www.bip.gov.pl

Wyszukaj w Biuletynie:
Autor: Administrator

Opublikował: Administrator
Opracowano: 03 kwietnia 2013 r.
Opublikowano: 03 kwietnia 2013 r.
Zmodyfikowano: 03 kwietnia 2013 r.


Informacja o działalności

Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu

za okres od dnia 1 stycznia do dnia 31 grudnia 2012 roku

CZĘŚĆ I

OGÓLNA INFORMACJA O DZIAŁALNOŚCI KOLEGIUM

1. Podstawa i zakres działania Kolegium

Podstawę prawną działania Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu (dalej: Kolegium) stanowi ustawa z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze. zm.) oraz rozporządzenia uzupełniające przepisy ww. ustawy .

Zgodnie z wyżej wymienioną ustawą, samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości samorządu terytorialnego, właściwymi do rozpatrywania odwołań od decyzji, zażaleń na postanowienia, żądań wznowienia postępowania lub stwierdzania nieważności decyzji w trybie uregulowanym przez przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 z późn. zm.; dalej jako: k.p.a. ) oraz ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze. zm.; dalej jako: o.p.). Kolegium orzeka również w innych sprawach na zasadach określonych w odrębnych ustawach.

Obszar właściwości miejscowej Kolegium obejmuje, zgodnie z rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. Nr 198, poz. 1925), powiaty: milicki, oleśnicki, oławski, strzeliński, średzki, trzebnicki, wołowski, wrocławski wraz z gminami objętymi tym obszarem oraz miasto na prawach powiatu - Wrocław.

Rozstrzygając sprawy indywidualne w składach trzyosobowych, członkowie Kolegium związani są wyłącznie przepisami powszechnie obowiązującego prawa.

Kolegium jest państwową jednostką budżetową.


2. Obsada kadrowa Kolegium

2.1. Kolegium składa się z 49 członków: 17 etatowych i 32 pozaetatowych (na 32 mandaty).


Liczba członków etatowych posiadających wykształcenie :

wyższe prawnicze :

16

wyższe administracyjne :

1

Liczba członków pozaetatowych posiadających wykształcenie:

wyższe prawnicze :

22

wyższe administracyjne :

6

wyższe inne:

4

Wśród członków Kolegium było 12 osób posiadających tytuł naukowy doktora, 8 osób ukończyło aplikację radcowską, a 5 ukończyło aplikację sędziowską.

2.2. Biuro SKO, licząc z Głównym Księgowym, składa się z 13 osób, z których wszystkie mają wyższe wykształcenie. W skład Biura SKO wchodzą:

- Kierownik Biura,

- Główny Księgowy,

- pracownik służby informatycznej,

- 8 starszych inspektorów, 1 inspektor, 1 referent.


3. Lokal i wyposażenie Kolegium

Siedziba Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu mieści się Dolnośląskim Urzędzie Wojewódzkim we Wrocławiu, przy pl. Powstańców Warszawy nr 1, w pomieszczeniach użyczonych Kolegium przez Wojewodę Dolnośląskiego. Wyposażenie Kolegium w pomieszczenia pracownicze było wystarczające na koniec 2012 r.

Stan wyposażenia Kolegium w sprzęt biurowy i elektroniczny (komputery) ocenić należy jako wystarczający, przy obecnym zakresie zadań Kolegium.


CZĘŚĆ II

WPŁYW SPRAW

1. Liczba spraw ujętych w ewidencji ogółem w roku objętym informacją:           7764

w tym spraw:

1.1. pozostałych w ewidencji z okresu poprzedniego (łącznie sprawy administracyjne

i sprawy z zakresu opłat za użytkowanie nieruchomości gruntowych: 2472


1.2. wpływ spraw w roku objętym informacją: 5292

2. Rodzaje spraw, które wpłynęły w roku objętym informacją:


2.1. Liczba spraw administracyjnych – ogółem: 3978


Lp.

Określenie rodzaju sprawy

Liczba spraw

1.

objęte proceduralnie przepisami Ordynacji podatkowej

874

2.

działalność gospodarcza

9

3.

planowanie i zagospodarowanie przestrzenne

412

4.

pomoc społeczna, świadczenia rodzinne, świadczenia z funduszu alimentacyjnego, oświata (stypendia, pomoc materialna itd.), dodatki mieszkaniowe, sprawy socjalne

1594

5.

gospodarka nieruchomościami (bez opłat za wieczyste użytkowanie), przekształcanie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, prawo geodezyjne i kartograficzne

252

6.

ochrona środowiska, ochrona przyrody i ochrona zwierząt, odpady i utrzymanie porządku i czystości w gminach

161

7.

prawo wodne

27

8.

rolnictwo, leśnictwo, rybactwo śródlądowe, łowiectwo

39

9.

handel, sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych

93

10.

prawo o ruchu drogowym, drogi publiczne, transport drogowy

278

11.

prawo górnicze i geologiczne

1

12.

egzekucja administracyjna

24

13.

inne, pozostałe, w tym skargi i wnioski rozpatrywane w trybie Działu VIII k.p.a.

214


2.2. Liczba spraw podlegających rozpatrzeniu w trybie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 2012 r., poz. 270), dalej jako: Ppsa):                                                                                                             348


2.3. Liczba spraw z zakresu aktualizacji opłat za użytkowanie wieczyste:     966

2.4. Liczba postanowień sygnalizacyjnych:                                                             0


CZĘŚĆ III

ZAŁATWIANIE SPRAW ADMINISTRACYJNYCH

1. Liczba spraw załatwionych ogółem w roku objętym informacją:                        4346


Lp.

Określenie rodzaju rozstrzygnięcia

Liczba spraw

1.

akty wydane przez Kolegium jako organ II instancji,

w tym :

akty wydane przez Kolegium w trybie art. 127 § 3 k.p.a. oraz jako organ II instancji zgodnie z art. 221 o.p.: 28

2804

2.

akty wydane przez Kolegium jako organ I instancji:

453

3.

postanowienia wydane przez Kolegium w wyniku rozpatrzenia zażaleń na bezczynność organu,

w tym:

uznające zażalenia za uzasadnione: 56

119

4.

akty wydane przez Kolegium po rozpatrzeniu w trybie Ppsa

311

5.

pozostałe:

659

1.1. Szczegółowe omówienie sposobu załatwienia sprawy przez Kolegium jako organ II instancji:


Lp.

Określenie rodzaju rozstrzygnięcia

Liczba spraw

1.

decyzje utrzymujące w mocy zaskarżone decyzje (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art.233 § 1 pkt 1 o.p.):

962

2.

decyzje uchylające decyzje organu I instancji i orzekające co do istoty sprawy oraz uchylające decyzje organu I instancji i umarzające postępowanie (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 233 § 1 pkt 2a o.p.):

403

3.

decyzje uchylające decyzje organu I instancji i przekazujące sprawy do ponownego rozpatrzenia (art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 233 § 2 o.p.):

1155

4.

decyzje umarzające postępowanie odwoławcze (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz art. 233 § 1 pkt 3 o.p.):

88

5.

pozostałe

196

1.2. Szczegółowe omówienie sposobu załatwienia sprawy przez Kolegium jako organ I instancji:


Lp.

Określenie rodzaju rozstrzygnięcia

Liczba spraw

1.

postanowienia o wznowieniu postępowania i wyznaczeniu organu właściwego do jego przeprowadzenia (art.150 § 2 k.p.a. oraz art. 244 § 2 o.p.):

0

2.

postanowienia o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a. oraz art. 242 § 3 o.p.):

0

3.

decyzje i postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji (art. 61a k.p.a. oraz art. 165a § 3 o.p.):

20

4.

decyzje stwierdzające nieważność decyzji organu I instancji oraz decyzje stwierdzające wydanie decyzji przez organ I instancji z naruszeniem prawa (art. 156 – 158 k.p.a. oraz art. 247 – 251 o.p.):

197

5.

decyzje o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 158 § 1 k.p.a. oraz art. 248 § 3 o.p.):

39

6.

decyzje odmawiające uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania (art. 151 k.p.a. oraz art. 245 o.p.):

2

7.

decyzje uchylające i rozstrzygające o istocie sprawy oraz decyzje stwierdzające wydanie decyzji przez organ I instancji z naruszeniem prawa wydane po wznowieniu postępowania(art. 151 Kpa oraz art. 245 Op) /

2

8

decyzje umarzające postępowanie prowadzone w I instancji przez SKO (art. 105 § 1 Kpa oraz art. 208 Op)

1

9.

pozostałe


192

2. Liczba spraw administracyjnych pozostałych do załatwienia przez Kolegium w roku objętym informacją:                                                                                                         474


CZĘŚĆ IV

ZAŁATWIANIE SPRAW Z ZAKRESU OPŁAT ZA UŻYTKOWANIE WIECZYSTE NIERUCHOMOŚCI GRUNTOWYCH

1. Liczba spraw z zakresu opłat za użytkowanie wieczyste załatwionych w roku objętym informacją ogółem:                                                                                                      1696

w tym ugody - 0


2. Liczba wniesionych sprzeciwów od orzeczeń Kolegium: 89


3. Liczba spraw pozostałych do załatwienia przez Kolegium: 1248


CZĘŚĆ V

SKARGI DO SĄDU ADMINISTRACYJNEGO


1. Sprawy prowadzone przez Kolegium w trybie Ppsa:

Liczba spraw w roku objętym informacją ogółem:                                                          311

w tym :

1.1. Liczba skarg na decyzje i postanowienia Kolegium skierowanych do WSA

w roku objętym informacją, ogółem:                                                                               289

- wskaźnik „zaskarżalności”:                                                                                            10,30%


1.2. Liczba skarg na bezczynność Kolegium skierowana do WSA w roku objętym

informacją, ogółem:                                                                                                            2


1.3. Liczba skarg uwzględnionych przez Kolegium we własnym zakresie w trybie

art. 54 § 3 Ppsa, ogółem:                                                                                                    6


1.4. Liczba skarg kasacyjnych na orzeczenia WSA (w tym zażaleń na postanowienia) skierowanych przez Kolegium w roku objętym informacją do Naczelnego Sądu Administracyjnego, ogółem:                                                                                            14


1.5. Liczba innych spraw prowadzonych przez Kolegium w trybie określonym
przepisami Ppsa, skierowanych do WSA, ogółem:                                                          
0


2. Skargi na akty i czynności Kolegium rozpatrzone przez Wojewódzki

Sąd Administracyjny prawomocnymi orzeczeniami w roku objętym informacją


Liczba orzeczeń WSA w roku objętym informacją ogółem:                                    208

w tym :


Lp.

Rodzaj rozstrzygnięcia

Liczba spraw

1.

Skargi na decyzje i postanowienia rozpoznane przez Sąd

w tym:

uwzględnienie skargi: 32

204

2.

Skargi na bezczynność Kolegium rozpoznane przez Sąd

w tym:

uznające skargi za uzasadnione: 0

4


INFORMACJE DODATKOWE I WNIOSKI


1. Wybrane problemy z orzecznictwa Kolegium


SPRAWY NORMOWANE PRZEPISAMI ORDYNACJI PODATKOWEJ


1. Uwagi ogólne

1.1. W tym dziale, jak w latach wcześniejszych Kolegium obciążone było głównie sprawami podatku od nieruchomości, normowanymi przepisami ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o po­datkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 95, poz. 613 ze zm.) i podatku rolnego [ustawa z dnia 15 listo­pada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2006 r. Nr 136, poz. 969 ze zm.)], w mniejszym stopniu sprawami z zakresu podatku leśnego (ustawa z dnia 30 października 2002 r. o podatku leśnym, Dz. U. Nr 200, poz. 1682 ze zm.), opłaty skarbowej (ustawa z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, Dz. U. z 2012 r. poz. 1282 ze zm.) i pozostałych podatków i opłat „samorządowych”.

Nadal organy podatkowe pierwszej instancji mają spore trudności ze stosowaniem przy rozpatrywaniu wniosków rolników o udzielenie ulg uznaniowych, obwarowań ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o pomocy publicznej dla przedsiębiorców (Dz. U. z 2007 r. Nr 59, poz. 404 ze zm.), w zestawieniu z wymogami Unijnymi, traktującymi rolników jako przedsiębiorców.

Generalnie rzecz ujmując, pierwszoinstancyjne orzecznictwo w ww. sprawach stoi na coraz wyższym poziomie. Niemniej nadal nierzadkimi powodami uchyleń skarżonych do Kolegium decyzji były istotne uchybienia proceduralne: zaniechanie wszczęcia postępowania z urzędu, braki w gromadzeniu materiału dowodowego (w szczególności dopuszczanie niekompletnych lub nieprawidłowo wypełnionych wniosków podatników, sprzecznie z wymogami przepisów unijnych), nieprzestrzeganiu zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (przede wszystkim nieinformowanie podatników o uprawnieniu do wypowiedzenia się odnośnie do zgromadzonego materiału dowodowego), nieprzestrzeganie wymogów prawidłowego uzasadnienia decyzji, stosowaniu niewłaściwego trybu weryfikacji decyzji ostatecznej (głównie przy zmianach geodezyjnych oznaczeń przedmiotów opodatkowania).

Po podjęciu przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały z dnia 27 lutego 2012 r. (II FPS 4/11) Kolegium oczywiście zmieniło swoje wcześniejsze zapatrywanie co do stawki jaką należy opodatkować garaż stanowiący przedmiot odrębnej własności, usytuowany w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, stosując stawkę wywiedzioną w tej uchwale, czyli przewidzianą dla budynków pozostałych.

1.2. Istotną część orzecznictwa Kolegium w 2012 r. stanowiły sprawy z zakresu niepodatkowych należności budżetowych jednostek samorządu terytorialnego, głównie w przedmiocie ulg w spłacie tych należności oraz zwrotu dotacji: pobranej nienależnie, pobranej w nadmiernej wysokości, czy wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, na zasadach określonych w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) oraz wcześniejszej ustawie z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych [(Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.), a to wobec przepisu przejściowego art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 2009 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241 ze zm.)], w połączeniu z przepisami Ordynacji podatkowej oraz Kodeksu postępowania administracyjnego.


2. Omówienie wybranych rozstrzygnięć


Zwolnienie z podatku rolnego gruntu wchodzącego wcześniej w skład gospodarstwa rolnego podatnika

Gminny organ podatkowy odmówił rolnikowi zastosowania zwolnienia z podatku rolnego z tytułu nabycia gruntów rolnych o powierzchni 1,98 ha. Uzasadniając odmowę wyjaśnił, że podatnik wszedł w posiadanie gruntu objętego wnioskiem na mocy umowy przedwstępnej, zawartej w dniu 21 marca 2003 r. pomiędzy podatnikiem a ówczesnym właścicielem gruntu. Ponieważ właściciel nie przeniósł własności gruntu na podatnika, ten ostatni wystąpił do Sądu Rejonowego, który wyrokiem z dnia 7 września 2011 r. nakazał przenieść własność na rzecz podatnika, co w związku z wniesioną apelacją uczyniono ostatecznie w dniu 8 maja 2012 r., gdy wyrok Sądu Apelacyjnego stał się prawomocny. Organ podatkowy argumentował odmowę tym, że nabyty grunt wchodził już wcześniej w skład gospodarstwa rolnego podatnika, co oznacza, że zwolnienie z podatku rolnego, określone w art. 12 ust. 1 pkt 4 ustawy o podatku rolnym, nie przysługuje. Ponadto grunt nabyto nie na podstawie umowy, lecz wyroku sądowego, co dodatkowo wyklucza dopuszczalność zwolnienia z podatku. W odwołaniu podatnik przytoczył podstawy prawne zwolnienia z podatku w ustawie o podatku rolnym oraz podjęte przez niego czynności procesowe. Następnie zanegował stanowisko organu podatkowego pierwszej instancji, że już wcześniej doszło do powiększenia jego gospodarstwa. Podatnik podniósł, że „grunt nabyty w dniu 8 maja 2012 r. na skutek nakazu wyroku sądowego o jego sprzedaży”, nie był objęty wcześniej w „ostateczne posiadanie”. Pomiędzy podatnikiem a właścicielem istniał w tej sprawie spór, w związku z „przepisaniem” gruntu przez ojca na syna. Jak przyznał podatnik, grunt użytkował sporadycznie oraz opłacał podatek rolny, bowiem „...jako prawowity obywatel uważam, że powinienem go płacić, skoro mam nadzieję na doprowadzenie do sfinalizowania umowy przyrzeczonej”. Na poparcie swoje stanowiska przytoczył fragment wyroku sądu administracyjnego, uwypuklając, że grunt nie był dzierżawiony ani oddany w trwałe zagospodarowanie. Wskazując na glosę do wyroku NSA z dnia 31 maja 1995 r., SA/Bk 352/94, odwołujący się podniósł, że w jego przypadku nie występuje również trwałe zagospodarowanie, bowiem nie objął gruntu dzierżawą, ani nie użytkował gruntu ponad 10 lat. W dodatkowych wyjaśnieniach Podatnik oświadczył m. in., że jego gospodarstwo ma 7 hektarów.

Kolegium, na podstawie przepisu art. 233 § 1 pkt 2 lit. a) Ordynacji podatkowej (dalej: o.p.), w związku z art. 12 ust. 1 pkt 4 i pkt 6 oraz art. 13d ustawy o podatku rolnym uchyliło decyzję organu podatkowego pierwszej instancji i orzekło o przyznaniu zwolnienia oraz ulgi w podatku rolnym.

Stosownie do treści ww. art. 12 ust. 1 pkt 4 ustawy o podatku rolnym (dalej: u.p.r.) zwolnieniu od tego podatku podlegają grunty przeznaczone na utworzenie nowego gospodarstwa rolnego lub powiększenie już istniejącego do powierzchni nieprzekraczającej 100 ha: a/ będące przedmiotem prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego, nabyte w drodze umowy sprzedaży, b/ będące przedmiotem umowy o oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste, c/ wchodzące w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, objęte w trwałe zagospodarowanie.

Zgodnie z art. 12 ust. 3 u.p.r., okres zwolnienia, o którym mowa w ust. 1 pkt 4, wynosi 5 lat, licząc od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym zawarto umowę sprzedaży gruntów. Z kolei w ust. 4 tego artykułu stanowi się: „Jeżeli podatnik nabywa lub obejmuje grunty o powierzchni mniejszej niż 100 ha, zwolnienie, o którym mowa w ust. 1 pkt 4, dotyczy gruntów kolejno nabywanych lub obejmowanych w trwałe zagospodarowanie do powierzchni nieprzekraczającej 100 ha”. Zakaz udzielania zwolnienia w przypadku nabycia gruntów w kręgu osób bliskich normuje natomiast art. 12 ust. 5 u.p.r., stanowiący, że w razie nabycia gruntów od indywidualnych właścicieli gospodarstw rolnych, nie stosuje się zwolnienia, jeżeli nabywca jest małżonkiem, krewnym w linii prostej lub jego małżonkiem, pasierbem, zięciem lub synową sprzedawcy gruntu. Zwolnienie oraz następujące po nim ulgi, przyznawane są decyzją organu podatkowego, wydaną na wniosek podatnika na podstawie przepisu art. 13d ust. 1 u.p.r. Zgodnie z przepisem art. 13d ust. 3 u.p.r. zwolnienia i ulgi podatkowe udzielone na wniosek podatnika stosuje się od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym złożono wniosek.

W rozpatrywanym przypadku Kolegium miało do czynienia z sytuacją przewidzianą w art. 12 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.p.r. Określone w tym przepisie przesłanki zwolnienia, które muszą wystąpić łącznie, dotyczą: 1) powierzchni nowo utworzonego lub powiększonego gospodarstwa rolnego, nieprzekraczającego areału 100 ha, 2) celu, dla którego podatnik nabył grunt, tj. utworzenie nowego lub powiększenie już istniejącego gospodarstwa rolnego, 3) formy uzyskania tytułu prawnego do gruntu, czyli nabycie w drodze umowy sprzedaży prawa własności lub prawa wieczystego użytkowania gruntu.

Według gminnego organu podatkowego, nie zostały spełnione dwie przesłanki wymagane dla uzyskania zwolnienia. W ocenie Kolegium ustalenia te były nieprawidłowe.

W dniu 8 maja 2012 r. doszło do powiększenia gospodarstwa rolnego należącego do Wnioskodawcy, w drodze sprzedaży.

Przepis art. 2 ust. 1 u.p.r. definiuje gospodarstwo rolne jako obszar gruntów, o których mowa w art. 1, o łącznej powierzchni przekraczającej 1 ha lub 1 ha przeliczeniowy, stanowiących własność lub znajdujących się w posiadaniu osoby fizycznej, osoby prawnej albo jednostki organizacyjnej, w tym spółki, nieposiadającej osobowości prawnej. Oznacza to, że dla uznania, iż grunt wchodzi w skład gospodarstwa rolnego nie jest warunkiem koniecznym prawo jego własności. Wystarcza sam fakt posiadania gruntu przez osobę prowadzącą gospodarstwo rolne. Grunty mogą być dzierżawione, mogą również znajdować się w posiadaniu rolnika na mocy innych tytułów prawnych np. trwałe zagospodarowanie, a nawet bez tytułu prawnego. Definicji gospodarstwa rolnego nie można jednak, z uwagi na wymogi wykładni systemowej, przyjmować w oderwaniu od pojęcia podatnika. Jak stanowi art. 3 ust. 1 u.p.r. podatnikami podatku rolnego są osoby fizyczne, osoby prawne, jednostki organizacyjne, w tym spółki, nieposiadające osobowości prawnej, będące: 1) właścicielami gruntów, z zastrzeżeniem ust. 2; 2) posiadaczami samoistnymi gruntów; 3) użytkownikami wieczystymi gruntów; 4) posiadaczami gruntów, stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli posiadanie: a) wynika z umowy zawartej z właścicielem, z Agencją Własności Rolnej Skarbu Państwa lub z innego tytułu prawnego albo b) jest bez tytułu prawnego, z wyjątkiem gruntów wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa lub będących w zarządzie Lasów Państwowych; w tym przypadku podatnikami są odpowiednio jednostki organizacyjne Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa i Lasów Państwowych. Natomiast według art. 3 ust. 2 u.p.r., jeżeli grunty znajdują się w posiadaniu samoistnym, obowiązek podatkowy w zakresie podatku rolnego ciąży na posiadaczu samoistnym.

Oznacza to, że za grunt wchodzący w skład gospodarstwa rolnego należy uznać taki grunt, z którego tytułu posiadania jego posiadacz uzyskuje status podatnika. To czy podatnik w tej sprawie przed dniem 8 maja 2012 r. był, czy nie był posiadaczem gruntu, jest dla sprawy zwolnienia podatkowego kwestią nieistotną. Kwestia ta dotyczy bowiem obowiązku podatkowego. Z § 4 przedwstępnej umowy sprzedaży zawartej w dniu 21 marca 2003 r., w formie aktu notarialnego wynika, że wydanie przedmiotu umowy w stanie wolnym od wszelkich obciążeń i ograniczeń, nastąpiło jeszcze przed dniem zawarcia tej umowy. Ponieważ umowa nie zawierała żadnych ograniczeń a podatnik manifestował na zewnątrz nie tylko zamiar władania, ale i fakt posiadania przedmiotowego gruntu (np. przez swoje oświadczenie w § 4 ww. umowy, zgłoszenie w Urzędzie Gminy faktu zawarcia umowy przedwstępnej i posiadania tego gruntu oraz płacenie podatku, niewnoszenie odwołań od decyzji wymiarowych) dowodzi, że był posiadaczem samoistnym. Zatem w sytuacji, gdy znany jest właściciel gruntu, ale w rzeczywistości grunt jest wykorzystywany przez posiadacza samoistnego, obowiązek podatkowy ciąży na posiadaczu samoistnym. I taka sytuacja, w ocenie Kolegium, istniała. W obliczu tych faktów Kolegium nie uznało argumentacji odwołania, o nieposiadaniu przedmiotowego gruntu przez podatnika do czasu jego nabycia, za przekonującą, tym bardziej, że w piśmie stanowiącym wypowiedź w ramach uprawnień strony z mocy art. 200 § 1 o.p., podatnik tego nie potwierdził. W piśmie tym opisał problem z realizacją zawartej umowy przyrzeczenia. Zasadność wskazanej wyżej oceny Kolegium wywodziło z faktów, a nie z – zaprezentowanej w odwołaniu - próby stworzenia sytuacji „korzystniejszej” dla strony, w obliczu motywów odmownej decyzji organu pierwszej instancji. Na podatniku, jako posiadaczu samoistnym, ciążył obowiązek podatkowy w podatku rolnym i podatek ten płacił. Fakt ten nie dawał jednak jeszcze uprawnienia do skorzystania ze zwolnienia i ulgi, ponieważ umowa przedwstępna nie jest umową sprzedaży, lecz jedynie przyrzeczeniem zawarcia takiej umowy, w określonym terminie.

Jak wyżej wskazano nabycie gruntu w drodze umowy sprzedaży jest jedną z koniecznych przesłanek zwolnienia, które muszą wystąpić łącznie. Warunek ten zrealizował się w dniu 8 maja 2012 r.

Kolegium nie zgodziło się z argumentem, że nabycie gruntów nie nastąpiło w drodze umowy sprzedaży, lecz wyroku sądowego, co miałoby czynić zwolnienie z podatku niedopuszczalnym. Na potwierdzenie takiego stanowiska Kolegium powołało, przykładowo, wyroki NSA z dnia z dnia 29 lipca 2008 r., II FSK 1606/07 i z dnia 23 września 1999 r., II FSK 312/06 (oba: www.orzeczenia.nsa.gov.pl), w których przyjęto, że zwolnienie z podatku rolnego, o jakim mowa w art. 12 ust. 1 pkt 4a ustawy o podatku rolnym nie obejmuje gruntów rolnych nabytych na podstawie postanowienia sądu o przysądzeniu własności tychże gruntów rolnych; tylko nabycie gruntów rolnych w drodze umowy sprzedaży w znaczeniu art. 535 kodeksu cywilnego zwalnia te grunty z podatku rolnego. W rozpatrywanej sprawie wyrok Sądu Rejonowego z dnia 7 września 2011 r. i wydany w wyniku apelacji wyrok Sądu Okręgowego z dnia 20 kwietnia 2012 r. nie stanowiły o przysądzeniu własności po sprzedaży egzekucyjnej, lecz obligowały poprzedniego właściciela do złożenia oświadczenia woli w sprawie zbycia nieruchomości, czyli zawarcia umowy sprzedaży w trybie art. 535 k.c.

W wyżej wskazanych okolicznościach za zbędne Kolegium uznało badanie wniosku strony, jak to uczynił organ pierwszej instancji, pod kątem przepisów rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1535/2007 w sprawie zastosowania art. 87 i 88 Traktatu WE w odniesieniu do pomocy de minimis w sektorze produkcji rolnej (Dz. Urz. z 21 grudnia 2007 r. Nr L 337/35). Przedmiotowe zwolnienie i ulga w podatku rolnym nie stanowią pomocy przyznawanej przedsiębiorcy selektywnie, lecz są wynikiem wypełnienia ustawowych wymogów. Ustawa o podatku rolnym wskazuje, kiedy do ulgi stosuje się przepisy pomocowe – patrz art. 12 ust. 12 tej ustawy. Okoliczność ta jest obojętna dla podjętego rozstrzygnięcia.

W ocenie Kolegium, Podatnik spełniał wszystkie ustawowe wymogi do skorzystania ze zwolnienia i następujących po nim ulg. Nabył (umową sprzedaży) grunt rolny celem powiększenia istniejącego, siedmiohektarowego gospodarstwa rolnego (a więc ma łącznie poniżej 100 ha) i nie jest spokrewniony ze zbywcą gruntu w sposób określony w art. 12 ust. 5 ustawy o podatku rolnym.


Zmniejszenie i powiększenie gospodarstwa rolnego jako przeszkoda zwolnienia i ulgi w podatku rolnym

Gminny organ podatkowy pierwszej instancji odmówił podatniczce zastosowania zwolnienia i ulgi w podatku rolnym w odniesieniu do gruntów o powierzchni 19,96 ha, nabytych aktem notarialnym w dniu 30 listopada 2011 r. Odmowę uzasadniono tym, że gospodarstwo rolne podatniczki nie uległo zwiększeniu w wyniku nabycia ww. gruntów. W dniu 1 listopada 2011 r. gospodarstwo wnioskodawczyni miało powierzchnię 78,5456 ha. W dniu 8 listopada 2011 r. podatniczka zbyła grunty o powierzchni 35,67 ha, a dnia 9 listopada 2011 r. zbyła kolejne 14,83 ha. Następnie, w dniu 30 listopada 2011 r. nabyła grunty objęte wnioskiem z dnia 8 grudnia 2011 r. Organ podatkowy zwrócił uwagę na przepis art. 6a ustawy o podatku rolnym i wskazał, że obowiązek podatkowy ustaje z końcem miesiąca, w którym nastąpiła zmiana. Z kolei obowiązek podatkowy powstaje z początkiem następnego miesiąca po wystąpieniu zmiany powodującej jego powstanie. Jak wykazał organ pierwszej instancji, obszar gospodarstwa rolnego podatniczki na dzień 1 grudnia 2011 r. uległ w istocie zmniejszeniu, do powierzchni 48,0056 ha. Oznacza to, że nie powiększono gospodarstwa rolnego, co stanowi warunek korzystania ze zwolnienia z podatku, określonego w przepisie art. 12 ust. 1 pkt 4 ustawy o podatku rolnym. Podatniczka wniosła odwołanie, w którym podała, że według stanu prawnego na dzień 30 listopada 2011 r., dokonując nabycia gruntu powiększyła gospodarstwo, co zgodnie z ustawą daje jej prawo do skorzystania ze zwolnienia i ulgi. Strona zarzuciła, że Wójt, wskazując na przepisy o zasadach powstania i ustania obowiązku podatkowego w podatku rolnym, odmówił jej udzielenia ulgi. Tymczasem przepisy prawa nie zabraniają sprzedaży a następnie nabycia gruntów rolnych w jednym miesiącu i dlatego Strona wniosła o przyznanie jej zwolnienia z podatku.

Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W motywach uzasadnienia Kolegium wskazało, że stosownie do art. 12 ust. 1 pkt 4 ustawy o podatku rolnym (dalej: u.p.r.), zwolnieniu od tego podatku podlegają grunty przeznaczone na utworzenie nowego gospodarstwa rolnego lub powiększenie już istniejącego do powierzchni nieprzekraczającej 100 ha: a) będące przedmiotem prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego, nabyte w drodze umowy sprzedaży, b) będące przedmiotem umowy o oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste, c) wchodzące w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, objęte w trwałe zagospodarowanie. Zwolnienie przyznawane jest decyzją organu podatkowego, na podstawie przepisu art. 13d ust. 1 u.p.r. W rozpatrywanym przypadku Kolegium miało do czynienia z sytuacją przewidzianą w art. 12 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.p.r. Określone w tym przepisie przesłanki zwolnienia od podatku rolnego, które muszą wystąpić łącznie dotyczą: 1) powierzchni nowo utworzonego lub powiększonego gospodarstwa rolnego, nieprzekraczającego areału 100 ha, 2) celu, dla którego podatnik nabył grunt, tj. utworzenie nowego lub powiększenie już istniejącego gospodarstwa rolnego, 3) formy uzyskania tytułu prawnego do gruntu, czyli nabycie w drodze umowy sprzedaży prawa własności lub prawa wieczystego użytkowania gruntu.

Z akt wynikało, że grunty mają charakter gruntów rolnych i zostały nabyte w drodze umowy sprzedaży. Gospodarstwo rolne podatniczki nie przekracza powierzchni 100 ha. Ponadto podatniczka oświadczyła, że zbywca gruntów nie jest małżonkiem, krewnym w linii prostej lub jego małżonkiem, pasierbem, zięciem lub synową, co stanowi wypełnienie dodatkowego wymogu z art. 13 ust. 5 u.p.r.

Jednak w ocenie Kolegium, jak trafnie wykazał organ pierwszej instancji, nie doszło w istocie do powiększenia już istniejącego gospodarstwa rolnego i zwolnienie z podatku rolnego od nabytych gruntów nie przysługuje.

Powodem, dla którego gminny organ podatkowy zasadnie nie uwzględnił wniosku strony jest okoliczność, że powierzchnia gospodarstwa rolnego w dniu 1 grudnia 2011 r., w stosunku do dnia 1 listopada 2011 r., nie uległa zwiększeniu, lecz przeciwnie, uległa zmniejszeniu: z 78,5456 ha do 48,056 ha. Podatniczka w dniach 8 i 9 listopada 2011 r. zbyła bowiem grunty o powierzchni – odpowiednio - 35,67 ha i 14,83 ha. Organ podatkowy pierwszej instancji prawidłowo wskazał na przepisy art. 6a ust. 1 i ust. 2 u.p.r., które stanowią, że obowiązek podatkowy powstaje od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym zaistniały okoliczności uzasadniające powstanie tego obowiązku (ust. 1). Natomiast, obowiązek podatkowy wygasa ostatniego dnia miesiąca, w którym przestały istnieć okoliczności uzasadniające ten obowiązek (ust. 2). Nie można zgodzić się ze stanowiskiem strony, że ustawa o podatku rolnym nie uzależnia oceny powierzchni gospodarstwa rolnego od zasad ustalania obowiązku podatkowego, ponieważ właśnie w oparciu o te zasady ustalany jest obowiązek podatkowy, a powierzchnia gruntów gospodarstwa rolnego ma wpływ na wysokość opodatkowania. Skoro, jak już zauważono, w relacji pomiędzy dniem 1 listopada 2011 r. a dniem 1 grudnia 2011 r. powierzchnia gospodarstwa rolnego uległa w istocie zmniejszeniu, to nie wystąpiła wymagana przesłanka powiększenia powierzchni gospodarstwa rolnego, warunkująca udzielenie zwolnienia.

Z powyższych względów wniosek o zwolnienie nabytych gruntów nie zasługiwał na uwzględnienie. Przyznanie zwolnienia z podatku rolnego każdych nabytych gruntów po uprzednim pomniejszeniu powierzchni gospodarstwa rolnego w drodze sprzedaży, prowadziłoby w istocie do odmiennego celu niż ten, który chciał osiągnąć ustawodawca, kierując zwolnienie tj. wspierać powiększenie gospodarstw rolnych aż do granicy powierzchni 100 ha. Interpretacja prezentowana przez stronę prowadziłaby w istocie do obejścia przepisów o podatku rolnym.

Hipotetycznie można sobie wyobrazić i taką sytuację, w której kilku rolników co 5 lat sprzedawałoby sobie z wzajemnością grunty rolne, celem ciągłego korzystania ze zwolnienia z podatku rolnego, bez efektywnego powiększania powierzchni posiadanych gospodarstw rolnych. Można oczywiście rozważać jak ocenić okoliczność zbycia i nabycia gruntów, gdy pomiędzy tymi zdarzeniami upływa znaczny okres. Ale – w świetle przytoczonego wyżej art. 6c ustawy o podatku rolnym - sprzedaż i nabycie gruntów w tym samym miesiącu, nie może być oceniane jako działanie realizujące cel zwolnienia.




Dotacja pobrana w nadmiernej wysokości w świetle umowy dotacyjnej

Stroną w sprawie było Stowarzyszenie, któremu pierwszoinstancyjną decyzją określono do zwrotu do budżetu Gminy kwotę dotacji w wysokości 81 705 zł, jako pobranej w nadmiernej wysokości, wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że doszło do pobrania dotacji w nadmiernej wysokości. W ofercie i jej aktualizacji Stowarzyszenie zadeklarowało bowiem własny wkład w realizację zadania, na kwotę 118 700 zł. Finansowym wkładem własnym mogły być jedynie środki finansowe, będące w dyspozycji Stowarzyszenia i bezpośrednio przez Stowarzyszenie wydatkowane. Tymczasem w rozliczeniu dotacji udzielonej na 2008 r. Stowarzyszenie wykazało, jako wkład własny, cztery faktury VAT, na łączną kwotę 49 909,13 zł, wystawione na podmioty trzecie. Strona na podstawie umów zawartych z podmiotami, na które wystawiono faktury, zobowiązała się do świadczenia na rzecz tych podmiotów usług promocyjnych. Organ pierwszej instancji nie kwestionował możliwości zawarcia umów sponsorskich celem pozyskania środków. Zauważył jednak, że winno to być ujęte w ofercie, bowiem Stowarzyszenie nie prowadzi działalności gospodarczej. Nie są to darowizny w rozumieniu art. 888 § 1 kodeksu cywilnego. Następnie w decyzji obszernie wyjaśniono ekwiwalentny charakter umowy sponsorskiej. Organ pierwszej instancji nie kwestionował wykonania zadania ani braku związku wydatków z celem zadania. Zarzucił jednak, że kwestionowane wydatki nie mogły stanowić potwierdzenia wydatków poniesionych przez stronę, które nie mogły być wprowadzone do ksiąg rachunkowych strony i rozliczone w sprawozdaniu z realizacji zadania jako wkład własny finansowy, co wynika z przepisu art. 20 ustawy o rachunkowości.

Kolegium, po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia uchyliło pierwszoinstancyjną decyzję w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w całości.

Dotacja pobrana w nadmiernej wysokości to, zgodnie z przepisem art. 145 ust. 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (mającej zastosowanie w sprawie w świetle art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 2009 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych, Dz. U. Nr 157, poz. 1241 ze zm.) – dalej: u.f.p., dotacja otrzymana z budżetu w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania.

Dysponent części budżetowej może zlecić organizacji pozarządowej realizację swoich zadań na podstawie zawartej z nią umowy, przyznając jednocześnie dotację celową na realizację tych zadań (art. 131 ust. 1 u.f.p.). Tak zawarta umowa powinna określać szczegółowy opis zadania, w tym cel, na jaki dotacja została przyznana i termin jego wykonania, wysokość udzielonej dotacji celowej i tryb płatności, termin wykorzystania dotacji nie dłuższy niż do 31 grudnia danego roku budżetowego, tryb kontroli wykonywanego zadania, termin i sposób rozliczenia udzielonej dotacji celowej, termin zwrotu niewykorzystanej części dotacji nie dłuższy niż do 15 dni od określonego w umowie dnia wykonania zadania. Stosownie do art. 16 ust. 1 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie organizacje pozarządowe, przyjmując zlecenie realizacji zadania publicznego w trybie określonym w art. 11 ust. 2 tej ustawy, zobowiązują się do wykonania zadania w zakresie lub na zasadach określonych w umowie, odpowiednio, o powierzenie zadania lub o wsparcie realizacji zadania, sformułowanej z uwzględnieniem przepisów ustawy o finansach publicznych. Ustawa o finansach publicznych zawiera, przytoczoną już wyżej, legalną definicję dotacji pobranej w nadmiernej wysokości.

W rozpatrywanej przez Kolegium sprawie w ocenie organu pierwszej instancji nastąpiło pobranie dotacji w nadmiernej wysokości. Kwoty nadmiernie pobrane powiązano z wydatkami związanymi z realizacją zadania, których jednak nie pokryto bezpośrednio z rachunku dotacjobiorcy i dlatego organ pierwszej instancji stwierdził, że Stowarzyszenie otrzymało dotację wyższą niż wynikająca z umowy. Odwołano się przy tym do zapisów § 10 ust. 4 i 5 umowy, dodanych aneksem z dnia 31 grudnia 2008 r. Przewidywały one, że w przypadku zmniejszenia finansowego wkładu własnego zleceniobiorcy i / lub pochodzącego z innych źródeł z zachowaniem zakresu rzeczowego zadania, proporcjonalnemu zmniejszeniu ulegnie wysokość dotacji. Aneks wszedł w życie z dniem podpisania. Organ pierwszej instancji ustalił, że w rozliczeniu dotacji udzielonej na 2008 r. znajdują się cztery faktury VAT, na łączną kwotę 49 909,13 zł, wystawione na podmioty trzecie.

Organ orzekający wskazał, że wysokość dotacji, zgodnie z § 10 umowy, była uzależniona procentowo od wysokości wkładu własnego. Odejmując ww. wydatki wyliczono, że wkład własny Stowarzyszenia wyniósł nie 118 780 zł, jak wykazano w sprawozdaniu, lecz 49 909,13 zł i uznano, iż należy proporcjonalnie obniżyć dotację – o 69,72%, co oznaczało zmniejszenie dotacji z kwoty 150 000 zł do 45 420 zł. Różnicę - kwotę 81 705,11 zł, uznano za kwotę dotacji pobranej w nadmiernej wysokości. Natomiast wg strony, faktury te stanowią element wkładu własnego, a konkretnie pochodzące z innych źródeł, które pozwalały utrzymać poziom finansowania zadania, a przez to wysokość udzielonej dotacji. Faktury te nie zostały umieszczone przypadkowo. Stanowią one element realizacji umów sponsorskich. Umowy te znajdowały się w aktach sprawy. Wszystkie faktury zostały wystawione i przyjęte przed dniem podpisania aneksu do umowy dotacyjnej.

Kolegium uznało, że skoro aneks do umowy wszedł w życie po wystawieniu tych faktur, organ pierwszej instancji winien był nie negować wprost tych rozliczeń, lecz zbadać je pod kątem ich zgodności z realizacją zadania współfinansowanego z dotacji.

Jak wynikało z uzasadnienia kwestionowanej odwołaniem decyzji, wydatki te uznano za mieszczące się w celu na jaki przeznaczono dotację. Jednak wydatki te nie mogły zostać - w ocenie organu dotującego – uznane, z czterech przyczyn formalnych: 1. pieniądze pozyskano w ramach umów sponsorskich; 2. umowa dotacyjna nie przewidywała pozyskiwania środków na ten cel przez Stowarzyszenie na podstawie umów sponsorskich; 3. pieniądze sponsorów przeznaczone na zapłatę za nabyte towary i usługi nie przechodziły przez rachunek bankowy Stowarzyszenia; 4. faktury wystawione na rzecz podmiotów innych niż Stowarzyszenie nie mogą stanowić udokumentowanego wydatku na cel dotacji. Mimo, że wymieniono cztery powody negowania wydatku, w istocie organ pierwszej instancji wskazywał na trzy powody. Choć ostatecznie negatywnie ocenił umowy sponsorskie jako źródła pozyskania pieniędzy, to w istocie nie negował takich umów jako sposobu ich pozyskania, lecz wskazywał na aspekt formalny, czyli brak informacji w ofercie dotacyjnej o zamiarze pozyskania pieniędzy w taki sposób. Skoro więc sama forma umowy sponsorskiej jest akceptowana, to Kolegium skupiło się na aspekcie oferty dotacyjnej.

Oferta Stowarzyszenia rzeczywiście nie zawierała informacji o zamiarze pozyskania środków przez umowy sponsorskie. Na rok 2008 jako źródło dochodów Stowarzyszenia podało finansowe środki własne, środki z innych źródeł oraz wpłaty i opłaty adresatów. Z zapisu tego wynika, że środki mogły pochodzić z innych źródeł, a więc także np. z realizacji umów sponsorskich. Zatem zarzut, że nie wskazano wprost umów sponsorskich, w świetle tak ramowych zapisów umowy dotacyjnej, nie znajduje uzasadnienia.

Pojawił się wszakże kolejny problem z tym związany, a także z zarzutem braku przepływu środków pieniężnych przez konto Strony. Otóż w efekcie realizacji umów sponsorskich Stowarzyszenie rzeczywiście nie otrzymało pieniędzy, lecz towary i usługi. Czyni to oczywistą sytuację, że pieniądze nie przechodziły przez konto Stowarzyszenia. Należało jednak rozważyć, czy pozyskując zamiast pieniędzy towary i usługi podmiot otrzymujący dotację realizował gromadzenie wkładu własnego. Zapisy umowy dotacyjnej i oferty nic na ten temat nie stanowiły. W ocenie Kolegium, zawężająca wykładnia prezentowana przez organ pierwszej instancji, że wkładem własnym mogą być tylko pieniądze, nie znajduje oparcia ani w umowie, ani w ofercie, ani wreszcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Na możliwości bezpieniężnego rozliczania wydatków dotacji wskazał NSA w wyroku z dnia 14 lipca 2010 r. (II GSK 706/09, www.orzecznia.nsa.gov.pl). W uzasadnieniu tego orzeczenia wywiedziono: „Na gruncie unormowań art. 144 ust. 4 ustawy o finansach publicznych w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtował się pogląd, że powołany przepis reguluje dwie sytuacje związane z udzieleniem dotacji. Pierwsza odnosi się do dotacji uregulowanych w ustawie o finansach publicznych, druga zaś do tych, których udzielenie i rozliczenie normują przepisy odrębne. W pierwszym przypadku, jako sposób wykorzystania dotacji ustawa wskazuje zapłatę. Jednakże, jak podkreślono w orzecznictwie NSA, użycie określenia «w szczególności» wskazuje, że ten sposób zrealizowania dotacji nie jest jedynym możliwym. W przypadku, gdy udzielenie i rozliczenie dotacji regulują przepisy szczególne, to wykorzystanie dotacji następuje przez realizację celów określonych w tych przepisach (por. wyroki NSA: z dnia 11 marca 2008 r., II GSK 437/07, GSK 440/07; z dnia 8 października 2008 r., II GSK 362/08). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę przedstawiony powyżej pogląd co do wykładni art. 144 ust. 4 ustawy o finansach publicznych w całości podziela. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego użycie przez ustawodawcę w art. 144 ust. 4 ww. ustawy określenia «w szczególności» powoduje, że katalog objętych tym przepisem sposobów realizacji dotacji nie jest zupełny. Zatem nie jest uprawniona wykładnia pojęcia «wykorzystania dotacji» udzielonej na zrealizowanie zadania zawartego w art. 144 ust. 4 ustawy o finansach publicznych rozumianego wyłącznie w ten sposób, że wykorzystanie dotacji następuje przez zapłatę. Nie jest bowiem w ocenie NSA dopuszczalna taka interpretacja przepisu art. 144 ust. 1 i 2 i ust. 4 ustawy o finansach publicznych, która przez przyjęcie, że wykorzystanie środków dotacji następuje wyłącznie przez zapłatę za zadania, prowadzi do przeciwstawienia terminów «zrealizowane zadania» i «wykorzystanie środków» przeznaczonych na wykonanie określonych umową zadań.” Oczywiście powołane orzeczenia nie były w pełni adekwatne do stanu faktycznego rozpatrywanej przez Kolegium sprawy, ale wskazują one na możliwość realizacji zadania nie tylko w formie pieniężnej. Kolegium powołało też orzeczenie WSA w Warszawie z dnia 26 października 2010 r. (V SA/Wa 263/10, www.orzecznia.nsa.gov.pl) gdzie Sąd, uchylając decyzję podał: „Nie wszystkie wydatki muszą być rozliczane fakturami, bo wtedy nie sposób rozliczyć wkładu własnego, który w przypadku Z. polega na wykorzystywaniu własnego sprzętu, który przecież podlega amortyzacji oraz nieodpłatnej pracy (...), która także powinna służyć zaliczeniu na pokrycie kosztów działalności organizacji.” Dlatego, w ocenie Kolegium, nie należy przywiązywać aż takiej wagi, jaką przywiązał organ pierwszej instancji do pojęcia środków, rozumiejąc przez to tylko środki pieniężne, a co za tym idzie, do konieczności ich przepływu przez rachunek bankowy. Jeżeli nabyte przez sponsorów towary i usługi zostały przekazane na rzecz Stowarzyszenia, które spożytkowało je zgodnie z realizacją zadania objętego umową dotacyjną, to nie ma podstaw aby uważać, że Stowarzyszenie nie zgromadziło wkładu własnego w kwocie wynikającej z faktur wystawionych za wykonanie towarów i usług. Fakt, że faktury nie były wystawione na stronę nie ma akurat znaczenia. Podmiot biorący dotację nie wykazał tych faktur jako dowodu wydatkowania pieniędzy z dotacji, lecz jako dowód pozyskania środków własnych. Sam organ kwalifikował ten „problem” jako dotację pobraną w nadmiernej wysokości, a nie jako wydatki poniesione niezgodnie z przeznaczeniem dotacji.

Dlatego zdaniem Kolegium, nie nastąpiła w sprawie sytuacja opisana w § 10 umowy (po aneksie). Podmiot biorący dotację zgromadził wkład własny w kwocie wskazanej w ofercie, czyli brak jest podstaw do obniżenia kwoty przyznanej dotacji, a zatem dotacja pobrana w nadmiernej wysokości w tej sprawie nie wystąpiła.




Umorzenie pożyczki uzyskanej przez osobę niepełnosprawną na prowadzenie działalności gospodarczej

Na Ł.K., jako dłużniku głównym oraz trzech innych osobach, jako dłużnikach solidarnych, ciążył obowiązek spłaty należności wynikającej z umowy pożyczki, zawartej w dniu 26 czerwca 2007 r., zasądzonej nakazem zapłaty wydanym przez Sąd Okręgowy, w wysokości 103 317,95 zł. Zobowiązany oraz osoby odpowiadające solidarnie złożyły wniosek o umorzenie tej zaległości. Pierwszoinstancyjną decyzją orzeczono o odmowie umorzenia. W uzasadnieniu na wstępie wskazano na podstawy prawne orzekania w sprawie umorzenia zaległości, zawarte w ustawie o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Kolejno opisano przyczynę powstania zaległości, czyli zaciągnięcie pożyczki przez Ł.K. na rozpoczęcie działalności gospodarczej przez osobę niepełnosprawną. Realizacja umowy nie przebiegała prawidłowo. Pożyczkobiorca zwracał się o przedłużenie terminu spłaty, a nawet zwracał się wcześniej o jej umorzenie, jednak wniosek załatwiono negatywnie. W związku z brakiem zwrotu pożyczki, pożyczkodawca w dniu 31 stycznia 2012 r. zainicjował procedurę sądową, zakończoną wyrokiem nakazującym zwrot pożyczki. Zobowiązani ponownie wystąpili o umorzenie zaległości. Dalej opisano przebieg postępowania dowodowego w zakresie ustalenia stanu majątkowego zobowiązanych, a następnie jego wyniki w zakresie sytuacji majątkowej zobowiązanych. W dalszej części uzasadnienia organ pierwszej instancji dokonał wykładni pojęcia ważnego interesu dłużnika oraz interesu publicznego, jako przesłanek umorzenia zaległości na podstawie o przepisów art. 67a Ordynacji podatkowej, z uwzględnieniem orzecznictwa sądowego. Przeanalizował też pojęcie całkowitej nieściągalności, jako przesłanki umorzenia zaległości, wynikającej z ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, a także art. 67d Ordynacji podatkowej. Po przeprowadzeniu analizy organ pierwszej instancji uznał, że podniesione przez strony okoliczności, i niepełnosprawność pożyczkobiorcy nie przemawiają za umorzeniem zaległości. Stwierdzono, że nie występuje w sprawie przypadek całkowitej nieściągalności należności od zobowiązanego. Wskazano także na uznaniowy charakter udzielenia ulgi w spłacie.

