawiedliwości, doniosłość zamierzonego celu - jakim jest zagwarantowanie obywatelom prawa do czystego i zdrowego środowiska – może uzasadniać negatywne konsekwencje ekonomiczne, nawet istotne dla niektórych przedsiębiorców (postanowienie Trybunału z dnia 12 lipca 1996 r., w sprawie C-180-96 R Zjednoczone Królestwo przeciwko Komisji, Rec. Str. I-3903, pkt 93, wyrok Sądu z dnia 11 września 2002 r., w sprawie T-13/99 Pfizer Animal Health przeciwko Radzie, Rec. Str. II-3305, pkt 456 i 457).

Na zakończenie Kolegium zwróciło uwagę, że – zgodnie z art. 5 Konstytucji RP – „Rzeczpospolita Polska strzeże niepodległości i nienaruszalności swojego terytorium, zapewnia wolności i prawa człowieka i obywatela oraz bezpieczeństwo obywateli, strzeże dziedzictwa narodowego oraz zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju”. Stosownie zaś do art. 74 ust. 2 Konstytucji RP, ochrona środowiska jest obowiązkiem władz publicznych.


Infradźwięki

Organ pierwszej instancji ustalił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu elektrowni wiatrowych o łącznej mocy 75 MW (Wariant C). Po rozpatrzeniu odwołania od tej decyzji Kolegium utrzymało ją w mocy.

Poza analizą sparametryzowanych oddziaływań przedsięwzięcia na środowisko, w postępowaniu przeprowadzono również analizę wpływu infradźwięków powodowanych pracą elektrowni wiatrowych.

Autorzy raportu stwierdzili, że wpływ infradźwięków, czyli dźwięków o częstotliwościach do 20Hz, jest trudny do zbadania w układach otwartych. Wiedza o infradźwiękach dotyczy głównie ich występowania na terenie zakładów przemysłowych, w zamkniętych halach produkcyjnych czy emitowania przez sprzęt codziennego użytku, maszyny, pojazdy. Tymczasem bardzo mało jest badań wpływu infradźwięków powodowanych przez pracę elektrowni wiatrowych. W związku z brakiem danych medycznych o wpływie infradźwięków emitowanych przez elektrownie wiatrowe wskazane jest ze względów profilaktycznych umieszczanie elektrowni wiatrowych w odległości czterokrotnej wysokości wieży od zabudowy mieszkalnej. Takie zalecenia są efektem wyników najnowszych analiz w projekcie „Hałas o niskich częstotliwościach emitowany przez duże turbiny wiatrowe”.

Kolegium stwierdziło, że niewątpliwie ocena tego rodzaju oddziaływania, choć nie jest obszerna, zawiera konkretne wskazania dotyczące minimalizacji wpływu tego typu uciążliwości na organizm ludzki. Postulaty te są zbieżne z ogólnie dostępnymi pracami naukowymi, dotyczącymi omawianej kwestii. W tym zakresie powołać się można na badania dr. inż. R. Ingielewicza i dr. inż. A. Zagubienia z Politechniki Koszalińskiej, którzy wykonali pomiary i przeprowadzili analizę zjawisk akustycznych z zakresu infradźwięków towarzyszących pracy elektrowni wiatrowych (zob. Zielona Planeta, styczeń-luty 2004 r.). Pomiary wykonano wówczas na farmie wiatrowej złożonej z dziewięciu elektrowni typu VESTAS V80 – 2,0 MW OptiSpeed. Ze względu na brak kryteriów oceny hałasu infradźwiękowego w środowisku naturalnym, posiłkując się kryteriami dotyczącymi stanowisk pracy stwierdzono, że praca elektrowni wiatrowych nie stanowi źródła infradźwięków o poziomach mogących zagrozić zdrowiu ludzi. Szczególnie, że elektrownie wiatrowe lokalizowane są w odległościach nie mniejszych niż 400 m od zabudowy mieszkalnej. W odległości 500 m, uzyskane wartości osiągnęły maksymalną wartość 82,7 dB (Lin) i 78,4 dB G. Konkluzją opracowania było stwierdzenie, że w odległości 500 m od wieży turbiny zmierzone poziomy infradźwięków zbliżone były praktycznie do poziomów tła.

Warto również przytoczyć (także ogólnie dostępne na www.oddziaływaniawiatraków.pl) wnioski raportu pt. „Wind Turbine Sound and Health Effects. An Expert Panel Review” (Colby, D. W., Dobie, R., Leventhall, G., Lipscomb D. M., McCunney, R. J.,Seilo, M. T., Sondergaard, B., 2009), powołanego w 2009 r. przez Amerykańskie Stowarzyszenie Energetyki Wiatrowej oraz Kanadyjskie Stowarzyszenie Energetyki Wiatrowej, międzynarodowego interdyscyplinarnego panelu naukowego, w skład którego weszli niezależni eksperci z dziedziny akustyki, audiologii, medycyny i zdrowia publicznego, którego zadaniem było dokonanie przeglądu najbardziej aktualnej literatury dotyczącej potencjalnego negatywnego oddziaływania hałasu emitowanego przez elektrownie wiatrowe na zdrowie człowieka oraz opracowanie na jej podstawie kompleksowego i powszechnie dostępnego dokumentu informacyjnego na ten temat. Wskazano wówczas, m. in., że przeprowadzone doświadczenia wykazały, że infradźwięki emitowane na poziomie od 40 do 120 dB nie wywołują negatywnych skutków zdrowotnych.


Wibracje

W postępowaniu odwoławczym w sprawie przedsięwzięcia polegającego na budowie drogi publicznej Kolegium zwróciło uwagę na znikomy stopień normatywizacji wibracji jako emisji branej pod uwagę przy ustalaniu środowiskowych uwarunkowań zgody dla przedsięwzięcia mającego za przedmiot budowę drogi publicznej. Brakuje bowiem przepisów wyznaczających w tym zakresie standardy tego rodzaju energii i sposoby jej pomiaru. Mamy zatem do czynienia z sytuacją, w której taka zmienna musi być brana pod uwagę przy rozpatrywaniu i załatwianiu tego rodzaju spraw administracyjnych, przy czym prawo materialne nie dostarcza ani jej parametrów, ani metod ich wyznaczania [zob. jeszcze pkt 5, w szczególności 5.4, schematu z załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Statystycznej Dotyczącej Działalności i Urządzeń Związanych z Ochroną Środowiska, Dz. U. Nr 25, poz. 218; § 1 ust. 3 pkt 1 lit. d) rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.]. Fakt, że przepisy w zakresie ochrony środowiska nie normują oddziaływań w zakresie drgań, nie zwalnia jednak z obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Tym bardziej zatem zyskuje na znaczeniu konieczność odwołania się do norm pozaprawnych – w tym przypadku norm wiedzy [rozumianych jako normy postępowania formułowane przez nauki empiryczne (przyrodnicze i społeczne), wykorzystujące oczywiście dorobek nauk formalnych (na przykład zasad techniki w ogóle, zasad sztuki budowlanej, zasady prakseologiczne, prawidła sztuki lekarskiej) – J. Supernat, Odesłania i normy pozaprawne stosowane przez administrację publiczną, (w:) Prawo administracyjne, J. Boć (red.), Kolonia Limited 2010, s. 117]. Przypomnieć przy tym należy, że nieprzestrzeganie tych reguł zagrożone jest tymi samymi sankcjami, co nieprzestrzeganie wyraźnie sformułowanych norm prawnych (ibidem, s. 116). Analiza stanu uwarunkowań wynikającego ze znajdujących tutaj zastosowanie norm wiedzy wskazuje zaś na to, że rzeczywiście należy tutaj przyjąć, iż jedyną metodą pozwalającą na oszacowanie uciążliwości tego typu jest porównywanie z wynikami badań przeprowadzonych w podobnych warunkach (Załącznik nr 2 do Raportu o oddziaływaniu na środowisko przedsięwzięcia).

Organ gminy zaakceptował w tym względzie nawiązanie do opracowania Przypadki przekazywania się z podłoża na budynki drgań od komunikacji miejskiej. Co jednak warte zaznaczenia, autorzy Raportu w ww. Załączniku zwrócili uwagę na istotne luki we współczesnej wiedzy w zakresie dotyczącym powstawania i propagacji drgań i wibracji. Przyznali przy tym, że znajdujący w takich przypadkach zastosowanie mechanizm porównawczy powoduje, że błąd szacowania może być duży. W tym kontekście wskazano też na ubogą literaturę w tej materii. W takich warunkach w pkt. 52 uzasadnienia zaskarżonej decyzji przyznano, iż mimo tego, że ww. opracowanie nie w pełni odzwierciedla sytuację z analizowaną drogą, to z racji rozpatrywania gorszego przypadku (drgania generowane są przez tramwaje i samochody), może być uznany za wystarczający materiał porównawczy. Na s. 57 Raportu wskazano zaś, że projektowany odcinek będzie oddalony od zabudowy mieszkaniowej ponad 50 m. Oceniono zatem, że najbliższa zabudowa mieszkaniowa znajduje się poza teoretycznym zasięgiem uciążliwości wibroakustycznych, w związku z powyższym prognozuje się, iż występujące w okresie prac budowlanych drgania nie będą stanowiły uciążliwości dla środowiska.

Problem jednak w tym, że analiza znajdujących się w aktach sprawy map wielkoformatowych wskazywała, że ta odległość wynosi w niektórych przypadkach ok. 32,5 m (1,3 cm w skali 1:2500). Z kolei z analizy map wchodzących w zakres projektu budowlanego wynikało, że odległość ta od linii rozgraniczających granice przedsięwzięcia wynosi w niektórych przypadkach 17,5 m, a nawet dochodzi do 5 m.

Kolegium miało więc do czynienia z sytuacją, w której – po pierwsze – szacunki dotyczące fazy prowadzenia prac budowlanych oparto na zmiennej nieadekwatnej do stanu faktycznego sprawy (nieprawdą jest bowiem, że minimalna odległość od zabudowy mieszkaniowej wynosi ponad 50 m). Nie ulega przy tym wątpliwości, że w opracowaniu Przypadki przekazywania … nie zajmowano się analizowaniem wibracji emitowanych na tym etapie przedsięwzięcia, a więc i pochodzących od wykorzystywanych podczas takich robót urządzeń (z których część nie jest brana pod uwagę przy badaniu ruchu drogowego – np. walce wibracyjne). W tym kontekście Kolegium zauważyło, że brakuje podstaw do twierdzenia, że w fazie realizacji robót budowlanych sprzęt emitujący uciążliwie dla środowiska drgania będzie poruszał się tylko w granicach budowanej drogi publicznej. Zasięg związanego z tym oddziaływania należy więc wyznaczać nie tyle od granic tego obiektu budowlanego, lecz od linii rozgraniczających teren inwestycji (a zatem, jak wskazywano, w odległości XX m). Wobec wykazanych nieprawidłowości w tym zakresie Kolegium jeszcze wskazało na brak, wśród warunków wykorzystania przedmiotowego terenu na etapie realizacji zamierzonego przedsięwzięcia, ustaleń bezpośrednio, wystarczająco i adekwatnie - do stanu faktycznego niniejszej sprawy - dotyczących wibracji. Trudno przy tym uznać za odpowiedni do potrzeb sprawy warunek sformułowany w pkt. II.A.53 (Przy prowadzeniu prac budowlanych w pobliżu obiektów chronionych należy maksymalnie wyeliminować konieczność używania ciężkiego sprzętu powodującego uciążliwą emisję drgań). Także z powodu jego enigmatyczności. Poza tym maksymalne wyeliminowanie konieczności używania nie oznacza całkowitego wykluczenia stosowania ciężkiego sprzętu. Ten zaś, jak wynikało z akt sprawy, będzie używany w odległości mniejszej niż 50 m od budynków mieszkalnych, a więc w zasięgu szkodliwego i uciążliwego (chociaż krótkotrwałego) oddziaływania niektórych urządzeń używanych w trakcie zamierzonych w tym przypadku robót budowlanych. Nie ulega przy tym wątpliwości, że warunek wskazywany w pkt. III.25 zaskarżonej decyzji [w celu minimalizacji drgań do budowy nasypów należy wykorzystać grunty o wskaźniku różnoziarnistości (U) większym od 6 (wg PN-S-02205:1998 Roboty ziemne. Wymagania i badania) przy zachowaniu wilgotności optymalnej na odcinku...] nie może zabezpieczyć przed wszystkim wibracjami wywołanymi podczas robót budowlanych.

Po drugie (w odniesieniu do emisji drgań na etapie funkcjonowania drogi) - nie tylko również wskazywano na nieadekwatną odległość minimalną od zabudowy mieszkaniowej, ale i nie w pełni sprostano wymaganiom, których respektowanie należy uznać za niezbędne dla przeprowadzenia prawidłowego porównania z wynikami badań przeprowadzonych w podobnych warunkach. W tym kontekście należy bowiem zauważyć, co następuje:

Przede wszystkim należy mieć na uwadze konsekwencje faktu znacznego zakresu przyzwolenia dla dyskrecjonalnego ferowania prognoz dotyczących oddziaływania wibracji wywoływanych ruchem drogowym oraz związane z tym zagrożenia dla trafności i precyzji dokonywanego w tej materii prognozowania. Tego rodzaju uwarunkowania o obiektywnej proweniencji implikują konieczność szczególnie starannej dbałości o dochowanie standardów służących realizacji zasady dochodzenia prawdy obiektywnej. Powinno to znaleźć odpowiednie potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym, jego analizie, czego zwieńczeniem winno być adekwatne do takich wymagań uzasadnienie faktyczne (art. 107 § 3 k.p.a.). Trudno o inne stanowisko w tej kwestii. Tylko w ten bowiem sposób można uniknąć uchybień charakterystycznych dla arbitralności i nieuprawnionej już swobody w rozpatrywaniu i załatwianiu sprawy administracyjnej. Tymczasem, w ocenie Kolegium, w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji postąpił – w odniesieniu do problematyki prognozowania emisji wibracji – nazbyt aksjomatycznie, dając przy tym asumpt do wątpliwości co do prawidłowości dokonanego w tym przypadku porównania z wynikami badań przeprowadzonych w podobnych warunkach.

Oprócz wskazanych już nieścisłości zwrócić Kolegium jeszcze uwagę, że podobny to mający pewne cechy zbieżne, prawie identyczne z czymś (Słownik Języka Polskiego PWN, L-P, redaktor naukowy M. Szymczak, Warszawa 1995, s. 708). Z kolei podobieństwo fizyczne definiuje się np. jako podobieństwo układów lub zjawisk polegające na tym, że w odpowiadających sobie chwilach czasu i punktach przestrzeni wartości charakteryzujących je wielkości fizycznych są proporcjonalne; warunkiem podobieństwa jest równość odpowiednich, tzw. niezmienników podobieństwa, tj. wielkości (liczb), które można utworzyć z parametrów układu (Encyklopedia Gazety Wyborczej, Tom 13, Wydawnictwo Naukowe PWN, s. 625). Zawarty w aktach sprawy materiał dowodowy nie daje zaś podstaw do przekonania, iż casus krakowski rzeczywiście może być w tym przypadku traktowany jako przydatny (w całości/ w części) i wystarczający do dokonywania prognozy w przedmiotowym zakresie. W tym kontekście przypomnieć warto o punkcie wyjścia wniosku dowodowego z dnia 30 października 2010 r. Ten stanowił bowiem cytat z ww. referatu Przypadki przekazywania … wskazujący na to, że jego autorzy wyraźnie zastrzegli, iż sporządzone przez nich opracowanie nie dotyczy przypadku, w którym budynki istnieją, a droga jest dopiero planowana.


PRAWO WODNE


1. Uwagi ogólne

W sprawach z zakresu prawa wodnego przepisy upoważniające organy do orzekania są zamieszczone w ustawie z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.) oraz w art. 53 ust. 4 pkt 6, w związku z art. 60 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ten ostatni stanowi, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt (burmistrz albo prezydent miasta), po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych – w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Organem właściwym w sprawach melioracji wodnych jest marszałek województwa. W odróżnieniu jednak od lat poprzednich, postanowienia uzgadniające w ogóle nie były poddane kontroli Kolegium.

Najliczniejszą grupę spraw stanowiły zaś postanowienia zwracające, na podstawie art. 66 § 3 k.p.a., wnioski o wypłatę odszkodowania za podtopienia i zalania upraw na skutek nieutrzymywania prawidłowego stanu technicznego urządzeń melioracji wodnych przez właściciela wody w wyniku niedopełnienia obowiązku z art. 22 ust. 1 ustawy Prawa wodnego.

Zgodnie z art. 186 Prawa wodnego, tryb dochodzenia roszczeń może mieć dwa kierunki. Pierwszy prowadzony jest wyłącznie na podstawie przepisów kodeksu cywilnego i dotyczy sytuacji wskazanych w art. 16 ust. 3 (odszkodowanie za szkodę powstałą podczas powodzi w wyniku nieprzestrzegania przepisów ustawy przez właściciela wody lub urządzeń wodnych) i art. 17 ust. 1 (odszkodowanie związane z trwałym, naturalnym zajęciem przez śródlądowe wody powierzchniowe płynące lub wody morskie gruntu nienależącego do właściciela wody). Drugi kierunek postępowania ma charakter mieszany: droga sądowa przysługuje poszkodowanemu dopiero po wydaniu decyzji administracyjnej. Charakter sprawy cywilnej ma więc sprawa dotycząca naprawienia szkód określonych w art. 16 ust. 3 i art. 17 ust. 1, co wyraźnie wynika z art. 186 ust. 1 i art. 188 ust. 1 i 2 Prawa wodnego. W pozostałych przypadkach sprawa ma charakter hybrydowy. Najpierw administracyjny, do momentu wydania decyzji o ustaleniu wysokości odszkodowania, która jest niezaskarżalna w administracyjnym toku instancji. Dopiero spory powstałe na kanwie tej decyzji mają charakter cywilnoprawny.

Gdyby więc wnioskodawca wystąpił z żądaniem ustalenia w drodze decyzji administracyjnej odszkodowania za szkodę spowodowaną – w jego ocenie - zalaniem gruntów podczas powodzi w wyniku nieprzestrzegania przepisów ustawy przez właściciela wody (art. 16 ust. 3 ustawy Prawo wodne), organ winien: zwrócić podanie (art. 66 § 3 k.p.a.), albo - jeśli postępowanie wszczęto – umorzyć je (art. 105 § 1 k.p.a.). Jeśli zaś wnioskodawca wystąpiłby do organu administracji publicznej z żądaniem ustalenia w drodze decyzji administracyjnej odszkodowania za szkodę spowodowaną – w jego ocenie - zalaniem gruntów w wyniku niedopełnienia obowiązku z art. 22 ust. 1 ustawy Prawa wodnego, właściwy miejscowo marszałek winien załatwić sprawę merytorycznie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 października 2004 r., IV SA 20007/03, LEX nr 164442).

Zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy Prawo wodne, utrzymywanie śródlądowych wód powierzchniowych polega na zachowaniu lub odtworzeniu stanu ich dna lub brzegów oraz na konserwacji lub remoncie istniejących budowli regulacyjnych w celu zapewnienia swobodnego spływu wód oraz lodów, a także właściwych warunków korzystania z wody.

W sposób niepozostawiający wątpliwości – jako podstawę prawną swojego żądania – wnioskodawcy wskazywali przy tym na regulację art. 186 ustawy Prawo wodne i żądali wypłaty odszkodowania. Powoływali się więc na przepis prawa, który przewiduje kwalifikowaną formę decyzji administracyjnej (art. 186 ust. 3 Prawa wodnego). W przedstawionej sytuacji marszałek województwa winien był wydać decyzję na podstawie art. 186 ust. 3 ustawy Prawo wodne (pozytywnie lub negatywnie załatwiając żądanie odszkodowania), nie zaś dokonywać własnej oceny przyczyn powstania szkody i zmieniać podstawę prawną żądania, a tym samym charakter znajdującego zastosowanie trybuz administracyjnego na cywilny.


HANDEL, SPRZEDAŻ I PODAWANIE NAPOJÓW ALKOHOLOWYCH


1.Uwagi ogólne

Orzecznictwo na gruncie ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473 ze zm.), nie budziło w 2011 r. większych zastrzeżeń. Jeśli już Kolegium uchylało pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie to tylko ze względu na wady proceduralne (głównie ze względu na uchybienia regułom prowadzenia postępowania wyjaśniającego, wynikającym z art. 10 § 1 i 81 k.p.a.). Niejako „tradycyjnie” istotna liczba spraw była związana ze stwierdzeniem wygaśnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych z powodu niezłożenia oświadczenia lub niedokonania opłaty w terminach, przewidzianych w art. 111 ust. 7 ustawy.


2. Omówienie wybranych rozstrzygnięć


Zakres opiniodawczej kompetencji gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych w postępowaniu o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych

Gminna Komisja Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych (dalej jako „Komisja”), negatywnie zaopiniowała wnioski o wydanie zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych do spożycia poza miejscem sprzedaży, tj. poza sklepem ogólnospożywczym. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że podstawę negatywnej opinii stanowi brak zgody współwłaścicieli, których udziały wynoszą 57,42% w stosunku do całej nieruchomości.

Kolegium stwierdziło nieważność ww. postanowienia, jako że zostało ono wydane z rażącym naruszeniem prawa.

Kolegium zważyło, że według art. 18 ust. 3a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (dalej: „ustawa”) zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych organ zezwalający wydaje po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, o których mowa w art. 12 ust. 1 i 2. Zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy, rada gminy ustala, w drodze uchwały, dla terenu gminy (miasta) liczbę punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, jak i w miejscu sprzedaży, natomiast ust. 2 tego artykułu upoważnia organ stanowiący i kontrolny gminy do ustalenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Wspomniana opinia jest wydawana w trybie art. 106 k.p.a. W kontekście uzasadnienia postanowienia Komisji dodać trzeba, że jednym z dokumentów, jakie należy dołączyć do wniosku o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych jest pisemna zgoda właściciela, użytkownika, zarządcy lub administratora budynku, jeżeli punkt sprzedaży będzie zlokalizowany w budynku mieszkalnym wielorodzinnym (art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy; przepis ten zresztą został wskazany w podstawie prawnej postanowienia). Kolegium zaznaczyło, że wskazane wyżej przepisy przywołane zostały w brzmieniu na dzień wydania postanowienia z dnia 28 maja 2010 r.; jest to o tyle istotne, gdyż jak stwierdził NSA w wyroku z dnia 28 listopada 1997 r., III SA 1134/96, („Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego” 1998, nr 3, poz. 101): „Rozstrzygający dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, jest stan prawa w dniu wydania tej decyzji; na taką ocenę nie może mieć wpływu ani późniejsza zmiana prawa, ani tym bardziej zmiana interpretacji tego prawa”.

Kwestia wyrażenia pisemnej zgody przez podmioty wymienione w art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy badana jest przez organ wydający zezwolenie, a nie przez organ opiniujący. Jeżeli przesłanka ta nie jest spełniona, to organ wykonawczy gminy, wydający zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych, dopuszcza się w takiej sytuacji rażącego naruszenia prawa materialnego, jakim jest przepis art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy. Brak zgody nie może być jednak podstawą do wydania negatywnej opinii przez organ współdziałający. Celem wprowadzenia przepisu art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy było wyrażenie troski ustawodawcy dla pełnego poszanowania stanowiska wymienionych w tym przepisie podmiotów wobec zamiaru prowadzenia w budynku mieszkalnym wielorodzinnym tak specyficznej działalności gospodarczej jak sprzedaż alkoholu (zob. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2007 r., II GSK 274/06, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając na względzie powyższe Kolegium stwierdziło, że Komisja, negatywnie opiniując wnioski przedsiębiorcy, z uwagi na brak zgody współwłaścicieli, których udziały wynoszą 57,42% w stosunku do całej nieruchomości, przekroczyła bez wątpienia kompetencję przydaną temu podmiotowi administrującemu przez ustawodawcę w art. 18 ust. 3a ustawy, a zatem kwestionowane postanowienie zostało wydane z rażącym naruszeniem tegoż przepisu. Komisja, jako organ współdziałający, wiążąco wypowiedziała się w kwestii, do której nie została umocowana w art. 18 ust. 3a ustawy. Komisja powinna „jedynie” ustalić, czy nie został wyczerpany limit punktów sprzedaży w odniesieniu do napojów zawierających powyżej 4,5 procent alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży oraz czy punkt sprzedaży spełnia wymogi określone w uchwale organu stanowiąco -kontrolnego gminy w sprawie zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych i w oparciu o te ustalenia wydać opinie co do wniosków złożonych przez przedsiębiorcę.

Kolegium dodatkowo podniosło, że postanowienie Komisji naruszało art. 124 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem jednym z elementów postanowienia jest podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania. Postanowienie Komisji zawierało wprawdzie pięć podpisów, jednak nie wskazano – w przypadku czterech podpisanych – imion i nazwisk oraz stanowisk służbowych osób upoważnionych do wydania tego aktu administracyjnego. Niemożliwą była w tych okolicznościach ocena, czy postanowienie to podpisali członkowie Komisji.


Sprzedaż napojów alkoholowych bez wymaganych zezwoleń jako przesłanka odmowy wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych

Organ pierwszej instancji odmówił wydania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych w pełnym zakresie. W uzasadnieniu decyzji wskazał: „w ocenie organu zezwalającego przedsiębiorca sprzedawał napoje alkoholowe bez wymaganych prawem zezwoleń, bowiem wykorzystywanie posiadanych zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych podczas organizacji przyjęć w czasie oczekiwania na wydanie zezwoleń na stałą sprzedaż napojów alkoholowych w sklepie jest rażącym naruszeniem warunków sprzedaży. […] organ zezwalający uznał, że wydawania zezwoleń przedsiębiorcy, który w trakcie ubiegania się o ich wydanie prowadził nielegalną sprzedaż napojów alkoholowych, byłoby sprzeczne z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 7 k.p.a. – w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. «Nagradzanie» przedsiębiorcy, który nie respektuje powszechnie obowiązującego zakazu sprzedaży alkoholu bez zezwoleń, wydaniem zezwoleń uprawniających do takiej sprzedaży, stanowiły ewidentne zlekceważenie roli, jaka przypisana została prawem procesowym organowi administracyjnemu – stróża praworządności. Sprzedaż napojów alkoholowych jest działalnością reglamentowaną ustawowo również z uwagi na społeczne skutki spożywania tych napojów. Funkcjonowanie każdego punktu nielegalnej sprzedaży alkoholu jest szkodliwe społecznie, ponieważ taka działalność osłabia skuteczne prowadzenie polityki społecznej w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi”.

Rozpatrując odwołanie w tej sprawie Kolegium przede wszystkim zwróciło uwagę na kwestię wydania przez organ jednej decyzji w odniesieniu do pełnego zakresu zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oraz zastosowania przez organ, jako przesłanki odmowy wydania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, sprzedaży bez zezwolenia w okresie oczekiwania na zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych.

Według art. 18 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (dalej: ustawa), sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży. Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, wydaje się na podstawie pisemnego wniosku przedsiębiorcy (art. 18 ust. 2 ustawy). Elementy, jakie ma zawierać wniosek o wydanie zezwolenia określone zostały w art. 18 ust. 5 ustawy. Do wniosku administrowany obowiązany jest – na mocy art. 18 ust. 6 ustawy – dołączyć wyliczone tam dokumenty.

W myśl art. 18 ust. 3 ustawy zezwolenia, o których mowa w ust. 1, wydaje się oddzielnie na następujące rodzaje napojów alkoholowych: 1) do 4,5 % zawartości alkoholu oraz na piwo; 2) powyżej 4,5 % do 18 % zawartości alkoholu (z wyjątkiem piwa); 3) powyżej 18 % zawartości alkoholu. Z treści przywołanych przepisów wynika, że każde zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych jest osobną decyzją administracyjną, kończącą postępowanie administracyjne prowadzone odrębnie w przedmiocie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych dla każdego z trzech rodzajów napojów alkoholowych. Każde z tych zezwoleń posiada swój samodzielny byt prawny. Skoro zatem decyzje pozytywne w sprawie zezwolenia na sprzedaż określonych rodzajów napojów alkoholowych wydaje się oddzielnie, co wynika wprost z ustawy, to i decyzje negatywne winny być wydawane oddzielne. Oznacza to, że nie można wydawać jednej decyzji, w której organ rozstrzyga łącznie w rozbudowanym rozstrzygnięciu o zezwoleniu bądź nie na sprzedaż napojów alkoholowych o zróżnicowanej zawartości alkoholu.

Stosownie do art. 18 ust. 3a ustawy, zezwolenia, o których mowa w art. 18 ust. 3 ustawy, organ zezwalający wydaje po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, o których mowa w art. 12 ust. 1 i 2, a to oznacza, że każde zezwolenie wymienione w ust. 3 art. 18 ustawy wymaga oddzielnej opinii organu opiniującego. Opinia gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, przybiera formę postanowienia, wydawanego w trybie art. 106 k.p.a. Zwraca uwagę cecha szczególna, jaką ustawa przypisała tej opinii. Jeżeli bowiem, według art. 18 ust. 3a ustawy, organ zezwalający wydaje zezwolenia po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, o których mowa w art. 12 ust. 1 i 2 ustawy, to uprawniony jest wniosek, że negatywna opinia wyłącza możliwość zezwolenia na wnioskowaną sprzedaż.

W tej sprawie Komisja pozytywnie zaopiniowała wniosek o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych.

Z przedstawionych powyżej unormowań wynika, że kwestia wydawania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych nie mieści się w sferze uznania administracyjnego. W ocenie Kolegium, nie można odmówić wydania zezwolenia na sprzedaż napojów, w razie gdy wnioskodawca złoży odpowiadający wymogom prawa wniosek, a organ współdziałający wyda pozytywną opinię. Zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych stanowi przykład decyzji związanej (tak też WSA w wyroku z dnia 4 listopada 2009 r., II SA/Sz 889/09, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), co oznacza, że organ wydający decyzję sprawdza jedynie, czy są spełnione przesłanki wydania decyzji, a jeśli są, to wydaje decyzję pozytywną. Na pewno podstawą do odmowy wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych nie mogą być przepisy „formalnoprawne”, jakim są art. 7 i art. 104 k.p.a. W kontekście zasady praworządności warto przywołać E. Iserzona, który stwierdził: „… nie wolno wykonywać zadania kosztem naruszenia prawa, należy szukać drogi wykonania go w inny sposób, bez naruszenia prawa lub spowodować zmianę przepisu prawnego. Naruszenie bowiem praworządności wyrządza państwu większą szkodę, niż niewykonanie poszczególnego zadania” (E. Iserzon, [w:] E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory i formularze, Warszawa 1970, s. 42).