Od tej decyzji Ł.K. oraz reprezentowani przez niego dłużnicy solidarni odwołali się do Kolegium. W odwołaniu opisał przyczyny powstania zaległości. Zaciągnął, jako osoba niepełnosprawna z funduszy PFRON pożyczkę na otwarcie działalności gospodarczej: przewóz osób limuzyną. Jednak z uwagi na konkurencję na rynku i niewielki popyt na usługę, działalność zakończyła się finansowym niepowodzeniem, a dodatkowo powstały zaległości wobec ZUS. Odwołujący się podkreślił, że jest osobą niepełnosprawną, oraz zarzucił organowi pierwszej instancji, iż nie uwzględnił jego dochodów, zadłużenia wobec ZUS, z tytułu kredytów i z innych zobowiązań oraz prowadzonej wobec niego egzekucji. Dalsze zarzuty dotyczyły stanu majątkowego poręczycieli pożyczki. Ł.K. opisał ich sytuację majątkową, zarzucając organowi pierwszej instancji, że kłopoty finansowe dwóch osób uznał za przejściowe, a wobec trzeciej osoby nie dokonał własnych ustaleń. Następnie odwołujący się podjął polemikę z wykładnią przepisów dokonaną przez organ pierwszej instancji w zakresie wyczerpania przesłanki ważnego interesu dłużnika. Zdaniem strony, nie są to jedynie sytuacje nadzwyczajne, ale także zła sytuacja finansowa dłużnika, czyli może to być normalna sytuacja ekonomiczna, w aspekcie konieczności korzystania z pomocy państwa w sytuacji, gdy zobowiązany zapłaci ciążącą na nim zaległość.

Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję. W ocenie Kolegium kwestionowana odwołaniem decyzja naruszała obowiązujące przepisy prawa z uwagi na niezbadanie wszystkich aspektów sprawy, co było skutkiem niepełnego ustalenia stanu faktycznego.

Organ pierwszej instancji orzekał na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721 ze zm.; dalej: ustawa). Przepisy art. 49f ust. 1 i 4 ustawy stanową:

1. Na wniosek dłużnika lub strony umowy, której przedmiot obejmuje dokonanie wydatków ze środków Funduszu, organy i podmioty powołane do zawierania takich umów mogą:

1) umorzyć w części lub w całości należności pieniężne mające charakter cywilnoprawny, w drodze decyzji, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, lub

2) rozłożyć na raty spłatę tych należności lub odroczyć termin ich płatności, w drodze umowy

- w przypadku uzasadnionym ważnym interesem dłużnika, interesem publicznym, względami gospodarczymi lub społecznymi, lub innymi przyczynami zasługującymi na uwzględnienie, w szczególności w razie całkowitej nieściągalności w rozumieniu art. 49 ust. 5b.

4. Przepisy art. 67b i art. 67d § 1 i 2 Ordynacji podatkowej stosuje się odpowiednio.”

Z kolei art. 49 ust. 5b definiuje pojęcie całkowitej nieściągalności wyjaśniając, że są to sytuacje, gdy: 1) dłużnik zmarł, nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia, i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie, w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 oraz w art. 361 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1361, ze zm.); 3) nastąpiło trwałe zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 5) wysokość zaległej wpłaty nie przekracza pięciokrotnej kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 6) stwierdzono brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 7) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Tworząc podstawy prawne do orzekania w sprawie udzielenia ulg w zapłacie zobowiązań z tytułu pożyczki, ustawodawca wprowadził bardzo obszerną listę przesłanek, które mogą uzasadniać ich udzielenie. Kreując te przesłanki czerpał z innych aktów prawnych regulujących udzielanie ulg o charakterze uznaniowym. W przytoczonym art. 49f ust. 1 znajdujemy odzwierciedlenie zapisów zawartych w art. 67a § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej, który stanowi, że organ podatkowy, na wniosek podatnika, z zastrzeżeniem art. 67b, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym może umorzyć w całości lub w części zaległości podatkowe, odsetki za zwłokę lub opłatę prolongacyjną. Są w nim też przesłanki z nieobowiązującego już przepisu art. 31 ustawy z dnia 19 grudnia 1980 r. o zobowiązaniach podatkowych (Dz. U. z 1993 r. Nr 108, poz. 486 ze zm.) – poprzedniczki Ordynacji podatkowej – w zakresie odesłania do takich przesłanek jak względy gospodarcze lub społeczne. Ustawodawca nie stworzył przy tym katalogu zamkniętego przesłanek udzielenia ulgi, wskazując ponadto „inne przyczyny zasługujące na uwzględnienie”. Tylko tytułem przykładu wskazuje tu okoliczność nieściągalności zobowiązania. Definiując nieściągalność stosuje przesłanki umorzenia zaległości z urzędu, wymienione np. w art. 67d Ordynacji podatkowej i uzupełnia ten katalog o okoliczności przewidziane w Prawie upadłościowym i naprawczym – do którego wprost odsyła. Posiłkuje się dodatkowo ustawą z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r., poz. 1015), która definiuje podstawy umorzenia postępowania egzekucyjnego z uwagi na nieściągalność zobowiązania, a nadto wprowadza nieznaną w innych aktach prawnych przesłankę trwałego zaprzestania prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku.

Taki konglomerat przesłanek udzielenia ulgi obliguje organ prowadzący postępowanie do zebrania materiału dowodowego w obszernym zakresie, szerszym niż musi to uczynić zwykle organ podatkowy w postępowaniu wnioskowym w sprawie udzielenia ulgi w spłacie, działając na podstawie Ordynacji podatkowej. Musi zebrany materiał dowodowy przeanalizować pod kątem wszystkich przesłanek udzielenia ulgi, czym ustanawia dla organu orzekającego wysokie wymogi w zakresie spełnienia normatywnych oczekiwań, co do uzasadnienia decyzji.

W rozpatrywanej przez Kolegium sprawie organ pierwszej instancji niewątpliwie zbadał przesłankę ważnego interesu dłużnika i jego poręczycieli, w aspekcie ich sytuacji majątkowej. Ocena ta ma wypełniać zbadanie okoliczności wystąpienia ważnego interesu dłużnika. Od komentowania tej oceny Kolegium powstrzymało się jednak, z uwagi na kasacyjny charakter podjętej decyzji.

Jednak analiza pozostałych przesłanek udzielenia ulgi, w szczególności w zakresie jej przedstawienia w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji, wzbudziła zasadnicze zastrzeżenia Kolegium. Organ pierwszej instancji wyjaśniał, na czym polega - w jego interpretacji - interes publiczny, jako przesłanka udzielenia ulgi, ale nie odpowiedział w uzasadnieniu decyzji, czy w jego ocenie, taka okoliczność w sprawie w ogóle wystąpiła. Biorąc pod uwagę równoważność przesłanek udzielenia ulgi, każda z nich, w tym interes publiczny, winna być zbadana i to z urzędu. Organ pierwszej instancji dostrzegał tę konieczność wyjaśniając pojęcie interesu publicznego, nie był jednak konsekwentny i nie udzielił odpowiedzi na pytanie czy ta przesłanka występuje w sprawie. W zakresie pozostałych przesłanek: względy gospodarcze lub społeczne, inne przyczyny zasługujące na uwzględnienie, organ pierwszej instancji nie tylko nie przedstawił jak rozumie te przesłanki, ale - niejako konsekwentnie - nie analizował ich wystąpienia w sprawie, co stanowiło istotne uchybienie w procesie orzekania i uzasadnienia decyzji. Dokonując z kolei analizy zaistnienia sytuacji nieściągalności należności od zobowiązanych organ skupił się na przesłance bezskuteczności egzekucji, której istnienie nie zostało jeszcze, jak wyjaśnił, ustalone. Poza tym Kolegium uznało za konieczne zwrócenie, że organ badając te okoliczności skupił się tylko na przesłankach wymienionych w art. 67d Ordynacji podatkowej, sugerując się odesłaniem zawartym w art. 49f ust. 4 ustawy. Tymczasem przepis art. 49b ust. 5 ustawy zawiera dodatkowe przesłanki nieściągalności, w szczególności przesłankę wymienioną w pkt. 3 tj. „trwałe zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej.” Organ tej przesłanki w istocie nie analizował, a biorąc pod uwagę ustalony stan faktyczny ocena sprawy pod tym kątem wydaje się wprost niezbędna dla pełnego uzasadnienia podjętej decyzji.

Jednak powyższe uchybienia, choć wystarczały do podjęcia decyzji kasacyjnej, okazały się nie aż tak istotne wobec stwierdzenia, że organ pierwszej instancji w sposób niepełny zebrał materiał dowodowy, co rzutowało w sposób istotny na podjęte rozstrzygnięcie i w sposób szczególny uzasadnia uchylenie kwestionowanej decyzji.

Przepis art. 49f ust. 5 pkt 3 ustawy wskazuje, jako element przesłanki stwierdzenia nieściągalności zobowiązania, trwałe zaprzestanie prowadzenia przez zobowiązanego działalności gospodarczej. Organ pierwszej instancji w istocie nie ustalił czy Ł.K. zaprzestał trwale prowadzić działalność gospodarczą. Jak ustaliło Kolegium na podstawie  danych z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej CEIDG, Ł.K. prowadził działalność gospodarczą, tyle, że była ona zawieszona.

Powyższe ustalenie miało zasadnicze znaczenie dla sprawy. Przepis art. 49f ust. 4 ustawy odsyła przecież do odpowiedniego stosowania art. 67b § 1 Ordynacji podatkowej, który stanowi, że organ podatkowy na wniosek podatnika prowadzącego działalność gospodarczą może udzielać ulg w spłacie zobowiązań podatkowych, określonych w art. 67a: 1) które nie stanowią pomocy publicznej; 2) które stanowią pomoc de minimis - w zakresie i na zasadach określonych w bezpośrednio obowiązujących aktach prawa wspólnotowego dotyczących pomocy w ramach zasady de minimis; 3) które stanowią pomoc publiczną; (resztę przepisu pominięto).

Okoliczność, że Ł.K. zawiesił działalność gospodarczą nie wyłącza obowiązku stosowania ww. przepisów. Okoliczność zawieszenia przez dany podmiot wykonywania działalności gospodarczej nie oznacza, że utracił on status przedsiębiorcy, a tym samym, że nie stosuje się do niego przepisów wchodzących w zakres tzw. pomocy publicznej. Kolegium podkreśliło, że pomimo, iż dany podmiot nie wykonuje w czasie zawieszenia faktycznie działalności, to uzyskanie przez niego pomocy publicznej w tym czasie uprzywilejowuje go w stosunku do konkurentów, umożliwiając kontynuowanie działalności np. bez zaległych zobowiązań (w przypadku ich umorzenia). Na powyższe wskazano m. in. w uzasadnieniu wyroku WSA w Kielcach z dnia z dnia 17 listopada 2011 r. (I SA/Ke 270/11; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzeczeniu tym wywiedziono: „Podnieść należy, że zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej nie powoduje utraty statusu przedsiębiorcy a tym samym nie zwalnia organu z obowiązku rozpatrywania wniosku o zastosowanie ulgi na podstawie art. 67b Ordynacji podatkowej. Pomimo, że przedsiębiorca nie wykonuje w czasie zawieszenia faktycznie działalności, to uzyskanie przez niego pomocy publicznej w tym czasie uprzywilejowuje go w stosunku do konkurentów, umożliwiając kontynuowanie działalności bez zaległych zobowiązań podatkowych (por. Ordynacja podatkowa, Komentarz, LEXIS Nexis, wydanie 6).”


DZIAŁALNOŚĆ GOSPODARCZA


1. Uwagi ogólne

Stosownie do art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2009 r. Nr 18, poz. 97 ze zm.), organy ewidencyjne obowiązane były do przeniesienia danych przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą oraz przedsiębiorców, którzy zawiesili wykonywanie działalności gospodarczej, zawartych w dotychczasowej ewidencji, do systemu teleinformatycznego Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej w terminie do dnia 31 grudnia 2011 r. Po upływie terminu, o którym mowa w zdaniu poprzednim, dotychczasowe ewidencje działalności gospodarczej prowadzone w gminach uległy archiwizacji zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 39a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), a organy gmin pozostają właściwe w zakresie spraw ewidencyjnych przedsiębiorców, którzy zakończyli wykonywanie działalności gospodarczej przed dniem 1 lipca 2011 r. (art. 66 ust. 3 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz o zmianie niektórych innych ustaw). Wskazać należy jeszcze, że – w myśl art. 34 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.), organem właściwym do wykreślenia, w drodze decyzji administracyjnej, przedsiębiorcy z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej „w przypadku, gdy został dokonany z naruszeniem prawa”, jest minister właściwy do spraw gospodarki. W związku z tym Kolegium przekazywało wnioski (nieliczne) o wykreślenie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej Ministrowi Gospodarki, jako organowi właściwemu.


2. Omówienie wybranego rozstrzygnięcia

Pisemna interpretacja przepisów dotyczących miejsca sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na podstawie posiadanych zezwoleń              

Przedsiębiorca wystąpił do organu pierwszej instancji o wydanie interpretacji w myśl przepisu art. 10 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, dotyczącej ustalenia czy będąc właścicielem lokalu użytkowego, w którym prowadzi działalność gospodarczą i posiada „koncesję” na sprzedaż wszystkich rodzajów napojów alkoholowych tj. „A, B, C” może podawać napoje alkoholowe we wszystkich pomieszczeniach znajdujących się w budynku, w tym także dodatkowo wydzielonym pomieszczeniu, przynależnym do lokalu użytkowego, na podstawie posiadanych zezwoleń na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych. Organ pierwszej instancji po rozpatrzeniu wniosku stwierdził w decyzji, że nie można podawać napojów alkoholowych w pomieszczeniu dodatkowym, znajdującym się w budynku, na podstawie zezwoleń na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych wydanych przez ten organ. Jako podstawy rozstrzygnięcia wskazał art. 104 k.p.a. oraz art. 10 ust. 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. W uzasadnieniu decyzji organ orzekający odwołał się do przepisów ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i  przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. .473 ze zm.), ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.) oraz ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2010 r. Nr 139, poz. 914 ze zm.). Odwołujący się od tej decyzji przedsiębiorca nie zgodził się z interpretacją dokonaną przez organ pierwszej instancji. Stwierdził, że - jego zdaniem - nie ma przeszkód do podawania w opisanym miejscu napojów alkoholowych. Na poparcie takiego stanowiska przytoczył niektóre przepisy ustawy o wychowaniu w trzeźwości i  przeciwdziałaniu alkoholizmowi, art. 5a ustawy z dnia 9 listopada 1995 r. o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych (Dz. U. z 1996 r. Nr 10, poz. 55 ze zm.) oraz tezy z kilku orzeczeń sądowoadministracyjnych.

Kolegium uchyliło decyzję organu pierwszej instancji, choć nie z przyczyn wywiedzionych w odwołaniu.

Zasadniczą podstawę prawną kwestionowanej decyzji i wniosku przedsiębiorcy, stanowił art. 10 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (dalej: u.s.d.g.), o treści następującej: „Przedsiębiorca może złożyć do właściwego organu administracji publicznej lub państwowej jednostki organizacyjnej wniosek o wydanie pisemnej interpretacji co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów, w jego indywidualnej sprawie.” Zakres przedmiotowy stosowania tego unormowania jest ściśle oznaczony (a przez to ograniczony): interpretacja dotyczyć może zakresu i sposobu zastosowania nie jakichkolwiek przepisów obowiązujących przedsiębiorcę w prowadzonej przez niego działalności gospodarczej, lecz tylko tych przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę: 1. daniny publicznej oraz 2. składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne, z wyłączeniem przy tym interpretacji przepisów prawa podatkowego (art. 10a ust. 4 u.s.d.g.).

Jest oczywiste, że interpretacja żądana przez wnioskodawcę (i udzielona przedsiębiorcy przez organ pierwszej instancji) nie dotyczy składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne. Jednocześnie nie dotyczy także żadnej daniny publicznej.

Jak wywiódł WSA w Gorzowie Wielkopolskim: „Użyty w przepisie art. 10 ust. 1 u.s.d.g. zwrot: «daniny publicznej» nie został sprecyzowany w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej, jest również rozmaicie definiowany w piśmiennictwie. Najogólniej łączy się go jednak z obowiązkiem świadczenia (zazwyczaj pieniężnego) na rzecz państwa lub innego podmiotu publicznoprawnego w celu realizacji zadań o charakterze publicznym. Istotą takiego świadczenia jest jego powszechny, przymusowy i bezzwrotny charakter. Daninami publicznymi będą zatem w pierwszej kolejności podatki i opłaty, także cła, dopłaty, państwowe pożyczki przymusowe, wszelkiego rodzaju sankcje i kary pieniężne. Oznacza to, iż podatki stanowią odrębną kategorię danin publicznych, jednakże nie wyczerpują ich zbioru. Pod pojęciem «daniny publiczne» należy zatem rozumieć szereg świadczeń (w tym opłat) o charakterze niepodatkowym, o ile spełniają powyższe warunki.” (wyrok z dnia 16 lipca 2009 r., II SAB/Go 8/09, LEX nr 523446). Można też podjąć próbę wykładni systemowej, czyli przez odesłanie do art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz.1240 ze zm.), według którego do danin publicznych zalicza się: podatki, składki, opłaty, wpłaty z zysku przedsiębiorstw państwowych i jednoosobowych spółek Skarbu Państwa, a także inne świadczenia pieniężne, których obowiązek ponoszenia na rzecz państwa, jednostek samorządu terytorialnego, państwowych funduszy celowych oraz innych jednostek sektora finansów publicznych wynika z odrębnych ustaw.

Bez względu na przyjętą metodę wykładni pojęcia „danina publiczna” z art. 10 ust. 1 u.s.d.g., niewątpliwie z prowadzeniem działalności gospodarczej polegającej na detalicznej sprzedaży (podawaniu) napojów alkoholowych, wiąże się obowiązek daninowy, w postaci opłaty za korzystanie z zezwolenia, o jakiej mowa w art. 111 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i  przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Gdyby zatem wnioskodawca miał wątpliwości odnośnie do – przykładowo – zasad wnoszenia takiej opłaty w ostatnim roku ważności zezwolenia (rzecz nie jest oczywista), to byłby uprawniony do złożenia wniosku o interpretację, na podstawie ww. przepisu u.s.d.g. Przedsiębiorca nie może jednak domagać się (skutecznie prawnie) interpretacji przepisów dotyczących – jak w rozpatrywanym przypadku – miejsca sprzedaży (podawania) napojów alkoholowych tylko dlatego, że z posiadanymi zezwoleniami wiąże się obowiązek daninowy – opłata za korzystanie z zezwolenia. Podobnie jak – przykładowo – przedsiębiorca trudniący się sprowadzaniem, w tym przewozem z zagranicy zwierząt nie mógłby domagać się interpretacji sanitarnych reguł przewozu tylko dlatego, że obowiązany jest do uiszczania daniny publicznej – cła.

Reasumując Kolegium stwierdziło: wniosek o wydanie pisemnej interpretacji przepisów, dotyczący miejsca (a w istocie „powiększenia” miejsca) sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na podstawie posiadanych zezwoleń, nie mieści się w hipotezie normy prawnej dającej się wyprowadzić z art. 10 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Wobec tego należało uchylić zaskarżoną decyzję w całości, a pierwszoinstancyjne postępowanie – umorzyć.


PLANOWANIE I ZAGOSPODAROWANIE PRZESTRZENNE


1. Uwagi ogólne

Dziesięcioletni okres obowiązywania ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) powoduje, że organy pierwszej instancji orzekające w sprawach lokalizacji inwestycji z coraz większą biegłością posługują się rozwiązaniami przewidzianymi przez ten akt prawny. Równocześnie waga problemów, które muszą rozstrzygać w wydanych przez siebie orzeczeniach uległa znacznemu zwiększeniu. Można stwierdzić znaczny wzrost spraw szczególnie skomplikowanych, zarówno w zakresie stanu faktycznego, jak i stanu prawnego. Takiego stanu rzeczy należy upatrywać w kilku czynnikach z reguły o charakterze obiektywnym (tzn. niezależnych od organów lokalizacyjnych).

Przede wszystkim zauważa się, że inwestorzy poszukują możliwości lokalizacji inwestycji na obszarach charakteryzujących się specyficznymi regulacjami prawnymi, które w planach obowiązujących do końca 2003 r. nie były przeznaczone pod zabudowę i także w obecnym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie są przewidziane pod zabudowę (np. tereny po cmentarne, faktyczne poldery zalewowe bez studium przeciwpowodziowego, w pobliżu wałów przeciwpowodziowych, na przewidzianych w studium trasach szybkiego ruchu, na gruntach rolnych, itp.). Trzeba też spostrzec, że decyzje lokalizacyjne dotyczą w coraz większym stopniu inwestycji, które powinny znaleźć swoje odzwierciedlenie w planie miejscowym, z powodu specjalnych wymogów urbanistycznych, czy z powodu ich skali (np. dotyczą coraz częściej całych kompleksów mieszkalno – usługowych, osiedli wraz z infrastrukturą, również komunikacyjną – lokalizowane na kilku, czy kilkunastu hektarach). Powoduje to, że coraz większa jest skala trudności w prawidłowym rozstrzyganiu tego typu spraw. Bezspornie na skomplikowany charakter sprawy wpływa jakość stanowionego prawa, a w szczególności procesów nowelizacyjnych.

Rozstrzygania spraw lokalizacyjnych nie ułatwia dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych. Istotne jednak jest to, że w orzecznictwie sądów administracyjnych daje się wskazać trend zmierzający do „liberalizacji” rozumienia prawnych aspektów procesów inwestycyjnych. Z jednej strony, znacznie wzrosła liczba wyroków oddalających skargi na decyzje pozytywne dla inwestorów, z drugiej zaś w przypadku uchylenia decyzji pozytywnej złożona skarga kasacyjna z reguły odnosi skutek. Taki stan rzeczy kierunkuje także dotychczasowe orzecznictwo Kolegium, na możliwie najbardziej jurydycznie uzasadnione wspieranie rozwoju inwestycji. W orzecznictwie Kolegium jednoznacznie wzrasta liczba decyzji utrzymywanych w mocy, w szczególności decyzji ustalających warunki zabudowy. Podyktowane jest to w szczególności wykształconą linią orzeczniczą, jak również znacznym podniesieniem poziomu orzeczniczego organów pierwszej instancji.


2. Omówienie wybranych rozstrzygnięć


Możliwość wydania zaświadczenia o przeznaczeniu terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego

Problem pojawił na tle wykładni art. 30 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.), w związku z art. 217 k.p.a. oraz art. 155 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 601 ze zm.) – dalej: u.g.n., zatem stwierdzenia dopuszczalności wydania zaświadczenia o przeznaczeniu terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Stan faktyczny przedstawiał się następująco. Rzeczoznawca majątkowy wystąpił do Gminy o wydanie zaświadczenia o przeznaczeniu – na podstawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego – 70 nieruchomości. Wnioskodawca uzasadniał swoje żądanie wydania zaświadczenia co do treści planu miejscowego i studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania interesem prawnym, jaki posiada w jego otrzymaniu (art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a.). Interes ten wyraża się, w konieczności przeprowadzenia wyceny nieruchomości. Organ pierwszej instancji odmówił wydania zaświadczenia. Kolegium utrzymało w mocy zaskarżone zażaleniem postanowienie.

Punktem wyjścia dla ustalenia dopuszczalności wydania zaświadczenia o przeznaczeniu nieruchomości w planie miejscowym i studium uwarunkowań była analiza przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Trzeba bowiem zauważyć, że wskazując okoliczności uzasadniające wydanie zaświadczenia rzeczoznawca majątkowy powołał się na konieczność ustalenia przeznaczenia terenów dla potrzeb sporządzenia wyceny nieruchomości. Zgodnie z art. 155 ust. 1 u.g.n., przy szacowaniu nieruchomości wykorzystuje się wszelkie, niezbędne i dostępne dane o nieruchomościach, zawarte w szczególności w: 1) księgach wieczystych; 2) katastrze nieruchomości; 3) ewidencji sieci uzbrojenia terenu; 3a) ewidencji numeracji porządkowej nieruchomości; 3b) rejestrach zabytków; 4) tabelach taksacyjnych i na mapach taksacyjnych tworzonych na podstawie art. 169; 5) planach miejscowych, studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz pozwoleniach na budowę; 6) wykazach prowadzonych przez urzędy skarbowe; 6a) dokumentach będących w posiadaniu agencji, którym Skarb Państwa powierzył, w drodze ustaw, wykonywanie prawa własności i innych praw rzeczowych na jego rzecz; 6b) w aktach notarialnych znajdujących się w posiadaniu spółdzielni mieszkaniowych, dotyczących zbywania spółdzielczych praw do lokali; 7) umowach, orzeczeniach, decyzjach i innych dokumentach, będących podstawą wpisu do ksiąg wieczystych, rejestrów wchodzących w skład operatu katastralnego, a także w wyciągach z operatów szacunkowych przekazywanych do katastru nieruchomości; 8) świadectwie charakterystyki energetycznej budynku, lokalu mieszkalnego lub części budynku stanowiącej samodzielną całość techniczno-użytkową. Z kolei art. 155 ust. 2 u.g.n. stanowi, że wykorzystane w operacie szacunkowym dane poświadczone przez rzeczoznawcę majątkowego mogą mieć formę wypisów i wyrysów z dokumentów lub rejestrów, o których mowa w ust. 1. Stosownie do art. 155 ust. 3 u.g.n. właściwe organy, agencje, o których mowa w ust. 1 pkt 6a, spółdzielnie mieszkaniowe, sądy oraz urzędy skarbowe są obowiązane udostępniać rzeczoznawcom majątkowym dane określone w ust. 1.

Na tle tych unormowań Kolegium stwierdziło, że ustawodawca w podstawowych przepisach określających rodzaj dokumentów zawierających dane o nieruchomościach, koniecznych przy szacowaniu nieruchomości, wyraźnie wskazał na formę wypisów i wyrysów z dokumentów i rejestrów, nie zaś zaświadczeń. Jest to rozwiązanie ewidentnie korespondujące z treścią art. 30 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że każdy ma prawo wglądu do studium lub planu miejscowego oraz otrzymania z nich wypisów i wyrysów. Jest oczywistym, że ustawodawca m. in. przez konsekwencję językową zapewnia koherencję systemu prawnego, stanowiącą niezbędny warunek wszelkich zabiegów interpretacyjnych. Nie można więc zasadnie zakładać, że stosowanym w różnych aktach prawnych równo brzmiącym terminom można dowolnie przypisywać różne znaczenia albo też traktować różnokształtne terminy jako synonimy. Tym samym ponad wszelką wątpliwość przyjąć należy, że skoro ustawodawca przewidział, jako formę udostępniania treści miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, wypisy i wyrysy, to bezzasadnym jest w tych warunkach żądanie wydania zaświadczenia.

Argumentując dalej Kolegium odwołało się do podstawowych założeń, leżących u podstaw przyjmowanej w polskim porządku prawnym koncepcji obowiązywania i stosowania prawa, wskazując, że nie wydaje się zaświadczeń co do treści powszechnie obowiązującego prawa. Jest bowiem bezdyskusyjnie przyjmowanym na gruncie polskiego porządku prawnego założeniem, że w celu efektywnego stosowania prawa, a przede wszystkim jego egzekucji, konieczne jest domniemanie powszechnej znajomości tego prawa pośród jego adresatów. Przyjęcie tego domniemania jest możliwe ze względu na fakt ogłaszania aktów prawnych powszechnie obowiązujących w oficjalnych i powszechnie dostępnych dla adresatów publikatorach (w przypadku aktów prawa miejscowego – w wojewódzkich dziennikach urzędowych). Po stronie adresatów norm prawnych domniemanie powszechnej znajomości prawa przejawia się z kolei w niemożności usprawiedliwiania się nieznajomością prawa (co wyraża paremia „ignorantia iuris non exculpat”).

W świetle scharakteryzowanego wyżej założenia Kolegium wywiodło, że zasadą jest, iż każdy adresat norm prawnych może bezpośrednio i we własnym zakresie zapoznać się z treścią obowiązującego prawa, bez konieczności pośrednictwa organów państwa. Wyjątki od tej zasady wynikać mogą z przepisów ustawowych w przypadkach szczególnie uzasadnionych. Uzasadnienie takie z pewnością towarzyszy instytucji wypisów i wyrysów z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Mimo, że plany miejscowe – jako akty prawne powszechnie obowiązujące – są ogłaszane w sposób umożliwiający każdemu zainteresowanemu podmiotowi zapoznanie się z ich treścią, to jednak posiadają także szereg specyficznych cech, mogących powodować trudności z ich odczytaniem. Co do wspomnianych swoistych cech, wyróżniających plany miejscowe i uzasadniających przyjęcie przez ustawodawcę szczególnej formy ich udostępniania, to w pierwszej kolejności wskazać należy na złożony charakter samego aktu, składającego się z części tekstowej i graficznej, które dopiero po łącznym zestawieniu pozwalają adekwatnie ustalić wiążące prawnie przeznaczenie danego terenu. Co przy tym istotne, miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego odnoszą się zazwyczaj do znacznych obszarów, co dodatkowo może utrudniać podmiotowi nieposiadającemu odpowiedniej wiedzy właściwe odczytanie treści planu. Ponadto, ze względu na funkcję tych planów, np. w procesie inwestycyjnym, mogą one wymagać udostępnienia jedynie we fragmentach. W drugiej kolejności zwrócić należy uwagę na profesjonalną terminologię tego aktu, która w przeważającej mierze bazuje na języku urbanistyki. Zestawiając te właściwości miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego z ich oczywistym wpływem na sposób wykonywania prawa własności, ustawodawca zdecydował się na przyjęcie szczególnych rozwiązań, pozwalających zainteresowanym podmiotom uzyskać skonkretyzowane dane co do przeznaczenia określonych nieruchomości.

Zdaniem Kolegium nieprzypadkowa jest – w świetle założenia racjonalności ustawodawcy – korespondencja pomiędzy art. 30 ust. 1 u.p.z.p. a art. 155 ust. 1 i 2 u.g.n. Pierwszy z tych przepisów ustanawia, jako formę udostępniania danych z planów miejscowych, wypisy i wyrysy, drugi zaś wprost łączy tę formę z procedurą szacowania nieruchomości. Przepis art. 155 ust. 1 u.g.n. stanowi bowiem w pkt 5, że przy szacowaniu nieruchomości wykorzystuje się wszelkie, niezbędne i dostępne dane o nieruchomościach, zawarte w szczególności w planach miejscowych, studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz pozwoleniach na budowę. Z kolei art. 155 ust. 2 jednoznacznie określa formę korzystania z powyższych źródeł, stanowiąc, że wykorzystane w operacie szacunkowym dane poświadczone przez rzeczoznawcę majątkowego mogą mieć formę wypisów i wyrysów z dokumentów lub rejestrów, o których mowa w ust. 1.

W konsekwencji Kolegium stwierdziło, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym bez wątpienia stanowią lex specialis w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w zakresie, w jakim reguluje on procedurę wydawania zaświadczeń. Ze względu na założenie racjonalności ustawodawcy wykluczyć również trzeba funkcjonowanie w porządku prawnym dwóch konkurencyjnych instytucji, realizujących ten sam cel. Skoro tak, to zgodnie z ukształtowanymi w nauce prawa i przyjętymi w orzecznictwie sądowym regułami kolizyjnymi uznać należy, że jedna z regulujących te instytucje norm prawnych ma charakter szczegółowy – rozumiejąc przez to węższy zakres jej zastosowania; druga zaś ogólny – odnosząc się do szerszych zakresowo przypadków jej stosowania. Bezdyskusyjnym jest, że to właśnie art. 30 ust. 1 u.p.z.p. stanowi lex specialis w stosunku do art. 217 k.p.a. Zastosowanie pierwszego z tych przepisów ogranicza się do sposobu udostępniania przez organy gminy danych z planów miejscowych oraz studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy; drugi zaś w żaden sposób nie zawęża ani kręgu organów zobowiązanych do wydawania zaświadczeń, ani rodzaju danych podlegających udostępnianiu w tej formie.

[wyrokiem z dnia 7 grudnia 2012 r. (II SA/Wr 636/12) WSA we Wrocławiu oddalił skargę na postanowienie Kolegium]


Elektrociepłownia na biogaz jako inwestycja infrastruktury technicznej

Ciekawe zagadnienie pojawiło się w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrociepłowni na biogaz, o mocy elektrycznej wynoszącej 999 kW i mocy cieplnej 1058 kW. Kolegium musiało rozstrzygnąć, czy obiekty budowlane (w tym kubaturowe) wymagają kontynuacji funkcji i cech zabudowy, czy raczej należy je kwalifikować jako obiekty infrastruktury technicznej.

Zgodnie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.), wydanie decyzji o warunkach jest możliwe jedynie w przypadku, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Jednocześnie, zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p., wymagań określonych w pkt. 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i „urządzeń infrastruktury technicznej”.

Pojęcie „urządzeń infrastruktury technicznej” miało w sprawie kluczowe znaczenie, albowiem już organ pierwszej instancji, inwestycję polegającą na budowie elektrociepłowni na biogaz traktował jako inwestycję z zakresu „urządzeń infrastruktury technicznej”. W konsekwencji przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w ograniczonym zakresie, tj. uzbrojenia, wymagań w zakresie uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne oraz zgodności z przepisami odrębnymi.

Wyrażenie „urządzenia infrastruktury technicznej” nie zostało zdefiniowane w ustawie. To zaś sugeruje konieczność ustalenia jego treści w oparciu o znaczenie przypisywane mu w języku potocznym. W takim przypadku należałoby przyjąć, że „urządzenie” to mechanizm lub zespół mechanizmów, służący do wykonywania określonych czynności (por. Uniwersalny Słownik Języka Polskiego. T-Z, praca zbior. pod red. St. Dubisza, Warszawa 2006, s. 275). Z kolei pojęcie „infrastruktura” rozumiane jest jako urządzenia i instytucje usługowe niezbędne do należytego funkcjonowania życia społecznego i produkcyjnych działów gospodarki (por. Uniwersalny Słownik Języka Polskiego. A-J, praca zbior. pod red. St. Dubisza, Warszawa 2006, s. 1213).

Nie ulega więc wątpliwości, że kierując się dyrektywami języka potocznego pojęciu „urządzenie infrastruktury technicznej” należałoby nadać znaczenie szerokie. W znaczeniu potocznym jest to bowiem każdy obiekt (mechanizm czy zespół mechanizmów) o charakterze usługowym (służebnym) niezbędny do należytego funkcjonowania życia społecznego i produkcyjnych działów gospodarki. Przy takim rozumieniu omawiane pojęcie będzie obejmowało tak samo sieci wodociągowe, elektryczne, czy gazowe, jak i zakłady wodociągowe, energetyczne czy stacje transformatorowe. Co więcej, w pojęciu tym będą się mieścić np.: drogi, sieci komunikacji publicznej, sieci szkół, placówek handlowych czy szpitali. Wobec tak szerokiego ujęcia należało, w ocenie składu orzekającego Kolegium zweryfikować, czy taki wynik wykładni można pogodzić z uwarunkowaniami systemowymi ustawy i funkcją, jaką pełni decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Ustawa, poza powołanym wyżej art. 61 ust. 3 pojęciem „urządzeń infrastruktury technicznej” posługuje się jeszcze tylko w art. 2 pkt 12, przy okazji definiowania „działki budowlanej”, jako nieruchomości lub działki gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w „urządzenia infrastruktury technicznej” spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych. Pojęcie to ma w tym kontekście charakter wyłącznie instrumentalny względem nieruchomości i służyć ma do wykazania możliwości realizacji na nieruchomości obiektów budowlanych. Chodzić więc tu będzie zasadniczo o urządzenia (sieci) przesyłowe (energetyczne, wodociągowe, kanalizacyjne, telekomunikacyjne).

Do tak rozumianych „urządzeń infrastruktury technicznej” nawiązuje w pewnym sensie, określona w art. 2 pkt 13 u.p.z.p. definicja „uzbrojenia terenu”, która przez uzbrojenie nakazuje rozumieć drogi, obiekty budowlane, urządzenia i przewody, o których mowa w art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z kolei, stosownie do art. 143 ust. 2 z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 601 ze zm.) – dalej: u.g.n., przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Nie ulega jednak wątpliwości, że inwestycja objęta wnioskiem nie jest budową przewodów. Należałoby jednak dodatkowo rozważyć, czy inwestycja ta nie mieści się w pojęciu urządzeń w rozumieniu art. 143 ust. 2 u.g.n., w związku z art. 2 pkt 13 u.p.z.p.

Jak wyżej sygnalizowano w ujęciu potocznym „urządzenie” to mechanizm lub zespół mechanizmów służących do wykonywania określonych czynności. W art. 143 ust. 2 u.g.n. mowa jest o urządzeniach „wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych”. Nie może przy tym ulegać wątpliwości, że do urządzeń takich można zaliczyć np.: studnię wody pitnej, zbiornik bezodpływowy na ścieki czy przydomową oczyszczalnię ścieków. Nie zawsze więc chodzi tu o urządzenia służące wyłącznie przesyłowi czy dystrybucji. Cennym drogowskazem w zakresie interpretacji pojęcia „urządzeń infrastruktury technicznej” jest również dorobek orzeczniczy sądów administracyjnych w kwestii charakteru elektrowni wiatrowych. Jakkolwiek w rozpatrywanej przez Kolegium sprawie chodziło o budowę elektrociepłowni na biogaz, to jednak istota inwestycji jest ta sama i polega na przekształcaniu energii naturalnej (siły wiatru, biogazu) w energię elektryczną i cieplną. Rozpatrując zagadnienie elektrowni wiatrowych judykatura wypracowała jednoznaczne stanowisko wskazujące, że inwestycję polegającą na budowie elektrowni wiatrowych należy traktować w kategoriach budowy „urządzeń infrastruktury technicznej”, o których mowa w art. 61 ust. 3 ustawy (zob. wyrok NSA z dnia 3 marca 2011 r., II OSK 2251/10 i powołane tam orzecznictwo). Wskazano przede wszystkim na konieczność odwołania się w tym przypadku do art. 143 ust. 2 u.g.n., w związku z art. 2 pkt 13 u.p.z.p., który pod pojęciem budowy urządzeń infrastruktury technicznej nakazuje rozumieć między innymi budowę „pod ziemią, na ziemi lub nad ziemią przewodów lub urządzeń (...) elektrycznych (...)”. W ocenie sądów kwalifikowanie tego rodzaju inwestycji jako budowy infrastruktury technicznej znajduje również usprawiedliwienie w wykładni językowej, jako że w potocznym rozumieniu „infrastruktura techniczna” to urządzenia i instytucje usługowe (np. w dziedzinie transportu, oświaty, ochrony zdrowia) niezbędne do należytego funkcjonowania życia społecznego i produkcyjnych działów gospodarki (tak WSA w Poznaniu, w wyroku z dnia 6 maja 2009 r., II SA/Po 1003/08, LEX nr 547421). Zwraca się uwagę, że także względy systemowe przemawiają za tego rodzaju stanowiskiem. W myśl bowiem art. 3 pkt 7 i 9 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (Dz. U. z 2006 r. Nr 89, poz. 625 ze zm.) pod pojęciem „urządzeń” należy rozumieć urządzenia techniczne stosowane w procesach energetycznych, czyli technicznych procesach w zakresie wytwarzania, przetwarzania, przesyłania, magazynowania, dystrybucji oraz użytkowania paliw lub energii (zob. motywy wyroku NSA z dnia 3 marca 2011 r., II OSK 2251/10). Elektrownia wiatrowa, będąca obiektem wytwarzającym energię elektryczną z energii wiatru, spełnia więc kryteria kwalifikujące ją do kategorii urządzenia infrastruktury technicznej (por. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2010 r., II OSK 310/10, LEX nr 597535).

W ocenie Kolegium, powyższe uwagi znajdują analogiczne zastosowanie do inwestycji będącej przedmiotem zaskarżonej do Kolegium decyzji. Kolegium zwróciło uwagę, że chodzi o budowę kompleksu obiektów, które w efekcie stanowić mają funkcjonalną całość (zespół mechanizmów) służącą do przetwarzania biogazu w energię elektryczną i cieplną. Decyzja ustalająca warunki zabudowy obejmuje bowiem budowę: budynku techniczno-socjalno-bytowego, stacji transformatorowej wnętrzowej, suszarni, silosu, płyty obornikowej, podziemnego zbiornika żelbetowego, dwóch zbiorników fermentacyjnych, trzech zbiorników magazynowych na masę pofermentacyjną, pochodni biogazu, studni głębinowej, wagi samochodowej, stacji pomp, zbiornika magazynowego na gnojowicę, dwóch podajników wsadu, dróg i placów wewnętrznych. Są to więc obiekty o charakterze infrastrukturalnym, powiązane technologicznie w sposób pozwalający w zasadzie na samoczynne przetwarzanie energii naturalnej. W konsekwencji w uznaniu elektrociepłowni na biogaz za urządzenie infrastruktury technicznej w rozumieniu ustawy nie stoi na przeszkodzie fakt, że stanowi ona obiekt budowlany, a dokładnie budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. a), w związku z pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1997 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Status „budowli” ma w zasadzie każde urządzenie techniczne, o ile stanowi całość techniczno – użytkową.

Ustalenie liczby miejsc parkingowych w decyzji lokalizacyjnej

Inwestor wniósł o ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku zamieszkania zbiorowego (internatu) na budynek mieszkalny wielorodzinny. Organ pierwszej instancji ustalił warunki zabudowy, ze wskazaniem, że na terenie objętym inwestycją należy zapewnić 0,8 miejsca parkingowego na jeden lokal mieszkalny. Takie ustalenia zakwestionował inwestor, wywodząc, że nie ma możliwości zlokalizowania miejsc parkingowych na terenie inwestycji, a ponadto liczbę miejsc parkingowych ustala się dopiero na etapie postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego.

W swoim rozstrzygnięciu Kolegium wskazało, że decyzja o warunkach zabudowy określa uwarunkowania, po spełnieniu których możliwa jest realizacja projektowanego zamierzenia inwestycyjnego. Pozwala ona tym samym inwestorowi już na początku procesu budowlanego poznać istotne okoliczności prawne i faktyczne, determinujące podjęcie przez niego końcowej decyzji o realizacji projektowanego zamierzenia inwestycyjnego. Warunki takie zawiera – na mocy odesłania zawartego w art. 64 ust. 1 ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – między innymi art. 54 pkt 2 lit. c) ustawy. Stosownie do tego przepisu, decyzja o warunkach zabudowy winna określać warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. O wymogu określenia w decyzji o warunkach zabudowy wymaganej ilości miejsc parkingowych stanowi również w § 2 pkt 6 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589). Określenie tego rodzaju wymagań jest szczególnie istotne ze względu na powszechnie znany deficyt miejsc parkingowych w centrum miasta, na co zwracał uwagę w zebranym materiale dowodowym Zarząd Dróg powołując się na ustalenia Studium … . Dodać można, że praktyka odwoływania się – przy ustalaniu ilości miejsc parkingowych – do normatywów wynikających ze Studium, znajduje akceptację w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyrok WSA we Wrocławiu, II SA/Wr 40/12). Brak ustanowienia odpowiednich wymagań w zakresie zapewnienia miejsc parkingowych na terenie objętym wnioskiem inwestora, oznaczałoby w praktyce dalsze pogorszenie istniejącej sytuacji i w rezultacie czyniło fikcyjnym spełnienie warunku zapewnienia obsługi komunikacyjnej inwestycji. Nie można bowiem ograniczać tej obsługi tylko do możliwości dojazdu do terenu inwestycji, bowiem sam dojazd jest zazwyczaj niewystarczający, jeśli nie towarzyszy mu możliwość postoju nieutrudniającego ruchu drogowego i niezagrażającego bezpieczeństwu tego ruchu. Stanowisko takie koresponduje z poglądem wyrażonym w wyroku NSA z dnia 3 marca 2010 r. (II OSK 480/09), w którym Sąd stwierdził: „okoliczność, że problem parkowania dotyczy wszystkich nieruchomości w centrum miasta nie może prowadzić do pomijania tej kwestii, zwłaszcza w szczególnej sytuacji występującej na miejscu planowanej rozbudowy, w związku z utrudnieniami dojazdu do działek sąsiednich.” W tych okolicznościach ustalenie w decyzji o warunkach zabudowy ilości miejsc parkingowych na 0,8 miejsca na 1 lokal mieszkalny nie było wymaganiem wygórowanym i zyskało akceptację Kolegium.

[wyrokiem z dnia 6 grudnia 2012 r. (II SA/Wr 717/12) WSA we Wrocławiu oddalił skargę na decyzję Kolegium]


3. Wnioski pod adresem ustawodawcy

Reasumując działalność orzeczniczą Kolegium w zakresie zagospodarowania przestrzennego w roku 2012 należy pod adresem ustawodawcy sformułować wniosek o zmianę przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzeń wykonawczych, w celu uniknięcia wątpliwości interpretacyjnych po stronie organów administracji.

Zasadne byłoby dokonanie zmian dotyczących udziału stron w postępowaniu administracyjnym:

1) wprowadzenie rozwiązań odnośnie do doręczania korespondencji związanej z prowadzonymi postępowaniami o ustalenie warunków zabudowy w sposób analogiczny, do przewidzianego w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), lub ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.). Uprości to postępowanie lokalizacyjne w przypadku znacznej liczby stron dochodzącej niekiedy nawet do kilkuset podmiotów;

2) wprowadzenie rozwiązań obligujących organ administracji do korzystania z danych (w szczególności danych adresowych) zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Nagminne jest bowiem niewypełnianie przez właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości obowiązków wynikających z art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1281 ze zm.), tj. niezawiadamianie o zmianie adresu, co w konsekwencji prowadzi do sytuacji, w której rozstrzygnięcia organów pierwszej instancji (pod względem merytorycznym prawidłowe) są uchylane, ponieważ nie brały w nim udziału wszystkie podmioty, którym przysługiwał status stron tego postępowania;

3) ułatwienie procedur związanych z ustanowieniem kuratora dla spadków nieobjętych lub stron nieobecnych.

Uzasadnienie

Istotnym utrudnieniem dla jednostek samorządu terytorialnego jest ustalenie stron postępowania w procesach inwestycyjnych i doręczanie pism procesowych. Dotyczy to w szczególności postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Należy podkreślić, że niemal na wszystkich etapach procesu inwestycyjnego doręczanie pism procesowych możliwe jest poprzez obwieszczenie. I tak zgodnie z art. 5a ustawy Prawo budowlane, w przypadku budowy obiektu liniowego, którego przebieg został ustalony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a także wykonywania innych robót budowlanych dotyczących obiektu liniowego, gdy liczba stron w postępowaniu przekracza 20, stosuje się przepis art. 49 k.p.a. Z kolei zgodnie z art. 74 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, jeżeli liczba stron postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przekracza 20, stosuje się przepis art. 49 k.p.a. Analogiczne rozwiązania zawarte zostały w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale dotyczą one tylko inwestycji celu publicznego.

Praktyka pokazała, że w szczególności przy inwestycjach zaplanowanych na terenach miejskich liczba stron postępowania często obejmuje setki podmiotów. Sprawia to duże trudności w ustaleniu stron i doręczeniu im pism, generując bardzo dużą przewlekłość postępowania.

Problemy dotyczące ustalenia stron postępowania w takich sytuacjach determinowane są przede wszystkim wątpliwościami interpretacyjnymi przepisów regulujących zasady ustalania stron postępowania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz zaniechaniem obowiązków przez samych zainteresowanych. W tym kontekście należałby rozważyć zmianę art. 21 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, jednoznacznie przesądzając, że dane ewidencji stanowią podstawę ustalania stron w postępowaniach lokalizacyjnych. W ślad za przyjęciem ewidencji gruntów i budynków jako wyznacznika ustalenia katalogu stron postępowania, konieczne stałoby się określenie sankcji w postępowaniu administracyjnym, dla podmiotów, które w wyznaczonym czasie nie dokonały zgłoszenia w organie geodezyjnym (np. przyjęcia domniemania, że strona miała zapewniony udział w postępowaniu, domniemania doręczenia pism procesowych).

Ważnym problemem w postępowaniu administracyjnym są także wspólnoty mieszkaniowe jako strony postępowania. Ewidencja gruntów i budynków jako podstawa ustalania stron postępowania wymagałaby od wspólnoty mieszkaniowej zgłoszenia do ewidencji podmiotów uprawnionych do reprezentacji wspólnoty. W obecnym stanie prawnym nie ma w zasadzie żadnych instrumentów prawnych pozwalających uzyskać dane dotyczące reprezentacji wspólnot mieszkaniowych.

Przy wielości stron postępowania w procesach inwestycyjnych istotne trudności pojawiają się także w przypadku spadków nieobjętych i niemożliwością ustalenia zarządców masy spadkowej (art. 30 § 5 k.p.a.). W takich sytuacjach postępowanie trwa nawet kilka lat, generując znaczne koszty i zaangażowanie nie tylko po stronie organu, ale także inwestora. Niejednokrotnie upływ czasu skutkuje też zmianą planów inwestycyjnych wnioskodawcy.

De lege lata, niezależnie czy osoba legitymowana zmarła przed wszczęciem postępowania, czy po jego wszczęciu, organ może jedynie wystąpić do sądu o wyznaczenie kuratora. Prezentowane propozycje zmian przepisów w tym zakresie wydawać mogłyby się nieco rewolucyjne. Jednakże liczba spraw związanych z inwestycjami (w tym także postępowań środowiskowych), przy uwzględnieniu zaangażowania kapitałowego inwestorów, wymaga od ustawodawcy rozwiązań prawnych gwarantujących organom możliwości szybkiego działania. Trzeba zatem rozważyć wyposażenie organów administracji w instrumenty pozwalające organowi prowadzącemu postępowanie (lub wyższego stopnia) na samodzielne wyznaczanie przedstawiciela strony postępowania (nieustalonej), bez angażowania sądów powszechnych. Dla zapewnienia profesjonalizmu działania i bezstronności takim przedstawicielem mogłaby być np. osoba z samorządu kuratorskiego, a więc tylko kurator zawodowy. Takie rozwiązanie skróciłoby znacznie czas trwanie postępowania, a jednocześnie odciążyłoby sądy powszechne.

Trzeba podkreślić, że podobne uregulowania prawne znane są procedurze administracyjnej. Należy tu choćby wskazać art. 34 § 2 k.p.a., który upoważnia organ administracji do wyznaczenia przedstawiciela strony nieobecnej.


POMOC SPOŁECZNA, PIECZA ZASTĘPCZA, ŚWIADCZENIA RODZINNE, ŚWIADCZENIA ALIMENTACYJNE, OŚWIATA, DODATKI MIESZKANIOWE, SPRAWY SOCJALNE


1. Uwagi ogólne

1.1. Zasady udzielania wsparcia osobom i rodzinom znajdującym się w trudnych sytuacjach życiowych, w zakresie zaspokajania ich niezbędnych potrzeb bytowych, reguluje ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) – dalej: u.p.s. Ustawa ta stwarza możliwość przyznawania świadczeń pieniężnych i niepieniężnych, jak też pozwala na nakładanie na osoby i rodziny korzystające ze świadczeń określonych obowiązków.

Organom pomocy społecznej sprawia kłopot prawidłowe ustalenie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej, do ponoszenia której zobowiązani są członkowie rodziny pensjonariusza. Artykuł 103 ust. 2 u.p.s. stanowi, że wysokość tej odpłatności (w przypadku gdy opłata wnoszona przez mieszkańca domu nie pokrywa pełnej kwoty średniego kosztu utrzymania) ustala się w drodze umowy z małżonkiem, zstępnymi lub wstępnymi. Ustalenie odpłatności musi odbywać się z poszanowaniem reguł wynikających z art. 61 ust. 2, co wymaga zbadania sytuacji dochodowej rodziny zobowiązanej do ponoszenia odpłatności. W przypadku, gdy do zawarcia stosownej umowy nie dojdzie z przyczyn leżących po stronie członka rodziny mieszkańca domu pomocy społecznej, opłaty te powinna zastępczo ponosić gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej (art. 61 ust. 3). Gminie przysługuje wówczas prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków. W tym celu organ pomocy społecznej powinien wydać decyzję stosownie do art. 104 ust. 3, w zwoązku z art. 104 ust. 1).

Z art. 13 ust. 1 u.p.s. wynika, że osobie odbywającej karę pozbawienia wolności nie przysługuje prawo do świadczeń z pomocy społecznej. Osobie tymczasowo aresztowanej zawiesza się prawo do świadczeń a za okres tymczasowego aresztowania świadczeń nie udziela się (art. 13 ust. 2). Przepisy ustawy o pomocy społecznej nie regulują natomiast sytuacji zastosowania wobec podopiecznego ośrodka pomocy społecznej środka zabezpieczającego w postaci umieszczenia w szpitalu psychiatrycznym. Problem pojawił się w odniesieniu do osoby będącej pensjonariuszem domu pomocy społecznej, wobec której orzeczono środek zabezpieczający, w związku z ponoszeniem odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej. Strona w odwołaniu słusznie podnosiła, że skoro nie przebywa w domu pomocy społecznej, to nie powinna ponosić odpłatności z tego tytułu. Sam fakt zastosowania środka zabezpieczającego nie powoduje jednak w świetle przepisów ustawy pozbawienia prawa do świadczeń. W sprawie tej Kolegium uznało, że istotnie nie ma podstaw do ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej ale nie ma też powodów do dalszego udzielania w takim przypadku świadczenia w formie pobytu w domu pomocy społecznej, skoro osoba, wobec której zastosowano środek zabezpieczający ma w szpitalu zaspokojone wszelkie podstawowe potrzeby bytowe. Kolegium uznało, że w wyniku zmiany sytuacji osobistej strony (orzeczenie o umieszczeniu w szpitalu na oddziale psychiatrii sądowej) zaistniała okoliczność uzasadniająca uchylenie decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej.

Kolegium zwróciło uwagę, że w sprawach mających za przedmiot pomoc w formie pobytu w domu pomocy społecznej wydawane są trzy rodzaje decyzji: o skierowaniu do domu, o ustaleniu odpłatności za pobyt w domu i o umieszczeniu w domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1 i ust. 2). Decyzja o skierowaniu i decyzja o umieszczeniu załatwiają dwie odrębne sprawy administracyjne, wydawane są na różnych podstawach prawnych. Nawet zatem w przypadku gdy organem kierującym i umieszczającym w domu pomocy społecznej jest ten sam organ, powinny być wydane w tym zakresie odrębne decyzje.

Kolegium wskazywało na szczególne rozwiązania prawne dotyczące osób ubiegających się o skierowanie do domu pomocy społecznej. Osobę przebywająca w domu lub osobę ubiegająca się o przyjęcie do domu uznaje się za osobę samotnie gospodarującą, jeżeli przed przyjęciem do domu lub rozpoczęciem oczekiwania na miejsce w domu była uprawniona do zasiłku stałego (art. 37 ust. 5). Natomiast stosownie do art. 101 ust. 6 u.p.s. dla mieszkańca domu właściwa pozostaje gmina, która skierowała go do domu pomocy społecznej.

Incydentalnym ale istotnym problemem orzeczniczym była konieczność udzielenia wsparcia osobie, która ze względu na swój stan zdrowia (np. pozostawanie w śpiączce) nie jest w stanie wystąpić z wnioskiem o udzielenie zasiłku lub pomocy rzeczowej ani udzielić innej osobie stosownego upoważnienia. W tym celu może znaleźć zastosowanie art. 102 ust. 2, w związku z art. 100 u.p.s. Ten pierwszy przepis stanowi, że pomoc społeczna może być udzielana z urzędu.

Wątpliwości dotyczą stosowania art. 8 ust. 9 u.p.s. w przypadku ustalania dochodu osób posiadających gospodarstwo rolne. W bogatym orzecznictwie zwraca się uwagę, że niezależnie od tego czy gospodarstwo prowadzi się, czy nie prowadzi się, należy do dochodu osoby lub rodziny doliczyć ustalany wg tego przepisu ryczałtowy dochód. W praktyce problematyczne jest, jak ustalić dochód osoby będącej właścicielem gospodarstwa rolnego oddanego w dzierżawę, w przypadku gdy dzierżawca także ubiega się o świadczenia z pomocy społecznej. Wydaje się, że nie było celem ustawodawcy uwzględnienie kwoty wynikającej z pomnożenia liczby hektarów przeliczeniowych przez podaną w rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych kwotę, zarówno przy ustalaniu dochodu dzierżawcy jak i wydzierżawiającego i ryczałtowy dochód powinien być doliczany tylko raz, tj. osobie prowadzącej działalność rolniczą lub mogącej ją prowadzić. Uwagi te nie dotyczą osób będących posiadaczami gospodarstwa, mającymi potencjalną możliwość jego prowadzenia, ale nieprowadzących działalności rolniczej, np. z przyczyn zdrowotnych lub innych.

Kolegium zwracało uwagę na to, aby w przypadku osób korzystających z zasiłku okresowego lub zasiłku stałego oczekujących na przyznanie emerytury lub renty, informować ZUS o tym, że mają one przyznane świadczenia z pomocy społecznej, w celu ewentualnego zastosowania art. 99, który pozwala na wypłatę świadczeń z ZUS pomniejszonych o kwotę wypłaconych przez organ pomocy społecznej zasiłków.

Zgodnie z art. 106 ust. 3 u.p.s. świadczenia z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją. Kolegium, za orzecznictwem sądowoadministracyjnym brało jednak pod uwagę, że w przypadku ubiegania się po raz kolejny o zasiłek stały, gdy ponowny wniosek o zasiłek zostaje złożony z opóźnieniem z przyczyn niezależnych od strony (np. przewlekłości postępowania w zespole ds. orzekania o niepełnosprawności), nie powinna ona ponosić negatywnych konsekwencji powodujących przerwę w wypłacie świadczenia (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 18 października 2011 r., IV SA/Gl 915/10, LEX nr 1088153, w którym uznano, że reguła zawarta w art. 106 ust. 3 dotyczy tylko pierwszego wniosku o udzielenia świadczenia, a nie jego kontynuacji).

1.2. Zasady i formy wspierania rodziny przeżywającej trudności w wypełnianiu funkcji opiekuńczo – wychowawczych oraz sprawowania pieczy zastępczej, jak też pomocy w usamodzielnianiu jej pełnoletnich wychowanków reguluje ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. Nr 149, poz. 887 ze zm.) – dalej: ustawa o pieczy, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2012 r. Ustawa ta zastąpiła dotychczasowe regulacje prawne w tym zakresie, które przed jej wejściem w życie zawarte były w ustawie o pomocy społecznej.

Trudności w pracy orzeczniczej sprawiały przede wszystkim niejasne przepisy przejściowe oraz brak regulacji, która precyzyjnie normowałaby kwestię rozstrzygania spraw wszczętych a niezakończonych ostateczną decyzją. Zgodnie z art. 226 ust. 4 ustawy o pieczy decyzje wydane na podstawie dotychczasowych przepisów zachowywały moc do dnia ich wygaśnięcia, nie dłużej jednak niż przez okres 3 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy o pieczy zastępczej. W ust. 5 tego przepisu postanowiono natomiast, że sprawy o wynagrodzenia, dodatki oraz świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej lub placówce opiekuńczo – wychowawczej, do których prawo powstało przed dniem wejścia w życie ustawy o pieczy, podlegały rozpatrzeniu na zasadach i w trybie określonych w przepisach dotychczasowych, na wniosek osoby otrzymującej te świadczenia. Wątpliwości dotyczyły tego, w jakich kwotach (wg starych czy nowych przepisów) przysługiwały świadczenia przez okres do dnia wygaśnięcia dotychczasowych decyzji. W związku z ust. 5 pojawiły się wątpliwości, czy świadczenia i dodatki, o których mowa w tym przepisie należało uwzględniać osobno (tj. do każdego ze świadczeń stosować stare lub nowe przepisy tak, aby przysługująca kwota świadczenia była najwyższa), czy traktować je łącznie.

Nowością w sprawach z zakresu wspierania rodziny i pieczy zastępczej jest to, że przed wydaniem decyzji administracyjnej nie przeprowadza się wywiadu środowiskowego, co jest obowiązkowe w sprawach rozpatrywanych na podstawie ustawy o pomocy społecznej. Wywiad środowiskowy przeprowadza się tylko w przypadkach, gdy ośrodek pomocy społecznej poweźmie informację o rodzinie przeżywającej trudności w wypełnianiu funkcji opiekuńczo – wychowawczych, w celu ewentualnego przydzielenia rodzinie asystent albo powierzenia pełnienia funkcji rodziny wspierającej .

Wobec braku regulacji odnoszącej się do sposobu załatwienia spraw wszczętych a niezakończonych i w konsekwencji stosowania do tych spraw aktualnej ustawy, w sprawach mających za przedmiot ustalenie opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej, niemożliwe okazało się ustalenie odpłatności za okres poprzedzający wejście w życie ustawy o pieczy zastępczej. Stosownie do art. 193 ust. 1 ustawy o pieczy rodzice ponoszą opłatę za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej w wysokości przyznanych świadczeń, o których mowa w art. 80 ust. 1 i art. 81 ustawy o pieczy. W odniesieniu do spraw, w których opłata nie została jeszcze ustalona za okres sprzed wejścia w życie ustawy o pieczy, nie można było mówić o przyznaniu rodzinie zastępczej świadczeń, o których mowa w art. 80 ust. 1 i art. 81 (zob. podany poniżej przykład).

Trzeba zauważyć, że opłatę za pobyt dziecka w pieczy zastępczej ustala się w wysokości przyznanych rodzinie zastępczej świadczeń lub średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo – wychowawczej, a nie tak jak na podstawie przepisów dotychczasowych – do wysokości tych kosztów. Ewentualne stosowanie ulg w odpłatności (umorzenie, odroczenie terminu płatności, rozłożenie na raty) możliwe jest więc dopiero po ustaleniu wysokości opłaty (art. 194 ust. 3 ustawy o pieczy). Tylko w przypadku ulgi w formie odstąpienia od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1 jej zastosowanie może być rozważane na etapie ustalania odpłatności, czego efektem będzie w konsekwencji zwolnienie z odpłatności. Organ ustalający opłatę każdorazowo powinien ocenić, czy w konkretnym przypadku istnieją przesłanki do odstąpienia od ustalenia opłaty.

W ustawie o pieczy zastępczej brak jest regulacji pozwalającej na weryfikację ostatecznej decyzji ustalającej opłatę za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, np. w przypadku zmian w sytuacji rodzinnej lub dochodowej.

Wątpliwości może budzić unormowanie zawarte w art. 80 ust. 1 ustawy o pieczy, w którym stwierdza się, że rodzinie zastępczej albo prowadzącemu rodzinny dom dziecka przysługuje na każde dziecko świadczenie na pokrycie kosztów jego utrzymania nie niższe niż 600 zł lub 1000 zł. Sformułowanie „nie niższe niż” może sugerować, że świadczenie to może być przyznane w kwocie wyższej, a jego wysokość zależy od uznania organu. Kolegium uznało jednak, że - biorąc pod uwagę pozostałe regulacje zawarte w ustawie o pieczy – kwoty podane w powyższym przepisie są maksymalnymi kwotami.

W ustawie o pieczy wprowadzono nowe formy pomocy materialnej udzielanej rodzinom zastępczym i prowadzącym rodzinny dom dziecka. Są nimi: dofinansowanie do wypoczynku poza miejscem zamieszkania (art. 83 ust. 1 pkt 1) i środki finansowe na utrzymanie lokalu mieszkalnego w budynku wielorodzinnym lub domu jednorodzinnym (na zasadach określonych w art. 83 ust. 2 i art. 84) oraz świadczenie na pokrycie kosztów niezbędnego remontu. Przyznanie bądź odmowa przyznania tych świadczeń następuje w drodze decyzji (art. 88 ust. 4).

Z art. 92 ust. 11 ustawy o pieczy wynika, że starosta, w porozumieniu z wójtem, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń pieniężnych, odroczyć termin ich płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Wątpliwości budzi forma, w jakiej ma nastąpić „porozumienie” między organami.

W świetle przepisów ustawy o pieczy zastępczej pomoc na kontynuowanie nauki, udzielana osobom opuszczającym rodzinę zastępczą lub placówkę opiekuńczo – wychowawczą, nie zależy od spełnienia kryterium dochodowego. Warto zwrócić uwagę, że na podstawie art. 240 ust. 3 osoby, którym według dotychczasowych przepisów odmówiono prawa do pomocy na kontynuowanie nauki z powodu niespełnienia kryterium dochodowego, nabywają prawo do tej pomocy, jeżeli spełniają warunki określone w ustawie o pieczy.

1.3. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) – dalej: u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje m. in. osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z przywołanego przepisu wynika, że świadczenie pielęgnacyjne, mające na celu częściowe zrekompensowanie uszczerbku w budżecie osoby rezygnującej z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, adresowane jest przede wszystkim do osób, na których spoczywa obowiązek alimentacyjny.

Zgodnie z art. 128 k.r.o., obowiązek dostarczenia środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Przepis art. 129 k.r.o. stanowi natomiast, że obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych – obciąża bliższych stopniem przed dalszymi. Analogiczne powinności w stosunku do małżonków przewidują przepisy art. 23 i 27 k.r.o. Z przepisów tych wynika, że małżonkowie mają równe prawa i obowiązki w małżeństwie, są obowiązani do wspólnego pożycia, do wzajemnej pomocy i wierności, współdziałania dla dobra rodziny, którą przez swój związek założyli (art. 23) oraz są zobowiązani, każdy według swych sił oraz swych możliwości zarobkowych i majątkowych, do przyczyniania się do zaspokajania potrzeb rodziny (art. 27 k.r.o.). Pomimo tego, że kodeks rodzinny i opiekuńczy nie przewiduje wprost istnienia obowiązku alimentacyjnego pomiędzy małżonkami to, zdaniem Kolegium, wynikający z przepisów art. 23 i 27 k.r.o., obowiązek wzajemnej pomocy małżonków, w tym obowiązek łożenia na utrzymanie współmałżonka, uzasadnia uwzględnianie tych przepisów przy ocenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, obok przepisów art. 128 i 129 k.r.o. (tak też: WSA we Wrocławiu, w wyroku z dnia 8 marca 2012 r., IV SA/Wr 848/11).

Tym samym, w ocenie Kolegium, prawnie dopuszczalne jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz współmałżonka.

Tak ustalona treść normatywna przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r. jest zgodna z konstytucyjną zasadą równości i urzeczywistniania przez państwo zasad sprawiedliwości społecznej oraz z konstytucyjnym nakazem niesienia przez władze publiczne szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Powyższe stanowisko znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. wyroki WSA we Wrocławiu z dnia 29 stycznia 2008 r., SA/WR 657/07, z dnia 29 października 2009 r., SA/Wr 279/09; wyroki NSA z dnia 26 marca 2010 r., I OSK 1699/09, z dnia 30 kwietnia 2010 r., I OSK 115/10) oraz koresponduje Konstytucyjnego poglądem Trybunału Konstytucyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 18 lipca 2008 r. (sygn. akt P 27/07). W wyroku tym Trybunał uznał bowiem, że art. 17 ust. 1 ustawy w zakresie, w jakim uniemożliwiał nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, naruszał określoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadę równości wszystkich wobec prawa.

Wobec powyższego Kolegium stoi na stanowisku, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy, stanowiący o braku uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie może mieć zastosowania w sprawach mających za przedmiot przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz współmałżonka. Zastosowanie tego przepisu pozostawałoby w logicznej sprzeczności z normą wynikającą z przepisu art. 17 ust. 1 ustawy. Dlatego Kolegium w swoich decyzjach uznawało, że odmowa udzielenia stronie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad współmałżonkiem – wszystkich przypadku spełnienia wszystkich niezbędnych przesłanek warunkujących jego przyznanie – jest sprzeczna z prawem.

Zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 3 u.ś.r. za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne. Stosowanie tego przepisu, a w konsekwencji uznawanie świadczeń za nienależnie pobrane, stwarzało problemy dotyczące okresów, gdy świadczenia zostały wypłacone przed 6 lipca 2007 r. tj., przed jego wejściem w życie. Organy pierwszej instancji stwierdzały, że przepis art. 30 ust. 2 pkt 3 u.ś.r. wszedł w życie z dniem 6 lipca 2007 r., jednak ustawodawca nie przewidział przepisów przejściowych dotyczących spraw, w których przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego zaczęły mieć zastosowanie przed wejściem w życie wspomnianych przepisów. Dodawały także, że przepisy prawa „nie zwalniają marszałka województwa ze stwierdzania koordynacji za okres rozpoczynający się przed wejściem przepisów art. 23a oraz art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy”. Wskazywano, że organ administracji zobowiązany jest stosować przepisy prawa obowiązujące w dniu wydania decyzji. Dlatego, po stwierdzeniu, że w okresie przed 6 lipca 2007 r. stronie nie przysługiwały świadczenia rodzinne w Polsce, należało – zdaniem organów pierwszej instancji - uznawać je za nienależnie pobrane, na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 3 u.ś.r.

Kolegium miało odmienny pogląd od prezentowanego w decyzjach pierwszoinstancyjnych. Kolegium w swoich decyzjach stwierdzało, że nie ulega wątpliwości, iż każda nowa ustawa, a w szczególności ustawa, która wprowadza zmiany w innych ustawach, zgodnie z wymaganiami przyzwoitej legislacji powinna zawierać przepisy przejściowe i dostosowujące, aby nie zaskakiwać zainteresowanych nowymi regulacjami. Przepisy przejściowe powinny też prowadzić do tego, aby obciążenia związane ze zmianą prawa były proporcjonalnie rozkładane na adresatów norm prawa dotychczasowego i adresatów nowych norm prawnych. Decyzja o zmianie prawa nie powinna być decyzją arbitralną prawodawcy, a przepisy przejściowe powinny łagodzić uciążliwe zmiany obowiązującego prawa (S. Wronkowska, Zmiany w systemie prawnym. Z zagadnień techniki i polityki legislacyjnej, PiP 1991, z. 8, s. 3 i nast.). W sytuacji gdy nowa ustawa nie reguluje kwestii intertemporalnych, „lukę” tę powinny wypełnić w drodze wykładni organy stosujące prawo. W tym zakresie prezentowany jest też pogląd, że brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy co do tego, jakie należy stosować przepisy do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, nie oznacza istnienia luki w prawie (uchwała NSA z dnia 20 października 1997 r., FPK 11/97, ONSA 1998, z. 1, poz. 10; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 maja 2004 r. sygn. akt SK 39/03, OTK ZU 2004, nr 5/A, poz. 40).

Rozstrzygnięcie kwestii intertemporalnych przez ustawodawcę lub w przypadku braku takiego rozstrzygnięcia – w procesie stosowania prawa - polegać może na przyjęciu jednej z trzech zasad: po pierwsze - zasady bezpośredniego działania nowego prawa (nowe prawo od momentu wejścia w życie reguluje wtedy także wszelkie zdarzenia z przeszłości); po drugie - zasady dalszego obowiązywania dawnego prawa, zgodnie z którą prawo to, mimo wejścia w życie nowych regulacji, ma zastosowanie do zdarzeń, które wystąpiły w przeszłości; po trzecie - zasady wyboru prawa, zgodnie z którą wybór reżimu prawnego mającego zastosowanie do zdarzeń sprzed wejścia w życie nowego prawa pozostawia się zainteresowanym podmiotom (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 stycznia 2005 r. sygn. akt P 9/04, OTK 2005, nr 1/A, poz. 9, odsyłający w uzasadnieniu do J. Mikołajewicz: Prawo intertemporalne. Zagadnienia teoretycznoprawne, Poznań 2000, s. 62).

W uchwale z dnia 10 kwietnia 2006 r. (I OPS 1/06, LEX nr 182508) NSA stwierdził, że w sytuacji, gdy sam ustawodawca wyraźnie nie rozstrzyga w ustawie problemów intertemporalnych, nie ma jednoznacznej reguły mającej uniwersalne zastosowanie we wszystkich przypadkach. Z pewnością taką regułą nie może być jednak automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do stanów prawnych (zdarzeń) mających miejsce i zakończonych przed datą wejścia w życie nowej ustawy.

Do pozytywnych aspektów bezpośredniego działania ustawy nowej najczęściej zalicza się to, że w stosunku do wszystkich podmiotów mają zastosowanie te same nowe przepisy prawa, które, przynajmniej z założenia, powinny lepiej odzwierciedlać aktualne stosunki prawne. Ponadto przepisy nowej ustawy są wyrazem woli ustawodawcy, która została powzięta później niż wola ustawodawcy wyrażona w ustawie wcześniejszej (P. Tuleja: Konstytucyjne podstawy prawa intertemporalnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, "Kwartalnik Prawa Prywatnego" 1997, z. 1).

W powołanej wyżej uchwale z dnia 10 kwietnia 2006 r., NSA zaznaczył, że to, czy dać pierwszeństwo zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy i charakteru przepisów podlegających zmianie, przy czym jednocześnie należy brać pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady. W sytuacjach, kiedy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych, należy przyjąć, że nowa ustawa ma z pewnością zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, jak również do zdarzeń, które miały miejsce wcześniej, lecz trwają dalej - po wejściu w życie nowej ustawy. W przypadku, gdy zdarzenie prawne miałoby miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, a więc było ograniczone czasowo do tamtego okresu i nie trwało po dacie wejścia w życie nowych przepisów można przyjąć stanowisko, że zastosowanie przepisów nowej ustawy prowadzi do naruszenia zasady lex retro non agit.

Z naruszeniem zakazu retroaktywności mamy do czynienia wówczas, gdy do czynów, stanów rzeczy lub zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, stosujemy te nowe przepisy. O retroaktywnym działaniu prawa mówimy wtedy, gdy nowe prawo stosuje się do zdarzeń „zamkniętych w przeszłości”, zakończonych przed wejściem w życie nowych przepisów.

Do dnia 5 lipca 2007 r. szeroko rozumiana kwestia koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego regulowana była w ustawie o świadczeniach rodzinnych w sposób - co najmniej - enigmatyczny. W istocie całość regulacji ograniczała się do art. 21 u.ś.r., obowiązującego w zasadzie w niezmienionej treści do dnia dzisiejszego. Zgodnie z art. 21 ust. 1, samorząd województwa realizuje zadania w zakresie świadczeń rodzinnych jako zadania zlecone z zakresu administracji rządowej. Do zadań tych należy: 1) pełnienie funkcji instytucji właściwej w związku z udziałem Rzeczypospolitej Polskiej w koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w przypadku przemieszczania się osób w granicach Unii Europejskiej i Europejskiego Obszaru Gospodarczego; 2) wydawanie decyzji w sprawach świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego.

W przeciwieństwie do obowiązujących po 5 lipca 2007 r. przepisów, ustawodawca nie tylko nie określał sposobu postępowania organów udzielających świadczenia rodzinne w przypadku wyjazdu członka rodziny do innego państwa członkowskiego, ale – co w rozpatrywanej kwestii najistotniejsze – nie uznawał za nienależnie pobrane świadczeń rodzinnych w sytuacji, gdy członek rodziny podlega ustawodawstwu innego państwa członkowskiego w zakresie świadczeń rodzinnych w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.

Według art. 30 ust. 2 u.ś.r., za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważano: 1) świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania; 2) świadczenia rodzinne przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia.

Sankcjonowane były więc przypadki zlekceważenia pouczenia, kiedy świadczenia rodzinne nie przysługują, oraz świadomego działania osoby pobierającej świadczenia.

Dopiero ustawą z dnia 24 maja 2007 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o podatku rolnym (Dz. U. Nr 109, poz.747) uregulowano w prawie polskim kwestie sposobu postępowania w przypadku stosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.

Zgodnie z obowiązującym obecnie przepisem art. 23a ust. 2 u.ś.r., w przypadku wyjazdu członka rodziny do państwa, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, po wydaniu przez organ właściwy decyzji przyznającej świadczenia rodzinne, organ właściwy występuje do marszałka województwa o ustalenie, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W przypadku, gdy marszałek województwa, w sytuacji, o której mowa w art. 23a ust. 2, ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego:

- organ właściwy uchyla decyzję przyznającą świadczenia rodzinne od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, w zakresie świadczeń rodzinnych w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (art. 23 a ust. 5), a następnie

- marszałek województwa wydaje decyzję w sprawie świadczeń rodzinnych zgodnie z art. 21, od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, w zakresie świadczeń rodzinnych w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.

Stosownie do art. 23a ust. 9 u.ś.r., marszałek województwa ustala i dochodzi zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w sprawach, w których mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Przepis art. 30 stosuje się odpowiednio.   Zgodnie z przepisem art. 30 ust. 2 pkt 3, za nienależnie pobrane świadczenia uważa się świadczenia rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne.

Kierując się wskazanymi na wstępie zasadami ustalania ustawodawstwa właściwego w przypadku braku przepisów intertemporalnych należy zawsze ustalić, czy w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia ze stosunkiem prawnym o charakterze „otwartym”, ciągłym, takim, który nie znalazł jeszcze swojego zakończenia („stosunki w toku”), które rozpoczęły się, powstały pod rządami dawnego prawa i trwają dalej, po wejściu w życie przepisów.

Reasumując, dopiero od dnia 6 lipca 2007 r., a więc wraz z wejściem w życie nowych przepisów, można mówić o pobieraniu przez strony świadczeń w sposób nienależny, w rozumienie art. 30 ust. 2 pkt 3 u.ś.r. Z tym dniem organ właściwy winien był zaprzestać wypłacania świadczeń, jeśli uznał, że stronie się one nie należą.

W świetle wyżej powiedzianego, postępowanie prowadzone na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 3 u.ś.r., w sprawie pobierania przez strony nienależnie świadczeń rodzinnych we wskazanym wyżej okresie, czyli do 5 lipca 2007 r. włącznie, Kolegium uznawało za bezprzedmiotowe. Nie było bowiem normy prawnej udzielającej organowi administracji publicznej kompetencji do wydania decyzji administracyjnej w opisanych sprawach. Natomiast organy pierwszej instancji mogły prowadzić postępowania w sprawie nienależnie pobranych świadczeń, jeżeli można było zakwalifikować postępowanie strony, jako wypełniające dyspozycję art. 30 ust. 2 pkt 1 lub 3.

Jeśli chodzi o uchylenie lub zmianę decyzji w trybie art. 32 ust. 1 u.ś.r. uwagi Kolegium dotyczące stosowania tego przepisu znajdywały się już w poprzednich Informacjach rocznych, ale ze względu na fakt, że jego konstrukcja nadal jest niezmieniona i budzi problemy w stosowaniu, zasadne jest powtórzenie pewnych twierdzeń.

Zgodnie z art. 32 ust. 1 u.ś.r., organ właściwy oraz marszałek województwa mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenie. Przepis ten wprowadza nadzwyczajny tryb wzruszania decyzji ostatecznej, przyznającej stronie prawo do świadczeń rodzinnych. Jest on jednocześnie jedynym unormowaniem ujętym w ustawie o świadczeniach rodzinnych, o których mowa w art. 163 k.p.a.

Jeden z problemów występujących w trakcie jego stosowania dotyczy zakresu czasowego, w jakim może nastąpić zmiana bądź uchylenie decyzji ostatecznej, z zastosowaniem wskazanego w nim trybu. Wyraźnie można tutaj wyłonić dwie drogi: jedna - która dopuszcza możliwość uchylania decyzji z mocą wsteczną oraz druga – dopuszczająca uchylenie lub zmianę decyzji jedynie ze skutkiem na przyszłość. Sedno problemu tkwiło w zakwalifikowaniu omawianej normy do grupy przepisów o charakterze konstytutywnym, bądź deklaratoryjnym. Pomimo wspomnianej różnicy zdań, co do rozwiązania tej kwestii, Kolegium konsekwentnie stoi na stanowisku, że przepis art. 32 ust. 1 pozwala – co do zasady – na zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej jedynie w przód, ze względu na jego konstytutywny charakter.

Kolegium konsekwentnie podkreślało w uzasadnieniach decyzji, że na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych, wzruszenie decyzji na podstawie art. 32 ust. 1, dokonuje się poprzez wydanie decyzji konstytutywnej. Decyzja taka wpływa bowiem na dotychczasowy zakres uprawnień strony. Ze względu na ten konstytutywny charakter decyzji, może ona wywierać wyłącznie skutki ex nunc (od chwili obecnej). Brak jest więc jakichkolwiek podstaw, by w trybie art. 32 ust. 1 uchylać lub zmieniać decyzję pierwotną z mocą wsteczną (ex tunc). Konsekwentnie, nie jest dopuszczalne uchylanie lub zmiana decyzji z chwilą zaistnienia zmiany sytuacji uprawionego, jeśli zmiana ta nastąpiła przed wydaniem decyzji zmieniającej lub uchylającej, jak to miało miejsce w rozpatrywanym przypadku. Skutki uchylenia decyzji administracyjnej wstecz (ex tunc) literatura prawnicza i prawodawca wiążą wyłącznie z decyzjami o charakterze deklaratoryjnym. Oznacza to także, że wystąpienie przesłanek wymienionych w art. 32 ust. 1 u.ś.r., legitymuje właściwy organ do wydania decyzji orzekającej o utracie lub zmianie wysokości świadczenia, czy okresu, na jaki świadczenie zostało przyznane, jednak z zastrzeżeniem, że takie działanie możliwe jest jedynie ze skutkiem na przyszłość. Zaprezentowane stanowisko powodowało, że w przypadku uchylania przez organy pierwszej instancji z mocą wsteczną własnych ostatecznych decyzji na mocy omawianej normy prawnej, Kolegium konsekwentnie uchylało zaskarżone decyzje i umarzało postępowanie pierwszej instancji.

Kolegium uchylało części decyzji - i w tym zakresie orzekało co do istoty sprawy – w sytuacji, gdy organy pierwszej instancji wskazywały datę początkową zmiany bądź uchylenia decyzji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Kolegium stwierdzało, że ze względu na fakt, że decyzja wydana w trybie art. 32 ust. 1 u.ś.r., kształtuje uprawnienia strony na przyszłość, wskazanie w decyzji organu pierwszej instancji daty, od której następuje uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej, przyznającej świadczenie, należy uznać za działanie bez podstawy prawnej. Datą, od której przestaje obowiązywać decyzja przyznająca świadczenie, może być jedynie data, z którą stała się ostateczną - decyzja wydana na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy.

Z omawianą problematyką wiąże się w sposób naturalny kwestia zmiany bądź uchylenia decyzji ostatecznej, w przypadku nienależnie pobranego świadczenia. O ile jednak w razie zmiany sytuacji rodzinnej lub dochodowej rodziny, nie występuje konieczność prowadzenia odrębnego postępowania, gdyż sam fakt wystąpienia jednej z wymienionych przesłanek uprawniał organ do wydania decyzji w trybie art. 32 ust. 1 u.ś.r., o tyle w przypadku nienależnie pobranego świadczenia sytuacja wygląda zupełnie inaczej.

Postępowanie dotyczące określenia nienależnego charakteru świadczeń rodzinnych oraz zobowiązujące do ich zwrotu jest bowiem odrębnym postępowaniem, a decyzja kończąca to postępowanie jest decyzją wydawaną w zwykłym trybie. Rozstrzygnięcie w kwestii zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji ustalającej prawo do świadczeń rodzinnych zapada natomiast w trybie nadzwyczajnym, na podstawie art. 32 ust. 1 u.ś.r., w związku z art. 163 k.p.a. Nie jest zatem dopuszczalne orzekanie w jednej decyzji zarówno w przedmiocie weryfikacji i wzruszalności decyzji ostatecznej, jak i określenia świadczeń nienależnie pobranych.

Decyzja o uchyleniu lub zmianie, mając charakter konstytutywny, „zastępuje” dotychczasowe skutki prawne wzruszonej decyzji ex nunc (J. Borkowski, Zmiana i uchylenie ostatecznych decyzji administracyjnych, Warszawa 1967, s. 154). Samo pozbawienie prawa do zasiłku rodzinnego ze skutkiem ex nunc nie daje podstaw do żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, a jedynie wstrzymuje jego dalszą wypłatę. Podstawą żądania zwrotu musi być stwierdzenie nienależnego charakteru pobranego świadczenia, czyli wydanie rozstrzygnięcia o charakterze deklaratoryjnym, skutkującego ex tunc.

Powyższe stwierdzenie Kolegium oznaczało, że w przypadku nienależnie pobranych świadczeń, o których organ dowiaduje się po pewnym czasie, jest możliwe dochodzenie ich zwrotu za okres miniony. W ocenie Kolegium, prawnie dopuszczalne jest bowiem – po przeprowadzeniu odrębnego postępowania – wydanie decyzji stwierdzającej, że świadczenie zostało pobrane nienależnie, pomimo, że w obrocie prawnym pozostaje decyzja przyznająca świadczenie. Stwierdzenie nienależnie pobranego świadczenia stanowi natomiast przesłankę do zmiany lub uchylenia decyzji pierwotnej w trybie art. 32 ust. 1, co należy traktować, jako wyjątek od – opisanego powyżej – konstytutywnego charakteru tej normy prawnej.

1.4. Zgodnie z art. 71 ust. 1 zd. 2 Konstytucji RP na organy władzy publicznej został nałożony obowiązek udzielania pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Obowiązek ten dotyczy szczególnie rodzin wielodzietnych i niepełnych. Zarówno „trudna sytuacja materialna” jak i „trudna sytuacja społeczna” rodzin, muszą mieć charakter kwalifikowany, aby na organach władzy publicznej ciążył obowiązek udzielenia im pomocy. Obowiązek ten dotyczy więc sytuacji, gdy osoby pozostające w rodzinie nie mogą zagwarantować jej samodzielnego utrzymania przy dołożeniu wszelkich, nawet najdalej posuniętych starań. Usprawiedliwiona odmiana trudnej sytuacji materialnej lub społecznej rodziny – w oparciu o publiczne prawo podmiotowe – zachodzi wtedy, gdy członek lub członkowie rodziny, nie wywiązują się z obowiązku alimentacyjnego. Warto bowiem podkreślić, że w demokratycznym państwie prawnym zasadę stanowi samoutrzymanie się oraz rozwój rodziny w oparcie o własne wysiłki, uzdolnienia, uprawnienia i możliwości wszystkich jej członków. Obowiązek alimentacyjny jest obowiązkiem prywatnoprawnym, którego treść została skonkretyzowana w przepisach prawa rodzinnego. Stosownie do art. 128 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego podmiotami zobowiązanymi do alimentacji są krewni małżonkowie oraz powinowaci. Obowiązkiem państwa nie jest więc zastępowanie obowiązku prywatnoprawnego członków rodziny względem siebie obowiązkiem publicznoprawnym, nie jest też możliwe uchylenie obowiązku alimentacyjnego albo zwolnienia z tego obowiązku przez jakikolwiek akt organu władzy publicznej. Naruszenie jednak przez jednego z rodziców obowiązku przyczyniania się do zapewnienia środków utrzymania rodziny i braku możliwości wyegzekwowania od niego realizacji tego obowiązku, stawia drugiego z rodziców w trudnej sytuacji materialnej. Przeciwdziałanie negatywnym skutkom, niezgodnego z prawem naruszeniu obowiązku alimentacyjnemu, służy ustawa z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2012 r. poz. 1228 ze zm.), dalej: ustawa.

Od początku stosowania ustawy są problemy ze stosowaniem instytucji nienależnie pobranego świadczenia. Według art. 2 pkt 7 powołanej ustawy, nienależnie pobrane oznacza świadczenie z funduszu alimentacyjnego: a) wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie albo wstrzymanie wypłaty świadczenia w całości lub w części, b) przyznane lub wypłacone w przypadku świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia, c) wypłacone bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli stwierdzono nieważność decyzji przyznającej świadczenie albo w wyniku wznowienia postępowania uchylono decyzję przyznającą świadczenie i odmówiono prawa do świadczenia, d) wypłacone, w przypadku, gdy osoba uprawniona w okresie ich pobierania otrzymała, niezgodnie z kolejnością określoną w art. 28, zaległe lub bieżące alimenty, do wysokości otrzymanych w tym okresie alimentów. Pomimo, że w przytoczonym przepisie ustawodawca sprecyzował, jakie świadczenie należy uznać za nienależnie pobrane, jego analiza nasuwa wątpliwości interpretacyjne.

Pierwszy problem, z jakim spotyka się Kolegium, jest przesłanka opisana w art. 2 pkt 7 lit. d). Dotyczy ona sytuacji, gdy w trakcie pobierania świadczenia z funduszu alimentacyjnego osoba uprawniona otrzymała zaległe lub bieżące alimenty. Organy pierwszej instancji prezentują pogląd, że nienależnie pobranym świadczeniem, niezależnie od wysokości otrzymanych alimentów, jest kwota wypłacona z funduszu alimentacyjnego. O ile stanowisko takie – co do zasady – można byłoby uznać za prawidłowe, gdy wysokość otrzymanych alimentów była równa lub wyższa od świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego, o tyle, wątpliwości rodziły się w sytuacji, gdy otrzymane alimenty były w kwocie niższej od wypłaconych świadczeń. Kolegium nie podziela stanowiska organów pierwszej instancji polegającego na stwierdzeniu, że nienależnie pobranym jest zawsze całość świadczenia wypłaconego osobie uprawnionej, pomimo, że otrzymała ona alimenty w kwocie niższej niż wypłacone świadczenie. W ocenie Kolegium, ten sposób wykładni przepisu art. 2 pkt 7 lit. d) ustawy prowadziłby do nieuprawnionego wniosku, że stanowi on rodzaj sankcji administracyjnej skierowanej do osób jednocześnie pobierających alimenty i świadczenia z funduszu alimentacyjnego. W ocenie Kolegium, powołany powyżej przepis ma jedynie na celu przeciwdziałanie kumulacji alimentów i świadczeń wypłacanych na podstawie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Z tego powodu, nienależnie pobranym świadczeniem może być jedynie kwota do wysokości otrzymanych alimentów, a nie pełna kwota otrzymanego w tym samym czasie świadczenia z funduszu alimentacyjnego.

Bezpodstawne jest – w ocenie Kolegium - nakładanie na Stronę obowiązku zwrotu nienależnie pobranych świadczeń w rozstrzygnięciu decyzji organu pierwszej instancji. Kolegium uważa, że obowiązek zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego wprost wynika z ustawy, a więc, organ administracji nie jest uprawniony do nakładania tego obowiązku w drodze decyzji. Organ właściwy wierzyciela ustala decyzją jedynie kwotę tego świadczenia. Kolegium zwróca również uwagę na fakt, że decyzja w sprawie zwrotu świadczenia nie może również określić daty, z jaką należność ma być uiszczona, gdyż obowiązek ten obciąża stronę z chwilą, w której decyzja staje się ostateczna i podlega wykonaniu. W ostatnim przypadku Kolegium przywołuje treść art. 20 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym, decyzje w sprawach świadczeń z funduszu alimentacyjnego są natychmiast wykonalne, z wyjątkiem decyzji w sprawach dotyczących nienależnie pobranych świadczeń.

Przesłanka opisana w art. 2 pkt 7 lit. b) ustawy, która uzależnia uznanie świadczenia za nienależne od świadomego wprowadzenia organu w błąd przez osobę pobierającą świadczenie, wymaga dokładnego omówienia. Należy bowiem rozważyć o jaką świadomość chodzi w tym przepisie. Kolegium rozważając tę kwestię uznało, że występująca przesłanka świadomego wprowadzenia w błąd nawiązuje do zagadnienia winy osoby pobierającej świadczenie. Stosując cywilistyczną konwencją pojęciową, można przyjąć, że świadomym wprowadzeniem w błąd jest umyślne działanie wnioskodawcy przyjmujące postać dolus directus lub dolus eventualis. Świadomym wprowadzeniem w błąd jest zatem sytuacja, w której wnioskodawca dąży do wywołania mylnego wyobrażenia organu o stanie jego uprawnień lub się na to godzi, podając nieprawdziwe fakty lub zatajając istotne dla sprawy okoliczności. Przy tak przyjętym pojęciu winy należy jednak pamiętać, że warunkiem uznania świadczenia za nienależnie pobrane jest pouczenie świadczeniobiorcy, że z wystąpieniem pewnych okoliczności należy wiązać określone zmiany w zakresie prawa do świadczeń. Powinność tę precyzuje art. 19 ust. 1 ustawy, który stanowi, że w przypadku wystąpienia zmian w liczbie członków rodziny, uzyskania lub utraty dochodu albo innych zmian mających wpływ na prawo do świadczeń osoba pobierająca świadczenie jest obowiązana do niezwłocznego powiadomienia o tym organu wypłacającego świadczenie.

Omawiając powyższą kwestię warto podkreślić, że w literaturze przedmiotu pojawiają się głosy, które wykluczają uznanie za nienależnie pobrane świadczenie, gdy stronie można zarzucić działanie wyłącznie w zamiarze ewentualnym. Wskazują one, że tylko działanie w zamiarze bezpośrednim może się wiązać z obowiązkiem zwrotu świadczenia. Kolegium nie podziela tego poglądu, jako idącego zbyt daleko w ochronie interesu strony, a zupełnie pomijającego interes społeczny, który opiera się na odzyskaniu bezprawnie pobranych świadczeń.

Nadal problem interpretacyjny nasuwa przesłanka przesądzająca o nienależnie pobranym świadczeniu, o której mowa w art. 2 pkt 7 lit. c) ustawy. Przesłanka ta ma związek z innymi postępowaniami nadzwyczajnymi, bowiem uzależnia uznanie świadczenia za nienależnie pobrane od wcześniejszego stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej świadczenie, bądź od jej uchylenia w następstwie wznowienia postępowania i odmówienia prawa do świadczenia. Użyty w omawianym przepisie zwrot: „wypłacone bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa”, mógłby wskazywać, że nienależne pobrane świadczenie ma miejsce tylko wtedy, gdy nieważność decyzji przyznającej świadczenia została oparta wyłącznie na art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Inaczej mówiąc, stwierdzenie nieważności takiej decyzji na podstawie innej przesłanki, a więc z powołaniem art. 156 § 1 pkt 1 i pkt. od 3 do 7 k.p.a., nie stanowiłoby podstawy do uznania świadczenia za nienależnie pobrane. Ten sposób wykładni przepisu art. 2 pkt 7 lit. c) ustawy, mógłby być uznany za prawidłowy z tego powodu, że wyeliminowałby możliwość uznania świadczenia za nienależnie pobrane w sytuacji, w której strona bez własnej winy pobrała świadczenie, gdyby – przykładowo - organ błędnie określił swoją właściwość.

Powyższy pogląd budzi jednak wątpliwości. Trzeba bowiem zwrócić uwagę, że ustawodawca po zwrocie: „wypłacone bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa” postawił przecinek, a następnie przytoczył wyżej opisane dwa tryby nadzwyczajne. Ten sposób konstrukcji przepisu może wskazywać również, że świadczeniami nienależnie pobranymi są świadczenia wypłacone bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa w dwóch przypadkach, gdy:

- stwierdzono nieważność decyzji przyznającej świadczenie na podstawie jakiejkolwiek przesłanki wymienionej w art. 156 § 1 k.p.a. (a więc nie tylko ustanowionej w pkt. 2 in fine) albo

- uchylono decyzję przyznającą świadczenie po wznowieniu postępowania i odmówiono prawa do świadczenia.

Ten ostatni sposób wykładni omawianego przepisu wydaje się bardziej przekonywujący, gdyż użycie spójnika „albo” pomiędzy dwoma trybami nadzwyczajnymi oznacza, że są to tryby równoważne (żadnemu nie daje się prymatu), a więc zastosowanie jednego z nich powinno być dopuszczalne w oparciu o wszystkie przesłanki wymienione zarówno w art. 156 § 1 k.p.a, jak i w art. 145 § 1, art. 145a i art. 145b k.p.a. Ponadto, zawężenie możliwości uznania świadczenia za nienależnie pobrane po stwierdzeniu nieważności decyzji przyznającej świadczenie wyłącznie na podstawie dwóch przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., doprowadziłoby do sytuacji, gdy świadczenie pobrane na podstawie decyzji dotkniętej inną wadą kwalifikowaną wymienioną w art. 156 § 1 pkt 1 i pkt 3 -7 k.p.a., nie byłoby świadczeniem nienależnym. Ten tok rozumowania wydaje się błędny, gdyż należy pamiętać, że celem postępowania w sprawie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń przez świadczeniobiorcę, jest powrót - do organu wierzyciela - pobranych sprzecznie z prawem, środków publicznych.

Już na marginesie rozważań w kwestii nienależnie pobranego świadczenia, o którym mowa w art. 2 pkt 7 lit. c) ustawy, można zwrócić uwagę, że tylko w tym przypadku, eliminacja decyzji przyznającej świadczenie – na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy - ma pierwszeństwo przed postępowaniem mającym na celu ustalenie, czy świadczenie zostało pobrane nienależnie. W pozostałych przypadkach – a więc wymienionych w art. 2 pkt 7 lit. a), b) i d) – uchylenie decyzji przyznającej świadczenie na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy, ma charakter wtórny wobec postępowania zakończonego decyzją o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia, mający na celu przywrócenie spójności procesowej.

Analiza przepisów precyzujących, jakie świadczenie należy uznać za nienależnie pobrane przez świadczeniobiorcę, prowadzi do wniosku, że postępowanie w sprawie zwrotu świadczenia jest postępowaniem zwykłym. Z tego powodu nie może ono w żaden sposób dotyczyć decyzji, na podstawie której przyznano świadczenie. Uchylenie lub zmiana decyzji przyznającej świadczenie jest możliwa bowiem, jedynie po przeprowadzeniu jednego z postępowań nadzwyczajnych, o których mowa w art. 24 ust. 1 ustawy, bądź art. 156 i nast. lub art. 145 i nast. k.p.a.

W postępowaniu w sprawie świadczeń z funduszu alimentacyjnego występują częste przypadki nieprawidłowego oznaczenia strony postępowania, a w konsekwencji, kierowanie decyzji do osób, które nie są stronami w znaczeniu administracyjnoprawnym. Do wszczęcia postępowania mającego na celu ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego może dojść na wniosek złożony przez osobę uprawnioną, bądź jej przedstawiciela ustawowego. O ile wszczęcie postępowania na wniosek pełnoletniej osoby uprawnionej i wydanie decyzji, w której rozstrzyga się o jej prawach nie zawiera błędów w tym zakresie, to wszczęcie postępowania na wniosek przedstawiciela ustawowego małoletniego, często kończy się wydaniem decyzji przez organy pierwszej instancji, w której jako strona oznaczony jest przedstawiciel ustawowy. Tego typu oznaczenie strony, prawdopodobnie wynika z przeświadczenia organów właściwych wierzyciela, że skoro postępowanie wszczyna się na wniosek przedstawiciela ustawowego małoletniego, to przedstawiciel ustawowy jest stroną postępowania. Ten tok rozumowania jest oczywiście błędny, gdyż to małoletni – jako osoba uprawniona – jest stroną postępowania, a którego zastępcą procesowym jest jej przedstawiciel. Nierzadkie są również przypadki, gdy pełnomocnicy pełnoletnich osób uprawnionych zostają uznani za strony postępowania i do nich kierowana jest decyzja przyznająca świadczenie. Organy pierwszej instancji mylą bowiem obowiązek doręczenia decyzji pełnomocnikowi, z prawidłowym oznaczeniem strony.