Kolegium podzieliło pogląd zaprezentowany w wyroku NSA z dnia 12 kwietnia 2006 r., II GSK 23/06, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, że nie tracąc z pola widzenia wagi źródeł specyfiki obrotu gospodarczego związanego ze sprzedażą napojów alkoholowych, nie można przy wykładni rozwiązań zawartych w ustawie pomijać konieczności uwzględniania znaczenia ogólnych reguł dotyczących prowadzenia działalności gospodarczej. Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyroku zważył: „Strona skarżąca trafnie zwróciła tu uwagę na potrzebę dokonania analizy postanowień art. 22 Konstytucji RP i stanowiącego jego rozwinięcie art. 6 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Z brzmienia wymienionych przepisów wynika, że wszelkie ograniczenia zasady wolności w prowadzeniu działalności, choć dopuszczalne w drodze zapisu ustawowego ze względu na ważny interes publiczny (art. 22 Konstytucji RP), mają charakter wyjątku i muszą być wobec tego rozumiane ściśle, a nie w sposób rozszerzający. Nie można zatem ich istnienia dorozumiewać czy domniemywać, bądź przyjmować np. w drodze analogii. Zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej organ administracji publicznej nie może żądać ani uzależnić swojej decyzji w sprawie podjęcia, wykonywania lub zakończenia działalności gospodarczej przez zainteresowaną osobę od spełnienia przez nią dodatkowych warunków, w szczególności przedłożenia dokumentów lub ujawnienia danych, nieprzewidzianych przepisami prawa. Rozstrzygnięcie organu administracji może być oparte tylko na argumentacji znajdującej wyraźne upoważnienie w przepisie prawa. Ustawodawca wykluczył z całą pewnością wszelką dowolność w rozpatrywaniu przez właściwy organ wniosków podmiotów zainteresowanych prowadzeniem działalności gospodarczej. W świetle przedstawionych uwag za zasadne przyjąć trzeba zastrzeżenia skargi kasacyjnej dotyczące akceptacji przez Sąd I instancji wskazania w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, jako materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia art. 18 ust. 10 pkt 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, który to przepis dotyczy jedynie przesłanek cofnięcia wydanego zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, a nie warunków, od jakich zależy wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. […] Uznaniowość decyzji administracyjnej może być wyprowadzona jedynie na podstawie argumentacji mającej oparcie w przepisach regulujących zasady wydawania konkretnego rozstrzygnięcia, a nie ogólnych postulatów formułowanych z uwagi np. na cele danej ustawy. Uwaga ta jest szczególnie istotna, gdy chodzi o regulacje dotykające zasad prowadzenia działalności gospodarczej. W powoływanych przez Sąd I instancji przepisach nie można się dopatrzyć upoważnienia ustawodawcy do przyjęcia wyposażenia organu zezwalającego w luz decyzyjny, w razie gdy wnioskodawca złoży odpowiadający wymogom prawa wniosek, a organ współdziałający wyda pozytywną opinię. Dodatkowo wypada przy tym zwrócić uwagę, iż w art. 18 ust. 3a użyto zwrotu «zezwolenie ... organ zezwalający wydaje po uzyskaniu pozytywnej opinii ...». Podkreślenie to wymaga rozważenia, skoro w innych fragmentach tej samej ustawy np. w art. 181 ust. 1 – dotyczącym wydawania jednorazowych zezwoleń wskazano, że zezwolenia «mogą być wydawane»”.

Sprzedaż napojów alkoholowych bez wymaganego zezwolenia przez administrowanego, nawet w trakcie postępowania zmierzającego do uzyskania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, nie może być podstawą do odmowy wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Okoliczność powyższa nie może wpływać na treść rozstrzygnięcia organu w przedmiocie wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych i jako taka podlegać ocenie tego organu w ramach uznania administracyjnego. Kolegium podkreśliło, że gdyby ustawodawca zakładał odmowę wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych z tej przyczyny, to wskazałby to wprost w ustawie. Skoro tego nie uczynił, to brak jest podstaw do stosowania wykładni rozszerzającej. Innymi słowy, brak jest aktualnie podstawy prawnej, aby odmówić wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych przedsiębiorcy z uwagi na to, że sprzedawał on wcześniej napoje alkoholowe bez zezwolenia.


PRAWO O RUCHU DROGOWYM, DROGI PUBLICZNE, TRANSPORT DROGOWY


1. Uwagi ogólne

Dopiero w 2011 r. zaczęły się pojawiać środki zaskarżenia rozstrzygnięć wydawanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 118 ze zm.), po nowelizacji mocą art. 62 pkt 4 lit a) ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675). Nowela ta weszła w życie z dniem 17 lipca 2010 r. Dodano do przepisu art. 39 nowy ustęp 1a, który stanowi, że sformułowanego w art. 39 ust. 1 ustawy generalnego zakazu zajmowania pasa drogowego nie stosuje się do umieszczania, konserwacji, przebudowy i naprawy infrastruktury telekomunikacyjnej w rozumieniu ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.) oraz urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz urządzeń związanych z ich eksploatacją, a także do innych czynności związanych z eksploatacją tej infrastruktury i urządzeń, jeżeli warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa na to pozwalają. To ostatnie zastrzeżenie sprawia jednak, że i tak zarządca drogi może odmówić tzw. „sieciowcom” wydania zezwolenia uzasadniając to warunkami technicznymi (sieci i drogi) oraz wymogami bezpieczeństwa (sieci i drogi). Do ustępu 3 dodano drugie zdanie, o treści: „Jednakże właściwy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi”. W poprzedniej wersji ustawy art. 39 ust. 3 zawierał tylko jedno zdanie i stanowił podstawę do wydania przez zarządcę drogi decyzji lokalizacyjnej. Treść dodanego zdania mogłaby sugerować, że chodzi o decyzję zezwalającą na umieszczenie w pasie drogowym niedrogowych urządzeń infrastruktury lub obiektów. Byłoby to jednak nielogiczne zważywszy, że kolejne ustępy odnoszą się do lokalizacji, a decyzja zezwalająca na umieszczenie urządzeń lub obiektów pojawia się dopiero w art. 40 ustawy. Do decyzji lokalizacyjnej odnoszą się, również dodane w wyniku wskazanej nowelizacji, ustępy 3b – 3d, wprowadzające 65 – dniowy termin na wydanie decyzji i dające organowi nadzoru kompetencję do nałożenia kary pieniężnej na organ opieszały w zakresie wydania owej decyzji (choć to uregulowanie budzi wątpliwości w zakresie możliwości zastosowania art. 36 k.p.a., w wersji, która weszła w życie z dniem 9 kwietnia 2011 r.). W 2011 r. zaskarżono dwie decyzje, w których organy dokonały nieuprawnionego połączenia instytucji lokalizacji inwestycji w pasie drogowym z zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego, celem prowadzenia robót i zezwoleniem na wieloletnie umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej.

W ustawie o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych określono również obowiązki zarządcy drogi w zakresie opiniowania wniosku inwestora składanego do wojewody o wydanie decyzji o lokalizacji regionalnej sieci szerokopasmowej (terminy zawite, brak możliwości wydawania decyzji lokalizacyjnych i zezwalających na zajęcie pasa drogowego na prowadzenie robót i związany charakter decyzji zezwalającej na umieszczenie w pasie drogowym regionalnej sieci szerokopasmowej). W 2011 r. Kolegium nie zanotowano ani jednego przypadku zaskarżenia postanowień zarządców dróg opiniujących wnioski kierowane do wojewody o zezwolenie na lokalizację regionalnej sieci szerokopasmowej. Wspomniana nowelizacja ograniczyła również krąg podmiotów mogących złożyć zażalenie na postanowienie zarządcy drogi opiniujące projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy. Obecnie podmiotem tym jest tylko inwestor. Niemniej zdarzyły się 4 przypadki wniesienia zażalenia na takie postanowienie przez inne strony postępowania lokalizacyjnego.

W zakresie dróg publicznych zastrzeżenia Kolegium budziło mylenie pojęć urządzenia infrastruktury technicznej z pojęciem obiektu budowlanego w odniesieniu do sieci oraz przyłączy i błędne ich kwalifikowanie właśnie jako obiekty budowlane (pociągało to za sobą jednorazowe naliczanie opłaty zamiast ustalenia opłaty rocznej).

Wciąż zdarzały się przypadki kierowania decyzji z zakresu spraw uregulowanych w ustawie o drogach publicznych do podmiotów nieposiadających statusu strony w tym postępowaniu (wykonawca zamiast inwestor) lub tworów w ogóle nieposiadających zdolności administracyjnoprawnej (np..: Sklep Spożywczy, Zakład Fryzjerski „Koral”, PPHU itp.

Uwagę Kolegium zwracała również kwestia tzw. przejścia (przeniesienia) praw z decyzji zezwalającej na wieloletnie umieszczenie urządzenia w pasie drogowym na nabywcę tych urządzeń. Przepisy ustawy o drogach publicznych nie zawierają bowiem odpowiednika np. art. 63 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zarządcy dróg próbowali tę kwestię regulować używając tzw. „protezy prawnej” z art. 155 k.p.a. Jest to jednak praktyka niedopuszczalna, gdyż nie można zmienić decyzji poprzez zmianę oznaczenia strony. Przejęcie praw do urządzenia stanowi nową sprawę i wymaga nowej decyzji wydawanej na wniosek nabywcy (przejmującego). W odniesieniu do zbywcy urządzenia (przekazującego) należy wydać decyzję o wygaszeniu mocy prawnej decyzji dotychczasowej (art. 162 k.p.a.).

Sporo spraw dotyczyło kar, jakie zarządca drogi nakładał za umieszczanie reklam na pojazdach pozostawionych w pasie drogowym. W ocenie Kolegium, nie jest wystarczające samo stwierdzenie, że na pojeździe umieszczono reklamę (treści reklamowe), aby niejako automatycznie uznać, że doszło do umieszczenia reklamy w pasie drogowym. Prowadziłoby to bowiem do konieczności zwracania się o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego przez kierowcę samochodu ciężarowego opatrzonego napisami reklamowymi, czyniącego wymaganą prawem przerwę w podróży, czy kierowcę pojazdu asenizacyjnego, autobusu lub tramwaju MPK albo taksówki, na których umieszczono napisy reklamowe. Korzystanie z drogi publicznej (w tym z parkingu usytuowanego w pasie drogowym) zgodnie z jej przeznaczeniem, również przez pojazd opatrzony napisami lub elementami reklamowymi, nie wymaga uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych. Zezwolenia takiego wymaga natomiast umieszczenie w pasie drogowym pojazdu opatrzonego reklamami, jeśli jego celem jest wyłącznie przekazywanie określonej informacji wizualnej użytkownikom drogi, nie zaś korzystanie z drogi publicznej zgodnie z jej przeznaczeniem.

W przypadkach, w których również w ocenie Kolegium doszło do ewidentnego umieszczenia reklamy i zaparkowany pojazd był tylko jej nośnikiem, decyzje organu pierwszej instancji były utrzymywane w mocy, a wszystkie skargi złożone do WSA we Wrocławiu – zostały oddalone.

Jeśli chodzi o stosowanie ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) zastrzeżenia Kolegium budziło, w przypadku decyzji w sprawie skierowania kierowców na badania lekarskie, nakładanie obowiązku przedłożenia przez kierowcę wyniku badania w terminie liczonym „od daty otrzymania decyzji” organu pierwszej instancji, niezaopatrzonej w klauzulę natychmiastowej wykonalności.


3. Wnioski pod adresem ustawodawcy


Rozważenie nowelizacji art. 38 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Jak sygnalizują organy pierwszej instancji, 14 - dniowy termin na wydanie decyzji o odmowie wyrażenia zgody na remont lub przebudowę urządzeń i obiektów niedrogowych pozostających w granicach pasa drogowego, jest nierealny do dotrzymania z punktu widzenia zachowania wszystkich standardów procesowych (choćby art. 10 k.p.a.).


EGZEKUCJA ADMINISTRACYJNA


1. Uwagi ogólne

W zakresie normowanym przepisami ustawy z dnia 17 czerwca 1996 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) uwagę zwracało w 2011 r. błędne sporządzanie (wypełnianie) przez wierzycieli tytułów wykonawczych. Błędy formalne były przyczyną kasacyjnego orzecznictwa Kolegium w tym zakresie (art. 34, w związku z art. 27 ustawy egzekucyjnej). Dotyczyły głównie stosowania przez wierzycieli niewłaściwej pieczęci urzędowej, niewłaściwego oznaczania wierzycieli (naruszenie art. 5 ustawy egzekucyjnej). Duże znaczenie miało również, sformułowane w art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. Chodzi głównie o termin przedawnienia i jego przerwanie. Znaczenie ma również generalne odesłanie do stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji odnośnie do wszelkich należności o charakterze publicznoprawnym.

Przedawnione zobowiązanie wygasa z mocy prawa (w chwili przedawnienia) – nie można go już ani dalej egzekwować, ani umorzyć – ono już nie istnieje. Bieg terminu przedawnienia może jednak zostać przerwany. W myśl postanowień art. 67 ustawy o finansach publicznych do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym (środków publicznych) nieuregulowanych tą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy Ordynacja podatkowa. Należności z tytułu opłat i kar za korzystanie z dróg publicznych zaliczone są do kategorii niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym (por. art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych). Do należności tych odnosi się więc między innymi przepis art. 70 O.p., traktujący o przedawnieniu zobowiązań podatkowych oraz sposobach przerwania biegu terminu przedawnienia. Stosownie do art. 70 § 3 i 4 O.p., bieg terminu przedawnienia przerywa ogłoszenie upadłości. Po przerwaniu biegu terminu przedawnienia biegnie on na nowo od dnia następującego po dniu uprawomocnienia się postanowienia o ukończeniu postępowania upadłościowego. Bieg terminu przedawnienia zostaje przerwany również wskutek zastosowania środka egzekucyjnego, o którym podatnik został zawiadomiony. Po przerwaniu biegu terminu przedawnienia biegnie on na nowo od dnia następującego po dniu, w którym zastosowano środek egzekucyjny. Przepisy te znajdują odpowiednie zastosowanie do obliczania biegu terminu przedawnienia wymagalności kar i opłat za korzystanie z pasa drogowego, o których mowa w ustawie o drogach publicznych, a w konsekwencji do ich wymagalności i dopuszczalności prowadzenia egzekucji administracyjnej. Odpowiednie stosowanie art. 70 O.p. do postępowania w sprawie należności z tytułu kar i opłat za korzystanie z pasa drogowego będzie polegało na uzupełnieniu regulacji prawnej dotyczącej przedawnienia tych należności, a znajdującej się w samej ustawie o drogach publicznych. Ustawa ta reguluje termin przedawnienia, nie określa jednak, czy i kiedy może on zostać przerwany. W tej kwestii znajdują zatem pełne zastosowanie właśnie przepisy art. 70 § 3 i 4 O.p., tak jak stanowią – wprost, bez żadnej modyfikacji. Niemniej przerwanie biegu terminu przedawnienia przedmiotowych należności poprzez ogłoszenie upadłości lub zastosowanie środka egzekucyjnego, o którym zobowiązany został powiadomiony, wchodzi w grę dopiero od dnia 1 stycznia 2010 r. Z tym dniem weszła bowiem dopiero w życie aktualnie obowiązująca ustawa o finansach publicznych. Zastosowanie środka egzekucyjnego lub ogłoszenie upadłości przez organ egzekucyjny przed tą datą nie przerywało biegu terminu przedawnienia, a zatem jeśli nie zdołano wszystkiego wyegzekwować, a pięcioletni okres przedawnienia minął, to zobowiązanie wygasło. Jeżeli po dniu 1 stycznia 2010 r. pięcioletni okres przedawnienia przedmiotowych należności jeszcze nie minął, to zostaje przerwany przez zastosowanie środka egzekucyjnego lub ogłoszenie upadłości i po przerwaniu zaczyna biec od początku. Przy czym należy podkreślić, że przerwanie biegu terminu przedawnienia i jego reaktywacja następuje tylekroć, ilekroć zostaje zastosowany środek egzekucyjny, o którym zobowiązany został poinformowany (a więc wielokrotnie).


2. Omówienie wybranego rozstrzygnięcia


Organ właściwy do rozpatrzenia skargi na bezczynność wierzyciela w sprawie rozbiórki tymczasowej hali produkcyjno – magazynowej

Wojewoda Dolnośląski – działając na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. - przekazał do rozpatrzenia Kolegium, jako organowi właściwemu w sprawie, skargę trzech osób fizycznych na bezczynność Prezydenta w sprawie rozbiórki tymczasowej hali produkcyjno – magazynowej. W uzasadnieniu wskazano, że Prezydent, decyzją z dnia 21 października 1994 r. zatwierdził plan realizacyjny i wydał pozwolenie na budowę tymczasowej hali produkcyjno – magazynowej. Wojewoda podkreślił, że do spornego obiektu ma zastosowanie art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Obowiązek rozbiórki tego obiektu budowlanego wynika wprost z przepisów prawa, w trybie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wojewoda uznał, że stosownie do art. 5 § 1 pkt 2 ustawy egzekucyjnej, wierzycielem opisanego obowiązku o charakterze niepieniężnym jest Prezydent, a pismo wspomnianych osób zakwalifikował jako skargę na bezczynność wierzyciela. Zgodnie z art. 6 § 1 ustawy egzekucyjnej w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. W konsekwencji, stosownie do art. 6 § 1a tej ustawy, na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności, o których mowa w art. 6 § 1, służy skarga podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu wykonaniem obowiązku. Postanowienie w sprawie skargi wydaje organ wyższego stopnia. Ponieważ ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie definiuje pojęcia „organ wyższego stopnia”, to – w ocenie Wojewody – zgodnie z odesłaniem do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie nieuregulowanym w ustawie egzekucyjnej (art. 18 ustawy) – należy zastosować przepis art. 17 pkt 1 k.p.a.. Zgodnie z tym przepisem organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są – w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego – samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Na tej podstawie Wojewoda wyprowadził właściwość Kolegium do rozpatrzenia skargi na bezczynność wierzyciela w przedmiotowym stanie faktycznym.

Kolegium nie zgodziło się z tym stanowiskiem Wojewody i wniosło o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Kolegium zważyło, że niewątpliwie obowiązek o charakterze niepieniężnym, jakim jest rozbiórka tymczasowej hali produkcyjno – magazynowej wynika wprost z przepisów prawa: art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Bez wątpienia Prezydent jest w tym przypadku wierzycielem (będącym jednocześnie organem egzekucyjnym) na podstawie art. 5 § 1 pkt 2 ustawy egzekucyjnej. Kolegium nie jest jednak tu organem nadzoru (organem wyższego stopnia) nad Prezydentem, jako wierzycielem. Kolegium podkreśliło, że Wojewoda słusznie wskazał, iż zgodnie z zawartym w ustawie egzekucyjnej odesłaniem do odpowiedniego stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (art. 18) dla ustalenia organu wyższego stopnia nad wierzycielem znajdzie zastosowanie art. 17 pkt 1 k.p.a. Interpretacja tego przepisu w realiach sprawy – w ocenie Kolegium – była już jednak błędna. Prezydent, jako wierzyciel w opisanym stanie faktycznym nie występuje bowiem jako organ jednostki samorządu terytorialnego. Jego kompetencję należy wyprowadzić z art. 80 ust. 1 pkt 1 i art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w związku z art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.). Prezydent w tym przypadku posiada status organu administracji architektoniczno – budowlanej (teza ta utrwalona jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym – np.: uzasadnienie do postanowienia NSA z dnia 27 czerwca 2007 r., II OW 23/07 czy wyrok NSA z dnia 24 lutego 1987 r., IV SA 900/86). Dlatego jego status jako wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym w administracji jest pochodną kompetencji organu administracji architektoniczno – budowlanej. Skoro organem administracji architektoniczno – budowlanej wyższego stopnia nad starostą jest wojewoda (art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego z 1994 r.), to jest on również organem nadzoru (organem wyższego stopnia) nad Prezydentem jako wierzycielem egzekucyjnym tych obowiązków o charakterze niepieniężnym, nad których wykonaniem czuwa on jako organ administracji architektoniczno – budowlanej. Powołany art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego z 1994 r. jest więc w rozumieniu art. 17 pkt 1 k.p.a. przepisem szczególnym, który inaczej określa właściwość instancyjną w sprawach nadzoru nad wierzycielem oraz egzekucją administracyjną obowiązków niepieniężnych pozostających w kompetencji organów administracji architektoniczno – budowlanej.

Naczelny Sąd Administracyjny, postanowieniem z dnia 18 listopada 2011 r., II OW 120/11, wskazał Wojewodę, jako organ właściwy do rozpatrzenia skargi na bezczynność wierzyciela (Prezydenta) w sprawie rozbiórki tymczasowej hali produkcyjno – magazynowej.

 

INNE


Aktualizacja opłat i stawek opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowych


1. Uwagi ogólne

W roku 2011 miały miejsce istotne, z punktu widzenia aktualizacji opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowych rocznych, nowelizacje przepisów: ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), wprowadzone – odpowiednio – ustawą z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw Dz. U. Nr 187, poz. 1110) oraz rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r., zmieniającym rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 165, po. 985). Nowelizacje te nie rzutowały (i raczej nie będą rzutować) zasadniczo na orzecznictwo Kolegium.

Utrzymał się ogromny, jak na możliwości Kolegium, wpływ spraw. Co prawda, zmniejszyła się liczba spraw w zakresie aktualizacji opłat rocznych, ale zwiększył się wpływ spraw z zakresu stawek procentowych opłat rocznych. Spostrzec przy tym trzeba, że Kolegium w większej niż wcześniej liczbie przypadków ustalało stawki zgodnie z wnioskiem użytkowników wieczystych.


2. Omówienie wybranych rozstrzygnięć


Misja publiczna” jako przesłanka zmiany stawki procentowej opłaty rocznej w świetle art. 6 pkt 10 ustawy o gospodarce nieruchomościami

Użytkowniczka wieczysta zwróciła się do właściciela nieruchomości o zmianę dotychczasowej stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości z 3% na 1%. We wniosku wyjaśniła, że nabyła prawo użytkowania wieczystego na podstawie decyzji Wojewody Wrocławskiego, przewidującej stawkę procentową w wielkości 3%, jako że obowiązujący wówczas art. 40 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127) nie przewidywał stawki preferencyjnej. Obecnie zaś art. 72 ust. 3 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami przewiduje stawkę wysokości 1% dla nieruchomości wykorzystywanych na cele publiczne, a zarazem ustawa ta – mocą art. 221 ust. 1 - daje możliwość dostosowania dotychczasowej stawki do stawek przewidzianych w art. 73 ust. 2. W dalszej części wniosku użytkowniczka wieczysta podniosła, że główny cel działalności telewizji publicznej, określony w ustawie z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (Dz. U. Nr 253, poz. 2531 ze zm.), to realizacja misji publicznej, poprzez oferowanie na zasadach określonych w tej ustawie, całemu społeczeństwu i poszczególnym jego częściom, zróżnicowanych programów i innych usług w zakresie informacji, publicystyki, kultury, rozrywki, edukacji i sportu, cechujących się pluralizmem, bezstronnością, wyważeniem i niezależnością oraz innowacyjnością, wysoką jakością i integralnością przekazu. Strona wnioskująca twierdziła, że cele te realizuje poprzez tworzenie i rozpowszechnianie programów regionalnych, nadawanych w paśmie lokalnym, jak też w paśmie ogólnopolskim. W ocenie użytkowniczki wieczystej jest to zatem cel publiczny, jako że służy powszechnemu pożytkowi, znajduje racjonalne uzasadnienie w ramach wyznaczonych zasadą subsydiarności i finansowany jest ze środków publicznych, a ponadto służy rozwojowi społeczno – ekonomicznemu. Właściciel odmówił zmiany dotychczasowej, 3% stawki opłaty rocznej. Wskazał przy tym, że pojęcie „celu publicznego” zostało ustawowo zdefiniowane w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami i przepis ten nie daje żadnych podstaw do stwierdzenia, że istnieje tożsamość pomiędzy „celem publicznym” a „misją publiczną”, o której mowa w art. 21 ustawy o radiofonii i telewizji. Definicja legalna „celu publicznego” jest konkretna i zamknięta w tym sensie, że art. 6 pkt 10 ustawy o gospodarce nieruchomościami odsyłający do „innych celów publicznych”, ogranicza się do celów „określonych w odrębnych ustawach”. Powołano się przy tym na orzecznictwo wskazujące, że o „celu publicznym określonym w odrębnych ustawach” można mówić wyłącznie w przypadku, gdy ustawa określony cel nazywa expressis verbis publicznym. Innymi słowy, celu publicznego nie można domniemywać, ani określać w drodze wykładni, gdyż kwalifikacja celu w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy.

Użytkowniczka wieczysta zakwestionowała ww. stanowisko. Powtarzając zasadnicze argumenty zawarte w pierwotnym piśmie dodała, że przepis art. 6 pkt 10 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyraźnie odsyła do innych ustaw, jako „również właściwych do zdefiniowania” celu publicznego i nie jest to wcale rozszerzająca wykładnia tego pojęcia. Telewizja publiczna, jako element systemu publicznej radiofonii i telewizji, realizuje ustawowo powierzoną misję publiczną, która stanowi w istocie cel publiczny. Jest tak ze względu na charakter prowadzonej działalności. Uwzględniając znaczenie realizacji misji publicznej radiofonii i telewizji w demokratycznym państwie prawnym oraz jej funkcje w kształtowaniu wzorców osobowych, postaw społecznych i obywatelskich, w umożliwianiu dialogu społecznego, będącego fundamentem społeczeństwa obywatelskiego, jej rolę kreatora kultury w obszarze języka polskiego, uprawnione jest traktowanie telewizji publicznej jako swego rodzaju dobra publicznego. W piśmie uzupełniającym wniosek, użytkowniczka wieczysta wyjaśniła, że nieruchomość, zabudowana jest budynkami, o łącznej powierzchni 17 475,78 m2, z czego powierzchnia 2 216,22 m2 oddana jest w najem podmiotom zewnętrznym na cele komercyjne, jako pomieszczenia biurowe. W pozostałej części, a więc w 87,3 %, wykorzystywane są dla potrzeb telewizji publicznej w celu przygotowania i emisji oferty programowej o charakterze misyjnym. Wszelkie dochody użytkowniczki wieczystej, z najmu czy z tytułu abonamentu, przeznaczane są wyłącznie na cele statutowe, tj. na realizację ustawowej misji publicznej.

Kolegium oddaliło wniosek.

W uzasadnieniu podjętego orzeczenia Kolegium wskazało, że przewidziana ustawą o gospodarce nieruchomościami normatywna konstrukcja wysokości stawek procentowych opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego oparta została na wprowadzeniu jednej podstawowej stawki wielkości 3 % oraz stawek preferencyjnych (0,3%, 1% i 2%) w przypadkach wymienionych w art. 72 ust. 3 pkt 1 – 4a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Kryterium kwalifikującym nieruchomość do stawki preferencyjnej jest cel, na jaki grunt został oddany w użytkowanie wieczyste, przy czym istnieje możliwość zmiany stawki procentowej, jeżeli w trakcie trwania użytkowania wieczystego nastąpi trwała zmiana sposobu korzystania z nieruchomości, powodująca zmianę celu, na który nieruchomość została oddana albo – w przypadku udziału w prawie użytkowania wieczystego - gdy nastąpi ustanowienie odrębnej własności lokalu, którego przeznaczenie jest inne niż cel, na który nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste lub dojdzie do zmiany sposobu korzystania z lokalu (art. 73 ust. 2 i 2a ustawy). Ponadto podkreślono, że art. 221 ust. 1 i 2 ustawy przewiduje możliwość określenia stawki procentowej według przepisów art. 72 ust. 3 ustawy, o ile dla nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste przed dniem 1 stycznia 1998 r. w ogóle nie określono stawki procentowej bądź określono ją w innej wysokości. We wszystkich powyższych sprawach rozpatrzenie sporu odbywa się z zastosowaniem trybu przewidzianego w art. 78 - 81 ustawy, a więc w trybie właściwym dla postępowania aktualizacyjnego, gdzie występuje właściwość sądów powszechnych warunkowana uprzednim wystąpieniem z wnioskiem do samorządowego kolegium odwoławczego.

Użytkowniczka wieczysta, działając na podstawie art. 81 ust. 1, w związku z art. 221 ust. 1 ustawy, zażądała dostosowania dotychczasowej, ustalonej przed dniem 1 stycznia 1998 r., stawki procentowej opłaty rocznej do obowiązującego obecnie przepisu art. 72 ust. 3 pkt 4 ustawy, a więc zmiany stawki z 3% na 1 % z uwagi na wykorzystywanie nieruchomości na cel publiczny. Istotne okoliczności faktyczne sprawy nie budziły w ocenie składu orzekającego wątpliwości i miały charakter bezsporny. Jak wynikało z akt, przedmiotowy grunt, za który pobierana była dotychczas opłata liczona według stawki 3%, zabudowany jest budynkami wykorzystywanymi w przeważającej mierze na realizację ustawowych zadań Telewizji Polskiej, w zakresie publicznej radiofonii i telewizji. Nie budziło również wątpliwości, że art. 21 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji określa zadania publicznej radiofonii i telewizji mianem „misji publicznej”.