Warto zwrócić uwagę, że skuteczne wszczęcie postępowania może dojść tylko na urzędowym formularzu, którego wzór określa załącznik nr 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 7 lipca 2010 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalania dochodu oraz wzorów wniosku, zaświadczeń i oświadczeń o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego (Dz. U. Nr 123, poz. 836 ze zm.), dalej: rozporządzenie. Ten głęboko sformalizowany sposób zainicjowania postępowania powoduje, że nie jest możliwe przyznanie świadczenia na podstawie odręcznie sporządzonego wniosku przez stronę lub jej przedstawiciela. Konsekwentnie, nie jest też możliwe złożenie wniosku do protokołu. W przypadku złożenia wniosku w nieprawidłowej formie, organ wierzyciela zobowiązany jest wezwać wnioskodawcę do usunięcia braków wniosku, które będzie sprowadzało się do złożenia wniosku na urzędowym formularzu. Organy pierwszej instancji mylnie odczytują ten problem i np. umarzają postępowanie z powodu braku prawidłowo sporządzonego wniosku. Kolegium w swoich orzeczeniach eliminuje tego typu decyzje wskazując, na poprawne, dalsze procedowanie w sprawie.

W rozpoznawanych przez Kolegium sprawach nadal zdarza się, że organy pierwszej instancji odmawiają przyznania świadczenia, gdyż strona nie dołączyła oryginałów wymaganych dokumentów. W tego typu sprawach Kolegium wskazuje, że obowiązek dołączenia oryginałów dokumentów dotyczy jedynie zaświadczeń i oświadczeń określonych w § 2 pkt 1 lit. a) – d) i j) oraz pkt 2 rozporządzenia. Jeżeli chodzi o pozostałe dokumenty, to zastosowanie ma § 4 ust. 1 rozporządzenia, który umożliwia złożenie dokumentów w formie kopii. Jednocześnie prawodawca nałożył obowiązek uwierzytelniania kopii przez właściwe organy, w tym organ właściwy wierzyciela. W tej sytuacji, żądanie w każdym przypadku oryginałów zaświadczeń lub oświadczeń od wnioskodawców jest działaniem pozbawionym podstawy prawnej.

Wątpliwości natury orzeczniczej nadal nasuwa przepis § 5 ust. 3 rozporządzenia, który stanowi, że jeżeli strona nie poprawi lub nie uzupełni wniosku, albo nie uzupełni dokumentów na wezwanie organu, organ ten wydaje decyzję o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia. Nasuwa się bowiem wątpliwość, czy, a jeżeli tak, to kiedy, w sprawach świadczeń z funduszu alimentacyjnego będzie miał zastosowanie przepis art. 64 § 1 k.p.a., który wskazuje na pozostawienie wniosku bez rozpoznania, o ile wniosek zawiera braki, które uniemożliwiają ustalenie podstawowych informacji o stronie (np. adresu zamieszkania). Aktualne jest więc pytanie, czy § 5 ust. 3 rozporządzenia stanowi lex specialis do art. 64 § 1 k.p.a. w takim zakresie, że wyłącza jego stosowanie. W ocenie Kolegium tak nie jest, bowiem inny zakres pojęciowy kryje za sobą sformułowanie „pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia” w stosunku do „pozostawienia wniosku bez rozpoznania”. Wydaje się więc, że pozostawienie wniosku bez rozpoznania będzie miało zastosowanie, gdy organ uzna, że wniosek nie został skutecznie złożony, ze względu na jego braki wskazane w art. 64 § 1 k.pa., a w konsekwencji nie będzie możliwe jego rozpatrzenie. W pozostałych przypadkach zastosowanie będzie miał § 5 ust. 3 rozporządzenia, a więc nieuzupełnione braki wniosku będą skutkowały pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia.

Rozbieżne poglądy organów pierwszej instancji dają się zauważyć w stosowaniu art. 21 ustawy, który reguluje instytucję wstrzymania decyzji oraz wygaśnięcia prawa do świadczeń. W celu omówienia występujących problemów stosowania przepisu, niezbędne jest zacytowanie go w całości:

1. Wypłatę świadczeń z funduszu alimentacyjnego wstrzymuje się, jeżeli osoba uprawniona albo jej przedstawiciel ustawowy, którzy złożyli wniosek o przyznanie świadczeń z funduszu alimentacyjnego:

1) odmówili udzielenia lub nie udzielili, w wyznaczonym terminie, wyjaśnień co do okoliczności mających wpływ na prawo do świadczeń;

2) odmówili udzielenia organowi prowadzącemu postępowanie egzekucyjne informacji mających wpływ na skuteczność egzekucji lub udzielili informacji nieprawdziwych;

3) nie podejmują świadczeń przez trzy kolejne miesiące kalendarzowe.

2. W przypadku udzielenia wyjaśnień świadczenia z funduszu alimentacyjnego wypłaca się od miesiąca, w którym wpłynęły wyjaśnienia, do końca okresu świadczeniowego, o ile osoba uprawniona nadal spełnia warunki do ich otrzymywania.

3. W przypadku zgłoszenia się osoby uprawnionej po upływie trzech miesięcy świadczenia z funduszu alimentacyjnego wypłaca się jej za cały okres wstrzymania, o ile osoba uprawniona nadal spełnia warunki do ich otrzymywania.

4. Jeżeli wznowienie wypłaty wstrzymanych świadczeń z funduszu alimentacyjnego nie nastąpi do końca okresu świadczeniowego, prawo do świadczeń wygasa.

Analiza unormowania wskazuje, że ustawodawca dopuszczając możliwość wstrzymania wypłaty świadczeń, zaniechał wskazania formy, w jakiej powinno ono nastąpić. Brak ten powoduje rozbieżność poglądów wśród organów właściwych wierzyciela. Jedne preferują wydawanie decyzji, które poprzedzone jest zawiadomieniem o wszczęciu postępowania, a w konsekwencji prowadzenie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, które z natury zajmuje długi czas, w którym świadczenie musi być wypłacane dopóki decyzja o wstrzymanie nie nabierze waloru ostateczności. W innych przypadkach organy wydają postanowienia o wstrzymaniu wypłaty. W tym przypadku postępowanie jest krótsze, lecz również wymaga sformalizowania i zachowania zasad, o których mowa w rozdziale I k.p.a.

W ocenie Kolegium powyższe działania są nieprawidłowe. Jako pierwsze spostrzeżenie nasuwa się fakt, że gdy prawodawca uznał za zasadne nadanie formy decyzji pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia, wprost zapisał to w § 5 ust. 3 rozporządzenia. Skoro wstrzymaniu wypłaty świadczenia nie nadał tej formy w ustawie oraz w akcie wykonawczym, należy uznać, że odstąpił w tym zakresie od nadania czynności formy kwalifikowanego aktu administracyjnego. Należy również zwrócić uwagę na funkcję, jaką ma spełniać wstrzymanie wypłaty świadczenia. Niewątpliwie chodzi o to, aby powstrzymać się od wydatkowania środków publicznych do czasu wyjaśnienia, czy świadczenie nadal przysługuje osobie będącej w posiadaniu decyzji przyznającej świadczenie. Wstrzymanie, ma więc zapobiec – ewentualnej – wypłacie świadczenia nienależnego, jeśli okazałoby się, że wątpliwości organu co do zasadności dalszego wypłacania świadczenia, potwierdziły się. Zdaniem Kolegium, ustawodawca celowo nie wskazał na formę decyzji bądź postanowienia w stosunku do wstrzymania wypłaty świadczenia. Skoro tak, to trzeba uznać, że skoro sama wypłata świadczenia jest czynnością stricte techniczną, to wstrzymanie wypłaty powinno przybrać formę pisma, a więc należy je zaliczyć do czynności materialno – technicznych. Stosowanie przez analogię przepisów art. 152 i art. 159 k.p.a., które wskazują na formę postanowienia przy wstrzymaniu wykonania decyzji, również Kolegium uważa za niezasadne. Po pierwsze, formę postanowienia ustawodawca wprost wskazał w przepisach kodeksu, a po drugie, dotyczy ona wstrzymania wykonania decyzji, a nie czynności technicznej, w postaci wypłaty świadczenia.

Omawiając cytowany przepis art. 21 ustawy, należy wskazać, że jeżeli wznowienie wypłaty wstrzymanych świadczeń nie nastąpi do końca okresu świadczeniowego, prawo do świadczeń wygasa. Zatem w przypadku wstrzymania wypłaty świadczeń, jeżeli strona nie przedłoży wymaganych wyjaśnień, informacji, czy też dokumentów, lub nie podejmuje świadczeń przez kolejne 3 miesiące i upłynie okres świadczeniowy, traci uprawnienie do świadczeń ex lege. W tej sytuacji – w ocenie Kolegium – błędne jest wydawanie deklaratoryjnych decyzji w tym zakresie. Skoro wygaśnięcie prawa do świadczeń wygasa z mocy samego prawa, błędne jest wydawanie w tej materii decyzji administracyjnej, skoro ustawodawca nie dostrzegł takiej konieczności.

Kolegium niezmiennie stoi na stanowisku, że zmiana lub uchylenie decyzji przyznającej świadczenie w trybie art. 24 ust. 1 ustawy, następuje na podstawie decyzji konstytutywnej, a więc może wywoływać skutki jedynie ex nunc. Z uwagi na fakt, że uzasadnienie tego stanowiska znajduje się przy analizie art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zbędne jest powtarzanie argumentów przy omawianiu przepisu art. 24 ust. 1 ustawy, który ma podobny charakter.

1.5. Jak w latach wcześniejszych w sprawach rozstrzyganych w zakresie regulowanym ustawą z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), czyli przyznania stypendium szkolnego oraz dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika, Kolegium z reguły utrzymywał w mocy pierwszoinstancyje decyzje lub uchylając decyzje w postępowaniu odwoławczym orzekało co do istoty sprawy, przyznając stypendium lub przyznając dofinansowanie kosztów kształcenia.

W tej ostatniej materii nastąpiła istotna zmiana regulacji prawnej. Otóż do art. 70b ustawy wprowadzony został, z mocą obowiązującą od dnia 1 września 2012 r., ustęp 11 [przepisem art. 1 pkt 31 lit. c) ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty i niektórych innych ustaw Dz. U. Nr 205, poz. 1205]. Nie została uregulowana kwestia zastosowania tego przepisu do stanów faktycznych powstałych przed dniem jego wejścia w życie. Oznacza to, że nowy przepis należało stosować do stanów faktycznych powstałych przed dniem 1 września 2012 r. i po tej dacie.

Nowo wprowadzony przepis stanowi: „Dofinansowanie, o którym mowa w ust. 1 (kosztów kształcenia) stanowi pomoc de minimis, udzielaną zgodnie z warunkami określonymi w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 1998/2006 r. w sprawie stosowania art. 87 i 88 Traktatu do pomocy de minimis (Dz. Urz. UE L 379 z 28.12.2006, str. 5)”. Przepis ten nakłada, na organy orzekające w sprawie przyznania pracodawcom zwrotu kosztów kształcenia młodocianych pracowników, obowiązek stosowania procedur unijnych, mających zapobiegać naruszeniu zasady konkurencyjności między przedsiębiorcami. Artykuł 87 Traktatu stanowi bowiem: „Z zastrzeżeniem innych postanowień przewidzianych w niniejszym Traktacie wszelka pomoc przyznawana przez Państwo Członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiekolwiek formie, która zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów, jest niezgodna ze wspólnym rynkiem w zakresie, w jakim wpływa na wymianę handlową między Państwami Członkowskimi”.

1.6. W sprawach z zakresu dodatków mieszkaniowych, rozpatrywanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. Nr 165, poz. 1817 ze zm.), nie doszło do żadnych istotnych zmian przepisów prawnych, które mogłyby mieć wpływ na reorientację orzecznictwa organów pierwszej instancji i Kolegium. Natomiast w kwestii unormowań sprawiających trudności interpretacyjne odesłać można do informacji rocznej za 2011 rok.

Z zasady Kolegium utrzymywało w mocy pierwszoinstancyjne decyzje z tego zakresu.


2. Omówienie wybranych rozstrzygnięć


Wskazanie noclegowni, schroniska lub innej placówki zapewniającej miejsca noclegowe w wykonaniu wyroku o eksmisji z lokalu mieszkalnego, bez prawa do lokalu socjalnego

Wyrokiem Sądu Rejonowego orzeczono eksmisję J. M. z lokalu mieszkalnego, bez prawa do lokalu socjalnego. Komornik Sądowy przy Sądzie Rejonowym zwrócił się do Ośrodka Pomocy Społecznej o udzielenie informacji dotyczącej miejsca noclegowego w noclegowni dla J. M., w związku z jego eksmisją z lokalu mieszkalnego, bez prawa do lokalu socjalnego. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej poinformował Komornika o niemożności wskazania miejsca noclegowego w miejscowości, w której zamieszkiwał J. M., ze względu na brak noclegowni w tym mieście i o ewentualnej możliwości skorzystania przez niego z placówek w innej miejscowości. Komornik wezwał Ośrodek Pomocy Społecznej do doręczenia skierowania dłużnika do noclegowni w tej innej miejscowości, wraz ze stwierdzeniem pokrycia przez Ośrodek kosztów pobytu w noclegowni. W toku prowadzonego postępowania dłużnik oświadczył, że nie wyraża zgody na umieszczenie go w noclegowni i zamierza szukać pokoju do wynajęcia, gdyż ma pracę i nie chce jej stracić. Pierwszoinstancyjną decyzją skierowano jednak J. M. do noclegowni dla bezdomnych i ustalono, że będzie sam ponosił odpłatność za pobyt w tej placówce. Komornik stwierdził, że opłata za pobyt dłużnika w noclegowni zostanie uregulowana w ramach prowadzonego postępowania egzekucyjnego z zaliczki wpłaconej przez wierzyciela.

Rozpatrując odwołanie Kolegium zważyło, że zgodnie z art. 7 ustawy o pomocy społecznej (dalej: u.p.s.) pomocy udziela się osobom między innymi z powodu bezdomności. Zgodnie z art. 48 ust. 1 i 2 osoba lub rodzina ma prawo do schronienia, posiłku i niezbędnego ubrania, jeżeli jest tego pozbawiona. Udzielenie schronienia następuje przez przyznanie tymczasowego miejsca noclegowego w noclegowniach, schroniskach, domach dla bezdomnych i innych miejscach do tego przeznaczonych. Z zasad ogólnych udzielania pomocy społecznej wynika, że osoba dorosła powinna przede wszystkim sama zapewnić sobie zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, a kiedy nie może tego uczynić samodzielnie, ani w wyniku korzystania z przysługujących jej uprawnień, obowiązek zaspokojenia tych potrzeb ciąży na gminie, która jest odpowiedzialna, zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 3, za udzielenie schronienia osobom pozbawionym go np. w wyniku wykonania eksmisji.

Zgodnie z art. 1046 § 4 kodeksu postępowania cywilnego komornik, wykonując obowiązek opróżnienia lokalu służącego zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych dłużnika na podstawie tytułu wykonawczego, z którego nie wynika prawo dłużnika do lokalu socjalnego lub zamiennego, usunie dłużnika do innego lokalu lub pomieszczenia, do którego dłużnikowi przysługuje tytuł prawny i w którym może zamieszkać. Jeżeli dłużnikowi nie przysługuje tytuł prawny do innego lokalu lub pomieszczenia, w którym może zamieszkać, komornik wstrzyma się z dokonaniem czynności do czasu, gdy gmina właściwa ze względu na miejsce położenia lokalu podlegającego opróżnieniu, na wniosek komornika, wskaże dłużnikowi tymczasowe pomieszczenie, nie dłużej jednak niż przez okres 6 miesięcy. Po upływie tego terminu komornik usunie dłużnika do noclegowni, schroniska lub innej placówki zapewniającej miejsca noclegowe, wskazanej przez gminę. Jeżeli dłużnikowi nie przysługuje prawo do tymczasowego pomieszczenia, komornik usunie dłużnika do noclegowni, schroniska lub innej placówki zapewniającej miejsca noclegowe, wskazanej na wniosek komornika przez gminę właściwą ze względu na miejsce położenia lokalu podlegającego opróżnieniu (art. 1046 § 51). Stosownie do § 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2011 r. w sprawie szczegółowego trybu postępowania w sprawach o opróżnienie lokalu lub pomieszczenia albo o wydanie nieruchomości (Dz. U. z 2012 r. poz. 11), niezwłocznie po upływie okresu, o którym mowa w art. 1046 § 4 k.p.c., komornik występuje do gminy właściwej ze względu na miejsce położenia lokalu podlegającego opróżnieniu cywilnego wskazanie noclegowni, schroniska lub innej placówki zapewniającej miejsca noclegowe, do której dłużnik zostanie usunięty. Wynikająca z powołanych przepisów powinność wskazania przez gminę noclegowni, schroniska lub innej placówki zapewniającej miejsca noclegowe, niewątpliwie jest obowiązkiem gminy, którego zaniechanie może skutkować stosowną odpowiedzialnością, jednak z regulacji tych nie wynika, aby forma wykonania obowiązku w tym zakresie miała przybrać formę decyzji administracyjnej, kierującej dłużnika do odpowiedniej placówki zapewniającej miejsca noclegowe. Z konstytucyjnej zasady działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) i z zasady ogólnej ustanowionej w art. 6 k.p.a. wynika, że nie można domniemywać stosowania władczej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna, lecz podstawę do jej wydania trzeba wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2008, s. 474).

Ustawa o pomocy społecznej w art. 106 ust. 1 przewiduje wprawdzie, że przyznanie świadczeń z pomocy społecznej następuje w formie decyzji administracyjnej, jednak z zawartych w tym akcie prawnym regulacji nie wynika, że świadczenia te mogą być udzielane w drodze przymusu. Jednym ze świadczeń jest prawo do schronienia, jeżeli osoba jest go pozbawiona. Udzielenie schronienia następuje przez przyznanie tymczasowego miejsca noclegowego w noclegowniach, schroniskach, domach dla bezdomnych i innych miejscach do tego przeznaczonych (art. 48 ust. 2). Udzielenie schronienia jest zadaniem własnym gminy o charakterze obowiązkowym (art. 17 ust. 1 pkt 3 u.p.s.). Zgodnie z art. 102 ust. 1 u.p.s., świadczenia z pomocy społecznej są udzielane na wniosek osoby zainteresowanej, jej przedstawiciela ustawowego, albo innej osoby, za zgodą osoby zainteresowanej lub jej przedstawiciela ustawowego. Przepis art. 102 ust. 2 stanowi, że pomoc społeczna może być także udzielana z urzędu, jednak z uregulowania tego nie wynika, że organ pomocy społecznej może skierować daną osobę do noclegowni, jeżeli nie wyraża ona na to zgody. Ponadto, w art. 102 ust. 2 mowa jest o udzieleniu pomocy. W rozpatrywanym przez Kolegium przypadku nie chodziło o osobę wymagającą wsparcia i oczekującą pomocy, lecz osobę, która ma być przymusowo usunięta z lokalu mieszkalnego. Przepis ten stwarza możliwość przysporzenia osobie potrzebującej korzyści, a nie ograniczenia jej uprawnień. Regulacje zawarte w ustawie o pomocy społecznej nie zezwalają więc na wydanie rozstrzygnięcia o treści sformułowanej w pierwszoinstancyjnej decyzji, tzn. o skierowaniu do noclegowni i ustaleniu odpłatności za pobyt w niej. Jak już wskazano, udzielenie schronienia następuje bowiem przez „przyznanie tymczasowego miejsca noclegowego” (art. 48 ust. 2), z którego potencjalny podopieczny nie ma obowiązku skorzystać.

Zdaniem Kolegium ani przepisy ustawy o pomocy społecznej, ani przepisy postępowania cywilnego dotyczące wykonania wyroku eksmisyjnego, nie dają podstaw do wydania decyzji w przedmiocie skierowania osoby eksmitowanej do noclegowni i nałożenia na nią obowiązku pokrywania kosztów pobytu, połączonego z możliwością zastosowania przymusu w razie, gdy osoba eksmitowana nie godzi się na skorzystanie z tej formy pomocy. Wskazanie noclegowni, schroniska lub innej placówki dla eksmitowanego oznacza, że nie grozi mu pozostawienie „bez dachu nad głową” po wyprowadzeniu go z lokalu, z którego go eksmitowano, ponieważ wskazano pomieszczenie, w którym może znaleźć schronienie. „Wskazanie” oznacza, zdaniem Kolegium, zaoferowanie możliwości skorzystania z miejsca w placówce, która w ramach realizacji obowiązków gminy udziela schronienia osobom pozbawionym dachu nad głową.

Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w całości.


Odpłatność za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej po wejściu w życie ustawy o wsparciu rodziny i systemie pieczy zastępczej

Powołując się na art. 79 ust. 1 i 2-5 oraz art. 106 ustawy o pomocy społecznej, dalej: u.p.s., w związku z art. 104 k.p.a. organ pierwszej instancji ustalił odpłatność za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej za okres od 1 listopada 2010 r. do 13 lipca 2011 r.

Kolegium rozpatrując odwołanie od tej decyzji zauważyło, że według art. 79 ust. 1 u.p.s., opłatę za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej, do wysokości miesięcznej pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka umieszczonego w tej rodzinie, wnoszą solidarnie rodzice. Decyzję administracyjną o wysokości opłaty wydaje starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej (art. 79 ust. 2 u.p.s.). Starosta, ustalając wysokość opłaty rodziców dziecka przebywającego w rodzinie zastępczej, uwzględnia ich sytuację rodzinną, zdrowotną, dochodową i majątkową (art. 79 ust. 3). Przepis art. 79 ust. 1 u.p.s. stosuje się również do rodziców pozbawionych władzy rodzicielskiej lub rodziców, którym władza rodzicielska została zawieszona albo ograniczona (art. 79 ust. 4). Starosta może częściowo albo całkowicie zwolnić lub odstąpić od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 79 ust. 1 u.p.s., na wniosek lub z urzędu, ze względu na trudną sytuację materialną rodziny (art. 79 ust. 5).

Z uwagi na to, że organ odwoławczy ma obowiązek uwzględnienia stanu prawnego i faktycznego z dnia orzekania, należało mieć na uwadze to, że art. 79 u.p.s. został uchylony przez art. 218 pkt 16 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. Nr 149, poz. 887 ze zm.), dalej: ustawa o pieczy. Wymieniony przepis art. 218 pkt 16 wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2012 r. W tej sytuacji Kolegium nie mogło rozpatrywać i załatwiać sprawy (tak jak zdążył to jeszcze uczynić organ pierwszej instancji) na podstawie art. 79 u.p.s. Brak dotychczasowej podstawy materialnoprawnej przesądził o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji. Rozważyć zatem należało, czy w nowym stanie prawnym można kontynuować postępowanie w sprawie ustalenia tego rodzaju opłaty. W tym kontekście zwrócono uwagę na to, że zgodnie z art. 226 ust. 4 pkt 2 ustawy o pieczy (który także wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2012 r.) wydane na podstawie przepisów dotychczasowych decyzje w sprawie opłaty za pobyt w rodzinie zastępczej dziecka lub osoby pełnoletniej, przebywającej w rodzinie zastępczej do czasu ukończenia szkoły, w której rozpoczęła naukę przed osiągnięciem pełnoletności, ponoszonej przez rodziców, zachowują moc do dnia wygaśnięcia, nie dłużej jednak niż przez okres 3 miesięcy od dnia wejścia w życie tej ustawy. Przytoczony w zdaniu poprzednim przepis dotyczy jednak kwestii czasu obowiązywania decyzji już wydanych, nie określa natomiast, jakie przepisy należy stosować do postępowań niezakończonych w sprawie opłaty za pobyt w rodzinie zastępczej dziecka, ponoszonej przez rodziców. Żaden z obecnie obowiązujących przepisów wprost nie odnosi się do tej kwestii. W takiej sytuacji – co do zasady – zastosowanie mają przepisy nowe, co jednak nie musi polegać na kontynuowaniu dotychczasowego postępowania. Co więcej, może zdarzyć się tak, że nowy stan prawny nie będzie już przewidywał odpowiednika wcześniej obowiązującej instytucji prawnej. Kolegium wskazało, że nowe przepisy nie mogły znaleźć zastosowania w rozpatrywanym przypadku. Przepisy art. 193 i art. 194 ustawy o pieczy regulują bowiem kwestię ustalania – w drodze decyzji administracyjnej wydawanej przez starostę – miesięcznej opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, którą ponoszą rodzice w wysokości przyznanych świadczeń oraz dodatków, o których mowa w art. 80 ust. 1 i art. 81 tej ustawy. Świadczenia i dodatki, o których mowa w art. 80 ust. 1 i art. 81 ustawy o pieczy, są przyznawane na innych zasadach niż pomoc pieniężna na podstawie art. 78 ust. 1 i 4 u.p.s. Wobec czego nie można – w ocenie Kolegium – na podstawie art. 194 ustawy o pieczy wydać decyzji o ustaleniu opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej do wysokości miesięcznej pomocy pieniężnej, udzielonej na podstawie art. 78 ust. 1 i 4 u.p.s., na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka umieszczonego w tej rodzinie. Zauważyć trzeba też, że nie można domniemywać umocowania do nałożenia na administrowanego obowiązku w drodze decyzji administracyjnej.

Brak było zatem w dniu orzekania przez Kolegium podstawy prawnej do ustalenia miesięcznej opłaty z tytułu przebywania dziecka strony w rodzinie zastępczej od dnia 1 listopada 2010 r. do dnia 13 lipca 2011 r., dlatego Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło w całości poprzedzające jej wydanie postępowanie pierwszej instancji.


Dofinansowanie kosztów kształcenia młodocianego pracownika osobie niebędącej już przedsiębiorcą

Wnioskodawca spełniający warunki przyznania dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika, składając wniosek o dofinansowanie nie miał już statusu przedsiębiorcy. Organ pierwszej instancji powołując m. in. przepis art. 70b ust. 11 ustawy o systemie oświaty odmówił dofinansowania uznając, że wnioskodawcy nie należy się dofinansowanie gdyż nie posiada statusu przedsiębiorcy, a pomoc de minimis dotyczy przedsiębiorców.

Kolegium nie zgodziło się z takim stanowiskiem. Kolegium zwróciło uwagę na usytuowanie nowo wprowadzonego przepisu w systemie prawnym, a przede wszystkim w art. 70b, regulującym instytucję dofinansowania kosztów kształcenia. Ustawodawca dodał ust. 11 do art. 70b ustawy nie zmieniając charakteru tej instytucji, a także wymogów, jakie musi spełnić wnioskodawca ubiegający się o dofinansowanie kosztów kształcenia młodocianego pracownika. Zasadnicze wymogi dotyczące dofinansowania nadal są określone w art. 70b ust. 1 i nie uległy zmianie w stosunku do przepisów obowiązujących przed dniem 1 września 2012 r. Wprowadzony dodatkowy wymóg ma zastosowanie wyłącznie w stosunku do przedsiębiorców, w przypadku których dofinansowanie kosztów kształcenia stanowi pomoc de minimis, udzielaną zgodnie z warunkami określonymi w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 1998/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. w sprawie stosowania art. 87 i 88 Traktatu o pomocy de minimis (Dz. Urz. UE L 379 z 28.12.2006, str. 5). Oznacza to, że przepis art. 70b ust. 11 ustawy będzie miał zastosowanie jedynie w przypadku wnioskodawców będących czynnymi przedsiębiorcami w chwili składania wniosku. W ocenie Kolegium przepis ten nie stanowi natomiast, że dofinansowanie kosztów nauki zawodu lub przyuczenia do wykonywania określonej pracy może być udzielane wyłącznie na zasadach pomocy de minimis, z czego organ pierwszej instancji wywiódł, że nie można udzielić dofinansowania kosztów kształcenia wnioskodawcy, który statusu przedsiębiorcy (już) nie posiada. Stanowisko takie jest zbyt daleko idące i nie uwzględnia określonych sytuacji faktycznych zaistniałych z przyczyn obiektywnych, niezawinionych przez pracodawcę. W praktyce może bowiem się zdarzyć, że wniosek o przyznanie dofinansowania kosztów kształcenia skutecznie złoży osoba niebędąca pracodawcą prowadzącym kształcenie zawodowe – przykładowo - spadkobierca pracodawcy, a zatem osoba niebędąca w ogóle przedsiębiorcą, której będzie przysługiwać prawo dofinansowania kosztów kształcenia mimo, iż przedsiębiorcą ani tym bardziej pracodawcą w chwili złożenia wniosku nie będzie (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 czerwca 2012 r., III SA/Gd 267/12, LEX nr 1169468).

Dlatego Kolegium stanęło na stanowisku, że art. 70b ust. 11 ustawy, nie będzie miał zastosowania w przypadku, gdy wnioskodawca był pracodawcą spełniającym wymogi formalne określone w art. 70b ust. 1 ustawy, tj. posiadał niezbędne kwalifikacje zawodowe i pedagogiczne do prowadzenia przygotowania zawodowego, młodocianego pracownika, był również czynnym przedsiębiorcą w okresie przygotowania zawodowego, ale w chwili ukończenia przez młodocianego pracownika praktycznej nauki zawodu oraz w chwili złożenia wniosku o dofinansowanie kosztów kształcenia nie był już przedsiębiorcą. Przyznanie dofinansowania w takim przypadku nie może przecież już wpłynąć na zakłócenie konkurencji. Tego rodzaju kontekst z ww. przyczyn, się zdezaktualizował. Nadal natomiast winno znaleźć zastosowanie zasadnicze przeznaczenie instytucji dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika, tj. zrekompensowanie części wydatków poniesionych w związku ze zrealizowaniem procesu przygotowania zawodowego młodocianego pracownika, którego cel efektywne przygotowanie zawodowe został osiągnięty. Dofinansowanie nakierowane jest bowiem na uzyskanie przez pracodawcę częściowego zrekompensowania kosztów kształcenia zawodowego młodocianego pracownika, a więc zrekompensowanie części kosztów poniesionych na skutek przejęcia przez pracodawcę obowiązku ciążącego generalnie na Państwie (podobnie NSA w wyroku z dnia 22 lutego 2012 r., I OSK 2292/11, https://cbois.nsa.gov.pl). Przy ocenie stanu faktycznego spraw dotyczących dofinansowania prowadzenia przygotowania zawodowego młodocianych należy również mieć na uwadze przeznaczenie przepisów art. 70b ustawy o systemie oświaty. Bezspornie przecież jednym z warunków sine qua non przyznania przedmiotowego dofinansowania jest uzyskanie przez młodocianego kwalifikacji zawodowych (por. wyrok NSA z dnia 29 września 2011 r., I OSK 846/11, https://cbois.nsa.gov.pl). Uwzględnić ponadto należy następujący pogląd: „Niespójność regulacji prawnej nie może stanowić uzasadnienia w tworzeniu przeszkód do realizacji konstytucyjnego prawa młodocianych do nauki ani - wbrew intencjom ustawodawcy zniechęcać pracodawców do zatrudniania młodocianych w celu uzyskania przygotowania zawodowego" (M. Pilich, Komentarz do art. 70b ustawy o systemie oświaty - system informacji prawnej (LEX Omega).


Zmiana tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego a weryfikacja decyzji przyznającej dodatek mieszkaniowy

Organ pierwszej instancji przyznał dodatek mieszkaniowy na okres sześciu miesięcy na lokal mieszkalny zajmowany na podstawie najmu. W trakcie pobierania świadczenia strona poinformowała organ o nabyciu na własność lokalu, na który przyznano dodatek mieszkaniowy i wniosła o zmianę decyzji przyznającej dodatek. Organ pierwszej instancji, powołując w podstawie prawnej art. 155 k.p.a. oraz art. 2 ust. 1 i art. 7 ust. 9 ustawy mieszkaniowych dodatkach mieszkaniowych (dalej: u.d.m.) zmienił decyzję o przyznaniu dodatku mieszkaniowego w ten sposób, że przyznał dodatek mieszkaniowy tylko na okres, w którym strona zajmowała lokal na podstawie najmu. W uzasadnieniu wyjaśnił, że strona, nabywając lokal na własność utraciła dotychczasowy tytuł prawny do tego lokalu.

Rozpatrując odwołanie Kolegium przede wszystkim wyjaśniło, że zgodnie z treścią art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Z wykładni gramatycznej przepisu art. 155 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: a) strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, b) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji, c) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Przedmiotem postępowania przewidzianego przytoczonym przepisem jest zbadanie istnienia przesłanek w nim wymienionych i tylko w przypadku ustalenia istnienia tych przesłanek można uchylić lub zmienić decyzję ostateczną. Jednym z koniecznych warunków dopuszczalności zmiany decyzji ostatecznej jest zgoda strony, i to w takim kwalifikowanym znaczeniu, że granicę dozwolonych zmian w decyzji wydanej na podstawie art. 155 k.p.a. wyznacza treść wyrażonej zgody. Brak zgody strony lub wadliwość w ocenie treści zgody prowadzi do naruszenia prawa. Stanowisko literatury prawniczej i orzecznictwa jest co do tego jednolite (zob. np. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz str. 637). Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 14 marca 1991 r. (III ARN 32/90, OSNC 1992/6, poz. 112) zaprezentował stanowisko, że zgoda strony na wzruszenie w całości lub w części decyzji, z której czerpie ona swoje prawa, nie może być ani dorozumiana, ani domniemana. Tylko zgoda udzielona wprost i wyraźnie, przez stosowne oświadczenie złożone organowi administracji państwowej, może stanowić jedną z przesłanek zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji na podstawie art. 155 k.p.a.

Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy Kolegium stwierdziło, że z treści pisma strony nie wynikało, aby wyraziła zgodę na zmianę decyzji ostatecznej w sposób przyjęty przez organ pierwszej instancji. Zdaniem Kolegium, zamieszczonego w piśmie strony zapisu: „Proszę o zmianę decyzji”, w żaden sposób nie można utożsamiać z wyrażeniem zgody na zmianę decyzji na zasadach art. 155 k.p.a., w istocie polegającą na uchyleniu decyzji przyznającej dodatek mieszkaniowy. Niezależnie od powyższego, składając odwołanie strona taką zgodę odwołała.

Kolegium zobligowane było zatem do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. Jednocześnie Kolegium umorzyło postępowanie pierwszej instancji.

Niezależnie od tego Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji naruszył przepisy materialnoprawne. Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.m. jednym z warunków przyznania dodatku mieszkaniowego jest posiadanie - przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia – tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego. Zgodnie z ww. przepisem dodatek mieszkaniowy, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 3 i ust. 4, przysługuje: 1) najemcom oraz podnajemcom lokali mieszkalnych, 2) osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych, do których przysługuje im spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego, 3) osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych znajdujących się w budynkach stanowiących ich własność i właścicielom samodzielnych lokali mieszkalnych, 4) innym osobom mającym tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego i ponoszącym wydatki związane z jego zajmowaniem, 5) osobom zajmującym lokal mieszkalny bez tytułu prawnego, oczekującym na przysługujący im lokal zamienny albo socjalny. Z powyższego przepisu jednoznacznie wynika, że zarówno najem jak i własność lokalu mieszkalnego są tytułami prawnymi, uprawniającymi do przyznania dodatku mieszkaniowego. Oczywistym więc jest, że pomimo zmiany tytułu prawnego (w trakcie pobierania dodatku mieszkaniowego) z najmu na własność, Strona nieprzerwanie posiada – w świetle przepisu art. 2 ust. 1 u.d.m. - tytuł prawny do lokalu mieszkalnego. Zmiana tytułu prawnego nie oznacza bowiem jego utraty. W związku z tym brak było podstaw prawnych do zmiany decyzji przyznającej dodatek mieszkaniowy.


Tytuł prawny do lokalu po wypowiedzeniu umowy najmu

Organ pierwszej instancji odmówił przyznania dodatku mieszkaniowego, wskazując w uzasadnieniu pierwszoinstancyjnej decyzji, że skoro strona nie spełnia przesłanki posiadania tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego, bądź oczekiwania na przysługujący lokal zamienny albo socjalny, nie przysługuje jej dodatek mieszkaniowy.

Rozpatrując odwołanie od tej decyzji, Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych (dalej: u.d.m.) dodatek mieszkaniowy, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 3 i 4 przysługuje: 1) najemcom oraz podnajemcom lokali mieszkalnych, 2) osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych, do których przysługuje im spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego, 3) osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych znajdujących się w budynkach stanowiących ich własność i właścicielom samodzielnych lokali mieszkalnych, 4) innym osobom mającym tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego i ponoszącym wydatki związane z jego zajmowaniem, 5) osobom zajmującym lokal mieszkalny bez tytułu prawnego, oczekującym na przysługujący im lokal zamienny albo socjalny. Z przytoczonego przepisu wynika, że przesłanką uzyskania dodatku mieszkaniowego jest – co do zasady – posiadanie tytułu prawnego do lokalu. Przyznanie dodatku mieszkaniowego osobie nieposiadającej takowego tytułu możliwe jest jedynie wtedy, gdy ta oczekuje na lokal zamienny albo socjalny. Przepis art. 2 ust. 1 pkt 5 u.d.m. dotyczy zatem osób, które posiadają już prawo do lokalu zamiennego albo socjalnego, ale prawo to nie zostało jeszcze zrealizowane. Innymi słowy, danej osobie musi już przysługiwać prawo do lokalu zamiennego albo socjalnego, na którego realizację oczekuje w lokalu, co do którego nie ma tytułu prawnego.

Ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego wynikało, że umowa najmu lokalu mieszkalnego zajmowanego przez stronę, została przez Gminę wypowiedziana. Jako przyczynę wypowiedzenia wskazano zwłokę w zapłacie czynszu i innych opłat za używanie lokalu. Strona nie wystąpiła do sądu powszechnego o uznanie wypowiedzenia umowy najmu lokalu mieszkalnego za bezpodstawne lub bezskuteczne. Zawarła natomiast z Gminą porozumienie w sprawie umorzenia 70% należności za korzystanie z lokalu mieszkalnego bez tytułu prawnego, pod warunkiem spłaty 30% zaległości w ratach oraz pod warunkiem bieżącego regulowania opłat przez okres 2 lat. Według § 1 porozumienia, strony zgodnie oświadczyły, że należności za korzystanie z lokalu bez tytułu prawnego, wynoszą (…) zł. W § 2 ust. 2 tego porozumienia zaś wprost stwierdzono, że „umorzenie przez Wierzyciela 70% należności za korzystanie z lokalu mieszkalnego pod warunkiem wcześniejszej spłaty 30% należności oraz pod warunkiem bieżącego regulowania opłat przez okres kolejnych 24 miesięcy licząc od dnia podpisania porozumienia nie stanowi potwierdzenia prawa do lokalu, ani zgody Gminy na pozostawanie Dłużnika w lokalu, o którym mowa w § 1”. W tej sytuacji Kolegium uznało, że strona zajmuje obecnie lokal bez tytułu prawnego.

Kolegium podkreśliło, że strona, zajmując lokal komunalny bez tytułu prawnego mogłaby skutecznie ubiegać się o dodatek mieszkaniowy (naturalnie, jeśli spełniłaby inne warunki), gdyby oczekiwała na lokal zamienny albo socjalny, co wynika z treści pkt 5 ust. 1 art. 2 u.d.m. Strona nie jest jednak osobą oczekującą na przysługujący jej lokal zamienny bądź socjalny. Okoliczności sprawy nie dają podstaw do stwierdzenia, że – w świetle ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.) stronie przysługuje prawo do lokalu zamiennego. Nie jest więc osobą oczekującą na lokal zamienny. Wobec strony nie zapadł wyrok sądu orzekający o eksmisji, wraz z przyznaniem prawa do lokalu socjalnego. Zgodnie z poglądem wyrażonym w wyroku NSA z dnia 13 kwietnia 2007 r., I OSK 214/06, http://orzeczenia.nsa.gov.pl: „w przepisie tym użyto sformułowania «osobom ... oczekującym na przysługujący im lokal zamienny lub socjalny». Tak więc – jak to słusznie podniósł Sąd I instancji – danej osobie musi już przysługiwać prawo do lokalu socjalnego, na którego realizację oczekuje w lokalu, co do którego nie ma tytułu prawnego. Dodać przy tym należy, że orzeczenie w wyroku eksmisyjnym o przyznaniu prawa do lokalu socjalnego ma charakter konstytutywny. Dopiero więc po uprawomocnieniu się orzeczenia o przyznaniu takiego prawa, skarżąca będzie spełniała przesłanki z powołanego art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, do uzyskania takiego dodatku”. W rozpatrywanym przypadku Kolegium spostrzegło, że Gmina nie wniosła nawet powództwa o eksmisję wnioskodawczyni z zajmowanego lokalu.


3. Wnioski pod adresem prawodawcy

3.1. Ustawa o pomocy społecznej

Precyzyjnego uregulowania wymagałaby kwestia dotycząca ustalania odpłatności za pobyt w ośrodku wsparcia i mieszkaniu chronionym. Obecnie nie są jasne zasady ustalania tej odpłatności, gdyż w art. 97 jest mowa o wysokości uzgodnionej z osobą kierowaną. Wątpliwości pojawiają się w przypadku negatywnego wyniku negocjacji, który nie doprowadzi do zgodnego ustalenia wysokości opłaty.

Podobna kwestia pojawia się przy ustalaniu odpłatności za dom pomocy społecznej, do której wnoszenia obowiązani są członkowie rodziny pensjonariusza. Wydaje się, że właściwsze byłoby ustalanie tej opłaty w drodze decyzji administracyjnej a nie w drodze umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 ustawy. Ułatwiłoby to ustalanie odpłatności.

Ustawa o pomocy społecznej zawiera własne regulacje dotyczące ustalania właściwości miejscowej organu, jednak nie precyzuje, jak ustalać właściwość w przypadku osoby pozostającej pod opieką prawną. W konsekwencji należy w takim przypadku stosować ogólne reguły wynikające z kodeksu cywilnego przyjmując, że miejscem zamieszkania osoby znajdującej się pod opieką jest miejsce zamieszkania opiekuna (art. 27 k.c.), co powoduje dalej, że organem właściwym w sprawie udzielenia świadczeń z pomocy społecznej jest organ właściwy ze względu na miejsce zamieszkania opiekuna. Nie zawsze jest to słuszne rozwiązanie, szczególnie w przypadku, gdy opiekun prawny mieszka na terenie innej gminy niż osoba znajdująca się pod opieką i gmina właściwa według miejsca zamieszkania opiekuna musi ponosić wydatki na pokrycie świadczeń „nie swojego” mieszkańca.

3.2. Ustawa o świadczeniach rodzinnych.

Pożądane byłoby nadanie takiej treści art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, aby nie budził wątpliwości, zarówno co do zakresu czasowego wzruszania na jego podstawie decyzji ostatecznych przyznających świadczenia, jak i trybu procedowania w przypadku świadczeń nienależnie pobranych.

Zasadne byłoby doprecyzowanie przepisów regulujących sposób i formę rozstrzygania o nienależnie pobranych świadczeniach rodzinnych w odniesieniu wszystkich przypadków wymienionych w art. 30 ust. 2 pkt 1 – 4 ustawy. Sądy administracyjne przyjęły bowiem tezę, że w tego typu sprawach należy wydawać dwie decyzje administracyjne. Pierwszą, która zobowiązuje stronę do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia oraz drugą, w której należy określić wysokość i termin jego zwrotu. Jednak wydawanie odrębnej decyzji o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wydaje się być bezprzedmiotowe, gdyż obowiązek ten wynika wprost z art. 30 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym osoba, która pobrała nienależnie świadczenie, jest zobowiązana do ich zwrotu. Fakt ten zdaje się być niedostrzegany przez sądy administracyjne i teza o wydawaniu dwóch decyzji - w tym jednej o obowiązku zwrotu – powielana jest w kolejnych wyrokach.


GOSPODARKA NIERUCHOMOŚCIAMI, PRZEKSZTAŁCENIE PRAWA UŻYTKOWANIA WIECZYSTEGO W PRAWO WŁASNOŚCI NIERUCHOMOŚCI, PRAWO GEODEZYJNE I KARTOGRAFICZNE


1. Uwagi ogólne

1.1. W istocie stosunkowo mało problemowe było w 2012 r. orzecznictwo w sprawach rozstrzyganych na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami [(Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), z zastrzeżeniem aktualizacji opłat i stawek opłat rocznych za użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowych - patrz niżej]. Warto spostrzec ewidentny wzrost dowodowej wartości operatów szacunkowych, będących podstawą ustalania opłat adiacenckich.

1.2. Trudności interpretacyjne dotyczyły przepisów zawartych w art. 2 i w art. 4 ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r. poz. 83).

Warto zwrócić uwagę na znaczenie - dla praktyki stosowania przepisów ww. ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości - wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 27 listopada 2012 r. (II SA/Wr 564/12, CBOSA), w uzasadnieniu którego podkreślono: „... prawo użytkowania wieczystego musi istnieć w chwili, w której decyzja o przekształceniu go staje się ostateczna. (...) od dnia 11 kwietnia 2011 r. obowiązuje przepis art. 61a § 1 k.p.a., który stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (żądanie wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie to służy zażalenie (§ 2). Dla zastosowania tego przepisu spełniona musi być przynajmniej jedna z przesłanek: 1) podmiotowa, tj. wszczęcia postępowania żąda kto inny niż strona, 2) przedmiotowa, tj. sprawa nie nadaje się do załatwienia w postępowaniu administracyjnym lub w sprawie właściwa jest droga sądowa. Jako trzecią z przesłanek wymienia się w doktrynie okoliczność, że żądanie jednostki dotyczy sprawy rozstrzygniętej już decyzją lub żądanie jednostki dotyczy sprawy, w której prowadzone jest postępowanie oraz przedawnienie materialnoprawne - upływ terminu, po którym jednostka nie może domagać się uprawnienia (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Legalis 2012). Biorąc pod uwagę powyższe należy stwierdzić, że w rozpoznawanej przez Sąd sprawie, skoro prawo użytkowania wieczystego nieruchomości nie istniało w chwili złożenia wniosku o przekształcenie go w prawo własności, to organ mógł wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.”.

1.3. W dalszym ciągu w praktyce orzeczniczej problemy stosowania norm ustawowych odnoszą się do art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz. U. Nr 10, poz. 53 ze zm.) oraz art. 118 ust. 2a i ust. 3 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291 ze zm.).

1.4. Zgodnie z art. 2 ust. 1 i ust 2 ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.),  samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne. Spełnienie wymagań, o których mowa w ust. 2, stwierdza starosta w formie zaświadczenia. W tej kategorii spraw Kolegium, podobnie jak w latach poprzednich głównie utrzymywało w mocy postanowienia odmawiające wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu. W większości spraw wnioskodawcy domagali się bowiem wydania zaświadczenia o samodzielności lokali użytkowych lub mieszkalnych w stosunku do pomieszczeń, które nie mogły stanowić odrębnych, samodzielnych lokali, z powodu niespełnienia wymogów technicznych.


2. Omówienie wybranych rozstrzygnięć


Opłata adiacencka z tytułu wybudowania sieci kanalizacji sanitarnej

Organ pierwszej instancji ustalił – stosownie do wielkości udziałów – czterem osobom, współwłaścicielom nieruchomości opłatę adiacencką w łącznej wysokości 2 961,20 zł, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, który został wywołany wybudowaniem urządzenia infrastruktury technicznej, tj. sieci kanalizacji sanitarnej. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia stwierdzono, że inwestycja określona jako „Budowa sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej” została zrealizowana przez Miasto, na podstawie pozwolenia na budowę, „zgodnie z umową, projektem i sztuką budowlaną”. Zdaniem organu pierwszej instancji, w sprawie zostały spełnione wszystkie materialnoprawne przesłanki konieczne do ustalenia tego rodzaju opłaty adiacenckiej. Organ pierwszej instancji podał także, że przy ustaleniu opłaty adiacenckiej uwzględniono nakłady poniesione wcześniej przez jednego ze współwłaścicieli na rzecz budowy sieci kanalizacji sanitarnej. W odwołaniu strony wniosły o „uchylenie decyzji w całości i umorzenie postępowania”, „z uwagi na niewyczerpanie przesłanek oraz niedopełnienie przez organ pierwszej instancji obowiązków ciążących na nim przy prowadzeniu postępowania w celu wydania decyzji administracyjnej”. Odwołujący się zarzucili, że organ pierwszej instancji naruszył art. 10 § 1 k.p.a., gdyż nie zapewnił każdej ze stron czynnego w nim udziału. Stwierdzili, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej zostało skierowane jedynie do J.N., natomiast inne pisma, zawierające istotne informacje na temat toczącego się w tej sprawie postępowania, „były odbierane przez P.N.”, co spowodowało, że „nie można (ich) uznać za skuteczne względem wszystkich stron”, czym naruszono jednocześnie art. 9 k.p.a. Zarzucono także, że organ pierwszej instancji odmówił stronom sporządzenia kserokopii operatu szacunkowego wyceny nieruchomości. Ponadto odwołujący się podnieśli, że organ pierwszej instancji zaliczył im kwotę 1 000 zł na poczet nakładów poniesionych przez nich na rzecz budowy sieci kanalizacyjnej, podczas gdy, jak innym właścicielom nieruchomości na osiedlu, „gmina powinna zwrócić kwotę wpłaconą w 2001 r.”, „stosując się do porozumienia pomiędzy właścicielami a Gminą Miejską”. W odniesieniu do kwestii partycypacji w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej, strony powołały liczne wyroki sądów administracyjnych.

Kolegium – utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję - zważyło, że zgodnie z art. 4 pkt 11 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej: ustawa), przez „opłatę adiacencką” należy rozumieć – m. in. - opłatę ustaloną w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi. Właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich (art. 144 ust. 1 ustawy). W myśl art. 145 ust. 1 ustawy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi (art. 145 ust. 2 ustawy). Ustalenie, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów (art. 148b ust. 1 ustawy). Biorąc pod uwagę powołane wyżej przepisy prawa Kolegium stwierdziło, że ustalenie tego rodzaju opłaty adiacenckiej może nastąpić pod warunkiem, że łącznie wystąpią wymienione niżej przesłanki pozytywne i nie wystąpi przesłanka negatywna. Przesłankami pozytywnymi są: 1. stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej; 2. wzrost wartości nieruchomości spowodowany wybudowaniem wymienionych w ustawie urządzeń infrastruktury technicznej; 3. obowiązywanie uchwały rady gminy ustalającej stawkę procentową opłaty adiacenckiej z tytułu udziału w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Natomiast przesłanka negatywna to: 4. upływ trzech lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej.

Analiza akt sprawy doprowadziła do wniosku, że organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił i udokumentował pierwszą z wymienionych wyżej przesłanek wymierzenia opłaty adiacenckiej. W dniu 12 stycznia 2009 r. Miasto zawiadomiło bowiem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o zakończeniu budowy przedmiotowej sieci kanalizacji sanitarnej. Wobec powyższego, skoro zgodnie z art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.; aktualnie: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji, to za dzień stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacji sanitarnej przyjęto 2 lutego 2009 r.

Prawidłowe określenie tego terminu jest kwestią wyjściową do ustalenia, czy w rozpatrywanym przypadku zostały spełnione inne przesłanki pozwalające na nałożenie tego rodzaju opłaty adiacenckiej, jak również ustalenia podmiotu (podmiotów) zobowiązanego do jej wniesienia. Stan prawny nieruchomości na dzień stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej przesądza bowiem o tym, kto jest podmiotem zobowiązanym do wniesienia tej opłaty (por. wyroki NSA: z dnia 9 września 2010 r., I OSK 1063/10; z dnia 29 maja 2001 r., II SA/Po 336/00, ONSA 2002/3/118).

W rozpatrywanej przez Kolegium sprawie organ pierwszej instancji, biorąc pod uwagę stan prawny nieruchomości na dzień 2 lutego 2009 r., prawidłowo ustalił osoby zobowiązane do wniesienia tego rodzaju daniny publicznej.

W myśl powołanych już wyżej przepisów art. 145 ust. 1 ustawy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Jak wynikało z akt sprawy, Miasto wykonało tzw. przykanalik, czyli część sieci kanalizacyjnej pomiędzy kanałem głównym (kolektorem sanitarnym), a pierwszą studzienką od strony budynku posadowionego na opisanej nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że „stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do urządzenia kanalizacyjnego, umożliwiających wymierzenie przez zarząd gminy opłaty adiacenckiej na podstawie art. 145 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest to wykonanie kanału sanitarnego wraz z przykanalikami do poszczególnych nieruchomości znajdujących się w zasięgu tego urządzenia, czyli do pierwszej studzienki licząc od strony budynku” (wyrok z dnia 5 grudnia 2007 r., I SA/Wa 1331/07). W rozpatrywanej sprawie zostały zatem spełnione wszystkie warunki zarówno formalne, jak i techniczne, pozwalające na przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego, zatem odwołujący się mogą bez przeszkód „podłączyć się” do wybudowanej sieci.

W tym dniu obowiązywała także uchwała Rady Miejskiej, ustalająca stawkę procentową opłaty adiacenckiej z tytułu budowy przewodów lub urządzeń kanalizacyjnych w wysokości 25%.

W myśl przepisu art. 146 ust. 1a ustawy, ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. Zgodnie zaś z art. 156 ust. 1 ustawy, rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Istotne jest, że ustalenie wartości nieruchomości przez rzeczoznawców majątkowych następuje na zasadach i w trybie określonym w przepisach ustawy oraz w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), dalej: rozporządzenie.

W ocenie Kolegium, sporządzoną w tej sprawie wycenę nieruchomości można było uznać za wystarczający dowód wzrostu wartości opisanej na wstępie nieruchomości na skutek wybudowania sieci kanalizacji sanitarnej. Zgodnie z przepisami art. 146 ust. 2 i 3 ustawy, wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50 % różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały. Wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej.

W sporządzonym w tej sprawie operacie szacunkowym wyceny nieruchomości rzeczoznawca majątkowy prawidłowo określił stan przedmiotu wyceny na dzień stworzenia warunków do podłączenia przedmiotowej nieruchomości do sieci kanalizacji sanitarnej. Przy wycenie nieruchomości rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Analizą objęto rynek nieruchomości niezabudowanych w obrębie Miasta, przeznaczonych, podobnie jak nieruchomość wyceniana, na cele zabudowy mieszkaniowej z dopuszczeniem funkcji usługowej nieuciążliwej. Do określenia wartości przedmiotowej nieruchomości przed wybudowaniem sieci kanalizacji sanitarnej autor operatu wyłonił 11 transakcji mających za przedmiot nieruchomości najbardziej podobne do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, wyposażone w energię elektryczną i wodociąg, bez sieci kanalizacji sanitarnej. Położenie wycenianej nieruchomości określono jako dobre, oceniając wielkość powierzchni stwierdzono, że „rozkład jest nieliniowy, co oznacza, że cecha wpływa w różnym stopniu na wzrost wartości”, dostępność komunikacyjną określono jako dobrą, uwzględniono przeciętne sąsiedztwo i otoczenie nieruchomości, jej przeciętny kształt i małe utrudnienia w wykorzystaniu nieruchomości. Przy określaniu wartości nieruchomości po wybudowaniu sieci kanalizacji sanitarnej rzeczoznawca majątkowy wyłonił 11 transakcji mających za przedmiot nieruchomości najbardziej podobne do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, wyposażone w energię elektryczną, wodociąg i sieć kanalizacji sanitarnej. Kolegium zwróciło uwagę, że ustalając wartość przedmiotowego gruntu po wybudowaniu sieci kanalizacji sanitarnej rzeczoznawca majątkowy zastosował dodatkowy współczynnik korekcyjny „K”, w wysokości 0,98, „zmniejszający wartość działki po wybudowaniu urządzenia infrastruktury technicznej ze względu na odległość nieruchomości od urządzeń infrastruktury technicznej oraz warunki podłączenia nieruchomości do tych urządzeń”. Ponadto autor operatu, z uwagi na aktualnie panującą sytuację na rynku nieruchomości, w bazie nieruchomości porównawczych nie uwzględnił korekty cen na skutek upływu czasu.

Zdaniem Kolegium, w operacie uwzględniono wszystkie okoliczności faktyczne, które mogły mieć wpływ na wartość szacowanego gruntu. Do operatu dołączono również stosowną dokumentację, która została wykorzystana w procesie wyceny przez rzeczoznawcę majątkowego. Biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie Kolegium, sporządzony w tej sprawie operat szacunkowy wyceny nieruchomości można uznać za wiarygodny dowód wzrostu jej wartości w wyniku wybudowania sieci kanalizacji sanitarnej.

Nie zaistniała w sprawie przesłanka negatywna, wykluczająca możliwość ustalenia tego rodzaju obowiązku pieniężnego. Wydanie decyzji ustalającej opłatę adiacencką z tytułu budowy sieci kanalizacji sanitarnej nastąpiło bowiem w terminie do trzech lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do tego urządzenia infrastruktury technicznej.

Wbrew twierdzeniu odwołujących się, postępowanie administracyjne w tej sprawie zostało przeprowadzone przez organ pierwszej instancji z zachowaniem wymogów procedury administracyjnej. Wszystkie strony zostały prawidłowo zawiadomione o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości na skutek wybudowania sieci kanalizacji sanitarnej. Kolejne pisma, w których organ pierwszej instancji poinformował strony postępowania o wszystkich istotnych dla sprawy okolicznościach, jak i uprawnieniach przysługujących im w ramach prowadzonego postępowania, też zostały prawidłowo doręczone każdej ze stron (organ pierwszej instancji przyjął co do tych przesyłek fikcję prawną doręczenia, na co pozwoliło spełnienie warunków określonych w przepisach art. 44 k.p.a.).

Odnosząc się natomiast do innych argumentów podniesionych w odwołaniu Kolegium zwróciło uwagę, że w aktach sprawy brak było wniosku o wydanie kserokopii operatu szacunkowego, a zatem ten zarzut nie znalazł potwierdzenia w zebranym w sprawie materiale dowodowym.

W kwestii sposobu zwrotu nakładów poniesionych przez strony na rzecz budowy sieci kanalizacji sanitarnej Kolegium spostrzegło, że zgodnie z art. 148 ust. 4 ustawy, przy ustaleniu opłaty adiacenckiej, różnicę między wartością, jaką nieruchomość ma po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką miała przed ich wybudowaniem, pomniejsza się o wartość nakładów poniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Organ pierwszej instancji, zgodnie z powołanym przepisem, różnicę między wartością przedmiotowej nieruchomości po wybudowaniu sieci kanalizacji sanitarnej, a wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem tej sieci, pomniejszył o wartość zwaloryzowanych nakładów, które ponieśli współwłaściciele na rzecz budowy tej sieci. Jednocześnie Kolegium zwróciło uwagę, że przedmiotem postępowania jest ustalenie wyłącznie odwołującym się opłaty adiacenckiej i sposób rozliczenia nakładów wniesionych przez innych właścicieli nieruchomości położonych na tym samym osiedlu, na co powoływały się strony, nie ma znaczenia dla rozpatrzenia tej konkretnej sprawy.


Zawieszenie postępowania w sprawie przekształcenia praw rzeczowych

Organ pierwszej instancji zawiesił - z urzędu – postępowanie administracyjne w sprawie przekształcenia w prawo własności prawa użytkowania wieczystego nieruchomości i wezwał strony postępowania do wystąpienia w nieprzekraczalnym terminie do dnia (....) 2012 r. do właściwego sądu powszechnego o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego w ww. sprawie oraz do przedstawienia dowodu wystąpienia o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego w terminie do dnia (…) 2012 r. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano przepis art. 97 § 1 pkt 4, art. 100 § 1 i art. 101 k.p.a., w związku z art. 2 ust. 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. W uzasadnieniu podkreślono: „w przedmiotowej sprawie spośród 13 właścicieli garaży, wniosek o przekształcenie użytkowania wieczystego złożyło 6 właścicieli garaży, a poparło go 4 kolejnych właścicieli; sprzeciw pochodził od 3 właścicieli, a zatem organ uznał, że w sprawie zaistniała konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd, tj. orzeczenia sadu dotyczącego dokonania zamierzonej czynności w oparciu o art. 199 Kc.” Organ wyznaczył stronom postępowania termin do wystąpienia do sądu i jednocześnie określił termin przedstawienia organowi dowodu wystąpienia o rozstrzygnięcie. Przy tym organ pierwszej instancji wskazał: „W przypadku niewystąpienia w wyznaczonym terminie do właściwego sądu o rozstrzygnięcie z zagadnienia wstępnego, tut. organ wyda decyzję, rozpatrując złożone wnioski.”

Zażalenie na wyżej opisane postanowienie złożyli A.B i M.A. W uzasadnieniu zażalenia wskazano, że postanowienie organu pierwszej instancji „zawiera błędy formalne, (...) stan prawny i własnościowy ich garaży nie został uregulowany. (...) ze względu na brak postanowienia o ustaleniu spadkobierców trzech nieżyjących osób, sprawą nie może skutecznie zajmować się sąd.”

Kolegium uchyliło zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że analiza regulacji ustawowych dotyczących podstaw zawieszenia postępowania administracyjnego prowadzi do wniosku, że można je podzielić na obligatoryjne (np. art. 97 § 1 k.p.a.) i fakultatywne ( np. art. 98 § 1 k.p.a.).

Organ pierwszej instancji - jako podstawę prawną zaskarżonego postanowienia – wskazał m. in. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., w związku z art. 2 ust. 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (dalej: ustawa).

Zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: 1) postępowanie administracyjne jest w toku, 2) zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte oraz 3) rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd (zob. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2000, s. 390 - 391).

Zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji określana jest jako istnienie związku przyczynowego między rozstrzygnięciem sprawy a zagadnieniem wstępnym, z zastrzeżeniem, że ustalenie tego związku należy do organu administracji publicznej (zob. uzasadnienia wyroków NSA: z dnia 7 marca 2001 r., III SA 32/00, niepubl.; z dnia 2 kwietnia 1999 r., III SA 2307/98, niepubl.; z dnia 19 maja 1998 r., I SA 1874/97, niepubl.; zob. także A. Wrzesińska – Nowacka, w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz dla praktyków, pod red. L. Klat – Werteleckiej i A. Mudreckiego, Gdańsk 2012, s. 406 - 407). Dodać jeszcze trzeba, że o zależności pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej, a zależność ta musi być bezpośrednia (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 2008 r., II OSK 1698/07). Ponadto w orzecznictwie przyjęto, że okoliczność braku zgody wszystkich właścicieli lokali na przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 8 lipca 2009 r., II SA/Bd 372/09, Legalis).

Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy, w przypadku współużytkowania wieczystego z żądaniem przekształcenia występują wszyscy współużytkownicy wieczyści, z zastrzeżeniem ust. 2. Według art. 2 ust. 2 ustawy, z żądaniem przekształcenia mogą wystąpić współużytkownicy wieczyści, których suma udziałów wynosi co najmniej połowę. Jeżeli co najmniej jeden współużytkownik wieczysty zgłosi sprzeciw wobec złożonego wniosku o przekształcenie, właściwy organ zawiesza postępowanie. W takim przypadku przepis art. 199 Kodeksu cywilnego stosuje się odpowiednio.

Wobec powyższego Kolegium stwierdziło, że w powołanym art. 2 ust. 2 ustawy są określone okoliczności, w których organ jest zobowiązany postępowanie zawiesić. Regulacja ta stanowi więc o obligatoryjnym obowiązku zawieszenia postępowania w sprawie, w przypadkach innych niż wymienione w art. 97 § 1 k.p.a.

Zawieszenie postępowania na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy uzależnione jest bowiem od wystąpienia łącznie następujących przesłanek: 1) z żądaniem przekształcenia praw rzeczowych wystąpili współużytkownicy wieczyści których suma udziałów wynosi co najmniej połowę, 2) postępowanie administracyjne jest w toku, 3) co najmniej jeden współużytkownik wieczysty zgłosił sprzeciw wobec złożonego wniosku o przekształcenie.

W takiej sytuacji prowadzący postępowanie wszczęte na wniosek współużytkowników wieczystych o przekształcenie praw rzeczowych organ administracji publicznej nie bada istnienia bezpośredniego związku przyczynowego między rozstrzygnięciem sprawy a zagadnieniem wstępnym.

Analiza regulacji ustawowej zawartej w art. 2 ust. 2 ustawy pozwala przyjąć, że w takich okolicznościach organ administracji publicznej zawiesza postępowanie z urzędu i jest to zawieszenie postępowania bezterminowe. Organ prowadzący postępowanie nie ma przy tym swobody ustalania i nakładania na strony obowiązków dotyczących wystąpienia do sądu powszechnego o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego w wyznaczonym przez organ terminie, a także do zakreślenia granic czasowych przedstawienia dowodu wystąpienia o takie rozstrzygnięcie. Rozstrzyganie o tego rodzaju obowiązkach nastąpiło w rozważanej sytuacji bez żadnych podstaw prawnych.

Wobec powyższego Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji wydał opisane na wstępie postanowienie z naruszeniem art. 97 § 1 k.p.a. i z naruszeniem art. 2 ust. 2 powołanej ustawy, a także art. 6 k.p.a.

Ponadto Kolegium zgodziło się z zarzutem podniesionym w uzasadnieniu zażalenia, że organ pierwszej instancji nie ustalił, kto jest stroną postępowania i nie podejmował odpowiednich działań, zmierzających do ustalenia następstwa prawnego po osobach, których zdolność prawna wygasła wskutek ich śmierci.


OCHRONA ŚRODOWISKA, OCHRONA PRZYRODY I OCHRONA ZWIERZĄT, ODPADY, UTRZYMANIE PORZĄDKU I CZYSTOŚCI W GMINACH


1. Uwagi ogólne

1.1. Jak wynika z przepisu art. 273 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) podmioty korzystające ze środowiska ponoszą opłaty za korzystanie za: wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza; wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi; pobór wód; składowanie odpadów. Sprawy rozstrzygane przez Kolegium w 2012 r. w drugiej instancji na podstawie przepisów tej ustawy były, w odróżnieniu od lat poprzednich, sprawami incydentalnymi. Nie pojawiały się, tak liczne w latach poprzednich, sprawy dotyczące naliczenia opłat podwyższonych za składowanie odpadów na składowiskach odpadów bez zatwierdzonej instrukcji eksploatacji składowiska.

Nieliczne sprawy, którymi zajmowało się Kolegium dotyczyły stosowania ulg w zakresie już ustalonych, bezspornych opłat oraz ustalenia opłat podwyższonych za korzystanie ze środowiska - wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi.

W tym ostatnim przypadku zgodnie z art. 273 ust. 1 pkt 2 Prawa ochrony środowiska, opłata za korzystanie ze środowiska jest ponoszona za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Zgodnie zaś z art. 279 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, jeżeli obowiązek poniesienia opłaty jest związany z eksploatacją instalacji, podmiotem obowiązanym do poniesienia opłat z tytułu emisji, o których mowa w art. 180 pkt 1 - 3 - jest prowadzący instalację. Użytkownik eksploatujący urządzenia techniczne, wymienione w uzyskanym na swoją rzecz pozwoleniu wodnoprawnym (kanalizacja przemysłowo deszczowa, przepompowania, piaskownik) służące oczyszczaniu i odprowadzaniu ścieków opadowych, jest zatem podmiotem eksploatującym instalację powodującą wprowadzanie ścieków do wód. Jest więc podmiotem zobowiązanym do ww. świadczenia publicznego.

Zgodnie z art. 276 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, podmiot korzystający ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub innej decyzji ponosi opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska. Zgodnie z art. 292 pkt 2 tej ustawy, w przypadku braku wymaganego pozwolenia podmiot korzystający ze środowiska ponosi opłaty podwyższone o 500 % za pobór wód lub wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Przesłanką materialną uiszczania opłaty podwyższonej jest stan „korzystania ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia”. Literalna wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, iż w każdej sytuacji, bez względu na przyczyny, ustalenie przez organ faktu, że podmiot korzystający ze środowiska nie posiada pozwolenia, prowadzi do wymierzenia temu podmiotowi opłaty podwyższonej.

Jednak z orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, że sam fakt korzystania z zasobów środowiska bez wymaganego prawem pozwolenia nie jest wystarczającą przesłanką zastosowania sankcji w postaci podwyższonej opłaty. Ma to swoje uzasadnienie w kontekście poglądu wyrażonego przez NSA, który stwierdził, że przy rekonstrukcji hipotezy obowiązującej w sprawie normy prawnej, w zakresie przywołanej przesłanki art. 276 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, należy jednak zastosować nie tylko wykładnię językową, ale także systemową i celowościową (w uchwale z dnia 12 grudnia 2011 r., II OPS 2/11, LEX 1074802).

W tym miejscu należy zauważyć, że przepisy art. 138 ust. 1 („Stwierdzenie wygaśnięcia, cofnięcie lub ograniczenie pozwolenia wodnoprawnego następuje z urzędu lub na wniosek strony, w drodze decyzji.”), w związku z art. 135 pkt 1 („Pozwolenie wodnoprawne wygasa, jeżeli upłynął okres, na który było wydane.”) ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.) wymagają stwierdzenia w drodze decyzji wygaśnięcia pozwolenia po upływie okresu, na które zostało wydane. O ile strona nie wystąpiła z wnioskiem o jej wydanie, decyzję taką organ wydaje z urzędu. Dodatkowo trzeba uwzględnić przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska, albowiem w myśl Prawa wodnego „pozwolenia wodnoprawne na wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi albo do urządzeń kanalizacyjnych są wydawane z uwzględnieniem postanowień rozdziałów 1-4 w dziale IV tytułu III ustawy - Prawo ochrony środowiska” (por. art. 122 ust. 4 Prawa wodnego). Zgodnie zaś z art. 193 ust. 4 Prawa ochrony środowiska, „decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia nie wydaje się, jeżeli prowadzący instalację uzyska nowe pozwolenie”. W konsekwencji „pomimo ziszczenia się przesłanek wygaśnięcia decyzji określonych w art. 193 ust. 1, a więc także po upływie czasu, na jaki pozwolenie zostało wydane (pkt 1), w sytuacji, w której zostanie wydane nowe pozwolenie, nie stwierdza się wygaśnięcia pozwolenia dotychczasowego, które przestało formalnie obowiązywać z powodu upływu terminu, na jaki zostało wydane” (ibidem). Jako ratio legis ww. konstrukcji prawnej NSA, w powołanej powyżej uchwale, wskazał niedopuszczalność obciążania podmiotu korzystającego ze środowiska ujemnymi konsekwencjami opieszałego lub przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie wydania nowego pozwolenia, w postaci nałożenia podwyższonych opłat za korzystanie ze środowiska.

W ocenie NSA: „każdą tego rodzaju sprawę należy analizować indywidualnie, rozpatrując przyczyny braku pozwolenia, a w szczególności, czy podmiot korzystający ze środowiska wystąpił o wydanie kolejnego wymaganego pozwolenia w rozumieniu art. 180 i 181 p.o.ś. w związku z art. 276 ust. 1 p.o.ś. oraz czy przyczyna braku pozwolenia jest związana z działaniem organu podczas rozpatrywania wniosku o wydanie nowego pozwolenia. Dotyczy to więc okoliczności, kiedy wniosek o wydanie pozwolenia został złożony oraz oceny, czy wniosek spełniał ustawowe wymagania oraz czy ustawodawca nie wprowadził terminu do wydania pozwolenia, jak ma to miejsce w przypadku pozwolenia zintegrowanego, dla którego wydania termin wynosi 6 miesięcy od dnia złożenia wniosku zgodnie z art. 209 ust. 2 p.o.ś. Podmiot korzystający ze środowiska składając wniosek o wydanie pozwolenia powinien uwzględnić okres konieczny do wydania pozwolenia, biorąc pod uwagę wymagania stawiane przez ustawodawcę eksploatacji danej instalacji, a w szczególności rodzaj i skalę prowadzonej w niej działalności. (…) organ wydając decyzję w przedmiocie opłaty podwyższonej w trybie art. 276 ust. 1 p.o.ś powinien uwzględniać nie tylko fakt, czy podmiot korzystający ze środowiska wystąpił o wydanie pozwolenia, jak i czy wniosek był kompletny oraz kiedy podmiot wystąpił z wnioskiem o wydanie pozwolenia, lecz także czy jest to decyzja nieostateczna czy też ostateczna, lecz zaskarżona do sądu administracyjnego.” (ibidem; podobnie: WSA w Kielcach w wyroku z dnia 25 października 2007 r., II SA/Ke 430/07, LEX 440019; NSA w uchwale z dnia 21 grudnia 1998 r., OPS 13/98, ONSA 2/1999 poz. 46).

Wymaga to każdorazowo rozważenia „czy przyczyna braku pozwolenia jest związana z działaniem organu podczas rozpatrywania wniosku o wydanie nowego pozwolenia”, ewentualnie podczas rozpatrywania wniosku o przeniesienie pozwolenia. Chodzi o odpowiedź na pytanie, czy przyczyna braku pozwolenia jest związana z działaniem organu podczas rozpatrywania wniosku Strony o wydanie nowego pozwolenia.

Przykładowo, z akt jednej sprawy wynikało, że strona posiadała pozwolenie wodnoprawne ważne do dnia 31 grudnia 2011 r., że złożyła do właściwego organu podanie o wydanie pozwolenia na kolejny okres dopiero w dniu 30 marca 2011 r. (tj. trzy miesiące po wygaśnięciu jej wcześniejszego uprawnienia) i że wniosek strony był dwukrotnie uzupełniany w dniach: 9 i 24 maja 2011 r. oraz, że decyzją z dnia 13 czerwca 2011 r. udzielono stronie pozwolenia wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód na czas oznaczony do dnia 12 czerwca 2021 r.

W tym stanie faktycznym, odpowiedzialność za naliczenie opłaty podwyższonej od dnia 1 stycznia 2011 r. ponosiła niewątpliwie strona, skoro podanie złożyła już po wygaśnięciu uprawnień. Akta sprawy nie dawały jednak odpowiedzi na pytanie, jaka winna być data końcowa okresu naliczenia opłaty podwyższonej. Innymi słowy, kiedy upłynął termin załatwienia sprawy o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Chodzi tu o ustalenie, czy organ rozpatrujący sprawę pozwolenia wodnoprawnego uchybił obowiązkom przy rozpatrywaniu tej sprawy, czy sam spowodował lub przyczynił się do nieuzyskania, w terminie, przez stronę przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego. Wymagało to analizy akt postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, których organ pierwszej instancji nie gromadził i nie badał.

W orzecznictwie dotyczącym spraw związanych z emisjami do środowiska, których podstawę materialnoprawną stanowiły przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska, nie odnotowano istotnych zmian względem lat ubiegłych. Rozstrzygnięcia kasacyjne Kolegium podejmowane były z powodu uchybień procesowych. Przedmiotem kontroli instancyjnej dokonywanej przez Kolegium były najczęściej sprawy związane z emisją hałasu.

Podstawowym aktem prawnym regulującym zagadnienia związane z prawną ochroną przed hałasem w celu zapewnienia jak najlepszego stanu akustycznego środowiska jest ustawa – Prawo ochrony środowiska. Ochrona przed hałasem polega na zapewnieniu jak najlepszego stanu akustycznego środowiska, w szczególności poprzez: 1) utrzymanie poziomu hałasu poniżej dopuszczalnego lub co najmniej na tym poziomie; 2) zmniejszanie poziomu hałasu co najmniej do dopuszczalnego, gdy nie jest on dotrzymany (art. 112 ustawy Prawo ochrony środowiska).

W przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych, pomiarów dokonanych przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu. Za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu uważa się przekroczenie wskaźnika hałasu LAeq D lub LAeq N (art. 115a ustawy Prawo ochrony środowiska).

1.2. Materialnoprawne podstawy decyzji administracyjnych wydawanych w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych zamieszczone są w ustawie z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.). Najliczniejszą grupę spraw w 2012 r. stanowiły jednak postanowienia uzgadniające projekty decyzji lokalizacyjnych wydawane na podstawie przepisu art. 53 ust. 4 pkt 6, w związku z art. 60 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 poz. 647 ze zm.). Przewiduje on, że decyzje o warunkach zabudowy wydaje wójt (burmistrz albo prezydent miasta), po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych – w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Postanowienia uzgadniające decyzje lokalizacyjne w znacznej części były utrzymywane przez Kolegium w mocy.

Kolegium podtrzymało interpretację przepisu art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w związku z art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zwarty obszar przeznaczony do zmiany rolniczego przeznaczenia, o jakim mowa w art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wcale nie musi w sposób konieczny być utożsamiany z działkami ewidencyjnymi, lub nawet węziej, z częścią działki ewidencyjnej mającą być zabudowaną. Znajduje to swoje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym (zob. wyroki WSA w Gdańsku z dnia 3 czerwca 2009 r., II SA/Gd 115/09; WSA w Lublinie z dnia 11 lutego 2009 r., II SA/Lu 738/08; WSA w Warszawie z dnia 9 października 2008 r., SA/Wa 697/08 i z dnia 23 maja 2006 r., IV SA/Wa 1734/05, LEX nr 229971).

Choć wydawanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zostało wprowadzone tylko na terenach pozbawionych planów miejscowych nie oznacza to jednak, że użyte w ustawie wyrażenie „zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia”, ma inne znaczenie na gruncie procedury planistycznej, kiedy uchwala się plan miejscowy, a inne na gruncie postępowania w sprawie wydania decyzji lokalizacyjnej.

Kolegium uznało, że nie można podzielić takiego poglądu i to nie tylko z powodu, że nic takiego nie wynika z wykładni językowej, a dyrektywa językowa zakazuje nadawania tym samym zwrotom różnego znaczenia. Określenie bowiem „zwartego obszaru projektowanego do takiego przeznaczenia” jest domeną organów planistycznych. Władztwo, jakim dysponują, istnieje w takim zakresie, w jakim określiła je ustawa. Jeżeli zatem z przepisów ustawy wynikają określone ich uprawnienia do rozstrzygania o projektowaniu przeznaczenia terenów na cele nierolne, to właśnie one, a nie inwestor decydują o zakresie „zwartego obszaru projektowanego do takiego przeznaczenia”. Rozstrzygają tu konkretne ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, które sporządza się dla całego obszaru w granicach administracyjnych gminy (art. 9 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa miejscowego. Jest aktem planistycznym. Nie oznacza to jednak, że nie może stanowić jakiejkolwiek podstawy decyzji administracyjnej. Odróżnić bowiem należy podstawę prawną od faktycznej. Studium, jako dokument urzędowy, może i stanowi podstawę faktyczną decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w zakresie ustalenia „zwartego obszaru projektowanego do takiego przeznaczenia”. Ustawodawca nakazał badać, czy zmiana przeznaczenia gruntów rolnych, w konkretnym przypadku, nie wymaga zgody właściwego organu wydawanej w trybie procedury planistycznej. To zaś zależy właśnie od postanowień studium. Odmienna wykładnia prowadziłaby do sytuacji, w której określony zapis studium, chroniący zwarty obszar gruntu rolnego powyżej 0,5 ha, klas I - III, i przeznaczający ten grunt wyłącznie do rolniczego wykorzystania, musiałby być bezwzględnie uwzględniony w procedurze uchwalania planu miejscowego. Wykluczona byłaby wówczas zmiana jego przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne. Natomiast wydawana dla tego samego terenu decyzja lokalizacyjna mogłaby być całkowicie sprzeczna z jego postanowieniami i prowadzić do odmiennego - niż rolnicze – wykorzystania gruntu, byleby obejmowała tylko wydzielone z tego obszaru działki ewidencyjne o powierzchni nie większej niż 0,5 ha albo teren zabudowy zostałby ograniczony do powierzchni nie większej niż 0,5 ha. Taka wykładnia czyniłaby ochronę gruntów rolnych fikcyjną. Utrzymanie rolniczego charakteru gruntów pozostałych byłoby wówczas jedynie iluzoryczne i nominalne, a nie faktyczne. Czysto formalny podział zwartego obszaru gruntów rolnych klas I-III, o powierzchni przekraczającej 0,5 ha na mniejsze działki ewidencyjne, umożliwiałby uzyskanie dla każdej z nich, oddzielnie, decyzji o warunkach zabudowy, zmieniających przeznaczenie gruntu z rolniczego na nierolniczy, a w konsekwencji pominięcie wymogu przewidzianego w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z tego powodu, choć Kolegium były znane odmienne stanowiska sądów administracyjnych, to nie podzieliło ich, kierując się konstytucyjną zasadą praworządności.

W przypadku orzeczeń procesowych sporą grupę stanowiły orzeczenia drugoinstacyjne uchylające zaskarżone postanowienia i umarzające postępowania. Podyktowane to było treścią art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zgodnie, z którym uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a., z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. Podkreślić przy tym trzeba, że powyższa regulacja znajdzie zastosowanie także w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy, a to na mocy odesłania z art. 64 ust. 1 ustawy. Charakter przepisu art. 53 ust. 5 zd. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje, że jest to przepis kompetencyjny, przy czym jego cel zmierza do umożliwienia - w ściśle ustanowionym przez ustawodawcę terminie - dokonania przez organ uzgadniający oceny zgodności z prawem sposobu załatwienia sprawy. Termin ten jest terminem prawa materialnego, który nie podlega przywróceniu, przerwaniu ani przedłużeniu, a jego upływ wywołuje skutek w postaci załatwienia sprawy administracyjnej (pozytywnego uzgodnienia projektu decyzji lokalizacyjnej poprzez milczenie organu). Innymi słowy, określony w art. 53 ust. 5 ustawy termin, określa czas trwania kompetencji organu uzgadniającego do zajęcia stanowiska w sprawie. Jego upływ każdorazowo skutkować będzie pozbawieniem tego organu kompetencji do wydania postanowienia w sprawie, konsekwencją, czego będzie konieczność przyjęcia, że uzgodnienia dokonano bez uwag. Miało to swoje określone konotacje w konkretnych sprawach.

1.3. W orzecznictwie dotyczącym spraw, których podstawę materialnoprawną stanowiły przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.), nie odnotowano istotnych zmian względem lat ubiegłych. Niewątpliwie miał na to wpływ w miarę stabilny stan prawny.

1.4. W 2012 r. nie dokonano szczególnych zmian przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) – dalej: ustawa lub ustawa o ocenach, które spowodowałyby trudności orzecznicze. Rozpatrywane przez Kolegium sprawy, regulowane przepisami tej ustawy są jednak – z natury rzeczy – wielowątkowe i skomplikowane. Często są też – od strony faktycznej – „niepowtarzalne”. Z reguły każda dotyczy innej instalacji, różnych form (i rodzajów) oddziaływań na środowisko. Do tego dodać trzeba szeroki zakres czynności procesowych, do dokonania których zobligowany jest organ pierwszej instancji (udział innych organów, udział społeczeństwa itd.).

Nadal częstym błędem organów pierwszej instancji jest przyjmowanie wniosków o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, które podpisywane są przez osoby działające na podstawie pełnomocnictw wydanych „dla firmy” lub spółki zajmującej się obsługą tego typu inwestycji. Powyższe stoi w oczywistej sprzeczności z przepisem art. 33 § 1 k.p.a., stanowiącym, że pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych. Podobnie jak w latach poprzednich - kierując się źle rozumianą ochroną danych osobowych - nie oznaczano stron postępowania w decyzji (posługiwano się np. stwierdzeniem „strony wg wykazu”). Tymczasem decyzja administracyjna powinna obowiązkowo zawierać oznaczenie strony lub stron, a pominięcie któregokolwiek z obligatoryjnych składników jest jej istotną wadą. Jedynym wyjątkiem jest skorzystanie z trybu doręczeń przewidzianego w art. 49 k.p.a. (w takim bowiem przypadku precyzyjne oznaczenie z imienia i nazwiska wszystkich stron postępowania nie jest konieczne).

Niejednokrotnie wydawanie decyzji nie poprzedzało prawidłowe przeprowadzenie procedury z udziałem społeczeństwa w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Organy pierwszej instancji nie dostrzegały, że wskazany obowiązek dotyczy wyłącznie postępowania, w ramach którego przeprowadza się ocenę oddziaływania na środowisko. Jeśli inwestycja kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a więc takich, dla których przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko może (ale nie musi) być wymagane, organ prowadzący postępowanie w takiej sprawie nie ma obowiązku informowania społeczeństwa o jego wszczęciu niezwłocznie po wpłynięciu stosownego wniosku. Na tym etapie bowiem, a więc jeszcze przed zasięgnięciem stanowiska organów opiniujących (art. 64 ust. 1 ustawy) i przed wydaniem postanowienia, o którym mowa w art. 63 ustawy, nie jest jeszcze przesądzone, czy wspomniana ocena oddziaływania na środowisko będzie w tym przypadku przeprowadzana. W tym kontekście za wadliwe Kolegium uznawało informowanie społeczeństwa, z powołaniem się m.in. na przepisy art. 33 ust. 1 ustawy – o wszczęciu postępowania, możliwości składania uwag i wniosków, a przede wszystkim wyznaczanie w tym celu 21 – dniowego terminu, przed wydaniem postanowienia, o którym mowa w art. 63 ustawy. Obowiązek taki powstaje bowiem dopiero po wydaniu postanowienia stwierdzającego konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla wnioskowanego zamierzenia i ustalającego zakres raportu. Tymczasem po wydaniu postanowienia z reguły nie powtarzano już czynności, do których podjęcia zobligowany jest organ prowadzący postępowanie z udziałem społeczeństwa.

Częste wady decyzji organu pierwszej instancji stwierdzających brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko polegały na tym, że powtarzano w nich, za Kartą informacyjną, nieprecyzyjny opis przedsięwzięcia i przez to także decyzje były niejednoznaczne (nie wskazywały precyzyjnie istotnych cech przedsięwzięcia). Nie było więc wiadomo do końca, na przedsięwzięcie o jakich parametrach (cechach) determinujących wpływ na środowisko, zgodził się organ pierwszej instancji wydając decyzję. Również w decyzjach o środowiskowych uwarunkowaniach organy pierwszej instancji kwalifikowały przedsięwzięcie na podstawie sformułowań użytych we wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach lub w kartach informacyjnych przedsięwzięcia. Pomijano charakterystykę przedsięwzięcia przedstawioną przez wnioskodawcę. Tymczasem niejednokrotnie okazywało się, że przedsięwzięcia zostały wyłącznie nazwane w sposób odpowiadający sformułowaniom użytym w rozporządzeniu kwalifikacyjnym. Kolegium zwracało więc uwagę, że choć podmiot planujący podjęcie realizacji przedsięwzięcia może wybrać dowolną firmę (nazwę) dla oznaczenia planowanej działalności, organ administracyjny jest zobowiązany do ustalenia, czy przedsięwzięcie istotnie należy do przedsięwzięć wskazanych w rozporządzeniu kwalifikacyjnym i wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W 2012 r. warte odnotowania są sprawy, w których należało zbadać zgodność przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W porównaniu do lat poprzednich, spraw tych było wiele więcej.

Głównym celem zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest kreowanie określonego ładu przestrzennego. Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury. Ład przestrzenny, w myśl art. 3 pkt 1 tej ustawy, to takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest więc narzędziem organów gminy służącym realizacji ich polityki przestrzennej. Zawiera on obowiązkowo m. in. zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego (art. 15 ust. 2 pkt 2), wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych (art. 15 ust. 2 pkt 5), a także zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu (art. 15 ust. 2 pkt 6). Innymi słowy, stosowna uchwała rady gminy powinna określać co, gdzie i w jaki sposób na danym terenie może zostać zrealizowane. Wymogi te muszą być uwzględniane na kolejnych etapach procesu inwestycyjnego (np. w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, czy o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę). Interpretacja zapisów miejscowego planu, dokonywana dla ustalenia zgodności (bądź sprzeczności) lokalizacji konkretnego przedsięwzięcia z przepisami danej uchwały, nie może dokonywać się w oderwaniu od wspomnianych wyżej celów. W ramach tych czynności właściwy organ powinien odpowiedzieć na pytanie czy wnioskowany rodzaj zamierzenia inwestycyjnego jest w świetle obowiązujących ustaleń miejscowego planu dopuszczalny.

Zasadnicze znaczenie, dla stwierdzenia zgodności planowanego przedsięwzięcia z funkcją terenu określoną w planie, ma przedmiot (rodzaj) tej działalności, a nie podmiot, który się jej podejmuje. Niejednokrotnie w tego typu sprawach Kolegium dokonywało np. interpretacji pojęcia działalności rzemieślniczej. Za błędne Kolegium uznawało definiowanie działalności rzemieślniczej - dla potrzeb badania zgodności jej lokalizacji z ustaleniami miejscowego planu – w oparciu o ustawę z dnia 22 marca 1989 r. o rzemiośle (Dz. U. z 2002 r. Nr 112, poz. 979 ze zm.). Dlatego odwoływanie się do niewypełnienia przez planowaną inwestycję definicji rzemiosła zawartej w ustawie o rzemiośle, Kolegium uznawało za błędne. Ustawa ta wiąże działalność rzemieślniczą wyłącznie z faktem jej prowadzenia przez osobę fizyczną (wspólników spółki cywilnej) przy obligatoryjnym udziale kwalifikowanej pracy własnej i możliwością zatrudnienia do 50 pracowników. W powołanych wyżej przepisach nie wskazuje się natomiast rodzajów działalności gospodarczych, które mogą zostać zaliczone do działalności rzemieślniczych. Jedynie w art. 2 ust. 4 tej ustawy zaznaczono, że do rzemiosła nie zalicza się działalności: handlowej, gastronomicznej, transportowej, usług hotelarskich, usług świadczonych w wykonywaniu wolnych zawodów, usług leczniczych oraz działalności wytwórczej i usługowej artystów plastyków i fotografików. Określona w ustawie o rzemiośle definicja działalności rzemieślniczej nie może być zatem użyteczna dla potrzeb badania zgodności danego zamierzenia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (z wyjątkiem przepisów art. 4 ust. 2 tej ustawy). Dla ładu przestrzennego nie ma większego znaczenia, kto będzie prowadził określoną działalność. Istotny jest jej rodzaj. Z tego względu charakteryzowanie rodzaju działalności gospodarczej poprzez odwoływanie się do podmiotu ją prowadzącego, dla stwierdzenia zgodności tego zamierzenia z zapisami uchwały, jest bezzasadne. Zasadnicze znaczenie ma bowiem rodzaj wnioskowanej działalności. To przedmiot zamierzenia musi być zgodny z funkcją terenu określoną w danej jednostce strukturalnej miejscowego planie. Warto przy tym nadmienić, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd, że nawet w przypadku inwestycji celu publicznego nie ma znaczenia, kto realizuje dane przedsięwzięcie.

W porównaniu do lat poprzednich, w stosunkowo wielu prowadzonych w 2012 r. sprawach Kolegium badało zgodność przedsięwzięcia polegającego na szeroko rozumianym gospodarowaniu odpadami z planem miejscowym, w którym dla danego terenu przewidziano „Tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów”. W tym kontekście Kolegium stwierdzało, że normatywne standardy zapisywania ustaleń projektu planu miejscowego nie są synonimami i nie można prowadzić wykładni zacierającej różnicę pomiędzy nimi, co prowadziłoby do naruszenia zakazu wykładni synonimicznej. Działalność polegająca na gospodarowaniu odpadami, w tym zbieranie odpadów zawiera się w standardzie: „Tereny infrastruktury technicznej Gospodarowanie odpadami”. Przy wyjaśnianiu wyrażenia „gospodarowania odpadami” należy posłużyć się definicją legalną zawartą w słowniczku ustawowym ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243 ze zm.). Ustawa ta jest podstawowym aktem prawnym w zakresie gospodarki odpadami. Z tego powodu jej definicje legalne służą wyjaśnieniu znaczenia wyrażeń planistycznych, jeśli te ostatnie nie zostały odmiennie zdefiniowane. Przez gospodarowanie odpadami rozumie się zbieranie, transport, odzysk i unieszkodliwianie odpadów, w tym również nadzór nad takimi działaniami oraz nad miejscami unieszkodliwiania odpadów (por. art. 3 ust. 3 pkt 1 ustawy o odpadach). Z kolei przez odzysk rozumie się wszelkie działania, niestwarzające zagrożenia dla życia, zdrowia ludzi lub dla środowiska, polegające na wykorzystaniu odpadów w całości lub w części, lub prowadzące do odzyskania z odpadów substancji, materiałów lub energii i ich wykorzystania, określone w załączniku nr 5 do ustawy (por. art. 3 ust. 3 pkt 9 ustawy o odpadach). W procesie odzysku mieści się przetwarzanie odpadów. Przez przetwarzanie rozumie się procesy odzysku lub unieszkodliwiania, w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie (por. art. 3 ust. 3 pkt 13a ustawy o odpadach). Tak zdefiniowana działalność gospodarcza zawiera się, zatem w planistyczny wyrażeniu: „Tereny infrastruktury technicznej Gospodarowanie odpadami”.

Określenie: „infrastruktury technicznej” ma określone pozaprawne konotacje, wynikające z potocznego znaczenia słowa „infrastruktura”. Infrastruktura to urządzenia i instytucje usługowe niezbędne do należytego funkcjonowania społeczeństwa i produkcyjnych działów gospodarki (por. Słownik języka polskiego, PWN, www.sjp.pwn.pl). Wyrażenie planistyczne: „Tereny infrastruktury technicznej Gospodarowanie odpadami” obejmuje więc lokalizację samodzielnej, wyspecjalizowanej działalności gospodarczej usługowej oraz służących jej urządzeń technicznych. Jeśli plan miejscowy nie zawiera takiego oznaczenia, ani w tekście, ani na załączniku graficznym, przedsięwzięcie polegające na gospodarowaniu odpadami na danym terenie jest niezgodne z planem miejscowym.

Kolegium uznawało również, że w wyrażeniu planistycznym „Tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów” nie mieści się ich przeznaczenie pod: „Obszary i tereny górnicze”. Przy wyjaśnianiu wyrażenia „Obszary i tereny górnicze” należy posłużyć się ustawą z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2011, Nr 163, poz. 981 ze zm.). Ustawa ta jest podstawowym aktem prawnym w zakresie wydobywania kopalin ze złóż (por. art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze). Z tego powodu jej definicje legalne służą wyjaśnieniu znaczenia wyrażeń planistycznych, jeśli te ostatnie nie zostały odmiennie zdefiniowane. Przez obszar górniczy rozumie się przestrzeń, w granicach której przedsiębiorca jest uprawniony do wydobywania kopaliny, podziemnego bezzbiornikowego magazynowania substancji, podziemnego składowania odpadów oraz prowadzenia robót górniczych niezbędnych do wykonywania koncesji (art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo geologiczne i górnicze). Przez teren górniczy rozumie się przestrzeń objętą przewidywanymi szkodliwymi wpływami robót górniczych zakładu górniczego (art. 6 ust. 1 pkt 5). Granice obszaru górniczego i terenu górniczego wyznacza się w koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża (por. art. 32 ust. 1), której uzyskanie jest obligatoryjne (por. art. 21 ust. 1 pkt 2). Tak zdefiniowana działalność gospodarcza, polegająca na wydobywaniu kopalin naturalnych ze złóż na podstawie koncesji zawiera się, zatem w planistycznym wyrażeniu: „Obszary i tereny górnicze”, nie zaś „Tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów”.

Podobnie jak w latach ubiegłych, również w 2012 r. szereg postępowań prowadzonych przez Kolegium było inicjowanych przez organizacje ekologiczne. W tym kontekście można zwrócić uwagę, że granice prawnej dopuszczalności odwołania organizacji ekologicznej od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa wyznacza art. 44 ust. 2 zd. pierwsze ustawy o ocenach. Organizacji ekologicznej (także takiej, która nie brała udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, nie została do niego dopuszczona w analizowanym trybie) służy prawo wniesienia odwołania tylko w razie łącznego spełnienia następujących przesłanek: decyzja została wydana w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, odwołanie wnosi organizacja ekologiczna w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 10 ustawy oraz wniesienie odwołania jest uzasadnione celami statutowymi tej organizacji. Co jednak szczególnie warte zaznaczenia, wniesienie odwołania jedynie przez organizację ekologiczną powodować będzie, że organ odwoławczy w warunkach „normalnego” postępowania odwoławczego (a więc – docelowo – zakładającego orzekanie na podstawie któregoś z przepisów art. 138 lub art. 134 k.p.a.) zweryfikuje uprawnienia danej organizacji ekologicznej do udziału w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. W razie wniesienia odwołania wyłącznie przez organizację ekologiczną, organ odwoławczy nie podejmuje już postanowienia w sprawie dopuszczenia organizacji ekologicznej do udziału w postępowaniu odwoławczym, na podstawie art. 44 ust. 4 ustawy. Rozpatrzenie wniosku o dopuszczenie organizacji ekologicznej do udziału w postępowaniu odwoławczym i wydanie postanowienia w tym przedmiocie będzie bowiem dopuszczalne tylko wówczas, jeżeli organizacja zgłosi swój udział w toku trwającego już postępowania odwoławczego prowadzonego z inicjatywy innego podmiotu (strony).

Nie ulega jednak wątpliwości, że jedną z pierwszych czynności organu odwoławczego jest zbadanie, czy środek zaskarżenia wniósł podmiot legitymowany. Przepis art. 44 ust. 2 ustawy o ocenach nie wyłącza bowiem stosowania art. 134 k.p.a. Legalna definicja organizacji ekologicznej zawarta jest zarówno w art. 3 ust. 1 pkt 10 ustawy, jak również, w takim samym brzmieniu, w art. 3 pkt 16 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Zgodnie z tymi definicjami, ilekroć w powołanych ustawach jest mowa o organizacji ekologicznej – rozumieć należy przez to organizację społeczną, której statutowym celem jest ochrona środowiska. W art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a. zamieszczona została zaś definicja „organizacji społecznej” na potrzeby procedury administracyjnej. W myśl tej definicji przez organizacje społeczne rozumie się organizacje zawodowe, samorządowe, spółdzielcze i inne organizacje społeczne. Na podstawie tej definicji, określającej pewne kategorie podmiotów podlegających zaliczeniu do kręgu organizacji społecznych, przymiot organizacji społecznej niewątpliwie przynależny jest stowarzyszeniom. W kwestii drugiej przesłanki warunkującej zaliczenie organizacji społecznej w poczet organizacji ekologicznych, tj. określenia w statucie danej organizacji celów ukierunkowanych na ochronę środowiska, miarodajne dla ustalenia jej znaczenia jest wyjaśnienie pojęcia „ochrona środowiska”. W tym zakresie należy się odnieść do treści art. 3 pkt 13 Prawa ochrony środowiska, w myśl którego, ilekroć w ustawie tej jest mowa o ochronie środowiska – rozumie się przez to podjęcie lub zaniechanie działań, umożliwiające zachowanie lub przywracanie równowagi przyrodniczej. Ochrona ta polega w szczególności na: a) racjonalnym kształtowaniu środowiska i gospodarowaniu zasobami środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, b) przeciwdziałaniu zanieczyszczeniom oraz c) przywracaniu elementów przyrodniczych do stanu właściwego. Pojęcie ochrony środowiska ma bardzo szeroki zakres przedmiotowy, a wymieniony katalog działań ma charakter wyłącznie przykładowy. Ochrona ta przejawiać może się także w innych działaniach, o ile tylko służą celowi zachowania lub przywracania równowagi przyrodniczej.

Nie wystarczą jednak powyższe ustalenia. Aby organizacja ekologiczna mogła skutecznie zainicjować postępowanie odwoławcze w trybie art. 44 ust. 2 ustawy o ocenach, kwestionowana decyzja musi zostać wydana w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. Nie wszystkie postępowania inicjowane wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (o czym już wspominano) wymagają udziału społeczeństwa. Społeczeństwo będzie miało zagwarantowany udział tylko w tych postępowaniach, w których przeprowadzona zostanie ocena oddziaływania na środowisko. W myśl art. 59 ust. 1 ustawy, przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja następujących planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko: 1) planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy, w drodze postanowienia. Jeżeli organ nie stwierdzi potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko również wydaje postanowienie (art. 63 ust. 2 ustawy). Jeśli w danej sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowiska nie przeprowadzono, a decyzję wydano w postępowaniu bez przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a tym samym bez udziału społeczeństwa, odwołanie organizacji ekologicznej musi zostać uznane za niedopuszczalne. Tak też Kolegium orzekało, ustaliwszy oczywiście uprzednio, że organizacja nie mogła wnieść odwołania na ogólnych zasadach kodeksowych (nie była podmiotem na prawach strony w postępowaniu pierwszoinstancyjnym).