Rozpatrując relację pojęcia „misji publicznej” do „celu publicznego”, o jakim mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, należało przede wszystkim zaznaczyć, że „cel publiczny” jest kategorią normatywną, dlatego jego zakres pojęciowy należało ustalać wyłącznie w obrębie języka prawnego. Przemawiało za tym zarówno ujęcie przez polskiego ustawodawcę „celu publicznego” w formułę definicji legalnej, jak i daleko idące konsekwencje, jakie wiążą się z taką kwalifikacją określonych zadań, zwłaszcza w sferze konstytucyjnie chronionego prawa własności. Jest przy tym oczywiste, że definicja „celu publicznego”, z uwagi na jej umieszczenie w przepisach ogólnych ustawy o gospodarce nieruchomościami, znajduje zastosowanie nie tylko do wywłaszczenia, ale i do wszystkich innych instytucji prawnych określonych w tej ustawie. Nie jest rzeczą organu stosującego prawo odwoływanie się do ujęć etymologicznych „celu publicznego”, jak czyniła to wnioskodawczyni. Te bowiem mogą stanowić co najwyżej wskazówkę dla ustawodawcy, jakiej sferze działalności powinien on nadać rangę „celu publicznego”, ewentualnie stanowić podstawę do negatywnej lub pozytywnej oceny istniejącego stanu prawnego w tym zakresie. Rozstrzygające znaczenie miały natomiast obowiązujące przepisy o randze ustawowej, jako że tylko one określać mogą zadania o charakterze „celu publicznego”.

W ocenie Kolegium, zadania dotyczące radiofonii i telewizji, w tym tej publicznej, nie zostały wskazane w katalogu określonym w art. 6 pkt 1 – 9b ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zasadnicze znaczenie miała zatem odpowiedź na pytanie, czy zadania z zakresu publicznej radiofonii i telewizji stanowią cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 10 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a więc „cel publiczny określony w odrębnej ustawie”.

Kolegium zwróciło uwagę, że okoliczność, iż pojęcie „celu publicznego” występuje już na poziomie Konstytucji RP (por. art. 21 ust. 2 i art. 216 ust. 1), obliguje ustawodawcę do zachowania w tym względzie konsekwencji terminologicznej w obrębie całego porządku prawnego. O ile więc zamiarem ustawodawcy jest rozszerzenie, wskazanego w art. 6 pkt 1 – 9b ustawy o gospodarce nieruchomościami, katalogu przedsięwzięć stanowiących cel publiczny o nowe zadania określone w odrębnych ustawach, powinien expressis verbis określić je jako zadania „celu publicznego”, jak to ma miejsce na przykład w art. 13e ustawy z dnia 11 sierpnia 2001 r. o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu (Dz. U. Nr 84, poz. 906 ze zm.). Słusznie wskazuje się w orzecznictwie na obowiązek restrykcyjnego interpretowania przepisów w tym zakresie. Określenie przez ustawodawcę celu publicznego powinno być wyraźne, konkretyzujące objęty nim przedmiot (por. uchwałę SN z dnia 17 lipca 2003 r., III CZP 46/03, OSNC 2004/10/153; postanowienie SN z dnia 29 października 2009 r., III CZP 78/09, niepubl.; podobnie NSA w wyroku z dnia 10 października 2000 r., II SA/Kr 1010/00, ONSA 2001/4/186 i w wyroku z dnia 15 lutego 2000 r., SA/Bk 901/99, OSP 2001/4/61). Decyzja, że konkretne zadanie ma status celu publicznego leży wyłącznie w gestii ustawodawcy a nie organu stosującego prawo. Zauważono przy tym, że sam „publiczny” charakter zadania nie czyni zeń zadania „celu publicznego”. Tytułem przykładu wskazano chociażby zadanie gminy w zakresie gminnego budownictwa mieszkaniowego [art. 7 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.)]. Jest to bez wątpienia zadanie publiczne (dotyczące zbiorowych potrzeb wspólnoty), jednak nie otrzymało ono normatywnego kwalifikatora „celu publicznego” ani mocą art. 6 pkt 1 – 9b ustawy o gospodarce nieruchomościami ani mocą ustawy szczególnej.

Ustawa o radiofonii i telewizji w rozdziale 4 traktuje o publicznej radiofonii i telewizji, wyodrębniając zarówno w sposób przedmiotowy jak i podmiotowy pewien szczególny sektor działalności w zakresie usług medialnych. Określony on został jako „misja publiczna”, polegająca na oferowaniu, na zasadach określonych w tej ustawie, całemu społeczeństwu i poszczególnym jego częściom, zróżnicowanych programów i innych usług w zakresie informacji, publicystyki, kultury, rozrywki, edukacji i sportu, cechujących się pluralizmem, bezstronnością, wyważeniem i niezależnością oraz innowacyjnością, wysoką jakością i integralnością przekazu (art. 21 ust. 1). Dla realizacji tak rozumianej „misji publicznej” utworzone zostały, jako jednoosobowe spółki akcyjne Skarbu Państwa, jednostki publicznej radiofonii i telewizji (art. 26 ust. 1 - 3). Analiza szczegółowych unormowań wskazujących na przykład na takie obowiązki jednostek publicznej telewizji jak: bezpośrednia prezentacja i wyjaśnianie polityki państwa (art. 22 ust. 2), zapewnienie startującym w wyborach możliwości rozpowszechniania audycji wyborczych (art. 24 ust. 1), tworzenie i rozpowszechnianie audycji oświatowych (art. 25 ust. 2), zapewnienie organizacjom pożytku publicznego możliwości nieodpłatnego informowania o prowadzonej działalności (art. 23a ust. 1), tworzenie i rozpowszechnianie programów regionalnych (art. 21 ust. 1a pkt 1) – prowadziła nieuchronnie do wniosku, że w działalności tego typu wyraźnie obecne są elementy publicznej użyteczności. O interesie publicznym w radiofonii i telewizji mowa jest też w art. 213 ust. 1 Konstytucji, aczkolwiek przy okazji trzeba zwrócić uwagę, że przepis ten nie rozróżnia telewizji publicznej i komercyjnej. Nawet jednak ewentualna konstatacja o publicznym charakterze działalności jednostek publicznej telewizji nie wystarczy do przypisania tej działalności charakteru „celu publicznego” w rozumieniu art. 6 pkt 10 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dla uznania zadania za cel publiczny nie wystarczy samo przypisanie mu „publicznego” charakteru. Niezbędny jest tu dodatkowo normatywny kwalifikator określający expressis verbis daną sferę działania jako „cel publiczny”, a takiego kwalifikatora ustawa o radiofonii i telewizji w żadnym miejscu nie zawiera. Proponowane przez wnioskodawczynię synonimiczne traktowanie pojęcia „misji publicznej” i „celu publicznego” należy uznać za niedopuszczalne także z tego powodu, że ewentualne przyjęcie takiej koncepcji wykraczałoby daleko poza pojęcie celu publicznego nawet w znaczeniu potocznym. Pojęcie „misji publicznej” w rozumieniu ustawy o radiofonii i telewizji jest bowiem bardzo szerokie i obejmuje również przedsięwzięcia o charakterze zdecydowanie niepublicznym (np. prowadzenie działalności produkcyjnej, usługowej i handlowej związanej z twórczością audiowizualną, w tym eksportu i importu – art. 21 ust. 1a pkt 6). Należy zauważyć, że nie można generalnie wykluczyć realizacji w ramach „misji publicznej” jakiegoś celu publicznego. Przykładowo mogłoby tak być w przypadku realizacji zadania polegającego na budowie nadawczych i przekaźnikowych stacji radiowych i telewizyjnych (zadanie z zakresu misji publicznej, por. art. 21 ust. 1a pkt 3 ustawy), która mogłaby być rozpatrywana z pozycji budowy „urządzenia łączności publicznej” w rozumieniu art. 6 pkt 1 in fine ustawy o gospodarce nieruchomościami, jednak nie o taką działalność w  sprawie chodzi. Z całą zaś pewnością nie ma jakichkolwiek podstaw do generalnego utożsamiania pojęcia „celu publicznego” i „misji publicznej”.

Reasumując, Kolegium podzieliło stanowisko właściciela gruntu, albowiem działalność w zakresie publicznej radiofonii i telewizji nie jest działalnością celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 10 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ustawa o radiofonii i telewizji posługuje się terminem „misja publiczna”, którego w żadnym wypadku nie można identyfikować z „celem publicznym”. Tak też nie jest działalnością celu publicznego, o której mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zajęcie gruntu pod budynki służące przygotowaniu i emisji oferty programowej (programów regionalnych) telewizji publicznej. Tym samym nie było podstaw do zmiany dotychczasowej stawki procentowej opłaty rocznej.


Utrzymanie drogi wodnej jako cel publiczny uzasadniający zmianę stawki procentowej opłaty rocznej

Użytkowniczka wieczysta (spółka) zwróciła się o zmianę stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej z 3% na 0,3%. Motywując takie stanowisko wskazała, że nieruchomości gruntowe pozostające w jej użytkowaniu wieczystym zajęte są na realizację zadań celu publicznego, jednocześnie będąc nieruchomościami niezbędnymi na rzecz obronności i bezpieczeństwa państwa, co mieści się w pojęciu użytym w art. 72 ust. 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zauważono przy tym, że regulacja art. 72 ust. 3 pkt 1 powołanej wyżej ustawy stanowi, iż wysokość stawek procentowych nieruchomości wykorzystywanych na potrzeby bezpieczeństwa i obronności państwa wynosi 0,3%. W uzupełnieniu swojego wniosku Spółka powtórzyła argumentację zawartą we wcześniejszym wystąpieniu, precyzując jednak, że właściwa wysokość stawki procentowej winna wynosić 1%. Zaakcentowano, że przedmiotowa nieruchomość „zabudowana jest drogami wewnętrznymi, nabrzeżem basenu pionowym, skarpowym i postojowym, przeładunkowym, estakadą poddźwigową, bocznicą kolejową, zbiornikami stalowymi, sieciami elektrycznymi w postaci oświetlenia pirsu, wodociągowymi, placami manewrowo-postojowymi oraz placami składowymi, które stanowią Port Miejski w rozumieniu art. 5 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o żegludze śródlądowej”. Port ten natomiast stanowi część śródlądowej drogi wodnej, o której mowa w art. 9 ust. 1 pkt 18 ustawy z dnia 18 lipca 2011 r. – Prawo wodne. Wykorzystywanie nieruchomości dla tego celu mieści się więc w ramach „innych celów publicznych”, wskazanych w art. 72 ust. 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dla których wprowadzono preferencyjną wysokość stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu (1%).

Właściciel nieruchomości odmówił zmiany stawki procentowej, wskazując, że – w jego ocenie – przedmiotowa nieruchomość nie jest wykorzystywana na cele, które uzasadniałaby zmianę jej wysokości. Zauważono przy tym, że wbrew twierdzeniom użytkowniczki wieczystej (powołującej się na przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 sierpnia 2004 r. w sprawie określenia rodzajów nieruchomości uznawanych za niezbędne na cele obronności i bezpieczeństwa państwa oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 2010 r. w sprawie wykazu przedsiębiorców o szczególnym znaczeniu gospodarczo-obronnym) charakter prowadzonej działalności nie może zostać zaliczony jako istotny dla bezpieczeństwa i obronności państwa. Jeśli natomiast chodzi o realizację przez wnioskodawczynię jednego z celów publicznych wymienionych w art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (utrzymywanie drogi wodnej), uzasadniających zastosowanie stawki 1%, podkreślono, że cel ten „może odnosić się ewentualnie jedynie do części nieruchomości, nie stanowiąc tym samym celu podstawowego”.

Spółka zakwestionowała stanowisko właściciela gruntu.

Kolegium ustaliło stawkę procentową z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, w wysokości 1%.

Bezspornym było, że wniosek Spółki o zmianę stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości gruntowej winien być rozpoznawany w trybie wskazanym w art. 221 ust. 1 ustawy. Jak wynikało z akt sprawy grunty te zostały oddane w użytkowanie wieczyste [(na podstawie decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia 8 stycznia 1993 r. (znak: GK.gw.7224/U/198/93), stwierdzającej nabycie z mocy prawa użytkowania wieczystego)], przed dniem 1 stycznia 1998 r. Możliwość zastosowania w sprawie powołanego wyżej przepisu art. 221 ust. 1 ustawy uzasadniała również teza wyroku Sądu Najwyższego z dnia 8 maja 2008 r. (V CSK 569/07, Biul.SN 2008/7/11, OSNC-ZD 2009/1/10, M.Prawn. 2009/21/1175), w której stwierdzono, że „art. 221 ust. 1 u.g.n. w pierwotnym brzmieniu stanowił, że przepisy art. 72 ust. 3 stosuje się odpowiednio do nieruchomości gruntowych oddanych w użytkowanie wieczyste przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, zobowiązując jednocześnie właściwe organy do dokonania w terminie roku od wejścia w życie ustawy zmiany wysokości dotychczasowych stawek, przy zastosowaniu trybu postępowania określonego w art. 78-81 u.g.n. Był to więc typowy przepis przejściowy, mający na celu dostosowanie dotychczasowych stawek do stawek wprowadzonych nową ustawą. Z dniem 15 lutego 2000 r. treść tego przepisu uległa zmianie. Obecnie ma on następujące brzmienie: przepisy art. 72 ust. 3 stosuje się odpowiednio do nieruchomości gruntowych oddanych w wieczyste użytkowanie przed 1 stycznia 1998 r., z wyjątkiem nieruchomości, dla których stawki procentowe opłat rocznych zostały ustalone w wysokości powyżej 3%. Zmiany wysokości stawek procentowych opłat rocznych dokonują właściwe organy, stosując tryb postępowania określony w art. 78-81. Najbardziej rzucająca się w oczy zmiana polegała na wyeliminowaniu terminu rocznego, w którym miały zostać dostosowane stawki dotychczasowe do stawek wprowadzonych nową ustawą. W ten sposób przepis ten utracił swoją pierwotną funkcję przepisu przejściowego, dostosowawczego, a stał się przepisem o charakterze uniwersalnym.” Kierując się więc wykładnią art. 221 ust. 1 ustawy zaprezentowaną w tym orzeczeniu Kolegium uznało, że przepis ten jest „uniwersalnym” narzędziem służącym dostosowaniu stawki procentowej opłaty rocznej do stanu prawnego wynikającego z art. 72 ust. 3 ustawy.

Odnosząc się do przesłanek materialnoprawnych zmiany stawki procentowej w trybie art. 221 ust. 1 ustawy, w pierwszej kolejności trzeba było uznać za bezpodstawne żądanie jej ustalenia w wysokości 0,3%. W ocenie Kolegium nie znajdowało bowiem uzasadnienia twierdzenie użytkowniczki wieczystej jakoby przedmiotowa nieruchomość była wykorzystywana na cele obronności i bezpieczeństwa państwa. Istotnie należało zauważyć, że stosownie do § 1 pkt 1 lit. g) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 sierpnia 2004 r. w sprawie określenia rodzajów nieruchomości uznawanych za niezbędne na cele obronności i bezpieczeństwa państwa (Dz. U. Nr 207, poz. 2107) – aktu wykonawczego wydanego na podstawie art. 91 ustawy - za niezbędne na cele obronności i bezpieczeństwa państwa uznaje się nieruchomości wykorzystywane na porty i przystanie żeglugi śródlądowej, którym odrębne przepisy nadają znaczenie obronne. Treść powołanego przepisu jednoznacznie wskazuje, że o zaistnieniu celu określonego w ustawie jako „obronność i bezpieczeństwo państwa”, stanowi odpowiednia, odrębna regulacja prawna, nadająca określonej działalności takie znaczenie. Takiego charakteru nie mogą jednak mieć przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 2010 r. w sprawie wykazu przedsiębiorców o szczególnym znaczeniu gospodarczo-obronnym (Dz. U. Nr 198, poz. 1314). Załącznik do tego rozporządzenia zawiera bowiem tylko katalog przedsiębiorców o szczególnym znaczeniu gospodarczo-obronnym, nie nadając konkretnym nieruchomościom i prowadzonym na nich działalnościom znaczenia obronnego. W ocenie Kolegium nie można było zakładać, aby tylko z racji wskazania jako podmiotu o szczególnym znaczeniu gospodarczo-obronnym, każdy rodzaj działalności podejmowanej przez tego przedsiębiorcę był kwalifikowany do posiadającej znaczenie obronne. Innymi słowy, powołany wyżej przepis § 1 pkt 1 lit. g) rozporządzenia z dnia 24 sierpnia 2004 r. wymaga wskazania przedmiotowego konkretnej nieruchomości, podczas gdy rozporządzenie z dnia 4 października 2010 r. zawiera wyłącznie katalog podmiotowy przedsiębiorców.