W 2012 r. Kolegium rozpatrywało również wnioski o stwierdzenie nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w których zasadniczymi argumentami była polemika z ustaleniami zawartymi w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Kolegium brało w tego typu sprawach pod uwagę fakt, że wprawdzie w judykaturze dopuszcza się uwzględnianie w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności naruszeń istotnych przepisów prawa procesowego, jednak słusznie zwraca się przy tym uwagę, by zachować szczególną ostrożność przy formułowaniu tezy, że naruszenie jasnych w treści norm proceduralnych jest podstawą stwierdzenia nieważności. O ile bowiem w przypadku naruszeń prawa materialnego teza ta w zasadzie nie jest kwestionowana, to w odniesieniu do prawa procesowego, chociażby z uwagi na istnienie trybu wznowienia, tylko niektóre przypadki uchybień procesowych mogą stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji (tak NSA w motywach wyroku z dnia 6 stycznia 2009 r., II GSK 600/08, LEX nr 475235). Rażącym naruszeniem art. 80 k.p.a. byłoby z pewnością ustalenie przez organ okoliczności istotnej w sprawie na podstawie dowodu, który w sposób oczywisty i jednoznaczny takiej okoliczności nie potwierdza (podobnie NSA w wyroku z dnia 25 lutego 2009 r., II OSK 1418/07, LEX nr 515144). Z reguły jednak, w prowadzonych przez Kolegium postępowaniach tak nie było. Kolegium zwracało więc uwagę, że zupełnie inną rzeczą jest merytoryczna ocena treści raportu dokonywana z pozycji fachowej. Na taką ocenę raportu z całą pewnością nie ma miejsca w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdyż przekracza ona ramy kontroli nadzorczej wyznaczonej w tym przypadku przez art. 156 § 1 pkt 2 in fine, w związku z art. 80 k.p.a. Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest niewątpliwie opracowaniem specjalistycznym; opracowaniem o obszernym zakresie przedmiotowym. Zdecydowaną większość, wymienionych w art. 52 ustawy, elementów treściowych raportu formułować można różnorodnie w zależności o metodyki przyjętej przez autora raportu. Nie ulega wątpliwości, że np. „opis elementów przyrodniczych środowiska”, o którym mowa w art. 52 ust. 1 pkt 2 ustawy, czy „określenie przewidywanego oddziaływania na środowisko”, o którym mowa w art. 56 ust. 1 pkt 4 ustawy, cechować może mniejszy lub większy stopień konkretności, przy czym nigdy nie da się tu wyeliminować sytuacji dyskusyjności takich czy innych zapisów na poziomie czynnika fachowego. W ocenie Kolegium niedopuszczalne byłoby jednak oparcie ewentualnego rozstrzygnięcia stwierdzającego nieważność ostatecznej decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania na kryteriach stricte ocennych, stanowiących w istocie polemikę z ustaleniami raportu. Zastosowania sankcji nieważności nie można wyprowadzić z odmiennej oceny mocy dowodowej, na której organy orzekające w sprawie oparły ustalenie stanu faktycznego (tak też NSA w wyrokach: z dnia 30 listopada 2010 r., II OSK 1358/10, LEX nr 746485 oraz z dnia 12 stycznia 2011 r., I OSK 363/10, LEX nr 745223).

W trybie stwierdzenia nieważności (choć nie tylko) Kolegium badało decyzje organów pierwszej instancji umarzające postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla szeroko rozumianych stacji bazowych telefonii komórkowych, z uwagi na to, że planowana do realizacji inwestycja nie została wymieniona w rozporządzeniu kwalifikacyjnym (rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, Dz. U. Nr 213, poz. 1397). Kluczowe znaczenie w tego typu sprawach miało pojęcie miejsc dostępnych dla ludzi. Przez pojęcie „miejsca dostępne dla ludzi”, stosownie do przepisu art. 124 ustawy Prawo ochrony środowiska, należy natomiast rozumieć wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego. Pojęcie to zostało niejako sprecyzowane w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 192, poz. 1883), w którym, określając metodykę pomiarów dokonywanych w otoczeniu instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych oraz radiolokacyjnych (w tym stacji bazowej telefonii komórkowej), nakazano lokalizować punkty pomiarowe na wysokościach od 0,3 m do 2 m nad powierzchnią ziemi albo nad innymi powierzchniami, na których mogą przebywać ludzie, przyjmując za wynik pomiaru maksymalny poziom pól elektromagnetycznych (tabela nr 2 ust. 11).

W świetle wyżej powiedzianego można było zatem przyjąć, że miejscem dostępnym dla ludzi jest obszar (z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego) na wysokościach do 2 m wzwyż nad powierzchnią terenu, nad dachami budynków, na balkonach budynków mieszkalnych itp. Kolegium znane są oczywiście odmienne poglądy orzecznictwa sądowoadministracyjnego, prezentujące stanowisko, iż ustalając miejsca dostępne dla ludzi nie można ograniczać się wyłącznie do analizowania aktualnego stanu zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, ale trzeba również uwzględniać możliwość lokalizacji nowej zabudowy na takich działkach (zob. np. wyrok NSA z dnia 25 października 2011 r., II OSK 1485/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl), niemniej jednak fakt ten nie mógł stanowić o kwalifikowanej wadzie materialnoprawnej kontrolowanych decyzji umarzających postępowanie w sprawie wydania decyzji środowiskowej, powodującej konieczność stwierdzenia ich nieważności. W sytuacji, gdy istnieje możliwość rozbieżnej interpretacji konkretnej normy, tzn. gdy istnieje możliwość podjęcia na jej tle rozstrzygnięcia o różnej treści, a dla każdego z takich rozstrzygnięć można znaleźć oparte na prawidłowej wykładni argumenty, jest rzeczą oczywistą, że żadnego z takich rozstrzygnięć nie można kwalifikować jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 1996 r., III SA 1817/95, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Postawienie zarzutu rażącego naruszenia prawa musi być związane z konkretnym przepisem, którego treść nie budzi wątpliwości, a interpretacja w zasadzie nie wymaga sięgania po inne metody wykładni poza językową (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 11 czerwca 2008 r., I SA/Sz 135/08, LEX nr 483522).

Niejednokrotnie 2012 r. Kolegium umarzało postępowania odwoławcze w sprawie środowiskowych uwarunkowań z powodu braku legitymacji procesowej odwołujących się. Niesporne jest, że w przypadku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach krąg stron należy określać na ogólnych, przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego, zasadach. Zgodnie z postanowieniami art. 28 k.p.a. podstawowymi podmiotami uczestniczącymi w postępowaniu administracyjnym są strony, którymi może być każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, lub każdy, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Dlatego, aby zdobyć przymiot strony, niezbędne jest wykazanie istnienia interesu prawnego lub obowiązku w prowadzonym postępowaniu. Zaznaczyć trzeba, że o przymiocie strony w postępowaniu inicjowanym wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, innych poza inwestorem osób, decydują okoliczności konkretnej sprawy związane z rodzajem, rozmiarem oraz stopniem i zakresem uciążliwego oddziaływania zamierzonej inwestycji na otoczenie. Przymiot strony w takim postępowaniu będą posiadały podmioty władające nieruchomościami narażonymi na oddziaływanie przedsięwzięcia (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 19 lutego 2009 r., II SA/Wr 403/08, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Bezspornie specyfika postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowej wymaga, by organ prowadzący postępowanie dysponował specjalistycznymi informacjami z zakresu ochrony środowiska W tym celu, w przepisie art. 74 ust. 1 ustawy o ocenach określono, jakie dokumenty i informacje powinny zostać dołączone do wniosku o wydanie decyzji. Dokumentacja ta, między innymi, powinna posłużyć organowi administracyjnemu do ustalenia stron postępowania i wezwania ich do czynnego w nim udziału. Kluczowe znaczenie dla dokonania ustaleń w tej materii (prawidłowego wyznaczenia obszaru oddziaływania inwestycji) odgrywa raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. W tym bowiem dokumencie, wymagającym stosowania fachowej wiedzy i podobnie ocenianych umiejętności, wskazuje się, między innymi, dane określające „przebieg” oddziaływania danej inwestycji na środowisko. Ponadto, trzeba pamiętać, że w myśl art. 80 ust. 1 ustawy, właściwy organ wydaje decyzję biorąc pod uwagę, poza wynikami uzgodnień i opinii, wynikami postępowania z udziałem społeczeństwa (a także wynikami postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli zostało przeprowadzone), ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Kierując się powyższymi zasadami Kolegium umarzało postępowania odwoławcze w przypadku ustalenia, że oddziaływanie przedmiotowej inwestycji, w świetle dokumentacji przedłożonej do wniosku oraz raportu, nie obejmuje nieruchomości wskazanych przez odwołujących się.

Często odwołujący się swój interes prawny wywodzili z faktu, że droga przebiegająca obok ich nieruchomości służyć będzie do obsługi przedsięwzięcia, przez co zwiększy się na niej ruch komunikacyjny i emisja zanieczyszczeń. W tego typu przypadkach Kolegium stwierdzało, że ochrona przed hałasem powstającym w wyniku eksploatacji drogi nie należy do podmiotów prywatnych, planujących czy prowadzących przy danej drodze działalność gospodarczą, lecz do zarządzających drogami i nie jest dokonywana w postępowaniu w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia lokalizowanego przy tej drodze. Dlatego sam fakt, że realizacja przedsięwzięcia spowoduje wzrost natężenia ruchu na drodze, a w konsekwencji – zwiększy istniejący na niej obecnie poziom emisji (hałasu, pyłów) nie powoduje powstania po stronie osoby go podnoszącej interesu prawnego w postępowaniu środowiskowym nie dotyczącym tej drogi, lecz zupełnie innego przedsięwzięcia. Jak stwierdził WSA w Krakowie „mimo, że realizacja inwestycji może spowodować zwiększenie niedogodności dla osób, korzystających z tej samej drogi publicznej, to żaden przepis prawa materialnego nie przyznaje im w tym zakresie całkowitej ochrony przed jakimkolwiek pogorszeniem obecnej sytuacji” (wyrok z dnia 30 września 2008 r., II SA/Kr 561/08, LEX nr 519035).

1.5. W orzecznictwie dotyczącym spraw, których podstawę materialnoprawną stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243 ze zm.), nie odnotowano istotnych zmian względem lat ubiegłych. Niewątpliwie miał na to wpływ w miarę stabilny stan prawny. Rozstrzygnięcia kasacyjne Kolegium podejmowane były zarówno z powodu uchybień procesowych, jak i wadliwego stosowania (niestosowania) przepisów ustawy o odpadach i wielu rozporządzeń wykonawczych.

Najczęściej przedmiotem kontroli instancyjnej dokonywanej przez Kolegium (również w trybach nadzwyczajnych), były sprawy zezwoleń (odmowy wydania, zmiany, stwierdzenia nieważności) na prowadzenie działalności w zakresie odzysku, unieszkodliwiania odpadów, a także zbierania i transportu odpadów (art. 26-29 ustawy o odpadach). Nierzadkie były również przypadki cofnięcia zezwoleń na prowadzenie wskazanych wyżej rodzajów działalności, w trybie art. 30. Podobnie jak w latach ubiegłych, choć w większej ilości Kolegium prowadziło też postępowania, w których decyzje organów pierwszej instancji wydawane były na podstawie art. 34 ustawy o odpadach.

W tym kontekście trzeba podkreślić, że nadal sprawy cofnięcia zezwolenia na gospodarowanie odpadami sprawiały duże problemy orzecznicze. Niejednokrotnie Kolegium wyjaśniało więc, że przepisy art. 30 ustawy o odpadach normują postępowanie organu właściwego w sprawach gospodarki odpadami w sposób specyficzny, odmiennie niż przyjęta w zasadach kodeksu postępowania administracyjnego, które pierwszą czynność podjętą wobec strony traktują jako wszczynającą z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie. W sprawach dotyczących odpadów czynność wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia zezwolenia musi być poprzedzona wcześniejszym stadium kontrolnym, z wezwaniem do zaniechania naruszeń. W razie spostrzeżenia lub otrzymania wiarygodnego sygnału (np. od innych organów kontrolnych), że posiadacz odpadów, który uzyskał zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odzysku, unieszkodliwiania, zbierania odpadów lub na ich transport, narusza przepisy ustawy lub działa niezgodnie z wydanym zezwoleniem, właściwy organ w razie potrzeby sprawdza wiarygodność otrzymanej sygnalizacji, np. w drodze kontroli lub oględzin, i wzywa posiadacza odpadów do niezwłocznego zaniechania naruszeń, wyznaczając mu stosowny termin. Następnie sprawdza, czy posiadacz odpadów zaniechał naruszeń. W przypadku pozytywnym, czynności organu w tym stadium kontrolnym mogą się zakończyć kontrolą stwierdzającą zaniechanie naruszeń. Jeżeli posiadacz odpadów, mimo wezwania, nadal narusza przepisy ustawy lub działa niezgodnie z zezwoleniem, wówczas właściwy organ, doręczając zawiadomienie posiadaczowi odpadów, wszczyna z urzędu, i prowadzi na zasadach kodeksu postępowania administracyjnego, postępowanie w sprawie cofnięcia zezwolenia. W tym stadium postępowania administracyjnego do dowodów uzasadniających wydanie obligatoryjnej decyzji o cofnięciu zezwolenia, zalicza się materiały ze stadium kontrolnego.

Kolegium prowadziło w 2012 r. również sprawy, w których - po cofnięciu zezwolenia na gospodarowanie odpadami na podstawie art. 30 ustawy o odpadach - organy gminy podejmowały postępowania w trybie art. 34 ustawy, które miały na celu usunięcie odpadów (nagromadzonych w związku z wykonywaniem lub wadliwym wykonywaniem zezwolenia) na nieruchomości. W tym kontekście Kolegium podkreślało, że decyzja, o której mowa w art. 34 ustawy o odpadach („Wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania, wskazując sposób wykonania tej decyzji”) nie dotyczy podmiotów, którym udzielono zezwolenia na prowadzenie działalności dotyczącej odzysku odpadów. Ma ona subsydiarny charakter w stosunku do decyzji o cofnięciu zezwolenia w trybie art. 30 ustawy o odpadach. Po cofnięciu zezwolenia jego adresat ma wynikający wprost z ustawy o odpadach obowiązek usunięcia negatywnych dla środowiska skutków swojej działalności na własny koszt. Obowiązek ten nie wymaga dalszej konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej. W razie braku dobrowolnego wykonania tego obowiązku jego przymusowa realizacja winna nastąpić w trybie egzekucji administracyjnej. W razie jej wszczęcia – wierzyciel, i organ egzekucyjny jednocześnie,– w tytule egzekucyjnym określi treść tego obowiązku (por. poz. 26 tytułu egzekucyjnego stosowanego w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, załączniki nr 24 i nr 25 do rozporządzenia z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Dz. U. Nr 137, poz. 1541 ze zm.). Może on objąć usunięcie odpadów z terenu działki, trwale lub czasowo tam umieszczonych na skutek wstrzymanej działalności. Chodzi tu o każdy rodzaj odpadów zagospodarowanych na terenie ww. działki w sposób sprzeczny (np. co do rodzaju i sposobu zagospodarowania odpadów) z treścią i warunkami cofniętego zezwolenia. Za bezprzedmiotowe Kolegium uznawało więc postępowania prowadzone w takich przypadkach (po wydaniu decyzji o cofnięciu zezwolenia) przez organ gminy na podstawie art. 34 ustawy o odpadach.

Nie można nie spostrzec, że wskazane wyżej sytuacje w przeważającej większości powstawały bez „winy” organów gminy. To de facto starosta przerzucał na wójta (burmistrza, prezydenta) obowiązek wyegzekwowania od adresata zezwolenia usunięcia negatywnych dla środowiska skutków swojej działalności. Zamiast wszczynać postępowanie egzekucyjne, występował bowiem do organu gminy o wszczęcie wobec przedsiębiorcy, któremu cofnięto zezwolenie, postępowania w trybie art. 34 ustawy.

Dość dużo spraw prowadzonych przez Kolegium w 2012 r. na podstawie art. 34 ustawy o odpadach dotyczyło odpadów w postaci mas ziemnych lub skalnych (z reguły pochodzących z wykopów pod inwestycje) na nieruchomość, w celu (głównie) podniesienia jej poziomu. Posiadacze takich odpadów zawierali umowy cywilnoprawne z właścicielami gruntów, które - w ich mniemaniu - przenosiły posiadanie odpadów na właścicieli nieruchomości, na których zostały zdeponowane, a ich zwalniały z wszelkiej odpowiedzialności. W tego typu sprawach postępowanie wyjaśniające było dość obszerne i wielowątkowe. W pierwszej kolejności należało bowiem ustalić, czy spełnione zostały warunki wskazane w art. 2 ust. 2 pkt 1, zgodnie z którym przepisów ustawy nie stosuje się do mas ziemnych lub skalnych usuwanych albo przemieszczanych w związku z realizacją inwestycji, jeżeli miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, decyzja o pozwoleniu na budowę lub zgłoszenie robót budowlanych określają warunki i sposób ich zagospodarowania, a ich zastosowanie nie spowoduje przekroczeń wymaganych standardów jakości gleby i ziemi, o których mowa w ustawie Prawo ochrony środowiska. Jeżeli któraś z tych przesłanek nie jest spełniona, masy ziemne lub skalne traktowane były jak odpady i stosowano do nich regulacje ustawy o odpadach. Następnie ustalano posiadacza odpadów (art. 3 ust. 3 pkt 22 ustawy o odpadach). Kolegium nie uznawało, że wskazane wyżej umowy cywilnoprawne zawarte pomiędzy posiadaczem odpadów a właścicielem nieruchomości przenoszą automatycznie władztwo nad odpadami na tego ostatniego. Faktyczne władanie odpadem, jako jedyne (pomijając domniemanie wskazane w art. 3 ust. 3 pkt 22) określenie przesłanki powstania posiadania odpadu, jest sformułowaniem mylącym, bowiem w pewnych okolicznościach nadal obowiązki posiadacza odpadów można przypisać osobie (podmiotowi), która nie włada już odpadem. Zasadniczą sprawą jest tu nie tyle to, kogo możemy nazwać posiadaczem odpadów, ale to, komu możemy przypisać obowiązek zagospodarowania odpadów lub odpowiedzialność za ich los. Kolejny posiadacz odpadów „powstaje” z chwilą jego świadomego przejęcia - przekazanie odpadu podmiotowi nieposiadającemu zezwolenia jest czynnością nielegalną (o ile oczywiście zezwolenie było wymagane). Ustanie posiadania odpadów następuje więc tylko z chwilą przekazania ich podmiotowi posiadającemu stosowne zezwolenie. Dokonawszy wskazanych ustaleń trzeba było jeszcze zbadać, czy gospodarowanie odpadami na danej nieruchomości nie wymagało zezwolenia i było gospodarowaniem zgodnym z ustawa o odpadach. W załączniku Nr 5 do ustawy o odpadach określono jako proces odzysku proces oznaczony symbolem R14 - inne działania polegające na wykorzystaniu w odpadów w całości lub w części. Na podstawie delegacji, określonej w art. 13 ust. 2a ustawy, Minister Środowiska - rozporządzeniem z dnia 21 marca 2006 r. w sprawie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz. U. Nr 49, poz. 356) - określił rodzaje odpadów oraz warunki ich odzysku w procesach odzysku R14 i R15, wymienionych w załączniku nr 5 do ustawy, poza instalacjami i urządzeniami. Przepis § 2 tego rozporządzenia stanowi, że rodzaje odpadów oraz warunki ich odzysku w procesie odzysku R14 - Inne działania polegające na wykorzystaniu odpadów w całości lub części” są określone w załączniku nr 1 do rozporządzenia. W załączniku tym, w pozycji 1, jako rodzaj odpadu wymieniony został (zgodnie z klasyfikacją odpadów zawartą w rozporządzeniu z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów) kod odpadu 17 05 04 - gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03, a także 17 01 01 - odpady z betonu oraz gruz betonowy i 17 01 02 - gruz ceglany. Zgodnie z powołanym rozporządzeniem, odpady o tych kodach mogą służyć do wypełnienia terenów niekorzystnie przekształconych (takich jak zapadliska, nieeksploatowane odkrywkowe wyrobiska lub wyeksploatowane części tych wyrobisk) pod warunkiem przede wszystkim, że planowane działania są lub będą określone w trybie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w trybie przepisów prawa budowlanego, albo w drodze decyzji określającej zakres, sposób i termin zakończenia rekultywacji. Kolegium uznawało, że działania polegające na podwyższaniu terenu tego typu odpadami mogłyby więc zostać uznane za legalne tylko wówczas, gdyby były określone w trybie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w trybie przepisów prawa budowlanego, albo w drodze decyzji określającej zakres, sposób i termin zakończenia rekultywacji. Co szczególnie istotne, obowiązek sprawdzenia, czy dane gospodarowanie odpadami jest dopuszczone na danej nieruchomości obciążał, zdaniem Kolegium, posiadacza odpadów. To on więc winien zażądać od właściciela nieruchomości dokumentów potwierdzających, że jego działania na danej nieruchomości będą odpowiadały wymogom prawnym. Próby zrzucenia odpowiedzialności na właściciela nieruchomości - poprzez zawieranie ww. umów - Kolegium uznawało za oczywiście nieskuteczne. To wytwórca odpadów miał obowiązek pozbyć się ich w sposób legalny. Skoro ten warunek nie został spełniony, nadal jest posiadaczem odpadów znajdujących się na cudzej nieruchomości. Żadna umowa cywilnoprawna zawarta pomiędzy posiadaczem odpadów a właścicielem nieruchomości, na której zostały złożone odpady, tego nie zmieni.

Wreszcie, w tego typu postępowaniach należało zbadać, czy posiadacz odpadów mógł skutecznie pozbyć się posiadania odpadów, poprzez ich przekazanie właścicielowi nieruchomości w trybie art. 33 ust. 1 ustawy o odpadach. Zgodnie z tą regulacją, posiadacz odpadów może przekazać określone rodzaje odpadów w celu ich wykorzystania osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej, niebędącym przedsiębiorcami, na ich własne potrzeby, które w zakresie wykorzystania odpadów na własne potrzeby nie potrzebują zezwolenia. Listę rodzajów odpadów, które posiadacz odpadów może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędącym przedsiębiorcami, oraz dopuszczalne metody ich odzysku wskazano w załączniku do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które posiadacz odpadów może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędącym przedsiębiorcami, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz. U. Nr 75, poz. 527 ze zm.). Osoby fizyczne i jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami nie tylko muszą wykorzystać określone w tym rozporządzeniu odpady na potrzeby własne. Muszą to uczynić w sposób określony w rozporządzeniu. Przede wszystkim, dopuszczalną metodą odzysku odpadów 17 01 01 (odpady betonu oraz gruz betonowy z rozbiórek i remontów), 17 01 02 (gruz ceglany) jest proces R14 - polegający na utwardzaniu powierzchni w sposób uniemożliwiający pylenie przez ich zestalenie lub przykrycie warstwą niepylącą z zachowaniem przepisów odrębnych, w szczególności przepisów prawa wodnego i prawa budowlanego; do budowy fundamentów, wykorzystania jako podsypki pod posadzki na gruncie po rozkruszeniu pod warunkiem, że zostało to uwzględnione w planie zagospodarowania przestrzennego, w decyzji wydanej na podstawie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym lub prawa budowlanego bądź też wynika ze zgłoszenia robót budowlanych. Dopuszczalną metodą odzysku odpadów o kodzie 17 05 04 - gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03 mogą być odzyskiwane w procesie R14 - „Do utwardzania powierzchni po rozkruszeniu, jeśli jest to konieczne do wykorzystania odpadów, oraz odrębnych zachowaniem przepisów odrębnych w szczególności przepisów prawa wodnego i prawa budowlanego” (poz. 52 tabeli).

Nie można więc stwierdzić, że w trybie art. 33 ust. 1 można skutecznie przekazać wskazane wyżej odpady osobie fizycznej do wypełnienia terenów niekorzystnie przekształconych. Posiadacz odpadów o kodach 17 01 01, 17 01 02 i 17 05 04 może skutecznie pozbyć się władztwa nad nimi jedynie wówczas, jeśli przekaże odpady osobie fizycznej, która nie tylko wykorzysta je na potrzeby własne, ale w ściśle określony sposób - do utwardzania powierzchni po rozkruszeniu i z zachowaniem przepisów odrębnych.

W tego typu postępowania Kolegium uznawało, że gdyby - hipotetycznie - teren danej nieruchomości był niekorzystnie przekształcony i wypełnienie tego terenu określone zostało w trybie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w trybie przepisów prawa budowlanego, albo w drodze decyzji określającej zakres, sposób i termin zakończenia rekultywacji, a posiadacz odpadów posiadałby zezwolenie na odzysk metodą R14 (bez ograniczeń np. do odzysku odpadów wyłącznie poprzez wykorzystanie ich do utwardzania terenu), to nawiezienie przez niego odpadów i ich odzysk byłby, co do zasady, legalny. Posiadacz odpadów działałby w ramach swojego zezwolenia i miał prawo takiego rodzaju odzysku posiadanych przez siebie odpadów na działce położonej w podanej w zezwoleniu lokalizacji i na wskazanych w zezwoleniu warunkach (za zgodą jej właściciela). Pozbyłby się tym samym skutecznie władztwa nad nimi. Gdyby posiadacz odpadów przekazał właścicielowi nieruchomości odpady o wskazanych wyżej kodach do utwardzenia powierzchni po rozkruszeniu, jeśli jest to konieczne do wykorzystania odpadów, i utwardzenia dokonywałby z zachowaniem przepisów odrębnych, również pozbyłby się władztwa nad tymi odpadami. Jeśli żadna z powyższych sytuacji nie zaistniała, Kolegium uznawało za prawidłowe prowadzenie postępowania w trybie art. 34 ustawy o odpadach wobec posiadacza odpadów, które - pod pozorem wyrównywania/podwyższania terenu - zdeponował je na cudzej nieruchomości.

Nadal w wielu rozstrzygnięciach podejmowanych na podstawie art. 34 ustawy o odpadach wskazywano termin wykonania nałożonego w niej obowiązku. Podzielając stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że art. 34 ustawy o odpadach nie daje podstaw do orzekania w przedmiocie określenia terminu wykonania nałożonego obowiązku. W wyroku z dnia 15 czerwca 2010 r. (II OSK 1015/09, LEX nr 597098) NSA stwierdził: Nie można podzielić poglądu, że z dyspozycji art. 34 ustawy z 2001 r. o odpadach wynika, iż daje on podstawę do orzekania w przedmiocie określenia terminu wykonania nałożonego obowiązku. W świetle przepisów procesowego i materialnego prawa administracyjnego należy bowiem odróżnić «ostateczność decyzji», która staje się natychmiast wykonana z dniem jej wydania od jej wymagalności, której każdorazowo termin wykonania określa odpowiedni przepis materialnego prawa administracyjnego rangi ustawowej”. Należy jednak zauważyć, że decyzja niezawierająca w swej treści określenia terminu wykonania nałożonego w niej obowiązku staje się wykonalna natychmiast po uostatecznieniu się i od tego momentu obowiązki w niej przewidziane podlegają egzekwowaniu na zasadach i w terminach wynikających z ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (por. m. in. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 listopada 2011 r., IV SA/Po 915/2011, LexPolonica nr 2819512), a więc również w drodze wykonania zastępczego. Oczywiście, organ pierwszej instancji może wskazać zobowiązanemu, kiedy planuje przeprowadzenie kontroli wykonania decyzji (np. po miesiącu od dnia jej uostatecznienia się). Nie powinien jednak tej informacji zawierać w rozstrzygnięciu decyzji.

Dość dużo postępowań odwoławczych - podobnie jak w roku poprzednim - dotyczyło kar pieniężnych nakładanych przez marszałka województwa na przedsiębiorców niewykonujących lub wykonujących nieprawidłowo obowiązki sprawozdawcze. Stosownie do art. 37 ust. 3 ustawy o odpadach, zbiorcze zestawienia danych, o których mowa w ust. 1 i 2, posiadacz odpadów, w tym wytwórca komunalnych osadów ściekowych, jest obowiązany przekazać marszałkowi województwa, właściwemu ze względu na miejsce wytwarzania, odbierania odpadów komunalnych, zbierania, odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, w terminie do dnia 15 marca za poprzedni rok kalendarzowy (art. 37 ust. 3). Przed dniem 1 stycznia 2011 r. posiadacz odpadów miał identyczny obowiązek, tyle że termin ten wyznaczony był na koniec pierwszego kwartału, czyli do dnia 31 marca [zmianę wprowadzono w art. 1 pkt 26 lit. a) ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r., Dz. U. Nr 28, poz.145, zmieniającej ustawę o odpadach]. Zgodnie z art. 79c ust. 3 ustawy o odpadach, w brzmieniu obowiązującym od dnia 12 marca 2010 r., jeżeli posiadacz odpadów lub transportujący odpady, będąc obowiązanym do prowadzenia ewidencji odpadów lub przekazywania wymaganych informacji lub sporządzania i przekazywania zbiorczego zestawienia danych lub sporządzania podstawowej charakterystyki odpadów lub przeprowadzania testów zgodności, nie wykonuje tego obowiązku albo wykonuje go nieterminowo lub niezgodnie ze stanem rzeczywistym, podlegał karze pieniężnej w wysokości 10 000 zł. Ustawą z dnia 28 kwietnia 2011 r. o zmianie ustawy o odpadach (Dz. U. Nr 138, poz. 809) dokonano nowelizacji, między innymi, powołanego wyżej art. 79c ust. 3 ustawy o odpadach. Ustawa weszła w życie z dniem 20 lipca 2011 r. Po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 28 kwietnia 2011 r. o zmianie ustawy o odpadach, od dnia 12 marca 2010 r., bardziej syntetyczna hipoteza normy art. 73c ust. 3 ustawy, obejmuje – w ocenie Kolegium podobnie jak przed nowelizacją – także przypadek nieprzekazania zbiorczego zestawienia danych, właściwemu organowi, w ustawowym terminie. Nie przeczy temu to, że inaczej niż poprzednio, przepis art. 79c ust. 3 ustawy określa znamiona deliktu, poprzez technikę legislacyjną odesłania do przesłanek podmiotowych i przedmiotowych obowiązku prawnego zamieszczonych w innym przepisie tej samej ustawy. W aktualnie obowiązującym stanie prawnym administracyjną karą pieniężną jest bowiem objęty przypadek, kiedy korzystający ze środowiska, wbrew obowiązkowi prawnemu niepieniężnemu, unormowanemu w art. 37 ust. 3 ustawy, nie przekazuje zbiorczego zestawienia. Z kolei analiza art. 37 ust. 3 ustawy wskazuje, że wykonanie nakazanego w nim zachowania wymaga łącznego spełnienia przesłanek podmiotowych i przedmiotowych. Chodzi tu zatem o przypadek posiadacza odpadów (adresata obowiązku), który ma przekazać zbiorcze zestawienia danych, właściwemu organowi i w terminie wyznaczonym przez ustawę (przesłanki przedmiotowe obowiązku). Zachowanie wbrew nakazowi będzie zatem obejmowało nie tylko przypadek nieprzesłania zbiorczego zestawienia w ogóle, ale również przesłania go po wyznaczonym terminie. Prawną tego konsekwencją jest dodatkowy skutek materialnoprawny. Podmiot, który nie zachował się zgodnie nakazem, ponosi odpowiedzialność w postaci administracyjnej kary pieniężnej.

Nierzadkim powodem odmowy wydania zezwolenia na odzysk, unieszkodliwianie, zbieranie lub transport odpadów, był przepis art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpadach, a więc stwierdzenie, że zamierzony sposób gospodarki odpadami jest niezgodny z przepisami prawa miejscowego. Takim przepisem jest w szczególności miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W tego typu sprawach Kolegium zwracało uwagę, że gospodarowanie odpadami nie mieści się w szczególności w ramach przeznaczenia terenu: „tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów” i „tereny zabudowy usługowej”. Jednym z normatywnych standardów obowiązującym przy zapisywaniu ustaleń projektu planu miejscowego jest nakaz, aby ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów zawierały określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania, a także symbol literowy i numer wyróżniający go spośród innych terenów (§ 4 pkt 1 obowiązującego w dacie sporządzania i uchwalania planu miejscowego rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Dz. U. Nr 164, poz. 1587). Rozporządzenie posługuje się odmiennym oznaczeniem literowym „P” i graficznym dla opisu przeznaczenia terenu: „Tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów”, oraz oznaczeniem literowym „U” i graficznym dla opisu podstawowego przeznaczenia terenu: „Tereny zabudowy usługowej” od oznaczenia literowego „O” i graficznego dla opisu przeznaczenia terenu: „Tereny infrastruktury technicznej Gospodarowanie odpadami”. W planie miejscowym posłużono się normatywnymi standardami zapisywania ustaleń projektu planu miejscowego uregulowanymi w akcie podstawowym opisującym przeznaczenie terenu jako „Tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów” oraz „Tereny zabudowy usługowej”. Ustalając zakres pojęciowy terminu: „Tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów” należy zauważyć, że ten opis przeznaczenia terenu, według powołanego rozporządzenia, zawiera się w szerszym normatywnym wyrażeniu: „Tereny zabudowy techniczno – produkcyjnej”. Chodzi tu zatem o przeznaczenie terenu w celu zorganizowania działalności mającej na celu wytwarzania jakichś dóbr, surowców, materiałów. Wymienione w planie miejscowym składy i magazyny przeznaczone są do działalności polegającej na gromadzeniu wyprodukowanych dóbr, surowców, materiałów. Wyrażenie to nie obejmuje więc działalności usługowej polegającej na zbieraniu odpadów, w tym umieszczaniu ich w pojemnikach, segregowaniu i magazynowaniu, w celu przygotowania ich do transportu do miejsc odzysku lub unieszkodliwiania.

Podobnie jak w 2011 r., również w 2012 r. Kolegium prowadziło postępowania w sprawach, w których posiadacze ustabilizowanych osadów ściekowych próbowali - w różny sposób - uzyskać zezwolenie na magazynowanie takich odpadów (które jest niedopuszczalne). O ile jednak w poprzednim roku próby te były akceptowane przez starostów i dopiero Kolegium eliminowało tego typu rozstrzygnięcia z obrotu prawnego w trybach nadzwyczajnych (głównie po interwencji wojewódzkiej inspekcji ochrony środowiska), w 2012 r. zaczęto takie działania powstrzymywać już na etapie pierwszej instancji. Trzeba jednak przyznać, że w porównaniu do 2011 r., posiadacze tego typu odpadów znacznie rozwinęli swoją pomysłowość (patrz przykład orzeczniczy).

Podsumowujące stwierdzić trzeba, że skomplikowane i wielopłaszczyznowe regulacje ustawy o odpadach i rozporządzeń wykonawczych powodowały znaczne trudności orzecznicze organów pierwszej instancji.


2. Omówienie wybranych rozstrzygnięć


Środowiskowe uwarunkowania zgody dla działalności produkcyjnej w świetle miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

Organ pierwszej instancji odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pn.: „Rozbudowa i zmiana sposobu użytkowania budynku stolarni tartacznej na budynek usługowo produkcyjny wraz z zapleczem socjalnym-administracyjno-biurowym na usługi handlowe: sklep i hurtownia, usługi gastronomiczne: patio z kawiarnią i lodziarnią oraz ciastkarnia, cukiernia, piekarnia”. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia wskazano na niezgodność projektowanego zamierzenia z ustaleniami obowiązującego na terenie zainwestowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyjaśniono, że lokalizacja wnioskowanego zamierzenia, z uwagi na dominujący produkcyjny charakter oraz duży stopień uciążliwości na środowisko, jest sprzeczna z podstawowym (usługowym) przeznaczeniem terenu, określonym w planie miejscowym. Od powyższej decyzji odwołał się inwestor, wskazując, że „proces produkcyjny jest elementem uzupełniającym, działaniem elementarnym całości przedsięwzięcia”. Zarzucono przy tym, że organ pierwszej instancji „nie wziął pod uwagę innych istotnych parametrów: formy usług rzemieślniczych, małych powierzchni produkcyjnych, braku linii technologicznych ograniczających pracę ludzi tylko do prac kontrolnych, dominujących usług handlowo-usługowych w sklepie, w patio, w ciastkarni, lodziarni, skala produkcji nie jest skala przemysłową …”. Odwołujący się podkreślił również, że „w całym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla rejonów usługowych nie wykluczono jako działalności dodatkowej – działalności produkcyjnej, w szczególności rzemieślniczej przy zachowaniu funkcji usługowej jako dominującej (…)”. Zdaniem inwestora, przepisy miejscowego planu nie dają podstaw do przyjęcia – jak zrobił to organ pierwszej instancji – że kwalifikacja wnioskowanej inwestycji do przedsięwzięć, dla których wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, determinuje niezgodność z ustaleniami tej uchwały.

W rozpatrywanej przez Kolegium sprawie nie ulegało wątpliwości, że w ramach projektowanej inwestycji przewiduje się m.in. produkcję wyrobów cukierniczych (ciast, tortów, ciastek), innych deserów, lodów i wypieków oraz pieczywa. Stosownie do § 3 ust. 1 pkt 94 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397), przedmiotowe zamierzenie zostało sklasyfikowane jako potencjalnie znacząco oddziaływujące na środowisko („instalacje do produkcji wyrobów cukierniczych lub syropów, o zdolności produkcyjnej nie mniejszej niż 50 t na rok”).

Zaskarżoną decyzją organ pierwszej instancji odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację wnioskowanej inwestycji, wskazując na niezgodność jej lokalizacji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Teren objęty wnioskiem inwestora położony jest w jednostce strukturalnej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oznaczonej symbolem 4.U. Dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami od 1.U do 5.U ustala się przeznaczenie: 1) podstawowe: usługi; 2) uzupełniające: stacja paliw (tylko dla terenów 1.U, 2.U, 4.U). Przeznaczeniem podstawowym, stosownie do miejscowego planu jest część przeznaczenia terenu, która powinna dominować w danym terenie w sposób określony w ustaleniach planu. Natomiast przez przeznaczenie uzupełniające należy rozumieć część przeznaczenia terenu lub obiektu, która uzupełnia lub wzbogaca przeznaczenie podstawowe w sposób określony w ustaleniach planu, przy czym dopuszcza się nie realizowanie przeznaczenia uzupełniającego.

Co równie istotne, w planie jednoznacznie zdefiniowano przeznaczenie terenu, wskazując, że jest to dopuszczalne zagospodarowanie i działalność na danym terenie. Należało zatem przyjąć, że tylko przeznaczenie określone w planie (jako podstawowe, uzupełniające lub dopuszczalne) będzie możliwe do realizacji na danym terenie. Argument odwołującego się dotyczący rzekomego braku wykluczenia „jako działalności dodatkowej – działalności produkcyjnej” trzeba więc było uznać za chybiony. Jak zauważono bowiem wyżej uchwałodawca za zgodne z ustaleniami planu uznał tylko takie inwestycje, których funkcja odpowiada przeznaczeniu terenu wynikającemu z jego ustaleń szczegółowych. Zatem to, że w ustaleniach tych nie wykluczono konkretnego rodzaju działalności nie oznacza, że będzie ona możliwa do realizacji. Innymi słowy, dozwolone jest to co wynika z ustaleń planu, a nie to co nie zostało w jego przepisach wyraźnie zakazane.

W ocenie Kolegium bezspornie należało uznać, że lokalizacja wnioskowanego zamierzenia jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu. Na obszarze oznaczonym symbolem 4.U nie przewiduje się bowiem możliwości prowadzenia działalności produkcyjnej. Teren ten, o czym wspomniano wyżej, został przeznaczony pod funkcję usługową (z dopuszczeniem lokalizacji stacji paliw). Oczywistym natomiast jest, że działalności produkcyjnej (wytwórczej) takiego charakteru przypisać nie można. Przez produkcję należy bowiem rozumieć wszelką działalność ludzką, której celem jest wytwarzanie określonych dóbr materialnych. Działalność usługowa to natomiast wykonywanie czynności związanych z pracą nieprodukcyjną, a więc niematerialną. Tak też została ona zdefiniowana w miejscowym planie, poprzez przykładowe wyliczenie działalności usługowych (administracja, finanse, gastronomia, handel, kultura, obsługa firm i ludności, obsługa pojazdów, służba zdrowia, oświata, turystyka, wypoczynek), pośrednio wyjaśniono, że chodzi właśnie o zaspokajanie niematerialnych potrzeb ludności. W rozpatrywanej sprawie Kolegium miało zatem do czynienia z kolizją funkcji przedsięwzięcia planowanego (produkcja) z dopuszczalnym przeznaczeniem terenu zainwestowania (działalność usługowa).

Kolegium zauważyło, że na konieczność rozróżnienia planistycznych pojęć „terenów zabudowy usługowej” i „terenów zabudowy produkcyjnej” wskazują również obowiązujące przepisy prawa.

Jednym z normatywnych standardów obowiązujących przy zapisywaniu ustaleń projektu miejscowego planu jest nakaz, aby ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów zawierały określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania, a także symbol literowy i numer wyróżniający go spośród innych terenów (por. § 4 pkt 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Dz. U. Nr 164, poz. 1587). Rozporządzenie obowiązywało w momencie sporządzania i uchwalenia miejscowego planu obowiązującego na terenie zainwestowania. Zostało ono opublikowane w urzędowym promulgatorze w dniu 19 września 2003 r. (miejscowy plan uchwalono zaś w dniu 29 października 2009 r.).

Podstawowe, barwne oznaczenia graficzne i literowe dotyczące przeznaczenia terenów, które należy stosować na projekcie rysunku planu miejscowego, określa załącznik nr 1 do rozporządzenia (§ 9 ust. 1 cytowanego rozporządzenia). Rozporządzenie to posługuje się innym oznaczeniem literowym („P”) i graficznym dla opisu przeznaczenia „Terenów obiektów produkcyjnych, składów i magazynów” od oznaczenia literowego („U”) i graficznego dla opisu podstawowego przeznaczenia „Terenów zabudowy usługowej” (por. załącznik nr 1, poz. 2.1, 4.1). Podkreślić należy, że wyrażenia te nie są synonimami i nie można prowadzić wykładni zacierającej różnicę pomiędzy nimi, co prowadziłoby do naruszenia zakazu wykładni synonimicznej.

Ustalając ich znaczenie zauważyć należy, że „Tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów” zawierają się w szerszym normatywnym wyrażeniu: „Tereny zabudowy techniczno – produkcyjnej” (por. poz. 4 I 4.1, załącznik nr 1 do ww. rozporządzenia). Chodzi tu więc o przeznaczenie terenu, w celu zorganizowania działalności mającej na celu wytwarzanie jakichś dóbr, surowców, materiałów, a ww. składy i magazyny przeznaczone są do działalności polegającej na gromadzeniu wyprodukowanych dóbr, surowców, materiałów. Działalność usługowa natomiast to - jak już zauważono wcześniej – podejmowanie czynności związanych z zaspokajaniem niematerialnych potrzeb ludności.

O ile zatem sama sprzedaż wyrobów cukierniczych byłaby zgodna z ustaleniami obowiązującego na terenie zainwestowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to już ich produkcja byłaby z nimi sprzeczna. Ocena skali tej produkcji, jej wpływu na poszczególne komponenty środowiska – dla stwierdzenia zgodności lokalizacji inwestycji z ustaleniami miejscowego planu – jest więc nieistotna. Podobnie jak sam fakt kwalifikacji inwestycji do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Miejscowy plan nie uzależnia bowiem dopuszczalności lokalizacji określonych inwestycji od stopnia ich uciążliwości na środowisko. Nie wyklucza również wprost możliwości realizacji przedsięwzięć objętych obowiązkiem uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko). Rozważania dotyczące wyżej opisanej kwestii, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, trzeba więc uznać za nietrafne.

W rozpatrywanej sprawie najistotniejszym był jednak fakt, że obowiązujący na terenie zainwestowania miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie dopuszcza na obszarze oznaczonym symbolem 4.U lokalizacji zakładów produkcyjnych. Niewątpliwie natomiast działalność polegająca na produkcji wyrobów piekarniczych i cukierniczych taki charakter posiada. Z tego względu Kolegium stwierdziło, że jest ona niezgodna z ustaleniami tego planu.

Odnosząc się do argumentu odwołującego się wskazującego na nieprzeprowadzenie przez organ pierwszej instancji oceny oddziaływania na środowisko wnioskowanego zamierzenia Kolegium zauważyło, że stwierdzenie sprzeczności lokalizacji przedsięwzięcia z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zwalnia organ prowadzący postępowanie z konieczności przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w szerszym zakresie, w tym przeprowadzenia postępowania uzgodnieniowego z innymi organami (zob. wyrok WSA w Łodzi z dnia 24 marca 2011 r., II SA/Łd 1441/10, LEX nr 994167, tak też wyrok WSA w Lublinie z dnia 30 września 2010 r., II SA/Lu 335/10, LEX nr 753782).


Zezwolenie na odzysk odpadów w procesie R 15

Starosta odmówił wydania decyzji zezwalającej na odzysk odpadów w procesie R15 na terenie działki geodezyjnej, w trybie art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach (dalej: ustawa).

Kolegium utrzymało w mocy takie rozstrzygnięcie. W postępowaniu odwoławczym ustalono, że strona wystąpiła do organu pierwszej instancji z żądaniem udzielenia jej zezwolenia „na odzysk odpadów (…) w procesie R15 Przetwarzanie odpadów, w celu ich przygotowania do odzysku, we tym recyklingu”. Odpady przewidziane do odzysku metodą R15 miałyby być dwojakiego rodzaju. Po pierwsze, byłyby to ustabilizowane komunalne osady ściekowe o kodzie 19 08 05, przekazane stronie przez ich wytwórców, do odzysku w procesie R 10, na podstawie art. 43 ustawy. Po drugie, byłby to nienormatywny węglan wapnia oraz kreda cukrowa (wapno defekacyjne) o kodzie 02 04 02. Przetwarzanie na działce miałoby polegać przywiezieniu, załadowaniu ładowarką i wymieszaniu w mieszalniku (mobilnym urządzeniu rozdrabniająco – mieszającym) ustabilizowanych komunalnych osadów ściekowych wraz dodatkiem: sypkiego wapna bądź wapna defekacyjnego. Tak wymieszane odpady byłyby następnie ładowane na skrzynie załadowcze środków transportowych i wywożone poza teren działki, do miejsca ostatecznego ich odzysku w procesie R10 (tj. rozprowadzeniu na powierzchni ziemi w celu nawożenia lub ulepszenia gleby). Jak stwierdzała strona, proponowane przetworzenie odpadów spowoduje zmianę właściwości cząstek osadu, jego daleko idącą stabilizację i higienizację, objawiającą się: zmniejszeniem ilości organizmów chorobotwórczych, zmniejszeniem zawartości związków organicznych (frakcji s. m. o.), zmniejszeniem ilości wody w osadzie, zwiększeniem suchej masy osadu (s.m.), unieruchomienie niektórych metali w osadzie, kontrolą zapachów, poprawą zdolności osadów do transportu, podniesienia ph. W odwołaniu oświadczyła, że osady ściekowe odbiera na podstawie art. 43 ust. 5 ustawy i wykorzystuje je do nawożenia (w procesie R10) dzierżawionych przez nią gruntów rolnych.

Negatywne przesłanki udzielenia zezwolenia na prowadzenie odzysku odpadów wymienia art. 29 ustawy, zgodnie z którym właściwy organ odmówi wydania zezwolenia na odzysk, unieszkodliwianie, zbieranie lub transport odpadów, jeżeli zamierzony sposób gospodarki odpadami: 1) jest niezgodny z wymaganiami przepisów o odpadach; 2) mógłby powodować zagrożenia dla życia, zdrowia ludzi lub dla środowiska; 3) jest niezgodny z planami gospodarki odpadami; 4) jest niezgodny z przepisami prawa miejscowego. Kolegium (inaczej niż organ pierwszej instancji) skupiło się na przesłance z pkt 1 art. 29 ustawy. W tym celu ustaliło wpierw normatywny wzorzec odzysku odpadów, którymi strona zamierza gospodarować. Dopiero porównanie tego wzorca z planowaną przez stronę działalnością pozwoli ocenić jej zgodność z prawem.

Przez odzysk odpadów rozumie się wszelkie działania, niestwarzające zagrożenia dla życia, zdrowia ludzi lub dla środowiska, polegające na wykorzystaniu odpadów w całości lub w części, lub prowadzące do odzyskania z odpadów substancji, materiałów lub energii i ich wykorzystania, określone w załączniku nr 5 do ustawy (art. 3 ust. 2 pkt 9 ustawy). Przez unieszkodliwianie odpadów rozumie się poddanie odpadów procesom przekształceń biologicznych, fizycznych lub chemicznych, określonym w załączniku nr 6 do ustawy w celu doprowadzenia ich do stanu, który nie stwarza zagrożenia dla życia, zdrowia ludzi lub dla środowiska (art. 3 ust. 2 pkt 21 ustawy). Z kolei przez przetwarzanie odpadów rozumie się procesy odzysku lub unieszkodliwiania, w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie (art. 3 ust. 2 pkt 13a ustawy). Samo przetwarzanie odpadów jest więc procesem niejednorodnym i jego zaliczenie, jako odzysku (proces R15), czy jako unieszkodliwiania (proces D16), zależy od kwalifikacji dalszego sposobu postępowania z przetworzonymi odpadami.

Jest też bezsporne, że posiadacze odpadów mogą wyjątkowo prowadzić odzysk odpadów poza instalacjami (art. 13 ust. 1 i 2 ustawy), za pomocą działań określonych w załączniku nr 5 do ustawy jako proces R10. Przez proces R10 rozumie się rozprowadzenie odpadów na powierzchni ziemi w celu nawożenia lub ulepszania gleby (por. załącznik nr 5 do ustawy). Procesowi R10 podlegają enumeratywnie wyliczone rodzaje odpadów, w szczególności: ustabilizowane komunalne osady ściekowe o kodzie 19 08 05 oraz nienormatywny węglan wapnia oraz kreda cukrowa (wapno defekacyjnym) o kodzie 02 04 02 [por. l.p. 1 pkt I oraz l.p. 2 pkt II załącznika do rozporządzenia z dnia 5 kwietnia 2011 r. w sprawie procesu odzysku R10 (Dz. U. Nr 86, poz. 476)] i po spełnieniu określonych warunków. Administracyjne obwarowania tego procesu mają eliminować zagrożenie dla środowiska i zdrowia ludzi.