Kolegium nie podzieliło jednak oceny, co do braku podstaw zmiany wysokości stawki procentowej na stawkę 1%.

Zdaniem Kolegium, sposób użytkowania przedmiotowej nieruchomości gruntowej odpowiada kwalifikowanemu celowi wymienionemu w art. 72 ust. 3 ustawy, bowiem Spółka realizuje na niej cel publiczny polegający na „utrzymywaniu drogi wodnej” (art. 72 ust. 3 pkt 4, w związku z art. 6 pkt 1 ustawy). Zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 19 ustawy z dnia 18 lipca 2005 r. – Prawo wodne (Dz. U. Nr 239, poz. 2019 ze zm.) śródlądowymi drogami wodnymi są śródlądowe wody powierzchniowe, na których, z uwagi na warunki hydrologiczne oraz istniejące urządzenia wodne, możliwy jest przewóz osób i towarów statkami żeglugi śródlądowej. Przez urządzenia wodne należy natomiast rozumieć urządzenia służące kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich, takie jak nabrzeża, bulwary i pomosty (zob. art. 9 ust.1 pkt 19). Ponadto, porty, pomosty, nabrzeża i bulwary, w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle hydrotechniczne i ich usytuowanie, zostały zaliczone do budowli hydrotechnicznych (zob. § 3 pkt 1 rozporządzenia), a więc budowli, które wraz z urządzeniami i instalacjami technicznymi z nimi związanymi służą gospodarce wodnej oraz kształtowaniu zasobów wodnych.

W świetle wyżej powołanych regulacji przyjąć należało, że działalność polegająca na prowadzeniu obsługi transportu rzecznego (określonego przez użytkowniczkę wieczystą jako Port Miejski) mieści się w kategorii celu publicznego jakim jest „utrzymanie drogi wodnej”. Niewątpliwie bowiem tego rodzaju działalność ma bezpośredni wpływ na realizację podstawowego celu śródlądowej drogi wodnej – umożliwienie przewozu osób i towarów statkami żeglugi śródlądowej. Zwrócić przy tym należało uwagę, że w myśl art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o żegludze śródlądowej (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 857 ze zm.) portem jest akwen i grunt oraz związana z nimi infrastruktura, znajdująca się w granicach portu. Do nieruchomości portowej zaliczyć więc należy wszelkie urządzenia i obiekty, które umożliwiają prawidłowe funkcjonowanie portu i jego obsługę (jak magazyny, składy, bocznica kolejowa, parkingi, budynki biurowe, czy stacja paliw obsługująca statki).

Jak wynikało z przeprowadzonych oględzin przedmiotowej nieruchomości, jest ona w przeważającym stopniu zabudowana obiektami i urządzeniami służącymi działalności portowej. Stwierdzona przez właściciela gruntu „działalność komercyjna, która nie jest związana z działalnością publiczną” może co najwyżej odnosić się do niewielkiego jej fragmentu (wynajmowanie pomieszczeń). W ocenie Kolegium nie zmieniło to jednak faktu, że podstawowy cel jaki jest realizowany na tej nieruchomości pozostaje celem publicznym, w rozumieniu art. 6 pkt 1 ustawy. W przeciwnym razie należało by przyjąć, że np. wynajęcie jakiejkolwiek powierzchni dworca autobusowego czy kolejowego przedsiębiorcy prowadzącemu pawilon handlowy lub gastronomiczny powoduje ten skutek, że dworzec ten traci charakter obiektu służącego transportowi publicznemu i realizującego cel publiczny. Kolegium podkreśliło, że w każdym takim przypadku zasadnicze znaczenie ma skala działalności dodatkowej (ubocznej) względem podstawowej (głównej). W tej sprawie, jak zauważono wyżej, zdecydowana większość powierzchni przedmiotowej nieruchomości i znajdującej się na niej zabudowań służy realizacji celu publicznego – utrzymywaniu drogi wodnej.

Mając na uwadze powyższe Kolegium uznało, że nieruchomość jest obecnie wykorzystywana zgodnie z celem, który warunkuje zastosowanie żądanej 1% stawki. Tym samym, dokonana przez właściciela gruntu odmowa zmiany obowiązującej stawki procentowej nie była uzasadniona istniejącym stanem faktycznym sprawy oraz obowiązującymi przepisami prawa.

3. Wnioski pod adresem ustawodawcy


Nowelizacja art. 78, art. 79 i art. 81 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Propozycja zmiany art. 78 ust. 3 ustawy sprowadzałaby się w istocie do wprowadzenia obowiązku składania wniosku za pośrednictwem organu wykonującego zadania właściciela nieruchomości. Dotychczasowe rozwiązanie wynikające z art. 79 ust. 1 i 2 ustawy, a polegające na składaniu wniosku w dwóch egzemplarzach bezpośrednio do kolegium niepotrzebnie wydłużało postępowanie, albowiem kolegium jeden egzemplarz wniosku musiało odesłać do właściwego organu, a dodatkowo wezwać tenże organ do przesłania kolegium akt nieruchomości, której dotyczy wniosek. Proponowane rozwiązanie umożliwiłoby właściwemu organowi uzyskanie informacji o wniosku i zapoznanie się z jego treścią już na wstępnym etapie, a jednocześnie zagwarantowałoby, że kolegium wraz z wnioskiem otrzyma akta sprawy bez konieczności osobnego zwracania się o nie do organu i ponoszenia w tym zakresie kosztów. Nie byłoby przy tym potrzeby wprowadzania określonego terminu, w jakim organ zobowiązany byłby przekazać kolegium wniosek wraz z aktami. Okoliczność bowiem, że do chwili rozpatrzenia wniosku wnioskodawca zobowiązany jest uiszczać opłatę roczną w dotychczasowej, a nie nowej wysokości (art. 78 ust. 4 ustawy) stanowi dla właściwego organu wystarczającą motywację do bezzwłocznego przekazania sprawy kolegium. Z taką zmianą sprzężona musiałaby być zmiana ust. 1 art. 79 ustawy. Stanowiłaby ona logiczną konsekwencję omówionej wyżej propozycji i miałaby na celu zapewnienie spójności proponowanych rozwiązań. Nie ma potrzeby składania wniosku w dwóch egzemplarzach, w sytuacji, gdy będzie on wnoszony do kolegium za pośrednictwem właściciela nieruchomości.

Zmiana art. 79 ust. 2 ustawy w kierunku wyraźnego zastrzeżenia, że rozprawa powinna być przeprowadzona tylko w sprawach rokujących zawarciem ugody, w innych zaś dopuszczalne byłoby rozpatrzenie na posiedzeniu niejawnym, jest propozycją realizacji pierwotnych zamierzeń ustawodawcy, jakie przyświecały mu przy wprowadzeniu do postępowania przed kolegium w tego rodzaju sprawach obligatoryjnej rozprawy umożliwiając jednak rezygnację z tej formy rozpatrzenia sprawy wszędzie tam, gdzie z jakichkolwiek przyczyn wykluczone będzie jej ugodowe zakończenie. Obowiązkowa rozprawa miała bowiem z założenia sprzyjać wypracowaniu w tym postępowaniu konsensusu i prowadzić do jego ugodowego zakończenia (co zresztą potwierdza treść art. 79 ust. 3 ustawy). Bezwarunkowy charakter tego obowiązku prowadzi jednak do absurdu, bowiem de lege lata kolegium musi przeprowadzić rozprawę nawet w przypadku złożenia wniosku po terminie, oczywistego braku interesu prawnego wnioskodawcy, czy zajęcia przez użytkownika wieczystego lub organ nieprzejednanego stanowiska wykluczającego jakiekolwiek negocjacje. Utrzymywanie w takich realiach dalszego bezwarunkowego obowiązku przeprowadzania przez kolegium w tego typu sprawach rozpraw wydaje się bezcelowe, zwłaszcza jeśli się weźmie pod uwagę koszty związane z jej przygotowaniem (w szczególności koszty zawiadomień stron i rzeczoznawców majątkowych, koszty ponownych zawiadomień na skutek uwzględnienia wniosków stron o przesunięcie terminu rozprawy itp.) oraz czas na to potrzebny, co niewątpliwie wydłuża okres rozpatrzenia sprawy. Projekt wychodzi z założenia, że w zakresie obowiązków procesowych kolegium konieczne jest wyraźne wyartykułowanie, że rozpoznanie wniosku w formie rozprawy służyć ma właśnie jej ugodowemu zakończeniu, zaś w sprawach wykluczających z jakichkolwiek przyczyn taki wynik wystarczające jest rozpatrzenie wniosku na posiedzeniu niejawnym. Zmiana art. 79 ust. 3 ustawy polegająca na skreśleniu zdania pierwszego stanowi logiczną konsekwencję nowelizacji ust. 2 tegoż artykułu.

Kolegium proponuje też uchylenie ust. 9 w art. 79 ustawy, co uwzględniałoby charakter prawny orzeczeń wydawanych przez kolegium w omawianych sprawach. Zarówno bowiem sprawa aktualizacji wysokości opłaty rocznej, jak i sprawa aktualizacji stawki procentowej opłaty rocznej, nie mają charakteru sporu o zapłatę (świadczenie). Konsekwencją orzeczenia kolegium lub ugody przed nim zawartej jest „ustalenie” wysokości opłaty rocznej lub stawki procentowej, a nie „zasądzenie” określonego świadczenia. Nie sposób więc w takim przypadku mówić o - niezbędnym w przypadku każdego tytułu egzekucyjnego - przymiocie wykonalności, a więc możliwości wykonania w trybie przepisów o egzekucji sądowej. Skoro orzeczenia i ugody ustalające wysokość opłaty lub stawki procentowej z uwagi na swój charakter nie nadają się do egzekucji, pożądane jest uchylenie przepisu oddającego je pod egzekucję sądową oraz upoważniającego kolegium do nadania klauzuli wykonalności (która zresztą z uwagi na brak stosownej regulacji nadawana musiała być w postępowaniu niesformalizowanym i niezapewniającym stronom jakichkolwiek środków ochrony). Jedyną właściwą drogą dochodzenia i egzekwowania roszczeń z tytułu zaległych opłat rocznych pozostaje zatem – na zasadach ogólnych – droga sądowa. Wierzyciel powinien zatem uzyskać w postępowaniu sądowym odpowiednie orzeczenie zasądzające świadczenie pieniężne (nakaz zapłaty bądź wyrok). Dopiero takie orzeczenie, po nadaniu klauzuli wykonalności, stanowić może tytuł wykonawczy i podlegać egzekucji sądowej.

Konsekwentnie zaproponowane wyżej zmiany wymagałyby też nowelizacji ust. 1 w art. 81 ustawy, dotyczącego sprawy aktualizacji opłaty rocznej z inicjatywy użytkownika wieczystego. Wynika z podtrzymania wyrażonej dotychczas w ustawie koncepcji oparcia postępowania w tych sprawach na analogicznych zasadach, jak w przypadku spraw aktualizacji wysokości opłaty rocznej z inicjatywy organu. Odpowiednie zmiany w art. 78 i art. 79 ustawy wymagały jednak automatycznie korekty ust. 1 art. 81 ustawy w kierunku wprowadzenia i w tym przypadku obowiązku składania wniosku za pośrednictwem organu wykonującego zadania właściciela.

Sugerowana powyżej nowelizacja wychodziłaby naprzeciw postulatowi racjonalizacji postępowania w sprawie aktualizacji opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego przed samorządowymi kolegiami odwoławczymi i czyniła to postępowanie ekonomiczniejszym. Dotychczasowa praktyka orzecznicza samorządowych kolegiów odwoławczych w sprawach tej kategorii wykazała, że przyjęta w ustawie o gospodarce nieruchomościami idea uzależniająca dopuszczalność drogi sądowej od uprzedniego wystąpienia do kolegium w wnioskiem o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona lub uzasadniona w innej wysokości, spełniła swój zasadniczy cel zapobiegając przeciążeniu sądów sprawami tego typu. Szczegółowe rozwiązania w tym zakresie, a w szczególności składanie wniosków bezpośrednio do kolegium oraz obowiązkowa rozprawa, utrudniają jednak niezwłoczne rozpatrzenie wniosków i czynią to postępowanie nieekonomicznym. Proponowane zmiany pozostałyby wierne pierwotnym założeniom, jakie przyświecały ustawodawcy przy konstruowaniu obecnego modelu postępowania przed kolegium, ich celem jest zaś jedynie usprawnienie tego postępowania przy uwzględnieniu specyfiki organów w nim uczestniczących oraz optymalizacja związanych z nim kosztów.


Dostęp do informacji publicznej

1. Uwagi ogólne

W dniu 29 grudnia 2011 r. weszła w życie - dokonana ustawą z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 204, poz. 1195) - nowelizacja ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), stanowiąca implementację dyrektywy 2003/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie ponownego wykorzystania informacji sektora publicznego. Zmiana przepisów dotyczy głównie wyznaczenia zasad ponownego wykorzystania informacji publicznej oraz trybu przekazywania informacji. Wprowadzono, miedzy innymi, odmienny od uregulowanego w art. 10 ustawy o dostępie do informacji publicznej, tryb udostępniania informacji do ponownego wykorzystania. Postępowanie wszczynane jest na wniosek, gdy wnioskodawca żąda przekazania mu informacji w celu wykorzystywania, ale także gdy już posiada informacje, lecz zamierza wykorzystywać je na innych warunkach niż określone przez podmiot zobowiązany. Podobnie jak w przypadku udostępniania informacji publicznej – na dotychczasowych zasadach – postępowanie to nie jest typowym postępowaniem administracyjnym, ponieważ przepisy kodeksu postępowania administracyjnego znajdą zastosowanie jedynie w przypadku wydawania decyzji administracyjnej (odmawiającej ponownego wykorzystania informacji publicznej albo stwierdzającej warunki lub opłatę). Jednak odmiennie niż w przypadku udostępniania informacji publicznej (art. 10 ust. 2 ustawy) od początku ma ono sformalizowany charakter. Wniosek składa się na wzorze określonym w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy. Podmiot zobowiązany jest zobligowany do rozpatrzenia wniosku – co do zasady - w terminie 20 dni od jego otrzymania.