Gospodarowanie w procesie R10 ustabilizowanymi komunalnymi osadami ściekowymi o kodzie 19 08 05, odbywa się na szczególnych zasadach (por. tytuł rozdziału 5 ustawy). Ich odzysk w procesie R10 polega bowiem na stosowaniu: 1) w rolnictwie, rozumianym jako uprawa wszystkich płodów rolnych wprowadzanych do obrotu handlowego, włączając w to uprawy przeznaczane do produkcji pasz, 2) do rekultywacji terenów, w tym gruntów na cele rolne, 3) do dostosowania gruntów do określonych potrzeb wynikających z planów gospodarki odpadami, planów zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, 4) do uprawy roślin przeznaczonych do produkcji kompostu, 5) do uprawy roślin nieprzeznaczonych do spożycia i do produkcji pasz (por. art. 43 ust. 1 ad acapit ustawy). Komunalne osady ściekowe są przekazywane właścicielowi, dzierżawcy lub innej osobie władającej nieruchomością, na której mają być stosowane, wyłącznie przez wytwórcę tych osadów (por. art. 43 ust. 1a ustawy), a ich stosowanie dla celów wskazanych pkt 1, 4 lub 5 ust. 1 art. 43 ustawy odzysk ten nie wymaga zezwolenia (por. art. 43 ust. 5 ustawy). Komunalne osady ściekowe mogą być stosowane, jeżeli są ustabilizowane oraz przygotowane odpowiednio do celu i sposobu ich stosowania, w szczególności przez poddanie ich obróbce biologicznej, chemicznej, termicznej lub innemu procesowi, który obniża podatność komunalnego osadu ściekowego na zagniwanie i eliminuje zagrożenie dla środowiska lub zdrowia ludzi (art. 43 ust. 2 ustawy). Przez stosowanie komunalnych osadów ściekowych ustawa nakazuje rozumieć rozprowadzanie na powierzchni ziemi lub wprowadzanie komunalnych osadów ściekowych do gleby w celu ich wykorzystywania (art. 3 ust. 3 pkt 19 ustawy).

Dalsze uszczegółowienie normatywnego wyrażenia „stosowanie komunalnych osadów ściekowych” następuje w akcie wykonawczym do ustawy o odpadach. Otóż według tych przepisów komunalne osady ściekowe stosuje się w postaci płynnej, mazistej lub ziemistej. Warunkiem stosowania komunalnych osadów ściekowych w postaci płynnej jest ich wprowadzenie do gruntu metodą iniekcji (wstrzykiwania) lub metodą natryskiwania, w tym hydroobsiewu. Warunkiem stosowania komunalnych osadów ściekowych w postaci mazistej i ziemistej jest ich równomierne rozprowadzenie na powierzchni gruntu i niezwłoczne z nim zmieszanie. Komunalne osady ściekowe w postaciach, o których mowa w ust. 1, miesza się z gruntem niezwłocznie po przetransportowaniu na nieruchomość gruntową, na której mają być one stosowane (por. § 4 rozporządzenia z dnia 13 lipca 2010 r. w sprawie komunalnych osadów ściekowych, Dz. U. Nr 137, poz. 924).

Z powyższego wynika norma prawna, w myśl której ustabilizowane komunalne osady ściekowe (19 08 05), przekazane właścicielowi, dzierżawcy lub innej osobie władającej nieruchomością do wykorzystania bez zezwolenia, w procesie R10, mogą być poddane odzyskowi polegającemu wyłącznie na ich rozprowadzeniu na powierzchni ziemi lub wprowadzeniu do gleby. Właściciel, dzierżawca lub inna osoba władająca nieruchomością, na której mają być one stosowane, nie może poddać je innym procesom odzysku, w tym ich przetworzeniu (R15). Nie może mieszać ich z innymi odpadami lub z innymi substancjami chemicznymi w celu poprawienia ich wartości nawozowych. Nie może poddać ich dalszej stabilizacji, obróbce biologicznej, chemicznej, termicznej lub innemu procesowi, eliminującemu zagrożenie dla środowiska i zdrowia ludzi.

Odnosząc powyższe do stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy Kolegium stwierdziło, że według deklaracji strony ustabilizowane komunalne osady ściekowe (19 08 05) są jej przekazywane przez ich wytwórcę, w celu nawożenia lub ulepszenia dzierżawionych przez stronę gruntów rolnych, bez zezwolenia, w procesie R10. Planowany przez stronę proces przetwarzania odpadów miałby polegać m. in. na zmieszaniu ustabilizowanych komunalnych osadów ściekowych (19 08 05) z innym odpadem - nienormatywnym węglanem wapnia oraz kredą cukrową (wapnem defekacyjnym) o kodzie 02 04 02 albo z substancją chemiczną niebędącą odpadem - wapnem sypkim. Strona zamierzała zatem poddać osady ściekowe obróbce, która – w ocenie Strony – zapewni dalszą stabilizację i higienizację osadów ściekowych oraz zwiększy ich wartość nawozową. Dopiero tak uzyskana mieszanina miałaby być stosowana: rozprowadzona na powierzchni ziemi lub wprowadzona do gleby. Takie przetwarzanie odpadów byłoby jednak działaniem nielegalnym, bo odbywałoby się wbrew nakazanemu przez prawo sposobowi odzysku ustabilizowanych komunalnych osadów ściekowych (19 08 05).

Ponadto planowane przez stronę wykorzystanie odpadu: nienormatywnego węglanu wapnia oraz kredy cukrowej (wapno defekacyjnym) o kodzie 02 04 02, do nawożenia, ulepszenia gleby, w tym do zwiększenia zasobności gleby w wapń, wymaga – w przeciwieństwie do ustabilizowanych komunalnych osadów ściekowych (19 08 05) - uzyskania zezwolenia na prowadzenie odzysku w procesie R10. Strona takim zezwoleniem nie dysponuje. Swoim wnioskiem świadomie nie objęła żądania wydania takiego zezwolenia. Strona uważa bowiem, że użytecznie gospodarczo wykorzystanie odpadu o kodzie 02 04 02, może odbywać się bez zezwolenia, na mocy uprawnienia z art. 43 ust. 5 ustawy. Strona uzasadnia to tym, że wapno defekacyjne zostanie zmieszane z ustabilizowanymi komunalnymi osadami ściekowymi (19 08 05), których odzysk w procesie R10 nie wymaga zezwolenia. Idąc tokiem rozumowania strony dojść można do absurdalnego wniosku, że odzyskowi w procesie R10 można poddać, bez zezwolenia, każdy rodzaj odpadu, byleby został on uprzednio zmieszany z ustabilizowanymi komunalnymi osadami ściekowymi (19 08 05), o których mowa w art. 43 ust. 5 ustawy.

Tymczasem przepisu art. 43 ust. 5 ustawy, jako wyjątku od zasady wyrażonej art. 26, nie można wykładać rozszerzająco. To szczególne, przedmiotowe zwolnienie z obowiązku uzyskania zezwolenia na odzysk nie obejmuje przecież odpadu, jakim jest nienormatywny węglan wapnia oraz kreda cukrowa (wapno defekacyjne) o kodzie 02 04 02. Nawet jeśli czysto hipotetycznie założyć, że mógł być on, wbrew cytowanym powyżej przepisom, zmieszany przez Stronę z ustabilizowanymi komunalnymi osadami ściekowymi (19 08 05), to jego przygotowanie do odzysku (R15) i wykorzystanie polegające na rozprowadzeniu na powierzchni ziemi w celu nawożenia lub ulepszania gleby (R10), wymaga zawsze zezwolenia (na co trafnie zwrócił uwagę organ pierwszej instancji).

Równie istotną kwestią jest to, że zamierzone przez stronę, mechaniczne zmieszanie dwóch rodzajów odpadów: ustabilizowanych komunalnych osadów ściekowych (19 08 05) z nienormatywnym węglanem wapnia oraz kredą cukrową (wapnem defekacyjnym) o kodzie 02 04 02, spowoduje powstanie odpadu o innym charakterze i składzie niż pierwotne (tj. mieszaniny komunalnych osadów ściekowych z innymi odpadami). Tego rodzaju odpad nie może być wykorzystany użytecznie w procesie odzysku R10 z przyczyn prawnych. Nie jest bowiem żadnym z odpadów wymienionych w cytowanym powyżej rozporządzeniu z dnia 5 kwietnia 2011 r. w sprawie procesu odzysku R10. Wytworzenie mieszaniny komunalnych osadów ściekowych z innymi odpadami, a następnie ich rozprowadzenie po powierzchni ziemi i gleby, na dzierżawionych przez stronę gruntach rolnych, nie będzie zatem procesem przygotowania odpadów do odzysku (R15) i samym odzyskiem (R10), ale procesem ich przygotowania do unieszkodliwienia (D16) i jego unieszkodliwieniem w ziemi i glebie (D2). Podnoszone w odwołaniu uwarunkowania natury ekonomicznej i agrotechnicznej, jako okoliczności pozaprawne, nie mogą zmienić tej oceny.

Nie były to jednak jedyne naruszenia prawa, który wiązałoby się z planowaną przez stronę gospodarką odpadami.

Zgodnie z art. 13a ust. 1 pkt 2 ustawy zakazuje się zbierania komunalnych osadów ściekowych poza miejscami ich wytwarzania. Zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 23 ustawy przez zbieranie odpadów rozumie się każde działanie, w szczególności umieszczanie w pojemnikach, segregowanie i magazynowanie odpadów, które ma na celu przygotowanie ich do transportu do miejsc odzysku lub unieszkodliwiania. Zgodnie zaś z art. 13a ust. 1 pkt 2 ustawy przez magazynowanie odpadów rozumie się czasowe przetrzymywanie lub gromadzenie odpadów przed ich transportem, odzyskiem lub unieszkodliwianiem. Z powyższego wynika norma prawna, w myśl której ustabilizowane komunalne osady ściekowe (19 08 05) mogą być zbierane i magazynowane, przed przetransportowaniem do miejsc ich odzysku w procesie R10, wyłącznie w miejscu ich wytworzenia.

W rozpatrywanej przez Kolegium sprawie ustabilizowane komunalne osady ściekowe (19 08 05) miały być zbierane i czasowo gromadzone na określonej działce. Było dla Kolegium rzeczą oczywistą, że planowana działalność wiąże się ze zbieraniem i magazynowaniem na tej działce ustabilizowanych komunalnych osadów ściekowych (19 08 05). Bez uprzedniego ich zebrania i – choćby czasowego - zmagazynowania na działce, strona nie mogłaby przecież przetwarzać osadów ściekowych w tym miejscu, a przetworzone wywozić z terenu tej działki, do miejsc dalszego ich zagospodarowania. Taka działalność naruszałaby prawo, bo wskazana działka nie jest miejsce wytworzenia ustabilizowanych komunalnych osadów ściekowych (19 08 05). Strona nie może zatem ich tam zbierać i magazynować.


PRAWO WODNE


1. Uwagi ogólne

W sprawach z zakresu prawa wodnego przepisy upoważniające organy do orzekania są zamieszczone w ustawie z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145 ze zm.) oraz w art. 53 ust. 4 pkt 6, w związku z art. 60 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ten ostatni stanowi, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt (burmistrz albo prezydent miasta), po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych – w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Organem właściwym w sprawach melioracji wodnych jest marszałek województwa. W odróżnieniu jednak od lat poprzednich, postanowienia uzgadniające w ogóle nie były poddane kontroli Kolegium.

Najliczniejszą grupę stanowiły decyzje ustalające całkowitą opłatę inwestycyjną w związku z wykonywaniem urządzeń melioracji wodnych.

Co do zasady, wykonywanie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych należy do właścicieli gruntów (art. 74 ust. 1 Prawa wodnego). Urządzenia melioracji wodnych szczegółowych mogą jednak być wykonywane na koszt: 1) Skarbu Państwa za zwrotem, w formie opłaty melioracyjnej, części kosztów przez właścicieli gruntów, na które urządzenia te wywierają korzystny wpływ, zwanych dalej „zainteresowanymi właścicielami gruntów”, jeżeli: a) teren cechuje duże rozdrobnienie gospodarstw rolnych lub b) urządzeniom melioracji wodnych szczegółowych grozi dekapitalizacja, lub c) warunkiem restrukturyzacji rolnictwa jest regulacja stosunków wodnych w glebie; 2) Skarbu Państwa przy współudziale publicznych środków wspólnotowych, o których mowa w art. 72 ust. 2, oraz innych środków publicznych na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju i w ustawie z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, za zwrotem przez zainteresowanych właścicieli gruntów części kosztów w formie opłaty inwestycyjnej (art. 74 ust. 2 Prawa wodnego).

W przypadku wykonywania urządzeń wodnych szczegółowych nie przez właścicieli gruntów, lecz przez podmioty publiczne Kolegium stwierdziło, że:

- w pierwszej kolejności wydawana jest decyzja marszałka województwa o wykonaniu urządzeń wodnych szczegółowych na koszt Skarbu Państwa, przy współudziale środków wspólnotowych i innych środków publicznych, za zwrotem – w formie opłaty przez zainteresowanych właścicieli gruntów części kosztów w formie opłaty melioracyjnej (art. 74b ust.1, w związku z art. 74 ust. 2 pkt 2);

- dopiero po podjęciu przez marszałka województwa ostatecznego rozstrzygnięcia o wykonaniu urządzeń wodnych szczegółowych na wskazanych wyżej zasadach, marszałek województwa – również w formie decyzji – ustala dla każdego zainteresowanego właściciela wysokość opłaty inwestycyjnej, proporcjonalną do powierzchni gruntów, na które korzystny wpływ wywierają urządzenia melioracji wodnych szczegółowych (art. 74b ust. 4). Nie można bowiem ustalać wysokości opłaty inwestycyjnej, będącej formą zwrotu części kosztów inwestycji, przed przesądzeniem, że inwestycja ta w ogóle będzie realizowana na takich właśnie zasadach (a więc ze środków publicznych, za zwrotem części kosztów przez właścicieli gruntów).

Tymczasem w praktyce zdarzały się przypadki, kiedy organ pierwszej instancji wadliwie wszczynał postępowanie w sprawie ustalenia opłaty inwestycyjnej, o którym mowa w art. 74b ust. 4 Prawa wodnego, będącej formą zwrotu części kosztów wykonania urządzeń wodnych szczegółowych, niemal rok przed podjęciem decyzji o wykonaniu takich urządzeń za częściowym zwrotem kosztów w formie opłaty inwestycyjnej (art. 74b ust. 1).


HANDEL, SPRZEDAŻ I PODAWANIE NAPOJÓW ALKOHOLOWYCH


1. Uwagi ogólne

W sprawach regulowanych ustawą z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1356 ze zm.), orzecznictwo nie budziło większych zastrzeżeń. Na uwagę zasługuje duża ilość zażaleń na postanowienia gminnych komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, negatywnie opiniujących wnioski o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, ze względu na znajdujące się w „najbliższej okolicy” punktu, w którym mają być sprzedawane (podawane) napoje alkoholowe, placówki szkolne lub zorganizowane place zabaw dla dzieci. Główną przyczyną uchyleń – choć sporadycznych - przez Kolegium pierwszoinstancyjnych rozstrzygnięć były wady proceduralne (głównie ze względu na uchybienie zasadom prowadzenia postępowania wyjaśniającego, wynikającym z art. 10 § 1 i 81 k.p.a.), lub wątpliwości Kolegium co do przyjętej przez komisję interpretacji pojęcia „najbliższa okolica”.

Niejako „tradycyjnie” duża ilość spraw była związana z wygaśnięciem zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych z powodu niezłożenia oświadczenia lub niedokonania opłaty w terminach, przewidzianych w art. 111 ust. 7 ustawy oraz cofnięcia zezwolenia z powodu sprzedaży alkoholu osobom nietrzeźwym lub z powodu nieprzestrzegania określonych w ustawie zasad sprzedaży alkoholu.


2. Omówienie wybranego rozstrzygnięcia


Sprzedaż napojów alkoholowych za pośrednictwem Internetu

Spółka posiadała zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych powyżej 4,5% do 18% zawartości alkoholu, w którym jako miejsce sprzedaży wskazano supermarket. Zezwolenie wydane zostało na okres czterech lat. Monitorując sposób prowadzenia działalności objętej udzielonym zezwoleniem organ pierwszej instancji stwierdził (analizując strony internetowe), że Spółka prowadzi sprzedaż alkoholu również za pośrednictwem sklepu internetowego, przypisanego do supermarketu. Wobec powyższego organ pierwszej instancji wszczął z urzędu postępowanie w sprawie cofnięcia opisanego wyżej zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, a po jego zakończeniu, decyzją, cofnął to zezwolenie, powołując się na art. 18 ust. 10 pkt 1 i 2, art. 18 ust. 7 pkt 6, art. 96 oraz art. 131 ust. 1 i 9 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (dalej: u.w.t.p.a.). Organ pierwszej instancji ocenił, że spełnione zostały przesłanki nakazujące cofnięcie udzielonego Spółce zezwolenia. Uzasadniając rozstrzygnięcie podniósł, że powołane wyżej przepisy, określające warunki prowadzenia sprzedaży napojów alkoholowych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży, nakazują wykonywanie tego rodzaju działalności gospodarczej jak sprzedaż alkoholu, wyłącznie w punkcie sprzedaży wymienionym w zezwoleniu. Takim miejscem - w tym konkretnym przypadku - powinien być wyłącznie lokal wskazany w zezwoleniu i objęty tytułem prawnym do lokalu wykazanym we wniosku o wydanie zezwolenia, a więc supermarket, nie zaś sklep internetowy, przypisany do tego właśnie punktu sprzedaży napojów alkoholowych, reklamowany na stronie internetowej. Organ podniósł, że taki sposób prowadzenia działalności narusza art. 96 u.w.t.p.a., który wyraźnie reguluje, że sprzedaż detaliczną napojów alkoholowych, zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, prowadzi się w punktach sprzedaży, którymi są: sklepy branżowe ze sprzedażą napojów alkoholowych, wydzielone stoiska – w samoobsługowych placówkach handlowych o powierzchni sprzedażowej powyżej 200 m2, pozostałe placówki samoobsługowe oraz inne placówki handlowe, w których sprzedawca prowadzi bezpośrednią sprzedaż napojów alkoholowych. Katalog placówek handlowych, w których prowadzić można sprzedaż napojów powyżej 4,5% zawartości alkoholu (z wyjątkiem piwa), jest więc ograniczony tylko do powyższych rodzajów punktów sprzedaży. Co więcej, katalog jest zamknięty i nie mieszczą się w nim sklepy internetowe. Zdaniem organu zezwalającego istotne jest także i to, że w świetle regulacji zawartej w art. 96 u.w.t.p.a. niedopuszczalna jest sprzedaż napojów alkoholowych za pośrednictwem dostawców, a z regulaminu sklepu, zamieszczonego na stronie internetowej, wynika wyraźnie, że sprzedaż w sklepie internetowym realizowana jest przez kurierów sprzedawcy tj. Spółki lub firmę zewnętrzną, realizującą dostawy na zlecenie sprzedawcy. Ustawa nie dopuszcza natomiast sprzedaży wysyłkowej alkoholu. W motywach uzasadnienia swojej decyzji organ zezwalający podniósł także, że sprzedaż napojów alkoholowych poprzez Internet narusza art. 131 ust. 1 u.w.t.p.a., który zabrania na obszarze kraju reklamy i promocji napojów alkoholowych powyżej 4,5% do 18% zawartości alkoholu (z wyjątkiem piwa). W związku z tym propozycja sprzedaży napojów alkoholowych za pośrednictwem Internetu traktowania być musi jako niedopuszczalna reklama tego rodzaju napojów, a zatem czynność naruszająca określone ustawą warunki prowadzenia sprzedaży napojów alkoholowych.

Rozpoznając odwołanie od tej decyzji, Kolegium, wyjaśniło, że zgodnie z art. 18 ust. 1 u.w.t.p.a., sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży. Jednak korzystanie z zezwolenia wiąże się z wieloma obowiązkami, których naruszenie lub niewykonanie pociąga za sobą określone skutki prawne. Z niewykonywaniem lub nienależytym wykonywaniem ciążących na przedsiębiorcy obowiązków przepisy ustawy wiążą różne skutki prawne, z których najbardziej dotkliwym dla przedsiębiorcy jest cofnięcie udzielonego zezwolenia, a tym samym, pozbawienie go możliwości prowadzenia działalności objętej zezwoleniem i czerpania zysków ze sprzedaży alkoholu. Obowiązek, i to obowiązek bezwzględny cofnięcia zezwolenia, ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi przewiduje w ściśle określonych, siedmiu przypadkach. Zgodnie z art. 18 ust. 10 u.w.t.p.a., zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych organ zezwalający cofa między innymi w przypadkach: pkt 1: nieprzestrzegania określonych w ustawie zasad sprzedaży napojów alkoholowych [przy czym podane dalej, pod lit. a) i lit. b) przypadki sprzedaży i podawania napojów alkoholowych osobom nieletnim, nietrzeźwym, na kredyt lub pod zastaw oraz z naruszeniem zakazów określonych w art. 14 ust. 3 i 4, mają walor tylko przykładowy, co wynika ze zwrotu „w szczególności”, pkt 2: nieprzestrzegania określonych w ustawie warunków sprzedaży napojów alkoholowych.

Bezspornie do ustawowych zasad sprzedaży napojów alkoholowych należy ograniczanie dostępności alkoholu. Na tle preambuły do ustawy zasadę taką ustawodawca sformułował w unormowaniach art. 1 ust. 1 („Organy administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego są obowiązane do podejmowania działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych …”) i art. 2 ust. 1 pkt 4 („Zadania w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi wykonuje się przez odpowiednie kształtowanie polityki społecznej, w szczególności: (…) ograniczanie dostępności alkoholu…”), a rozwinął w wielu dalszych przepisach ustawy, w szczególności art. 12 ust. 1, w związku z ust. 4 (uzależniając kształtowanie przez radę gminy liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych oraz sytuowanie miejsc sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych stosownie do potrzeb „ograniczania dostępności alkoholu, określonych w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych.”) oraz w art. 14 ust. 1 – 6, gdzie wskazał miejsca chronione, w których zakazał sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych (choć w różnym zakresie). W świetle tych regulacji nie ulega wątpliwości, że sprzedaż napojów alkoholowych za pośrednictwem Internetu stanowi jaskrawe zaprzeczenie opisanej zasady ograniczania dostępności alkoholu, bowiem oznacza w istocie upowszechnianie dostępności napojów alkoholowych.

Wprawdzie Spółka utrzymywała, że sprzedaż napojów alkoholowych odbywa się za pośrednictwem sklepu internetowego, a nie poprzez kurierów, którzy tylko realizują dostawy towarów do klientów. Kolegium jednak - nie negując tej swoistej konstrukcji - zwróciło uwagę na unormowanie art. 18 ust. 7 pkt 6 u.w.t.p.a. Według tego przepisu, jednym z warunków prowadzenia sprzedaży napojów alkoholowych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży jest wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie objętym zezwoleniem tylko przez przedsiębiorcę w nim oznaczonego i wyłącznie w miejscu wymienionym w zezwoleniu. Zezwolenie, jakim dysponuje Spółka wskazuje skonkretyzowany punkt sprzedaży - supermarket, a nie wirtualny sklep internetowy, choćby wskazujący ten sam adres. Poza tym w żaden sposób z przytoczonego przepisu nie wynika, by warunek, o jakim mowa obejmował wyłącznie akt zawarcia umowy. Pojęcie (sformułowanie): „wykonywanie działalności” nie może być utożsamiane z samą czynnością sprzedaży napojów alkoholowych. Wykonywanie działalności to bowiem szerszy proces, w którym sprzedaż rozumiana jako czynność ewidencjonowania zakupu w kasie fiskalnej jest tylko jednym z elementów owej działalności. Wykonywanie działalności to także wydanie sprzedanego towaru osobie uprawnionej do zakupu w miejscu jego sprzedaży, które musi być tożsame z miejscem powadzenia działalności gospodarczej objętej zezwoleniem. Czyli in concreto, nie w wirtualnym (internetowym) sklepie i poprzez kurierów, ale w realnym punkcie sprzedaży.

Dla rozstrzygnięcia sprawy nie bez znaczenia było również to, że ustawa zawiera zamknięty katalog zezwoleń na prowadzenie sprzedaży napojów alkoholowych, a to oznacza, że organ może udzielić tylko takiego zezwolenia, jakie jest przewidziane w przepisach prawa. Te natomiast nie przewidują kategorii zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych przez Internet (w sklepie internetowym). Takie stanowisko potwierdza orzecznictwo NSA. Sąd ten w wyroku z dnia z dnia 14 kwietnia 2011 r. (II GSK 431/10) wyraźnie stwierdził: „Jeżeli ustawodawca nie przewidział prawnej możliwości sprzedaży alkoholu za pośrednictwem Internetu, to na gruncie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie dozwolił jej, ponieważ - co wynika z celu ustawy - nadrzędnym celem jest wychowanie w trzeźwości łącznie z przeciwdziałaniem alkoholizmowi. Za przeciwdziałanie alkoholizmowi nie może być uznana taka wykładnia art. 18 ww. ustawy, która rozszerzałaby enumeratywnie w nim wymieniony katalog zezwoleń na sprzedaż alkoholu.”

W świetle powyższego Kolegium stwierdziło, że Spółka, prowadząc sprzedaż napojów alkoholowych za pośrednictwem Internetu (sklepu internetowego), a więc choćby tylko po części z pominięciem punktu sprzedaży określonego w zezwoleniu, prowadziła działalność wykraczającą poza zakres objęty zezwoleniem, naruszając w ten sposób określone ustawą warunki prowadzenia tego rodzaju działalności regulowanej oraz ustawową zasadę ograniczenia dostępności alkoholu. To z kolei skutkuje koniecznością cofnięcia zezwolenia.


PRAWO O RUCHU DROGOWYM, DROGI PUBLICZNE, TRANSPORT DROGOWY


1. Uwagi ogólne

1.1. Istotną nowością w 2012 r. były orzeczenia w sprawach obciążenia kosztami usunięcia, przechowywania i oszacowania pojazdu. Zgodnie z art. 130a ust. 10 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.), starosta w stosunku do pojazdu usuniętego z drogi, w przypadkach określonych w ust. 1 lub 2 art. 130a, występuje do sądu z wnioskiem o orzeczenie jego przepadku na rzecz powiatu, jeżeli prawidłowo powiadomiony właściciel lub osoba uprawniona nie odebrała pojazdu w terminie 3 miesięcy od dnia jego usunięcia; powiadomienie zawiera pouczenie o skutkach nieodebrania pojazdu. Przepis ten otrzymał taką treść na podstawie ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 1018 ze zm.), która weszła w życie dnia 4 września 2010 r. Według art. 10 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r., w przypadku pojazdów, które zostały usunięte przed dniem wejścia w życie tej ustawy i do tego dnia nie zostały odebrane z parkingu strzeżonego przez uprawnioną osobę, termin określony w art. 130a ust. 10 Prawa o ruchu drogowym w brzmieniu dotychczasowym, po którego upływie starosta występuje do sądu z wnioskiem o orzeczenie przepadku pojazdu, biegnie w dalszym ciągu od dnia usunięcia pojazdu. Przepis art. 130a ust. 10 zd. pierwsze Prawa o ruchu drogowym, w brzmieniu sprzed dnia 4 września 2010 r., czyli wejścia w życie ustawy z dnia 22 lipca 2010 r., stanowił, że pojazd usunięty w trybie określonym w ust. 1 lub 2 tego artykułu i nieodebrany przez uprawnioną osobę w terminie 6 miesięcy od dnia usunięcia uznaje się za porzucony z zamiarem wyzbycia się. Z kolei w myśl art. 11 ust. 1 noweli z dnia 22 lipca 2010 r., w przypadkach, w których bieg terminu określonego w art. 130a ust. 10 Prawa o ruchu drogowym w brzmieniu dotychczasowym, rozpoczął się i nie zakończył przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepadek pojazdów orzeka się na rzecz powiatu. Starosta występuje z wnioskiem, o którym mowa w ust. 10 art. 130a Prawa o ruchu drogowym, nie wcześniej niż przed upływem 30 dni od dnia powiadomienia (art. 130a ust. 10a Prawa o ruchu drogowym). Zgodnie z art. 130a ust. 10h Prawa o ruchu drogowym, koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania ponosi – co do zasady – osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu. Decyzję o zapłacie tych kosztów wydaje starosta. Termin płatności należności ustalonych decyzją, o której mowa w ust. 10h art. 130a Prawa o ruchu drogowym, wynosi 30 dni od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna (art. 130a ust. 10j zd. pierwsze Prawa o ruchu drogowym). Odsetki ustawowe nalicza się od dnia następującego po upływie terminu płatności (art. 130a ust. 10j zd. drugie Prawa o ruchu drogowym). Należności te, wraz z odsetkami, podlegają egzekucji w trybie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) – art. 130a ust. 10j zd. trzecie Prawa o ruchu drogowym.

W zakresie opisanych spraw zastrzeżenia Kolegium budził brak wskazywania podstaw (dowodów), na których opierali się starostowie ustalając koszty usunięcia, przechowywania i oszacowania pojazdu oraz koszty dozoru.

W przypadku decyzji w sprawie skierowania kierowców na badania lekarskie – podobnie jak w latach ubiegłych - zastrzeżenia Kolegium budziło nałożenie obowiązku przedłożenia przez stronę wyniku badania w terminie liczonym od daty otrzymania decyzji organu pierwszej instancji bez klauzuli o rygorze natychmiastowej wykonalności.

1.2. W zakresie działu orzeczniczego normowanego ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 118 ze zm.), w 2012 r. w kilku przypadkach organy pierwszoinstancyjne dokonały nieuprawnionego połączenia instytucji lokalizacji inwestycji w pasie drogowym z zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego celem prowadzenia robót i zezwoleniem na wieloletnie umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej.

Zastrzeżenia Kolegium budziło też mylenie pojęć urządzenia infrastruktury technicznej z pojęciem obiektu budowlanego w odniesieniu do sieci oraz przyłączy i błędne ich kwalifikowanie właśnie jako obiekty budowlane (pociągało to za sobą jednorazowe naliczanie opłaty zamiast ustalenia opłaty rocznej).

W kilku przypadkach Kolegium zwracało uwagę na błędne kwalifikowanie przez zarządców dróg działań inwestycyjnych właścicieli sieci jako przełożenia tych sieci zamiast wymiany urządzenia - i na odwrót.

Tak jak w latach ubiegłych zdarzały się przypadki kierowania decyzji z zakresu spraw uregulowanych w ustawie o drogach publicznych do podmiotów nieposiadających statusu strony w tym postępowaniu (wykonawca zamiast inwestor) lub tworów w ogóle nieposiadających zdolności administracyjnoprawnej (np..: Sklep Spożywczy, Zakład Fryzjerski „Koral”, PPHU itp.).

Znacznie rzadziej miało miejsce legalizowanie przez zarządców dróg zajęcia pasa drogowego z mocą wsteczną tj. za okres faktycznego zajęcia pasa drogowego przed dniem wydania i doręczenia decyzji.

Uwagę Kolegium zwracała również kwestia tzw. przejścia (przeniesienia) praw z decyzji zezwalającej na wieloletnie umieszczenie urządzenia w pasie drogowym na nabywcę tych urządzeń. Przepisy ustawy o drogach publicznych nie zawierają bowiem odpowiednika na przykład art. 63 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zarządcy dróg próbowali tę kwestię regulować używając tzw. protezy prawnej z art. 155 k.p.a. Jest to jednak praktyka niedopuszczalna, gdyż nie można zmienić decyzji przez zmianę oznaczenia strony. Przejęcie praw do urządzenia stanowi nową sprawę i wymaga nowej decyzji wydawanej na wniosek nabywcy (przejmującego). W odniesieniu do zbywcy urządzenia (przekazującego) należy wydać decyzję o wygaszeniu mocy prawnej decyzji dotychczasowej (art. 162 k.p.a.).

Sporo spraw dotyczyło kar, jakie zarządca drogi nakładał za umieszczanie reklam na pojazdach pozostawionych w pasie drogowym. Tu Kolegium realizowało swą ugruntowaną – i potwierdzoną w orzecznictwie WSA we Wrocławiu oraz NSA – linię orzeczniczą.

W zakresie zezwoleń na lokalizację zjazdów z dróg publicznych zarządcy dróg dość pobieżnie traktowali sprawę analizy – określonych w art. 29 ustawy – przesłanek udzielenia bądź odmowy udzielenia tego zezwolenia.

W przypadku decyzji w sprawie skierowania kierowców na badania lekarskie – podobnie jak w latach ubiegłych - zastrzeżenia Kolegium budziło nałożenie obowiązku przedłożenia przez stronę wyniku badania w terminie liczonym od daty otrzymania decyzji organu pierwszej instancji bez klauzuli o rygorze natychmiastowej wykonalności.


2. Omówienie wybranego rozstrzygnięcia


Organizacja społeczna w postępowaniu w sprawie zajęcia pasa drogowego

Organ pierwszej instancji, w rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia, z powołaniem m. in. art. 31 § 2 k.p.a. odmówił wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Motywując podjęte rozstrzygnięcie organ wskazał, że zarówno statutowe cele Stowarzyszenia, jak i brak interesu społecznego dla wszczęcia postępowania administracyjnego w wymienionej sprawie nie dają podstaw do uwzględnienia żądania tego podmiotu. W zażaleniu Stowarzyszenie wskazało, że bez wątpienia „ma interes prawny, aby domagać się wszczęcia i udziału w postępowaniu dotyczącym zajęcia pasa drogowego.” Podkreślono, że z uwagi na nieporadność i nieudolne działania organu pierwszej instancji „bezwzględnie konieczne jest poddanie przedmiotowego postępowania kontroli społecznej poprzez udział stowarzyszenia w postępowaniu administracyjnym”.

Kolegium utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

Kolegium w pierwszej kolejności wyjaśniło, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, przewidują możliwość udziału, w sprawie dotyczącej innej osoby, także innych osób (podmiotów prawa) niż strona. Tego rodzaju uprawnienia procesowe zostały przyznane organizacjom społecznym, a więc organizacjom zawodowym, samorządowym, spółdzielczym i innym (art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a.). Przepis ten nie zawiera definicji legalnej pojęcia „organizacji społecznej”, a jedynie zawiera przykładowe wyliczenie podmiotów odpowiadających wymienionej kategorii. Z uwagi na fakt, że stowarzyszenie jest dobrowolnym, samorządnym, trwałym zrzeszeniem o celach niezarobkowych (art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. – Prawo o stowarzyszeniach, Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 855 ze zm.), należy uznać, że do kategorii „organizacji społecznych” w rozumieniu przepisów kodeksu zaliczyć można również stowarzyszenia. Zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a., organizacja społeczna, może w sprawie dotyczącej innej osoby, występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania lub 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organizacja społeczna może domagać się zatem wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej innej osoby (a więc gdy sama nie występuje jako strona w rozumieniu art. 28 k.p.a.), nie tylko w przypadku istnienia bezpośredniego związku pomiędzy przedmiotem danej sprawy administracyjnej, a celem/celami statutowymi danej organizacji społecznej lecz jej wystąpienie jednocześnie powinno być uzasadnione interesem społecznym. Organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu, w którym organizacja społeczna uczestniczy na prawach strony (art. 31 § 2 in principio i § 3 k.p.a.). W przypadku, gdyż żądanie organizacji społecznej określone w art. 31 § 1 k.p.a. nie jest uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, a za wszczęciem postępowania czy dopuszczeniem do udziału w postępowaniu nie przemawia interes społeczny, wówczas organ administracji publicznej odmawia uwzględnienia wskazanego rodzaju żądania wydając postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania bądź dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu (art. 31 § 2 in fine k.p.a.). Na postanowienie to przysługuje zażalenie.

W rozpatrywanym przypadku Stowarzyszenie wskazało, że żądanie wszczęcia postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi wynika z realizacji jego statutowych celów, w tym, „monitoringu władzy publicznej” i przemawia za tym interes społeczny w postaci realizacji idei państwa prawa i sprawiedliwości. Kolegium analizując treść przedłożonego statutu Stowarzyszenia uznało, że żądanie Stowarzyszenia znajduje swoje uzasadnienie w statutowo określonych celach jego działania, w postaci m. in. podejmowania działań zmierzających do ochrony pasa drogowego przed nielegalnym jego zajmowaniem, w tym wszczynania i udziału w postępowaniach administracyjnych oraz sądowoadministracyjnych i innych.

Warto jednak zauważyć, że nawet w przypadku, gdy udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym jest uzasadniony jej celami statutowymi, to i tak organ administracji publicznej może uznać to żądanie za niezasadne z uwagi na brak interesu społecznego (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 maja 2010 r. IV SA/Wa 460/10, LEX nr 525903). Ocena zasadności żądania organizacji społecznej z punktu widzenia istnienia i ochrony interesu społecznego, pozostawiona jest uznaniu właściwego organu administracji publicznej. Organ ten nie ma obowiązku każdorazowego uwzględnienia wniosku tej organizacji społecznej tylko z tego powodu, że charakter rozpoznawanej sprawy jest zgodny z przedmiotem jej statutowej działalności. Obowiązek ten powstaje w wyniku dodatkowej oceny, że organizacja wystąpiła w celu ochrony interesu zbiorowego. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 28 września 2009 r. (II GZ 55/09) podkreślił, że istotą udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym nie jest zaspokojenie partykularnych interesów samej organizacji, ale zapewnienie szeroko pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem. Organ nie jest zobowiązany do każdorazowego uwzględnienia wniosku organizacji społecznej tylko z tego powodu, że charakter rozpoznawanej sprawy jest zgodny z zakresem jej statutowej działalności. Obowiązek ten powstaje jednak już w wyniku dodatkowej oceny, że organizacja wystąpiła w celu ochrony interesu zbiorowego.

Organizacja społeczna powinna uprawdopodobnić, że przyczyni się aktywnie do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne jej celów. Pod tym warunkiem będzie można mówić, że za dopuszczeniem przemawia interes społeczny (wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2009 r., II OSK 1038/08, LEX nr 563531). Za udziałem tego rodzaju organizacji w postępowaniu administracyjnym interes społeczny przemawiał będzie tylko wtedy, gdy będzie ona dysponowała wiedzą merytoryczną w kwestiach objętych swoimi celami statutowymi, ale i rozeznaniem w sprawie, w której ma zamiar uczestniczyć (wyrok WSA z dnia 26 listopada 2010 r., IV SA/Wa 1925/10, LEX nr 758916). Cel społeczny przy tym powinien dotyczyć ochrony praw pewnej grupy ludności (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 października 2010 r., II SA/Go 566/10, LEX nr 753077).

W ocenie Kolegium w rozpatrywanej sprawie Stowarzyszenie nie wykazało, aby za żądaniem wszczęcia postępowania administracyjnego w opisanej sprawie przemawiał interes społeczny. W złożonym wniosku Stowarzyszenie zdefiniowało ten interes jako „realizacja idei państwa prawa i sprawiedliwości”. Zaznaczono również, że „należy także wziąć pod uwagę kwestie bezpieczeństwa ruchu drogowego”. Trzeba zauważyć, że realizacja pewnej idei, bliżej nieskonkretyzowanej (ogólnej), bez jej bezpośredniego powiązania z przedmiotem indywidualnej i konkretnej sprawy administracyjnej nie może uzasadniać żądania wszczęcia i uczestniczenia na prawach strony w takim postępowaniu. W przeciwnym bowiem razie należałoby uznać, że „realizacja idei państwa prawa i sprawiedliwości”, rozumianej - jak można domniemywać – jako wskazywanie właściwym organom każdego naruszenia obowiązujących przepisów prawa, uzasadniałoby uczestniczenie w każdym postępowaniu, którego celem byłaby weryfikacja wskazanych naruszeń, na prawach strony. Podkreślić trzeba, że to charakter i przedmiot takiego postępowania oraz cel, jakiemu służy wszczęcie odpowiedniego postępowania będzie stanowił o ewentualnym zaistnieniu w sprawie interesu społecznego.

Co równie istotne Stowarzyszenie nie sprecyzowało na czym miałoby polegać „wzięcie pod uwagę kwestii bezpieczeństwa ruchu drogowego”. Nie wykazało, aby zajęcie pasa drogowego w tym konkretnym przypadku np. poprzez rodzaj, miejsce zajęcia czy wielkość powierzchni zajęcia pasa drogowego, powodowało zagrożenie w bezpieczeństwie ruchu drogowego i aby np. niezwłoczne usunięcie tablicy kierunkowej umieszczonej w pasie drogowym miało na celu ochronę uczestników ruchu drogowego przed konkretnym zagrożeniem. Kolegium nadmieniło, że Stowarzyszenie nie wystąpiło o wszczęcie postępowania w sprawie przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego (na podstawie art. 36 ustawy o drogach publicznych). Jego żądanie dotyczyło bowiem „konieczności naliczenia opłaty wynikającej z przepisów ustawy o drogach publicznych”, a zatem kary, o której mowa w art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych.

Uczestnictwo organizacji społecznej w postępowaniu w sprawie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi i wymierzenia kary pieniężnej z tego tytułu nie jest uzasadnione interesem społecznym. Tej kategorii postępowanie prowadzone jest wyłącznie z udziałem podmiotu prawa, który dokonał deliktu zajęcia pasa drogowego w ustawowo określonych przypadkach. Należy zatem stwierdzić, że występując z opisanym wnioskiem Stowarzyszenie nie wykazało, aby za zasadnością zgłoszonych żądań przemawiał interes społeczny. Kolegium takiego uzasadnienia również nie znalazło.


EGZEKUCJA ADMINISTRACYJNA


1. Uwagi ogólne

W zakresie egzekucji administracyjnej, jak rok wcześniej, nadal ma miejsce błędne sporządzanie (wypełnianie) przez wierzycieli tytułów wykonawczych. Błędy formalne w tym zakresie [art. 34 w związku z art. 27 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r. poz. 1015 ze zm.)], dotyczyły głównie stosowania niewłaściwej pieczęci urzędowej, niewłaściwego oznaczania wierzyciela (naruszenie art. 5 ustawy egzekucyjnej).

Częściej niż wcześniej Kolegium rozpatrywało środki zaskarżenia w postępowaniu egzekucyjnym obowiązków o charakterze niepieniężnym. Dotyczyło to w równym stopniu obowiązków wynikających z ostatecznych decyzji administracyjnych, wydawanych nawet w dość odległym okresie czasu [np.: przywrócenie stosunków wodnych, przywrócenie pasa drogowego do stanu pierwotnego (poprzedniego)], jak i obowiązków wynikających wprost z przepisów prawa [np.: obowiązek utrzymania przepustów pod wykonanym zjazdem z drogi publicznej, czy obowiązek (spoczywający na właścicielach lub posiadaczach) utrzymania w należytym stanie znajdujących się w pasie drogowym tzw. „niedrogowych” obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej].

 

INNE


Aktualizacja opłat i stawek opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowych


1. Uwagi ogólne

W 2012 r. zmalał nieco wreszcie wpływ spraw z zakresu aktualizacji opłat rocznych, rozpatrywanych przez Kolegium na zasadach określonych w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Przy tym wzrosła liczba spraw z wniosków użytkowników wieczystych wobec odmowy aktualizacji opłaty rocznej, stosownie do art. 81 ust. 1 u.g.n. Zauważalne było zmniejszenie liczby orzeczeń Kolegium o aktualizacji nieuzasadnionej z powodu uchybień w wycenie nieruchomości, stanowiącej podstawę aktualizacji. Podobnie rzecz miała się z liczbą wniosków użytkowników wieczystych, składanych z uchybieniem terminu, a już zupełnie sporadycznie Kolegium pozostawiało wniosek bez rozpoznania z uwagi na jego niezaopatrzenie podpisem i to pomimo wezwania do uzupełnienia wniosku, stosownie do art. 64 § 2 k.p.a.

Zwiększył się natomiast wpływ spraw z wniosków dotyczących aktualizacji (zmiany) stawek opłat rocznych („z urzędu” i na wniosek użytkowników wieczystych). Kolegium częściej niż w roku 2011 oddalało wnioski użytkowników wieczystych w tym przedmiocie.





2. Omówienie wybranych rozstrzygnięć


Przeznaczenie nieruchomości a cel oddania gruntu w użytkowanie wieczyste

Użytkowniczka wieczysta wystąpiła z wnioskiem o ustalenie, że dokonana przez właściciela gruntu aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona. Postępowanie przed Kolegium nie doprowadziło do ugodowego zakończenia postępowania. Dokonując oceny operatu szacunkowego, który był podstawą aktualizacji opłaty rocznej Kolegium uznało, że został on sporządzony z naruszeniem przepisów obowiązujących w zakresie wyceny gruntów, a mianowicie art. 153 ust. 1 i art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami – dalej: u.g.n. oraz § 4 ust. 1 i ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego – dalej: rozporządzenie i nie mógł stanowić dowodu wzrostu wartości nieruchomości uzasadniającego aktualizację opłaty rocznej.

W uzasadnieniu podjętego orzeczenia Kolegium wskazało, że stosownie do przepisu § 28 ust. 1 rozporządzenia, na potrzeby ustalenia ceny nieruchomości gruntowej niezabudowanej oddawanej w użytkowanie wieczyste oraz aktualizacji opłat z tego tytułu określa się jej wartość jako przedmiotu prawa własności, stosując podejście porównawcze. Stosuje się przy tym ceny transakcyjne sprzedaży nieruchomości niezabudowanych jako przedmiotu prawa własności (§ 28 ust. 2). Przy określaniu wartości nieruchomości gruntowej zabudowanej do aktualizacji opłat z tytułu użytkowania wieczystego stosuje się ust. 1 i 2 rozporządzenia (§ 28 ust. 3). Przez określoną w podejściu porównawczym wartość rynkową nieruchomości rozumie się jej przewidywaną cenę możliwą do uzyskania na rynku nieruchomości. Przyjmuje się założenie, że wartość wycenianej nieruchomości jest równa cenie, jaką zapłacono za nierucho­mości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego, skorygowanej ze względu na cechy różniące te nieruchomości, z uwzględnieniem zmian poziomu cen wskutek upływu czasu (art. 153 ust. 1 u.g.n.). Co istotne z punktu widzenia dalszych rozważań, powołany wcześniej przepis prawa dopuszcza skorygowanie istniejących różnic, niemniej nie można stracić z pola widzenia, że chodzi tutaj o ewentualne różnice pomiędzy nieruchomościami spełniającymi zasadnicze normatywne kryterium „podobieństwa”, wynikające z definicji w art. 4 pkt 16 u.g.n. Według powołanego przepisu przez „nieruchomość podobną” należy bowiem rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.

Dalej podkreślono, że w myśl art. 154 ust. 1 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 154 ust. 2 u.g.n.). W przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (art. 154 ust. 3 u.g.n.). W ocenie Kolegium powyższe przepisy w sposób niebudzący wątpliwości określają zasady ustalania przeznaczenia nieruchomości. W pierwszej kolejności ustalenie przeznaczenia nieruchomości wycenianej następuje na podstawie zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dopiero w przypadku braku planu miejscowego o przeznaczeniu nieruchomości wycenianej decydują zapisy studium lub decyzji lokalizacyjnej. W sytuacji zaś braku planu miejscowego, studium oraz decyzji lokalizacyjnej przeznaczenie ustala się na podstawie faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości.

Jak wynikało z informacji zawartych w operacie, część wycenianej nieruchomości znajdowała się na terenie przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod komunikację (jednostka strukturalna oznaczona symbolem 3 KS). Pozostały fragment tej nieruchomości objęty był ustaleniami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego z przeznaczeniem pod zieleń (m. in. „parki, skwery, zieleń izolacyjna”).

Charakteryzując przeznaczenie szacowanego gruntu rzeczoznawca majątkowy przypomniała, że został on oddany w użytkowanie wieczyste na mocy decyzji Wojewody. W tej dacie – jak zauważyła - „na terenie przedmiotowej nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste ww. decyzją znajdowały się budynki gospodarcze, magazyny, budynek hali maszyn, warsztaty. Przy szacowaniu kierowano się funkcją tego gruntu określoną w w/w decyzji”. Jednocześnie wyjaśniono, że do analizy porównawczej „wybrano transakcje z lokalnego rynku nieruchomości gruntowych niezabudowanych, z prawem własności o przeznaczeniu zgodnym z celem, na jaki przekazano daną nieruchomość”. Autorka operatu pominęła więc przeznaczenie wynikające z ustaleń obowiązującego miejscowego planu i Studium (zieleń i komunikacja), co niewątpliwie stoi w sprzeczności z powołanymi wyżej przepisami art. 154 u.g.n. Opisanej wadliwości wyceny nie mógł sanować fakt, że stosownie do § 28 ust. 5 rozporządzenia (w brzmieniu obowiązującym w momencie dokonania aktualizacji), wartość gruntu określaną dla potrzeb aktualizacji opłaty rocznej ustala się z uwzględnieniem celu, na jaki nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste. Uwzględnienie celu, o którym mowa w powyższym przepisie (umieszczonym, co warte podkreślenia, w akcie wykonawczym do ustawy o gospodarce nieruchomościami, a więc akcie podustawowym), nie może bowiem prowadzić do wyłączenia stosowania przepisu art. 154 u.g.n. Przyznanie prymatu przepisom rozporządzenia wykonawczego do ustawy nad normami tej ustawy byłoby sprzeczne z zasadami wykładni systemowej.

W ocenie Kolegium, uwzględnienie celu, na jaki nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste winno polegać na uszczegółowieniu (skonkretyzowaniu) przeznaczenia nieruchomości ustalonego zgodnie z przepisami ustawowymi i nie może prowadzić do jego zasadniczej zmiany. W sytuacji braku zgodności celu określonego w decyzji oddającej daną nieruchomość w użytkowanie wieczyste z funkcją tego terenu wynikającą z aktualnie obowiązującego miejscowego planu (studium, decyzji lokalizacyjnej czy faktycznego sposobu zagospodarowania), uwzględnienie celu – w procesie wyceny gruntu dla potrzeb aktualizacji opłaty rocznej - nie będzie możliwe.