Trzeba zwrócić uwagę na różne prawne formy działania podmiotu zobowiązanego. Odmowa dokonywana jest w drodze decyzji administracyjnej, zaś określenie warunków i opłaty (wynagrodzenia) następuje w ofercie, która stanowi czynność prawa cywilnego. Natomiast oświadczenie o bezwarunkowym wykorzystywaniu informacji będzie czynnością kreującą stosunek cywilnoprawny, ale równocześnie można dokonać kwalifikacji tej czynności na gruncie prawa administracyjnego, ponieważ stanowi ona zawiadomienie o sposobie rozpatrzenia wniosku, które następuje wraz z fizycznym przekazaniem informacji publicznej przez podmiot zobowiązany (czynność materialno – techniczna). Przesłankami odmowy (art. 23g ust. 8 ustawy) – tak samo jak w przypadku udostępnienia informacji publicznej – dotyczą sytuacji ograniczenia wskazanych w art. 5 ustawy lub w przepisach ustaw odrębnych, z tym że wskazane przesłanki dotyczą tylko przypadku, gdy wnioskodawca nie posiada informacji publicznej. Natomiast przesłanka „naruszenia praw własności intelektualnej przysługujących podmiotom trzecim” odnosi się również do sytuacji, gdy wnioskodawca już posiada informację stanowiącą przedmiot wniosku. Dodatkowe postępowanie jest związane z prawem złożenia przez wnioskodawcę sprzeciwu, który następuje po otrzymaniu przez niego – w wyniku rozpatrzenia wniosku – oferty wyznaczającej warunki lub opłatę. Podstawą sprzeciwu jest naruszenie przepisów ustawy w ofercie wyznaczającej warunki, opłatę. Złożenie takiego sprzeciwu, w określonym w ustawie terminie, obliguje podmiot zobowiązany do rozstrzygnięcia kwestii warunków, opłaty w drodze decyzji administracyjnej, co stworzy możliwość kontroli instancyjnej ich legalności. Jednak ewentualnych problemów orzeczniczych, związanych z wprowadzoną nowelizacją należy spodziewać się w latach następnych.

Biorąc natomiast pod uwagę obowiązujący (w ciągu całego roku 2011) stan prawny należy zwrócić uwagę na, powtarzający się niemal od początku obowiązywania ustawy, problem związany z prawidłowym ustaleniem pojęcia sprawy publicznej oraz ustaleniem jednolitego stanowiska wobec uprawnień obywateli wynikających z ustawy.

Problemem jest sposób formułowania pism zawiadamiających np. że żądane informa­cje nie są informacjami publicznymi lub żądana informacja nie jest w posiadaniu organu, albo że informacje znajdują się w Biuletynie Informacji Publicznej.

Zwraca także uwagę ilość kierowanych do Kolegium – co ciekawe przez kancelarie adwokackie – zażaleń (skarg) na niezałatwienie w terminie przez organy zobowiązane, wniosków o udostępnienie informacji publicznej. W takich sprawach Kolegium nie mogło merytorycznie rozpatrywać zażaleń, bowiem regulujący ten szczególny środek prawny przepis art. 37 § 1 k.p.a., nie ma zastosowania w sprawach rozpatrywanych na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Brak w ustawie definicji „informacji przetworzonej” i związanej z informacją przetworzoną definicji pojęcia „szczególnej istotności dla interesu publicznego” sprawia, że problemem jest zakwalifikowanie żądnej informacji do takiej kategorii i ocena przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego.

Ciekawy problem pojawił się w związku z żądaniem organu pierwszej instancji – adresata wniosku o udostępnienie informacji publicznej, ponownego złożenia przez wnioskodawcę wniosku o udostępnienie informacji publicznej w sytuacji, w której Kolegium – w postępowaniu odwoławczym - uchyliło wcześniej decyzję odmawiającą udostępnienia tej samej informacji publicznej i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. Odpowiadając na pozaprocesowe wystąpienie zainteresowanego uzyskaniem informacji Kolegium zwróciło przede wszystkim uwagę na swoistość postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Stosownie do art. 16 ust. 1 ustawy tylko odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji następują w drodze decyzji. Reakcja pozytywna, czyli udostępnienie informacji publicznej jest zwykłą czynnością materialno-techniczną (zob. np. wyrok NSA z 16 grudnia 2009 r., I OSK 1002/09, M. Prawn. 2010/2/67). Taki stan prawa prowadzi do wniosku, że kodeks postępowania administracyjnego stosuje się przy postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej tylko w razie odmownego załatwienia wniosku lub umorzenia postępowania. Uchylenie przez organ odwoławczy decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej i umorzenie postępowania pierwszej instancji, odmiennie niż w „typowym” postępowaniu administracyjnym, nie oznacza, że postępowanie pierwszej instancji staje się w ogóle bezprzedmiotowe. Przeciwnie. Nadal pozostaje do załatwienia ten sam wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Organ pierwszej instancji powinien wnioskowaną informację udostępnić, bez oczekiwania na ponowienie wniosku. Jeżeli organ uznaje, że mimo wszystko nie powinien udostępnić żądanej informacji, ryzykuje w ten sposób przeniesienie sporu o udostępnienie informacji publicznej, na grunt postępowania sądowoadministracyjnego. Wnioskodawca jest bowiem – stosownie do art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - uprawniony do złożenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność organu, bezpośrednio do sądu, czyli bez potrzeby poprzedzenia skargi jakimkolwiek środkiem zaskarżenia (zob. np. wyrok WSA w Kielcach z 16 września 2010 r., II SAB/Ke 32/10, Wspólnota 2010/41/36).

W 2011 r. Kolegium było wielokrotnie adresatem, wniesionych w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, wniosków o udostępnienie informacji. We wszystkich przypadkach Kolegium udzielało informacji.


2. Omówienie wybranych rozstrzygnięć


Udostępnienie informacji o dodatku motywacyjnym dyrektora gimnazjum

W załatwieniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, którego przedmiotem było  udostępnienie pisma przyznającego dyrektorowi gimnazjum dodatek motywacyjny, organ wydał decyzję odmawiającą udostępnienia żądanej informacji. W uzasadnieniu - przyznając, że wnioskowana informacja jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, dotyczy bowiem wysokości dodatku motywacyjnego przyznanego dyrektorowi gimnazjum ze środków publicznych - wskazano na prezentowane w orzecznictwie sądowym stanowisko na temat udostępniania informacji o wynagrodzeniach, zgodnie z którym informacje o wynagrodzeniach stanowią - co do zasady – element życia prywatnego człowieka i jako jego dobro osobiste podlegają ochronie przewidzianej przepisami Kodeksu cywilnego. Ujawnienie informacji o wynagrodzeniu pracownika – jako dobru osobistym – może nastąpić wyłącznie za zgodą osoby, której informacja dotyczy, a taka zgoda nie została wyrażona.

Kolegium nie podzieliło takiego stanowiska. Najistotniejsze było ustalenie, czy prawo do uzyskania żądanej informacji publicznej może podlegać ograniczeniu ze względów powołanych w uzasadnieniu zaskarżonej odwołaniem decyzji, czyli ze względu na ochronę prywatności dyrektora gimnazjum.

Sformułowana w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (dalej: ustawa) definicja „informacji publicznej”, pojęcia stanowiącego kryterium, jakim winien kierować się podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej (wyliczenie tych podmiotów zawiera art. 4 tego aktu prawnego), jest obszerna i niejednoznaczna. Podlegającą udostępnieniu informację publiczną stanowi bowiem każda informacja o sprawach publicznych, przy czym trudno w sposób precyzyjny ustalić znaczenie pojęcia „sprawa publiczna” (zwrot ten nie został również zdefiniowany na użytek innych aktów prawnych). Ze względu na zasadę powszechnego prawa do informacji publicznej można - zdaniem Kolegium - przyjąć, że informacja publiczna to każda informacja związana z funkcjonowaniem (rozumianym szeroko) władzy publicznej i innych podmiotów wykonujących zadania publiczne (w praktyce będzie to każda informacja znajdująca się, zgodnie z prawem, w posiadaniu tych podmiotów). Zawsze, gdy w grę wchodzi informacja publiczna niezależnie w czym będzie zawarta, każdy ma prawo dostępu do takiej informacji publicznej, o ile nie zajdą ograniczenia wynikające z obowiązujących przepisów. Określona w art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy zasada powszechnego dostępu do informacji publicznej oznacza, że to nie zainteresowany ma wykazać, iż posiada prawo dostępu do określonej informacji, lecz wystarczy, że o nią wystąpi. Istotnym również jest, że podmiot zobowiązany do udzielenia informacji nie ma prawa domagać się od osoby zainteresowanej wykazania interesu prawnego lub faktycznego, z wyjątkiem przypadku, gdy chodzi o informację przetworzoną, gdzie koniecznym jest wykazanie szeroko pojętego „interesu publicznego”.

Kolegium stwierdziło, że wprawdzie dostęp do informacji o wynagrodzeniu za pracę może być wyłączony ze względu na ochronę prywatności pracownika, jednak należy spostrzec, że dyrektor szkoły publicznej jest organem administracji szkolnej, wykonującym zadania publiczne, któremu przysługuje szereg kompetencji z tego zakresu, określonych w art. 39 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). Nie ulega więc wątpliwości, że należy do kategorii osób pełniących funkcje publiczne.

Z przepisu art. 5 ust. 1 ustawy wynika, że prawo do informacji publicznej nie jest prawem bezwzględnym i podlega ograniczeniom przede wszystkim w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic, ustawowo chronionych. Do tajemnic ustawowo chronionych należy – miedzy innymi – tajemnica skarbowa, postępowania administracyjnego, przedsiębiorstwa, pomocy społecznej. Podstawę odmowy udostępnienia informacji stanowić mogą również, na przykład, przepisy ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759 ze zm.), czy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.). Ustawa o dostępie do informacji publicznej, oprócz odwołania się do ustaw szczególnych, sama wyznacza granice prawa do informacji. Zgodnie z art. 5 ust. 2 tego aktu prawnego, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej (prawo do prywatności, podobnie jak prawo do informacji, jest prawem konstytucyjnym) lub tajemnicę przedsiębiorcy. Jednak ograniczenie dostępu do informacji publicznej nie wchodzi w grę, gdy żądana informacja, aczkolwiek wnika w ogólności w sferę prywatności, ma związek z pełnioną przez określoną osobę funkcją publiczną oraz w przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Na temat zakresu dopuszczalnej ingerencji w sferę prywatną osób pełniących funkcje publiczne wypowiadał się Trybunał Konstytucyjny, który między innymi w wyroku z dnia 20 marca 2006 r. (K 17/05) stwierdził: „wyjątek od zasady ochrony prywatności (zd. 2 ust. 2 art. 5) dotyczący osób pełniących funkcje publiczne jest ujęty wąsko i znajduje legitymację, na co zwracano już uwagę wyżej, w ujęciu konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej (art. 61 ust. 1). Nie może ulegać wątpliwości, że taki kształt kwestionowanego przepisu odpowiada co do zasady przyjętemu wyżej założeniu co do konieczności przestrzegania jawności życia publicznego, związanej przede wszystkim z funkcjonowaniem organów władzy publicznej. Interpretacja tego wyjątku od ograniczenia w dostępie do informacji, przyjętego w art. 5 ust. 1 zd. 1 ustawy o dostępie do informacji, musi jednak uwzględniać konieczny związek funkcjonalny istniejący między rodzajem informacji dotyczących danej osoby i jej zachowaniem jako pełniącej funkcję publiczną. Jedynie przy takim założeniu jest możliwe zachowanie odpowiedniej, proporcjonalnej równowagi między wchodzącymi w konflikt wartościami: jawnością informacji publicznej a prywatnością osoby pełniącej funkcję publiczną. Kształt przepisu uzasadnia, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, kierunek wykładni zmierzającej do poszukiwania w każdym wypadku związku określonej informacji osobowej z pełnioną funkcją.

Kluczowym problemem związanym z zagadnieniem konstytucyjności wyłączenia, o którym mowa w ust. 2 art. 5 ustawy o dostępie do informacji, jest więc określenie związku między życiem prywatnym a działalnością publiczną. Jego istnienie oznacza, że informacja powinna się wiązać z funkcjonowaniem instytucji, w szczególności mogłaby mieć znaczenie dla ukształtowania się poglądu o sposobie jej funkcjonowania. Na gruncie ustawodawstwa zwykłego nie jest możliwe precyzyjne i jednoznaczne określenie sytuacji istnienia związku między życiem prywatnym a ograniczeniem prawa do prywatności z uwagi na obowiązek udzielania informacji publicznej i skorelowane z nim prawo podmiotowe. Nie ulega wątpliwości, że ustawa w tym zakresie musi posługiwać się zwrotem ogólnym i opisowym, a ocena istnienia związku powinna być dokonywana zawsze in concreto. Nie jest przy tym możliwe przyjęcie nieskrępowanej swobody interpretacyjnej. W każdym wypadku musi być wyraźne powiązanie określonych faktów z życia prywatnego z funkcjonowaniem osoby, której dotyczą, w instytucji publicznej. Związek ten natomiast może wręcz być niekiedy niedostrzegalny dla przeciętnego odbiorcy, jednak z uwagi na pewne okoliczności dotyczące sfery prywatnej oraz te, które odnoszą się do realizowanej działalności osoby publicznej, ujawnienie takich pozornie niezwiązanych z tą działalnością informacji może mieć istotne znaczenie dla dobra publicznego (np. ze względu na istnienie lub zagrożenie powstania określonych ujemnych skutków w sferze publicznej). Tylko wtedy więc, jeśli ujawnione zdarzenia oddziaływają na sferę publicznego funkcjonowania podmiotu usprawiedliwiona będzie ingerencja w sferę życia prywatnego. "Jest oczywiste, że osoba kandydująca do pełnienia funkcji publicznej, godzić się musi z takim usprawiedliwionym zainteresowaniem opinii publicznej, wyrażającym się między innymi wolą uzyskania jak najszerszego zakresu informacji o jej życiu (również prywatnym) i przeszłości" (wyrok TK z 21 października 1998 r., K. 24/98, OTK ZU nr 6/1998, poz. 97).”

Oznacza to, że żeby mówić o ochronie prywatności osoby wykonującej funkcje publiczne nie może być związku pomiędzy określonymi faktami z życia prywatnego a publicznym funkcjonowaniem takiej osoby. Nie ulega wątpliwości, że kryteria (w sprawie rozpatrywanej przez Kolegium określone w stosownej uchwale w sprawie regulaminu przyznawania dodatków oraz innych składników wynagradzania dla nauczycieli zatrudnionych w szkołach i placówkach opiekuńczo – wychowawczych) przyznawania dyrektorowi szkoły dodatku motywacyjnego, nie oddziaływają na sferę prywatności, bowiem związane są z wykonywaniem funkcji publicznej, a w takim wypadku nie ma zastosowania wyłączenie z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W związku z powyższym, w opinii Kolegium, ujawnienie wysokości przyznanego dodatku motywacyjnego, będącego składnikiem wynagrodzenia dyrektora szkoły, nie podlega ochronie ze względu na prywatność, o jakiej mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zatem organ pierwszej instancji nie miał podstaw do wydania decyzji odmawiającej udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, ze względu na ochronę prywatności (w sprawie ujawniania wynagrodzeń osób wykonujących funkcje publiczne patrz: wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 czerwca 2006 r., IISA/Kr 552/03; wyroki WSA w Kielcach z dnia 26 czerwca 2008 r., II SAB/Ke 18/08 oraz z dnia 19 maja 2010 r., II SAB/Ke 19/10).