Mając na względzie wyżej powiedziane Kolegium stwierdziło, że przyjęcie w procesie wyceny transakcji przeznaczonych pod zabudowę usługową i produkcyjną doprowadziło do niespełnienia warunku podobieństwa nieruchomości gruntowych.


Dopuszczalność aktualizacji opłaty rocznej nie częściej niż raz na 3 lata

Właściciel gruntu, w odpowiedzi na wniosek użytkowniczki wieczystej złożony na podstawie art. 81 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.) odmówił aktualizacji (tj. obniżenia) opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu z uwagi na stwierdzone błędy przedłożonego operatu szacunkowego, które – w jego ocenie - polegały na braku charakterystyki nieruchomości przyjętych bo porównań i opisu ich cech rynkowych; różnicach w powierzchniach gruntów ujętych w procesie wyceny; braku podobieństwa nieruchomości w zakresie ich przeznaczenia. Podano ponadto, że przy wycenie części nieruchomości przeznaczonej pod drogę zestawienie transakcji nie pozwalało na ustalenie czy spełniają one warunki wynikające z § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego – dalej: rozporządzenie. Takie stanowisko w przepisanym terminie zakwestionowała użytkowniczka wieczysta składając stosowny wniosek do Kolegium.

W uzasadnieniu podjętego orzeczenia Kolegium wskazało, że stosownie do art. 81 ust. 1 u.g.n. użytkownik wieczysty może żądać od właściwego organu dokonania aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, jeżeli wartość nieruchomości uległa zmianie, a właściwy organ nie podjął aktualizacji opłaty. Co jednak najistotniejsze, z punktu widzenia rozpatrywanej przez Kolegium sprawy, zgodnie z art. 81 ust. 2 u.g.n., ciężar dowodu, że istnieją przesłanki do aktualizacji opłaty, spoczywa na użytkowniku wieczystym. Przy tym dowodem takim jest wycena nieruchomości, sporządzona przez rzeczoznawcę mająt­kowego, w formie operatu szacunkowego, w którym rzeczoznawca majątkowy przedstawia przebieg wyceny i ustaloną wartość nieruchomości.

Kolegium oddaliło wniosek użytkowniczki wieczystej przede wszystkim z powodu stwierdzenia istotnej wady operatu szacunkowego przez nią przedłożonego.

Kolegium podniosło, że zasady określania wartości rynkowej nieruchomości gruntowych są ściśle uregulo­wane w ustawie i w rozporządzeniu. Zgodnie z § 28 ust. 1 i ust. 2, w związku z ust. 4 rozporządzenia, na potrzeby aktualizacji opłaty z tytułu użytkowania wieczystego określa się wartość nieruchomości jako przedmiotu prawa własności, stosując podejście porównawcze. Przy określaniu tej wartości stosuje się ceny transakcyjne sprzedaży nieruchomości niezabudowanych jako przedmiotu prawa własności. Treść powyższego przepisu przesądza, że przedmiotem wyceny jest prawo przysługujące właścicielowi, tj. prawo własności niezabudowanego gruntu. Kolegium podało, że przytoczone unormowania, a przede wszystkim ust. 2, nie pozostawiają żadnego margi­nesu swobody w doborze nieruchomości porównawczych: mają to być nieruchomości grun­towe niezabudowane. Jak wynikało z charakterystyki szczegółowej transakcji analizowanych i przyjętych do porównania jedna z transakcji dotyczyła nieruchomości zabudowanej. Taka wadliwość wyceny dyskwalifikowała – a limine - przedłożony przez użytkowniczkę wieczystą operat szacunkowy jako miarodajny dowód materialnoprawnej przesłanki dokonania aktualizacji w trybie art. 81 ust. 1 u.g.n. Wycena taka narusza bowiem w sposób oczywisty dyspozycję § 28 ust. 1 i ust. 2, w związku z ust. 4 rozporządzenia.

Poza tym Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 77 ust. 1 u.g.n. wysokość opłaty rocznej podlega aktualizacji nie częściej niż raz na 3 lata, jeżeli wartość tej nieruchomości ulegnie zmianie. Nie ma znaczenia, czy opłata dotychczasowa ustalona została w umowie, decyzji, wyroku i czy była już uprzednio czy nie była aktualizowana. W każdym przypadku, z zastrzeżeniem wyjątków z art. 77 ust. 2 i 2a u.g.n., aktualizacja może być przeprowadzona nie częściej niż raz na 3 lata (na wniosek właściciela gruntu czy użytkownika wieczystego).

W chwili skierowania do właściciela żądania aktualizacji opłaty (wniosek z dnia 29 grudnia 2009 r. uzupełniony o operat szacunkowy, wraz z pismem przewodnim z dnia 28 maja 2010 r.) omawiana negatywna przesłanka aktualizacji jeszcze nie obowiązywała. Dopuszczalność aktualizacji „nie częściej niż raz na 3 lata” wprowadzona została z dniem 9 października 2011 r., gdyż dopiero wówczas weszła w życie ustawa z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110) – dalej: nowela. Teoretycznie można było zatem rozważać zasadność stosowania obecnej regulacji do oceny skutków prawnych czynności dokonanej przez stronę w innych uwarunkowaniach prawnych, tym bardziej że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego można odnaleźć poglądy opowiadające się za koniecznością oceny takich czynności według stanu prawnego z daty dokonania czynności (por. np. wyroki NSA: z dnia 13 czerwca 2008 r., II OSK 657/07, LEX nr 565789, z dnia 24 kwietnia 2008 r., II OSK 487/07, LEX nr 467123). W rozpatrywanej przez Kolegium sprawie na takie rozważania nie było jednak miejsca, bowiem problemy intertemporalne, jakie mogą się rodzić na kanwie spraw dotyczących aktualizacji, rozstrzygnął jednoznacznie ustawodawca. Zgodnie z art. 4 noweli: „W sprawach wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, dotyczących aktualizacji opłat z tytułu użytkowania wieczystego stosuje się przepisy ustawy, o której mowa w art. 1 [tj. ustawy o gospodarce nieruchomościami] w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą”. Wobec tak sformułowanego przepisu przejściowego, który jednoznacznie nakazuje stosowanie regulacji nowej do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie noweli, przyjęcie poglądu, jakoby w tej sprawie miał mieć zastosowanie przepis art. 77 ust. 1 u.g.n. w wersji poprzednio obowiązującej, byłoby już interpretacją contra legem.


Charakter terminu do wniesienia sprzeciwu od orzeczenia Kolegium

Rozpatrując wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona Kolegium ustaliło tę opłatę. Użytkowniczka wieczysta złożyła sprzeciw od orzeczenia Kolegium i jednocześnie zwróciła się – na podstawie art. 58 k.p.a. - o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Kolegium przekazało akta sprawy, wraz ze sprzeciwem i wnioskiem o przywrócenie terminu Sądowi Okręgowemu, który odrzucił pozew, wskazując między innymi, że na obecnym etapie wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia sprzeciwu „winien być rozpoznany z uwzględnieniem zasad procedury administracyjnej, której przepisy stosują organy administracyjne, nie zaś są powszechny”.

Kolegium - na podstawie art. 58 § 1 i § 2 oraz art. 59 § 1 k.p.a. odmówiło przywrócenia terminu do złożenia sprzeciwu. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że zgodnie z art. 80 ust. 1, w związku z art. 78 ust. 2 u.g.n. od orzeczenia kolegium, które rozstrzyga wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości, właściwy organ lub użytkownik wieczysty mogą wnieść sprzeciw w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia. Wniesienie sprzeciwu jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości. W myśl ust. 2, Kolegium przekazuje właściwemu sądowi akta sprawy wraz ze sprzeciwem. Wniosek użytkownika wieczystego o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości, zastępuje pozew. Wreszcie, zgodnie z ust. 3, w razie wniesienia sprzeciwu w terminie, orzeczenie traci moc, nawet gdy sprzeciw odnosi się tylko do części orzeczenia.

Kolegium konsekwentnie stoi na stanowisku, że jego kompetencja do rozstrzygania sprawy aktualizacji opłaty z tytułu użytkowania wieczystego kończy się na wydaniu orzeczenia rozstrzygającego wniosek użytkownika wieczystego. Kolegium nie jest więc właściwe do rozpatrywania ewentualnego wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia sprzeciwu (por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2008 r., I OSK 965/07 oraz poprzedzający go wyrok WSA w Gdańsku z dnia 24 kwietnia 2007 r., II SA/Gd 171/07 i powołane tam piśmiennictwo). W rozpatrywanej sprawie trzeba było jednak wziąć pod uwagę, że prawomocnym postanowieniem Sąd Okręgowy, odrzucając pozew (pierwotny wniosek do Kolegium o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej jest nieuzasadniona – zob. art. 80 ust. 2 zd. 2 u.g.n.), stwierdził: „Sąd powszechny nie może (…) nadać biegu wnioskowi o przywrócenie terminu, albowiem wniosek ten nie dotyczy czynności procesowej dokonanej nie przed sądem powszechnym a czynności podjętej w toku postępowania administracyjnego. Wniosek ten winien być więc rozpoznany z uwzględnieniem zasad procedury administracyjnej, której przepisy stosują organy administracyjne, nie zaś sąd powszechny”. Zgodnie z art. 66 § 4 k.p.a. organ nie może zwrócić podania z tej przyczyny, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, jeżeli w tej sprawie sąd uznał się już za niewłaściwy. Innymi słowy, rozstrzygnięcie Sądu w sposób jednostronny (i tylko na potrzeby tego właśnie postępowania) przesądziło o konieczności zastosowania drogi administracyjnej i właściwości Kolegium do rozstrzygnięcia przedmiotowego żądania użytkowniczki wieczystej.

Przechodząc do kwestii przywrócenia terminu Kolegium stwierdziło, że instytucja przywrócenia terminu z art. 58 -59 k.p.a. znajduje zastosowanie wyłącznie do terminów o charakterze procesowym.

Tymczasem, jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 4 grudnia 2006 r. (sygn. akt P 35/05, sentencja wyroku ogłoszona dnia 11 grudnia 2006 r. w Dz. U. Nr 227, poz. 1665), sprzeciw od orzeczenia samorządowego kolegium odwoławczego, rozstrzygającego spory o wysokość opłaty za użytkowanie wieczyste, nie jest środkiem odwoławczym, lecz żądaniem przekazania sprawy na drogę procesu cywilnego. Wniesienie sprzeciwu w terminie wywołuje dwojakiego rodzaju skutki prawne. Skutek materialnoprawny polega na utracie mocy wiążącej przez orzeczenie kolegium, nawet wówczas, gdy sprzeciw był zgłoszony tylko co do części orzeczenia. Natomiast skutkiem procesowym jest przeniesienie sprawy do sądu powszechnego, właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości. Zatem termin określony w art. 80 ust. 1 u.g.n. ma charakter materialnoprawny, jest terminem zawitym, nieprzywracalnym (por. także P. Tarno, A. Wrzesińska-Nowacka, Postępowanie w sprawach opłaty za użytkowanie wieczyste, ST nr 7-8 z 1995 r., s. 109 i n. a także ww. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 24 kwietnia 2007 r., II SA/Gd 171/07).

3. Wnioski pod adresem ustawodawcy

Kolegium proponuje nowelizację przepisów art. 78, art. 79 i art. 81 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.).

Propozycja zmiany art. 78 ust. 3 u.g.n. sprowadzałaby się w istocie do wprowadzenia obowiązku składania wniosku za pośrednictwem organu wykonującego zadania właściciela nieruchomości. Dotychczasowe rozwiązanie wynikające z art. 79 ust. 1 i 2 u.g.n., polegające na składaniu wniosku w dwóch egzemplarzach bezpośrednio do kolegium niepotrzebnie wydłuża postępowanie, bowiem kolegium jeden egzemplarz wniosku musi przesłać do właściwego organu, a dodatkowo wezwać tenże organ do przesłania kolegium akt nieruchomości, której dotyczy wniosek. Proponowane rozwiązanie umożliwiłoby też właściwemu organowi uzyskanie informacji o wniosku i zapoznanie się z jego treścią już na wstępnym etapie, a jednocześnie zagwarantowałoby, że kolegium wraz z wnioskiem otrzyma akta sprawy, bez konieczności osobnego zwracania się o nie do organu i ponoszenia zakresie tym zakresie kosztów. Nie byłoby przy tym potrzeby wprowadzania określonego terminu, w jakim organ zobowiązany byłby przekazać kolegium wniosek wraz z aktami. Okoliczność, że do chwili rozpatrzenia wniosku wnioskodawca zobowiązany jest uiszczać opłatę roczną w dotychczasowej a nie nowej wysokości (art. 78 ust. 4 u.g.n.) stanowi bowiem dla właściwego organu wystarczającą motywację do bezzwłocznego przekazania sprawy kolegium. Z taką zmianą sprzężona musiałaby być zmiana ust. 1 art. 79 u.g.n. Stanowiłaby ona logiczną konsekwencję omówionej wyżej propozycji i miałaby na celu zapewnienie spójności proponowanych rozwiązań. Nie byłoby potrzeby składania wniosku w dwóch egzemplarzach, w sytuacji, gdy wniosek byłby wnoszony do kolegium za pośrednictwem właściciela nieruchomości.

Zmiana art. 79 ust. 2 u.g.n. w kierunku wyraźnego zastrzeżenia, że rozprawa powinna być przeprowadzona tylko w sprawach rokujących zawarciem ugody, w innych zaś dopuszczalne byłoby rozpatrzenie wniosku na posiedzeniu niejawnym, jest propozycją realizacji pierwotnych zamierzeń ustawodawcy, jakie przyświecały mu przy wprowadzeniu do postępowania przed kolegium w tego rodzaju sprawach obligatoryjnej rozprawy, umożliwiając jednak rezygnację z tej formy rozpatrzenia sprawy wszędzie tam, gdzie z jakichkolwiek przyczyn wykluczone będzie jej ugodowe zakończenie. Obowiązkowa rozprawa miała bowiem z założenia sprzyjać wypracowaniu w tym postępowaniu konsensusu i prowadzić do jego ugodowego zakończenia (co zresztą potwierdza treść art. 79 ust. 3 u.g.n.). Bezwarunkowy charakter tego obowiązku prowadzi jednak do absurdu, bowiem de lege lata kolegium musi przeprowadzić rozprawę nawet w przypadku złożenia wniosku po terminie, oczywistego braku interesu prawnego wnioskodawcy, czy zajęcia przez użytkownika wieczystego lub organ nieprzejednanego stanowiska, wykluczającego jakiekolwiek negocjacje. Utrzymywanie w takich realiach dalszego bezwarunkowego obowiązku przeprowadzania przez kolegium rozpraw wydaje się bezcelowe, zwłaszcza jeśli się weźmie pod uwagę koszty związane z jej przygotowaniem oraz czas na to potrzebny, co niewątpliwie wydłuża okres rozpatrzenia sprawy. Propozycja wychodzi z założenia, że w zakresie obowiązków procesowych kolegium konieczne jest wyraźne wyartykułowanie, że rozpoznanie wniosku w formie rozprawy służyć ma właśnie jej ugodowemu zakończeniu, zaś w sprawach wykluczających z jakichkolwiek przyczyn taki wynik wystarczające jest rozpatrzenie wniosku na posiedzeniu niejawnym. Zmiana art. 79 ust. 3 u.g.n., polegająca na skreśleniu zdania pierwszego, stanowiłaby logiczną konsekwencję nowelizacji ust. 2 tegoż artykułu.

Kolegium proponuje też uchylenie ust. 9 art. 79 u.g.n., co uwzględniałoby charakter prawny orzeczeń wydawanych przez kolegium w omawianych sprawach. Zarówno bowiem sprawa aktualizacji wysokości opłaty rocznej, jak i sprawa aktualizacji stawki procentowej opłaty rocznej nie mają charakteru sporu o zapłatę (świadczenie). Konsekwencją orzeczenia kolegium lub ugody przed nim zawartej jest „ustalenie” wysokości opłaty rocznej lub stawki procentowej, a nie „zasądzenie” określonego świadczenia. Nie sposób więc w takim przypadku mówić o - niezbędnym w przypadku każdego tytułu egzekucyjnego - przymiocie wykonalności, a więc możliwości wykonania w trybie przepisów o egzekucji sądowej. Skoro orzeczenia i ugody ustalające wysokość opłaty lub stawki procentowej z uwagi na swój charakter nie nadają się do egzekucji, pożądane jest uchylenie przepisu oddającego orzeczenia i ugody pod egzekucję sądową oraz upoważniającego kolegium do nadania klauzuli wykonalności (która zresztą z uwagi na brak stosownej regulacji nadawana musiała być w postępowaniu niesformalizowanym i niezapewniającym stronom jakichkolwiek środków ochrony). Jedyną właściwą drogą dochodzenia i egzekwowania roszczeń z tytułu zaległych opłat rocznych pozostaje – na zasadach ogólnych – droga sądowa. Wierzyciel powinien uzyskać w postępowaniu sądowym odpowiednie orzeczenie zasądzające świadczenie pieniężne (nakaz zapłaty, bądź wyrok). Dopiero takie orzeczenie, po nadaniu klauzuli wykonalności, stanowić może tytuł wykonawczy i podlegać egzekucji sądowej.

Konsekwentnie zaproponowane wyżej zmiany wymagałyby też nowelizacji przepisu art. 81 ust. 1 u.g.n., dotyczącego sprawy aktualizacji opłaty rocznej z inicjatywy użytkownika wieczystego. Wynika to z podtrzymania wyrażonej dotychczas w ustawie koncepcji oparcia postępowania w tych sprawach na analogicznych zasadach, jak w przypadku spraw aktualizacji wysokości opłaty rocznej z inicjatywy organu. Odpowiednie zmiany w art. 78 i art. 79 u.g.n. wymagałyby jednak automatycznie korekty art. 81 ust. 1 w kierunku wprowadzenia też w tym przypadku obowiązku składania wniosku za pośrednictwem organu wykonującego zadania właściciela.

Sugerowana powyżej nowelizacja wychodziłaby naprzeciw postulatowi racjonalizacji postępowania w sprawie aktualizacji opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego przed kolegiami i czyniła to postępowanie ekonomiczniejszym. Dotychczasowa praktyka orzecznicza kolegiów w sprawach tej kategorii wykazała, że przyjęta w ustawie o gospodarce nieruchomościami idea uzależniająca dopuszczalność drogi sądowej od uprzedniego wystąpienia do kolegium w wnioskiem o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona lub uzasadniona w innej wysokości, spełniła swój zasadniczy cel zapobiegając przeciążeniu sądów sprawami tego typu. Szczegółowe rozwiązania w tym zakresie, a w szczególności składanie wniosków bezpośrednio do kolegium oraz obowiązkowa rozprawa, utrudniają jednak niezwłoczne rozpatrzenie wniosków i czynią to postępowanie nieekonomicznym. Proponowane zmiany pozostałyby wierne pierwotnym założeniom, jakie przyświecały ustawodawcy przy konstruowaniu obecnego modelu postępowania przed kolegium, ich celem jest zaś jedynie usprawnienie tego postępowania przy uwzględnieniu specyfiki organów w nim uczestniczących oraz optymalizacja związanych z nim kosztów.


Dostęp do informacji publicznej


1. Uwagi ogólne

Podobnie jak w latach ubiegłych problemy przy sto­sowaniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), związane były z zamieszczeniem w ustawie wielu pojęć niedookreślonych np. „sprawa publiczna”, „przetworzenie informacji publicznej”, „szczególnie istotny interes publiczny”, „niezwłoczne udostępnienie”, „przekształcenie”.

Brak w ustawie definicji „informacji przetworzonej” i związanej definicji „szczególnej istotności dla interesu publicznego”, a także jednoznacznego określenia, kto i na jakich zasadach jest uprawniony do stwierdzenia takiego istotnego interesu publicznego w przypadku konkretnego żądania oraz brak odrębnej procedury postępowania towarzyszącego rozpatrywaniu wniosku, który został zakwalifikowany jako odnoszący się do informacji wymagającej przetworzenia, sprawia, że wciąż problemem orzeczniczym jest, po pierwsze: prawidłowe zakwalifikowanie żądanej informacji do kategorii informacji przetworzonej, po drugie; przeprowadzenia w tym zakresie poprawnego postępowania i po trzecie: ocena przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego.

Istotnym problemem jest też kwestia opłat za poniesione przez podmiot zobowiązany koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Brak normatywnego sprecyzowania kategorii kosztów stałych i jednoczesnego dookreślenia kosztów dodatkowych oraz zasad ich wyceny - zarówno na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak i innego aktu prawa powszechnie obowiązującego – doprowadza do kreowania przez organy różnego rodzaju działań zobowiązanych, których efektem jest pozasystemowe ustalanie podstaw i zasad pobierania opłat.

Nie sposób również nie zauważyć problemu związanego z niewystarczającym uzasadnianiem decyzji w zakresie wyjaśnienia przyczyn odmowy udostępnienia informacji publicznej. W większości przypadków organy pierwszej instancji poprzestają na podaniu stosownego (choć i to nie zawsze) przepisu prawa materialnego i/lub zacytowaniu orzecznictwa sądów administracyjnych.

W 2012 roku Kolegium było wielokrotnie adresatem, wniesionych w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, wniosków o udostępnienie informacji. We wszystkich przypadkach Kolegium udzielało informacji.


2. Omówienie wybranych rozstrzygnięć


Wniosek o udostępnienie informacji publicznej wniesiony drogę elektroniczną

Wniosek o udostępnienie informacji publicznej wniesiony drogą elektroniczną, nie został podpisany ani podpisem elektronicznym, ani podpisem potwierdzonym profilem zaufanym. W załatwieniu takiego wniosku organ pierwszej instancji podjął decyzję odmawiającą udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu wyjaśnił, że żądana informacja, a ściślej dokumenty, nie są dokumentami urzędowymi i nie stanowią szeroko rozumianej działalności publicznej, a wobec tego nie podlegają ustawie o dostępie do informacji publicznej. Ponadto – zdaniem organu – ze względu na ochronę prywatności osób fizycznych dostęp do żądanych dokumentów na podstawie ustawy jest wyłączony.

W rozpatrzeniu odwołania Kolegium wstępnie przypomniało, że ustawa o dostępie do informacji publicznej (dalej: u.d.d.i.p.), będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu, i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Przepis art. 7 ust. 1 u.d.d.i.p. stanowi podstawę prawną realizacji prawa do informacji publicznej. Porządkuje równocześnie środki umożliwiające dotarcie do informacji publicznej, przez określenie sposobów jej udostępniania. Jego sformułowanie wskazuje, że podstawowym sposobem jest ogłaszanie informacji w Biuletynie Informacji Publicznej, udostępnianym za pośrednictwem sieci teleinformatycznej (Internetu). Dopiero w sytuacji, gdy dane informacje nie zostały udostępnione w Biuletynie, podlegają udostępnieniu na wniosek bądź na drodze ich wyłożenia lub wywieszenia w miejscach ogólnie dostępnych albo przez urządzenia umożliwiające zapoznanie się z tymi informacjami, zainstalowanymi w ww. miejscach. Czwartym, niezależnym sposobem udostępniania informacji publicznych, jest możliwość bezpośredniej obserwacji przebiegu posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Jego istotne uzupełnienie stanowi uprawnienie do otrzymania wszelkich materiałów (w formie druku oraz w formie audiowizualnej i teleinformatycznej), będących dokumentacją tych posiedzeń.

Informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, podlega udostępnieniu – zgodnie z art. 10 u.d.d.i.p. – na wniosek. W ustawie o dostępie do informacji publicznej nie sformułowano wymagań formalnych tego rodzaju wniosku (poza utrwaleniem go w formie pisemnej). Za wniosek pisemny uznawać należy przy tym również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną, i to nawet gdy do jej autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny czy podpis potwierdzony profilem zaufania. Tego rodzaju uwarunkowania mogą jednak w pewnych okolicznościach ulegać modyfikacji. W tym kontekście Kolegium spostrzegło, że na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej może dojść do uruchomienia postępowania o różnym charakterze, przy czym – co istotne – nie zawsze mamy do czynienia z postępowaniem w sprawie indywidualnej, rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej. Co więcej, tak kwalifikowane postępowanie jest – co do zasady - wyjątkiem w tym zakresie. Pozytywne finalizowanie postępowania wywołanego wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej będącej informacją publiczną, nie zachodzi bowiem w ramach postępowania jurysdykcyjnego. O tym, czy w danym przypadku dojdzie do przekwalifikowania postępowania z ww. wniosku w „aż” postępowanie w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. przesądza wiele czynników. W szczególności należy – w tym kontekście - wziąć pod uwagę to, czy podmiot zobowiązany w ogóle zamierza udzielić informacji, czy w grę nie wchodzi informacja publiczna przetworzona, czy organ zamierza obciążyć podmiot wnioskujący kosztami, oraz czy w grę nie wchodzi odmowa udzielenia informacji. Wyjaśnienie tego rodzaju kwestii przesadza o wskazaniu przepisów, które winny in concreto znaleźć zastosowanie, implikując zarazem formę działania administracji właściwą do załatwienia danego wniosku.

Jeśli organ dysponuje żądaną informacją publiczną i zamierza ją udostępnić bez opłat, Kodeks postępowania administracyjnego nie ma w ogóle zastosowania. Informacja publiczna jest wtedy po prostu udostępniana, co przybiera postać czynności materialno – technicznej. Dla wszczęcia takiego postępowania wystarczy wniosek ustny, bądź złożony w innej, niesformalizowanej formie, nie musi być poparty żadnym uzasadnieniem ani wskazywaniem szczególnego interesu. Sytuacja wygląda natomiast inaczej, gdy: udostępnienie informacji wiąże się z poniesieniem kosztów; okazuje się, że informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej (kwestia wykazania, w jaki sposób udostępnienie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego); istnieją bezpośrednie powody odmowy udzielenia informacji publicznej (przez wzgląd na tajemnice ustawowo chronione).

Wszystkie przypadki, w których ma dojść do podjęcia przez organ aktu administracyjnego, w tym zwłaszcza kwalifikowanego, jakim jest decyzja administracyjna (odmowa udostępnienia informacji oraz umorzenie postępowania), bezwzględnie wymagać będą własnoręcznego podpisu wnioskodawcy (podpisu elektronicznego lub podpisu potwierdzonego profilem zaufanym) na wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a jego brak winien być usuwany w postępowaniu naprawczym, regulowanym w art. 64 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 16 ust. 2 u.d.d.i.p. do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza, że Kodeks ten ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji. Podjęcie decyzji administracyjnej w sytuacji niepodpisania wniosku wykazuje cechy działania organu z urzędu, co w przypadku postępowania wszczynanego jedynie na wniosek, oznacza wydanie decyzji nieważnej – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Kolegium zwróciło ponadto uwagę na niekonsekwencję organu pierwszej instancji. Otóż uzasadniając decyzję organ wskazał, że wydanie żądanych dokumentów jest niemożliwe, gdyż dokumenty, o które ubiega się wnioskodawca, nie stanowią informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a ponadto odmawia jej udostępnienia ze względu na ochronę prywatności osób fizycznych. W tym kontekście wyjaśniono, że organ, do którego został skierowany wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest - przede wszystkim - zobowiązany do dokonania oceny, czy żądana informacja mieści się w pojęciu informacji publicznej w rozumieniu art. 6 u.d.d.i.p. Pierwszy zatem etap działania, to stwierdzenie, czy w konkretnym przypadku sprawa dotyczy informacji publicznej, a w razie pozytywnej odpowiedzi w tym zakresie, rozpatrzenie jej dodatkowo pod kątem negatywnych przesłanek udostępnienia informacji (art. 5), a następnie przystąpienie do załatwienia sprawy, które może przybrać postać: 1. czynności materialno – technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej, 2. pisma informacyjnego, że wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nie jest to informacja publiczna, gdy nie dysponuje informacją albo nie jest podmiotem, od którego można jej żądać, 3. decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej, 4. pisma informującego, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji.

Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział tylko w takim wypadku, gdy informacja, której udostępnienia żąda określony podmiot jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia. Jeżeli żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ powinien powiadomić pismem podmiot żądający udostępnienia informacji, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 lipca 2007 r., II SAB/Wa 19/07, LEX nr 368235, wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2002 r., II SA 2867/02, Wokanda 2003/6/33).

W związku z powyższym organ pierwszej instancji powinien rozważyć, czy żądana informacja jest informacją publiczną, podlegającą udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej i po prostu ją udostępnić (zwykłym pismem). Jeśli oceni, że żądana informacja w ogóle nie jest informacją publiczną to, również zwykłym pismem, powiadomi o tym wnioskodawcę (który będzie mógł wówczas wystąpić ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność organu zobowiązanego do udostępnienia informacji). Wreszcie, gdy oceni, że żądana informacja jest informacją publiczną, ale niepodlegającą udostępnieniu, to przed wydaniem decyzji administracyjnej (od której wnioskodawca będzie mógł wnieść odwołanie), powinien wezwać wnioskodawcę do podpisania wniosku na jeden ze wskazanych wyżej sposobów.


Dostęp do informacji publicznej o podatkowych dochodach gminy w celu ustalenia zasadności przeprowadzenia referendum w sprawie podziału gminy

Wnioskodawczyni zwróciła się o udostępnienie informacji dotyczącej wpływu z podatku od nieruchomości w poszczególnych sołectwach gminy. Organ pierwszej instancji poinformował, że informacje, o które ubiega się Wnioskodawczyni – zgodnie z wymogami ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 95, poz. 613 ze zm.) oraz Ordynacji podatkowej - gromadzone przez organ podatkowy, w zakresie podatku od nieruchomości, opierają się na danych podatnika, tj. nieruchomości i podatek od nich należny przypisywany jest do osoby podatnika, nie zaś do miejsca położenia nieruchomości. Pozyskanie danych dotyczących wpływów podatków od nieruchomości w poszczególnych sołectwach wiązałoby się z koniecznością analizy deklaracji podatkowych i decyzji wymiarowych, a następnie wyodrębnienia z poszczególnych dokumentów danych nieruchomości położonych we wskazanych przez wnioskodawczynię sołectw. W tej sytuacji żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej. W przypadku zaś ubiegania się o uzyskanie informacji publicznej przetworzonej – zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (dalej: u.d.d.i.p.) - uzyskanie informacji jest uzależnione od wykazania szczególnego interesu publicznego w jej pozyskaniu. Wezwał więc do wykazania przesłanek, dla których żądane informacje są szczególnie istotne dla interesu publicznego. W odpowiedzi wnioskodawczyni argumentowała, że żądana informacja nie stanowi informacji przetworzonej, a informacje, o które się ubiega są potrzebne do przeprowadzenia analizy zasadności referendum w sprawie podziału gminy. W opinii wnioskodawczyni przeprowadzenie takiej analizy jest wystarczające do uznania istnienia szczególnego interesu publicznego, o jakim mowa w art. 3 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto dodała, że jest radną. Organ pierwszej instancji odmówił udostępnienia informacji publicznej.

Utrzymując w mocy zaskarżoną odwołaniem decyzję Kolegium podniosło, że ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 1 ust. 1 i art. 6 określa pojęcie informacji publicznej. Jest to każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6. Stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 1, prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Informacje publiczne mogą być zatem informacjami prostymi, czyli dokumentami dostępnymi bez wykazywania zasadności uzyskania takiej informacji ze względu na „szczególną istotność” dla interesu publicznego lub informacjami przetworzonymi (gdzie już tego rodzaju dodatkowymi argumentami trzeba się wykazywać). Ustawa nie zakreśla definicji informacji przetworzonej, jednak zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym należy przyjąć, że informacja publiczna przetworzona jest taką informacją, na którą składa się pewna suma tak zwanej informacji publicznej prostej, dostępnej bez wykazywania przesłanki interesu publicznego. Ze względu jednak na treść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej, nawet o prostym charakterze, może wiązać się z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem. Takie zabiegi czynią te informacje informacjami przetworzonymi, których udzielenie jest skorelowane z potrzebą wykazania przesłanki interesu publicznego. Poglądy judykatury podziela literatura prawnicza. „Za informację przetworzoną należy uważać taką informację, do której wytworzenia konieczne było intelektualne zaangażowanie podmiotu (jego pracowników) przygotowujących informację, a nie ma możliwości dokonania przez żądającego samodzielnej interpretacji oraz oceny. Dlatego za przetworzenie należy uznać te działania, które nie przybierają postaci wyłącznie technicznego przeniesienia danych. A contrario, słuszne jest przyjęcie, że jako przetworzenie należy rozumieć odpowiednie zestawienie konkretnych danych z określonego okresu, przybierające postać różnego rodzaju porównań, ostatecznych wyliczeń, odniesień do innych okresów itp.” (M. Jabłoński, K. Wygoda, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wrocław 2002, s. 33). Przedstawioną tezę doprecyzowuje H. Izdebski. Jego zdaniem: „...przetworzenie informacji jest jednoznaczne z koniecznością odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania, związanego z koniecznością przeprowadzenia przez zobowiązany podmiot czynności analitycznych, których końcowym efektem jest dokument pozwalający na dokonanie przez jednostkę samodzielnej interpretacji i oceny” (H. Izdebski, Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, [w:] H. Izdebski (red.), Dostęp do informacji publicznej - wdrażanie ustawy, Warszawa 2001, s. 31). W sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie dysponuje na dzień złożenia wniosku gotową informacją, a jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności, polegających na sięgnięciu np. do dokumentacji źródłowej, wtedy wytworzenie dokumentu żądanej treści wskazywać będzie na proces jej przetworzenia. Wówczas żądana informacja będzie miała charakter informacji przetworzonej, tj. takiej, która co do zasady wymaga dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskaniu określonych środków osobowych i finansowych (zob. wyroki WSA w Warszawie z dnia 22 sierpnia 2007 r. II SA/Wa 1048/07, z dnia 27 czerwca 2007 r. II SA/Wa 112/07, z dnia 17 maja 2005 r. II SA/Wa 481/05). W konsekwencji uznać należy, że „informacją prostą jest informacja, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem. Natomiast informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego” (wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2011 r. I OSK 1870/10).

Biorąc pod uwagę powyższe Kolegium przyjęło, że żądana przez wnioskodawczynię informacja publiczna ma charakter informacji przetworzonej, a wnioskodawczyni - wezwana do wykazania interesu publicznego, uzasadniającego udostępnienie żądanych informacji - interesu takiego nie wykazała.

Sformułowane we wniosku o udostępnienie informacji publicznej żądanie tylko pozornie można postrzegać jako żądanie udostępnienia prostej informacji publicznej, względem której nie zachodzi potrzeba podejmowania jakichkolwiek złożonych czynności technicznych, tzn. nie jest konieczne jej przetwarzanie. Jest to jednak ocena pobieżna, opierająca się na przeświadczeniu wnioskodawczyni, jakoby na tak sformułowane żądanie organ mógł odpowiedzieć jedynie przez prostą czynność uszeregowania posiadanych już danych. Tymczasem oczywiste jest, że w analizowanej sprawie zakres czynności, jakie musiałyby zostać podjęte przez organ, aby zadośćuczynić żądaniu, nie ograniczałby się jedynie do technicznego uszeregowania posiadanych danych. Uzyskanie żądanej informacji wymagałoby od organu znacznie absorbującej weryfikacji nie tylko deklaracji podatkowych i decyzji wymiarowych, ale też – co umknęło uwadze organu pierwszej instancji - dokumentacji odzwierciedlającej realne wpływy z podatku od nieruchomości we wskazywanych przez wnioskodawczynię sołectwach (wobec potrzeby uwzględnienia przypadków nieefektywnego wygaśnięcia zobowiązania w podatku od nieruchomości, zwłaszcza przez umorzenie). Takie zabiegi czynią informacje proste, informacją przetworzoną.

Uzyskanie informacji przetworzonej możliwe jest zaś w zakresie, w jakim jest to szczególnie uzasadnione ze względu na interes publiczny. Powinność wykazania interesu publicznego jako podstawy żądania udzielenia informacji przetworzonej, spoczywa - co do zasady - na wnioskodawcy, zgodnie z regułą koniecznego współdziałania organu i podmiotu ubiegającego się o załatwienie sprawy w określony sposób. Co więcej „nie wystarczy, aby uzyskanie informacji przetworzonej było istotne dla interesu publicznego. Ma być szczególnie istotne, co stanowi dodatkowy kwalifikator przy ocenie, czy dany wnioskodawca ma prawo do jej uzyskania” (przywoływany już wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2011 r.).

Wnioskodawczyni ani we wniosku o udzielenie informacji publicznej, ani po wezwaniu organu do wykazania powodów, dla których spełnienie żądania byłoby szczególnie istotne dla interesu publicznego, nie wykazała takich powodów. W ocenie Kolegium wnioskodawczyni takiego interesu w ogóle nie mogła wykazać i to mimo tego, że funkcjonariuszom publicznym (w tym radnym) relatywnie mniej trudno o takie uzasadnienie.

Pojęcie szczególnie istotnego interesu publicznego jest pojęciem niedookreślonym, niemającym zwartej, zapisanej formuły na gruncie obowiązującego prawa. Interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych podmiotów publicznych jako prawnej całości, zwłaszcza, jeżeli związane jest ono z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Wnioskodawca żądający informacji publicznej przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.d.i.p., dla jej uzyskania powinien wykazać nie tylko, że jest ona ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców ale również, że jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego. W piśmiennictwie wyrażony został pogląd, że charakter lub pozycja podmiotu żądającego udzielenia informacji publicznej, a zwłaszcza realna możliwość wykorzystania uzyskanej informacji mają wpływ na ocenę istnienia szczególnego interesu publicznego uzasadniającego uwzględnienie wniosku. [Skuteczne działanie w granicach interesu publicznego wiąże się z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji państwa w szerokim tego słowa znaczeniu (ww. wyrok NSA w Warszawie z dnia 27 stycznia 2011 r.)].

Wnioskowana informacja a zwłaszcza cel jej uzyskania nie mieści się w tak rozumianym pojęciu „szczególnej istotności” dla interesu publicznego. Przede wszystkim dlatego, że analiz finansowej zasadności przeprowadzenia referendum w sprawie utworzenia, połączenia, podziału i zniesienia gminy oraz ustalenia granic gminy dokonuje właściwy organ - wojewoda [art. 4c ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.)]. Także ustawa z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. Nr 88, poz. 985 ze zm.) nie nakłada na organ udzielania tego typu informacji osobie fizycznej, której wolą jest podjęcie procedury referendum. Trudno, więc w takich warunkach mówić o spełnieniu wymogu realności w ww. znaczeniu. Zresztą z akt sprawy nie wynikało, by prowadzone już było postępowanie w sprawie przeprowadzenia referendum gminnego. Na razie jest mowa o „analizie zasadności referendum w sprawie podziału gminy”.


Żądanie udostępnienia uwierzytelnionych kserokopii dokumentów w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej

Wnioskodawca wystąpił z wnioskiem o niezwłoczne udostępnienie do wglądu oraz przekazanie kserokopii potwierdzonych za zgodność z oryginałem określonych we wniosku dokumentów. W dniu złożenia wniosku, zapoznał się z żądanymi dokumentami, przez wykonanie fotokopii. Sporządzona w tym zakresie notatka została potwierdzona własnoręcznym podpisem Wnioskodawcy. Jednocześnie stwierdził, że pomimo ustnego ponowienia prośby o przekazanie mu potwierdzonych za zgodność z oryginałem kserokopii wskazanych we wniosku, odmówiono przekazania przedmiotowych kserokopii. W takiej sytuacji organ pierwszej instancji poinformował – na piśmie – że w postępowaniu w sprawie udostępnienia informacji publicznej nie wydaje się potwierdzonych kserokopii dokumentów. Wnioskodawca od tego pisma wniósł odwołanie, w którym argumentował, że żądane we wniosku informacje spełniają wymagania z art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej (dalej: ustawa), a stwierdzenie organu, iż w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej nie wydaje się potwierdzonych dokumentów nie ma uzasadnienia w żadnym artykule ustawy oraz zaprzecza zapisom art. 12 ust. 1 ustawy. Wniósł zatem o niezwłoczne wydanie kserokopii dokumentów wskazanych we wniosku.

Rozpatrując odwołanie Kolegium wyjaśniło, że nie każda wypowiedź sformułowana na gruncie ustawy o dostępie do informacji pu­blicznej, w tym negatywnie odnosząca się do wniosku o udostępnienie takiej informacji, jest decyzją administracyjną. Jak wywiedziono w orzecznictwie (na przykład w wyrokach NSA z dnia 11 grudnia 2002 r., II SA 2867/02, „Wokan­da” 2003/6/33 i z dnia 19 grudnia 2002 r., II SA 3301/02, LEX nr 78064), wniosek pozornie umocowany w ustawie o dostępie do infor­macji publicz­nej, załatwia się zawiadomieniem informującym o tym, że nie dotyczy on w ogóle in­formacji publicznej, gdy adresat żądania nie posiada informacji, o którą się do niego zwrócono lub - jak w rozpatrywanym przez Kolegium przypadku - o braku możliwości zrealizowania wniosku o udostępnienie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Są więc trzy typy reakcji na wniosek zawierający żądanie udostępnienia informacji pu­blicznej (nie licząc umorzenia postępowania): 1) udostępnienie żądanej informacji, dokonywane w drodze czynności materialno – technicznej; 2) odmowa udostępnienia informacji publicznej, przyjmująca formę decyzji administracyjnej (art. 16 ust.1 oraz art. 17 ust. 1 ustawy), z tym że wyłącznie wówczas, gdy wniosek rzeczywiście takiej informacji dotyczy; 3) zawiadomienie, dokonywane w formie czynności materialno – technicznej, o braku podstaw do rozpa­trzenia wniosku w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej z uwagi na to, że wniosek nie dotyczy tego typu informacji lub, że organ nie jest w posiadaniu żądanej informacji.

Tylko decyzja, o której mowa wyżej w pkt. 2, może być przedmiotem odwołania, co niedwu­znacznie wynika z ogólnego unormowania art. 127 § 1 k.p.a., a nadto z art. 16 ust. 2 i art. 17 ust. 2 ustawy.

Decyzja administracyjna to akt stosowania normy prawa materialnego, według reguł określonych przez prawo procesowe, dokonany przez organ administracji publicznej (lub inny podmiot mający kompetencję do jej wydania), na podstawie przysługującej mu kompetencji. Decyzja administracyjna rozstrzyga sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończy sprawę w danej instancji (zob. art. 104 k.p.a.). Aby dany akt administracyjny można było uznać za decyzję administracyjną winien on zawierać co najmniej cztery elementy: oznaczenie strony, oznaczenie organu administracji publicznej, rozstrzygnięcie oraz podpis osoby upoważnionej do wydawania decyzji. Nie jest decyzją akt, który nie zawiera któregoś z podanych elementów.

W rozpatrywanej przez Kolegium sprawie nie została wydana decyzja administracyjna. Pismo organu skierowane do Wnioskodawcy nie zawierało wszystkich niezbędnych elementów dla ukonstytuowania tego rodzaju aktu stosowania prawa, a ponadto o niczym się w nim nie rozstrzygało. W jego treści poprzestano bowiem wyłącznie na poinformowaniu m. in. o braku podstaw do zrealizowania wniosku o wydanie uwierzytelnionych kserokopii żądanych dokumentów w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Dlatego odwołanie, jako niedotyczące decyzji administracyjnej, nie mogło być merytorycznie rozpatrzone, lecz należało stwierdzić jego niedopusz­czalność, co też Kolegium orzekło. W tym przypadku nie doszło bowiem do imperatywnego załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej, a jedynie do powiadomienia Wnioskodawcy o tym, że w trybie postępowania o udostępnienie informacji publicznej nie wydaje się potwierdzonych kserokopii dokumentów.

W kwestii przekazywania w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej uwierzytelnionych kserokopii dokumentów Kolegium podzieliło stanowisko zawarte w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 29 marca 1994 r., III CZP 37/94, z którego wynika, że poświadczenie za zgodność z oryginałem determinuje posiadanie przez tę kserokopię charakteru dokumentu urzędowego. Oznacza to, że poświadczenie zgodności z oryginałem kopii dokumentu służy nadaniu tej kopii mocy dokumentu urzędowego. Tymczasem z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) ustawy wynika, że przedmiotem udostępnienia jest treść dokumentów urzędowych, nie zaś dokumenty urzędowe. Jeśli zatem celem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest wydawanie dokumentów urzędowych, ale umożliwienie udostępnienia informacji, to należy uznać, że udostępnienie wglądu do dokumentów, wyczerpuje obowiązek organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Kolegium wskazało też, że pojęcia „sposób” i „forma”, zawarte w art. 14 ustawy, odnoszą się do sposobu i formy udostępnienia informacji z punktu widzenia technicznego (pisemnie, elektronicznie, odbiór osobisty, wysłanie), nie uprawniają zaś do domagania się wydania dokumentów urzędowych.


2. Zaległości w rozpatrywaniu spraw przez Kolegium spowodowane są przede wszyst­kim wciąż zwiększonym, od kilku lat, wpływem liczby spraw z zakresu aktualizacji opłat rocznych i stawek opłat rocznych za użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowych. Wprawdzie w 2012 r. wpłynęło do Kolegium takich spraw mniej niż w latach poprzednich – 966, ale w latach wcześniejszych było to: 1618 spraw, 2877 spraw, 1760 spraw i 1236 spraw. W efekcie do rozpatrzenia z lat wcześniejszych pozostawało w 2012 r. 1978 ww. spraw, przy niemal identycznej jak w 2012 r. liczbie spraw w pozostałych działach orzeczniczych.

Do rozpatrzenia takiej liczby spraw Kolegium dysponuje niezmienionym od wielu lat składem 17 członków etatowych (w tym prezes i wiceprezes) i – po prostu - wobec takich obciążeń, Kolegium ma zdecydowanie niewystarczającą obsadę kadrową w gronie członków etatowych. Podjęte dwukrotnie w ubiegłym roku starania o zwiększenie liczby członków etatowych Kolegium nie zakończyły się sukcesem. Ewentualne zwiększenie liczby orzekanych spraw przez członków pozaetatowych było wykluczone ze względu na szczupłość budżetu Kolegium oraz zablokowanie w 2012 r. możliwości zwiększenia środków na wynagrodzenia bezosobowe. Kolegium uzyskało wprawdzie zgodę na przeniesienie środków z funduszu płac na wynagrodzenia bezosobowe, ale dopiero w grudniu, co nie mogło już istotnie wpłynąć na zwiększenie orzekania przez członków pozaetatowych.

3. W 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił 4 skargi kasacyjne Kolegium.


4. Kolegium w 2012 roku było kontrolowane przez Najwyższą Izbę Kontroli.

Wynikiem kontroli były dwa zalecenie pokontrolne:

1. w przypadkach wnoszenia opłat abonamentowych za używanie odbiorników radiofonicznych z góry za okresy dłuższe niż jeden miesiąc, uwzględniania w ich wysokości należnych zniżek, określonych w stosownym rozporządzeniu Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji;

2. dokonywanie korekt na dowodach księgowych, zgodnie z art. 22 ust. 1 i 3 ustawy o rachunkowości.

Zalecenia zostały wykonane.


5. Prezes Kolegium nie wydawał w 2012 r. postanowień sygnalizacyjnych.


6. Członkowie Kolegium, w miarę wolnego czasu, kontynuowali w 2012 r. działalność pozaorzeczniczą, związaną ściśle z pracą w Kolegium.

Nadal z udziałem dwóch członków etatowych Kolegium funkcjonowało we Wrocławiu, pod kierunkiem prof. Leona Kieresa, Kolegium Redakcyjne Kwartalnika „Orzecznic­two w Sprawach Samorządowych”. Prezes Kolegium pełnił funkcję przewodni­czącego Kolegium Redakcyjnego dwumiesięcznika „Nowe Zeszyty Samorządowe”, a w skład Kolegium Redakcyjnego wchodził jeszcze jeden etatowy członek Kole­gium.

Członkowie Kolegium są autorami licznych opracowań naukowych, opracowań popularyzujących prawo, opinii prawnych, referatów i wystąpień wygłaszanych pod­czas konferencji naukowych. Część z tych opracowań zamieszczona została w Systemie Informacji prawnej LEX (pod hasłem: Tezy z piśmiennictwa).

Członkowie Kolegium są cenionymi wykładowcami. Współpracowali – przez prowadzenie zajęć kursowych (wykładów i ćwiczeń) oraz szkoleń - między innymi z:

  • Wydziałem Prawa, Administracji i Ekonomii Uniwersytetu Wrocławskiego,

  • Okręgową Izbą Radców Prawnych we Wrocławiu,

  • Powiatowym Urzędem Pracy we Wrocławiu

  • Fundacją na Rzecz Rozwoju Demokracji Lokalnej: we Wrocławiu i w Jeleniej Gó­rze,

Członkowie Kolegium i pracownicy Biura Kolegium, doskonaląc swoje kwalifikacje, brali udział w szkoleniach i konferen­cjach szkoleniowych, w tym w trzech konferencjach zorganizowanych w gronie współpracujących już od kilku lat Kolegiów (w: Jeleniej Górze, Legnicy, Opolu, Wałbrzychu, Wrocławiu i Zielonej Górze, a ostatnio też w Lesznie i Poznaniu), oraz w studiach podyplomowych i szkoleniach organizowanych przez Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji w ramach projektu „Dobre prawo – sprawne rządzenie”.


6. W 2012 r. Kolegium nie wykonywało zupełnie nowych zadań.


7. Kolegium w pełni wykonało budżet roku 2012.


8. Zatrudnienie w Kolegium nie zwiększyło się w 2012 r.

Płace, zarówno członków etatowych Kolegium, jak i pracowników Biura, pozostające od wielu lat na niezmienionym poziomie, rażąco odbiegają od wymogów stawianych pracownikom Kolegium.






Liczba odsłon niniejszego tekstu: 4626 Wersja do druku  
Data ostatniej modyfikacji: 28 listopada 2017 r.