Wniosek o udostępnienie informacji publicznej wniesiony drogą elektroniczną

Wniosek o udostępnienie informacji publicznej został wniesiony drogę elektroniczną. Nie został podpisany ani podpisem elektronicznym, ani podpisem potwierdzonym profilem zaufanym. W załatwieniu tego wniosku organ podjął decyzję odmawiającą udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu wyjaśnił, że żądane dokumenty nie są dokumentami urzędowymi i nie dotyczą szeroko rozumianej działalności publicznej, a wobec tego nie podlegają ustawie o dostępie do informacji publicznej. Ponadto – zdaniem organu – ze względu na ochronę prywatności osób fizycznych dostęp do żądanych dokumentów na podstawie ustawy jest wyłączony.

Rozpatrując odwołanie Kolegium stwierdziło, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej: ustawa), będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Przepis art. 7 ust. 1 ustawy stanowi podstawę prawną realizacji prawa do informacji publicznej. Porządkuje on równocześnie środki umożliwiające dotarcie do informacji publicznej, poprzez określenie sposobów jej udostępniania. Jego sformułowanie wskazuje, że podstawowym sposobem jest ogłaszanie informacji w Biuletynie Informacji Publicznej, udostępnianym za pośrednictwem sieci teleinformatycznej (Internetu). Dopiero w sytuacji, gdy dane informacje nie zostały udostępnione w Biuletynie, podlegają udostępnieniu na wniosek, bądź na drodze ich wyłożenia lub wywieszenia w miejscach ogólnie dostępnych lub przez urządzenia umożliwiające zapoznanie się z tymi informacjami, zainstalowanymi w ww. miejscach. Czwartym, niezależnym sposobem udostępniania informacji publicznych, jest możliwość bezpośredniej obserwacji przebiegu posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Jego istotne uzupełnienie stanowi uprawnienie do otrzymania wszelkich materiałów (w formie druku oraz w formie audiowizualnej i teleinformatycznej), będących dokumentacją tych posiedzeń.

Informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, podlega udostępnieniu – zgodnie z art. 10 ustawy – na wniosek. W ustawie nie sformułowano wymagań formalnych tego rodzaju wniosku (poza utrwaleniem go w formie pisemnej). Za wniosek pisemny uznawać należy przy tym również przesłanie zapytania – tak jak w rozpatrywanej przez Kolegium sprawie - pocztą elektroniczną i to nawet gdy do jej autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny czy podpis potwierdzony profilem zaufania. Tego rodzaju uwarunkowania mogą jednak w pewnych okolicznościach, ulegać modyfikacji. W tym kontekście Kolegium zauważyło, że na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej może dojść do uruchomienia postępowania o różnym charakterze, przy czym – co istotne – nie zawsze mamy do czynienia z postępowaniem w sprawie indywidualnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej. Co więcej, tak kwalifikowane postępowanie jest – co do zasady - wyjątkiem w tym zakresie. Pozytywne finalizowanie postępowania wywołanego wnioskiem o udostępnienie informacji będącej informacją publiczną, nie zachodzi bowiem w ramach postępowania jurysdykcyjnego. O tym, czy w danym przypadku dojdzie do przekwalifikowania postępowania z ww. wniosku w „aż” postępowanie w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. przesądza wiele czynników. W szczególności należy – w tym kontekście - wziąć pod uwagę to, czy podmiot zobowiązany w ogóle zamierza udzielić informacji, czy chodzi o informację przetworzoną, czy organ zamierza obciążyć podmiot wnioskujący kosztami oraz czy w grę nie wchodzi odmowa udzielenia informacji. Wyjaśnienie tego rodzaju kwestii przesadzą o wskazaniu przepisów, które winny in concreto znaleźć zastosowanie, implikując zarazem formę działania administracji właściwą do załatwienia danego wniosku.

Jeśli organ dysponuje żądaną informacją publiczną i zamierza ją udostępnić bez opłat, Kodeks postępowania administracyjnego nie ma w ogóle zastosowania – informacja publiczna jest wtedy po prostu udostępniana, co przybiera postać czynności materialno – technicznej. Dla wszczęcia takiego postępowania wystarczy wniosek ustny, bądź złożony w innej, niesformalizowanej formie, nie musi być poparty żadnym uzasadnieniem ani wskazywaniem szczególnego interesu. Sytuacja wygląda natomiast inaczej, gdy: udostępnienie informacji wiąże się z poniesieniem kosztów; gdy okazuje się, że ma ona charakter informacji publicznej przetworzonej (kwestia wykazania, w jaki sposób udostępnienie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego); istnieją bezpośrednie powody odmowy udzielenia informacji publicznej (przez wzgląd na tajemnice ustawowo chronione).

Wszystkie przypadki, w których ma dojść do podjęcia przez organ aktu administracyjnego, w tym zwłaszcza kwalifikowanego, jakim jest decyzja administracyjna (odmowa oraz umorzenie postępowania), bezwzględnie wymagać będą własnoręcznego podpisu wnioskodawcy (podpisu elektronicznego lub podpisu potwierdzonego profilem zaufanym), na wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a jego brak winien być usuwany w postępowaniu naprawczym, regulowanym w art. 64 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 16 ust. 2 ustawy, do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza, że Kodeks ten ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania decyzji. Podjęcie decyzji administracyjnej w sytuacji niepodpisania wniosku wykazuje cechy działania organu z urzędu, co w przypadku postępowania wszczynanego jedynie na wniosek, oznacza w istocie wydanie decyzji nieważnej – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Ponadto Kolegium spostrzegło niekonsekwencję organu pierwszej instancji. Otóż uzasadniając decyzję organ wskazał, że wydanie żądanych dokumentów jest niemożliwe, gdyż dokumenty, o które ubiega się wnioskodawca, nie stanowią informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a ponadto odmawia jej udostępnienia ze względu na ochronę prywatności osób fizycznych.

W tym kontekście wyjaśniono w decyzji Kolegium, że organ, do którego został skierowany wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest - przede wszystkim - zobowiązany do dokonania oceny, czy żądana informacja mieści się w pojęciu informacji publicznej w rozumieniu art. 6 ustawy. Pierwszy etap działania, to zatem stwierdzenie, czy w konkretnym przypadku sprawa dotyczy informacji publicznej, a w razie pozytywnej odpowiedzi w tym zakresie, rozpatrzenie jej dodatkowo pod kątem negatywnych przesłanek udostępnienia informacji (art. 5 ustawy), a następnie przystąpienie do załatwienia sprawy, które może przybrać różną postać:

  1. czynności materialno – technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej,

  2. pisma informacyjnego, że wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nie jest to informacja publiczna, gdy nie dysponuje informacją albo nie jest podmiotem, od którego można jej żądać,

  3. decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej,

4. pisma informującego, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji.

Z powyższego wynika, że obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział tylko w takim wypadku, gdy informacja, której udostępnienia żąda określony podmiot jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia. Jeżeli żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ powinien powiadomić pismem podmiot żądający udostępnienia informacji, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 lipca 2007 r., II SAB/Wa 19/07, LEX nr 368235, wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2002 r., II SA 2867/02, Wokanda 2003/6/33). W związku z powyższym organ pierwszej instancji powinien rozważyć, czy żądana informacja jest informacją publiczną, podlegającą udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej i po prostu ją udostępnić (zwykłym pismem). Jeśli natomiast uzna, że żądana informacja w ogóle nie jest informacją publiczną to, również zwykłym pismem, powiadomić o tym wnioskodawcę (który będzie mógł wówczas wystąpić ze skargą do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego na bezczynność organu zobowiązanego do udostępnienia informacji). Wreszcie, gdy oceni, że żądana informacja jest informacją publiczną, ale niepodlegającą udostępnieniu, to przed wydaniem decyzji administracyjnej, powinien wezwać wnioskodawcę do podpisania wniosku, na jeden ze wskazanych wyżej sposobów.


3. Wnioski pod adresem ustawodawcy

1) Doprecyzowanie relacji między postanowieniami ustawy o dostępie do informacji publicznej, a innymi przepisami, odrębnie kształtującymi zasady i tryb dostępu do informacji tożsamych z informacjami publicznymi.

2) Zsynchronizowanie regulacji ustawy o dostępie do informacji publicznej z przepisami procedury administracyjnej, poprzez:

a) wyraźne wskazanie prawnej formy działania adresata wniosku o udostępnienie informacji publicznej gdy:

  • żądanie nie dotyczy informacji publicznej,

  • adresat żądania nie jest podmiotem zobowiązanym,

  • adresat nie posiada informacji publicznej,

  • informacja została zamieszczona w Biuletynie Informacji Publicznych,

  • udzielenie informacji następuje na podstawie innych zasad i trybu,

  • informacja została już wcześniej udostępniona wnioskodawcy,

  • informacja publiczna, mimo że nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznych, znajduje się w obiegu publicznym;

b) dookreślenie formy udostępnienia informacji w sytuacji, w której żądanie nie może być w pełni zrealizowane.


2. Zaległości w rozpatrywaniu spraw przez Kolegium spowodowane są przede wszyst­kim znacząco zwiększonym od kilku lat wpływem liczby spraw z zakresu aktualizacji opłat za użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowych. W 2007 roku do Kolegium wpłynęło tylko 341 takich spraw. W latach następnych było to już, kolejno: 1618 spraw, 2877 spraw, 1760 spraw i 1236 spraw. Jednocześnie nie zmniejsza się liczba spraw w pozostałych działach orzeczniczych.

Do rozpatrzenia takiej liczby spraw Kolegium przystąpiło w niezmienionym składzie 17 członków etatowych (w tym prezes i wiceprezes) i – po prostu - wobec takich obciążeń Kolegium ma zdecydowanie niewystarczającą obsadę kadrową w gronie członków etatowych. Ewentualne zwiększenie liczby orzekanych spraw przez członków pozaetatowych wykluczone jest ze względu na szczupłość budżetu Kolegium, które wszystkie oszczędności z funduszu płac przeznacza niemal wyłącznie na wynagrodzenia tych członków, kosztem między innymi szkoleń członków Kolegium i pracowników Biura, zakupu komentarzy, podręczników i innych materiałów niezbędnych dla sprawowania prawidłowego orzecznictwa.


3. W 2011 roku Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił 2 skargi kasacyjne Kolegium.


4. Kolegium w 2011 roku było kontrolowane przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Archiwum Państwowe we Wrocławiu.

Kontrolą pracowników Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w szczególności zostały objęte następujące zagadnienia:

- prawidłowość stosowania wybranych przepisów regulaminu organizacyjnego w zakresie organizacji pracy i funkcjonowania Kolegium,

- terminowość załatwiania spraw oraz stan zaległości, ze szczególnym uwzględnieniem spraw, w których postępowanie administracyjne trwało dłużej niż 6 miesięcy,

- prowadzenie ksiąg i innych urządzeń ewidencyjnych oraz rzetelność sporządzania informacji o działalności kolegium,

- przestrzeganie trybu i wymogów wyłaniania kandydatów na członków kolegium w 2010 i 2011 roku.

W wystąpieniu pokontrolnym oceniono pozytywnie:

- stosowanie przepisów prawa powszechnie obowiązującego i przepisów wewnętrznych w zakresie organizacji pracy i funkcjonowania Kolegium,

- prowadzenie ksiąg i innych urządzeń ewidencyjnych oraz rzetelność sporządzania informacji o działalności Kolegium,

- stosowanie przepisów dotyczących przestrzegania i wymogów wyłaniania kandydatów na pozaetatowych członków Kolegium w 2010 i 2011 r.

Natomiast pozytywnie z uchybieniami oceniono stosowanie przepisów dotyczących terminowości załatwiania spraw oraz stan zaległości, ze szczególnym uwzględnieniem spraw, w których postępowanie administracyjne trwało dłużej niż 6 miesięcy.

Kontrola Archiwum Państwowego we Wrocławiu wykazała, że archiwum zakładowe, z wyjątkiem niewielkich uchybień, prowadzone jest w sposób prawidłowy. Archiwum Państwowe wydało następujące zalecenia pokontrolne:

- przekazać z Biura Kolegium do archiwum zakładowego uporządkowaną, na podstawie ewidencji, całość dokumentacji wytworzonej do końca 2008 r. (sprawy zamknięte),

- każdorazowo przy przekazywaniu akt kat. A do archiwum zakładowego, jeden egzemplarz ewidencji przesłać do Archiwum Państwowego,

- uzupełnić spis kopert z aktami osobowymi o daty skrajne dokumentacji,

- skierować osobę odpowiedzialną za prowadzenie Archiwum zakładowego na kurs archiwalny II stopnia.


5. Prezes Kolegium nie wydawał w 2011 r. postanowień sygnalizacyjnych.


6. Członkowie Kolegium, w miarę wolnego czasu, kontynuowali w 2011 r. działalność pozaorzeczniczą, związaną ściśle z pracą w Kolegium.

Nadal z udziałem dwóch członków etatowych Kolegium funkcjonowało we Wrocławiu, pod kierunkiem prof. Leona Kieresa, Kolegium Redakcyjne Kwartalnika „Orzecznic­two w Sprawach Samorządowych”. Prezes Kolegium pełnił funkcję przewodni­czącego Kolegium Redakcyjnego dwumiesięcznika „Nowe Zeszyty Samorządowe”, a w skład Kolegium Redakcyjnego wchodził jeszcze jeden etatowy członek Kole­gium.

Członkowie Kolegium są autorami licznych opracowań naukowych, opracowań popularyzujących prawo, opinii prawnych, referatów i wystąpień wygłaszanych pod­czas konferencji naukowych. Część z tych opracowań zamieszczona została w Systemie Informacji prawnej LEX (pod hasłem: Tezy z piśmiennictwa).

Członkowie Kolegium są cenionymi wykładowcami. Współpracowali – poprzez prowadzenie zajęć kursowych (wykładów i ćwiczeń) oraz szkoleń - między innymi z:

  • Wydziałem Prawa, Administracji i Ekonomii Uniwersytetu Wrocławskiego,

  • Okręgową Izbą Radców Prawnych we Wrocławiu,

  • Powiatowym Urzędem Pracy we Wrocławiu

  • Fundacją na Rzecz Rozwoju Demokracji Lokalnej: we Wrocławiu i w Jeleniej Gó­rze,

Przedmioty tych zajęć i szkoleń obejmowały między innymi: interpretację prawa i wnioskowanie prawnicze, ustrój i zadania samorządu terytorialnego, prawo i postępowanie administracyjne, Ordynację podatko­wą, egzekucję administracyjną, podatki lokalne, pomoc społeczną, świadczenia rodzinne, świadczenia z funduszu alimentacyjnego, opłaty: planistyczną i adiacencką.

Członkowie Kolegium i pracownicy Biura kolegium, doskonaląc swoje kwalifikacje, brali udział w szkoleniach i konferen­cjach szkoleniowych, choć – wobec ograniczonych środków – w nieznacznym zakresie.


6. W 2011 r. Kolegium nie wykonywało zupełnie nowych zadań.


7. Kolegium w pełni wykonało budżet roku 2011.


8. Zatrudnienie w Kolegium nie zwiększyło się w 2011 r.

Płace, zarówno członków etatowych Kolegium, jak i pracowników Biura, pozostające od wielu lat na niezmienionym poziomie, rażąco odbiegają od wymogów stawianych pracownikom Kolegium.


Liczba odsłon niniejszego tekstu: 5036 Wersja do druku  
Data ostatniej modyfikacji: 13 czerwca 2017 r.