www.bip.gov.pl

Wyszukaj w Biuletynie:
Autor: Administrator

Opublikował: Administrator
Opracowano: 21 maja 2014 r.
Opublikowano: 21 maja 2014 r.
Zmodyfikowano: 21 maja 2014 r.


Informacja o działalności

Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu

za okres od dnia 1 stycznia do dnia 31 grudnia 2013 roku

CZĘŚĆ I

OGÓLNA INFORMACJA O DZIAŁALNOŚCI KOLEGIUM

1. Podstawa i zakres działania Kolegium

Podstawę prawną działania Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu (dalej: Kolegium) stanowi ustawa z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz rozporządzenia uzupełniające przepisy ww. ustawy.

Zgodnie z wyżej wymienioną ustawą, samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości samorządu terytorialnego, właściwymi do rozpatrywania odwołań od decyzji, zażaleń na postanowienia, żądań wznowienia postępowania lub stwierdzania nieważności decyzji w trybie uregulowanym przez przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267; dalej jako: k.p.a. ) oraz ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.; dalej jako: o.p.). Kolegium orzeka również w innych sprawach na zasadach określonych w odrębnych ustawach.

Obszar właściwości miejscowej Kolegium obejmuje, zgodnie z rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. Nr 198, poz. 1925), powiaty: milicki, oleśnicki, oławski, strzeliński, średzki, trzebnicki, wołowski, wrocławski wraz z gminami objętymi tym obszarem oraz miasto na prawach powiatu - Wrocław.

Rozstrzygając sprawy indywidualne w składach trzyosobowych, członkowie Kolegium związani są wyłącznie przepisami powszechnie obowiązującego prawa.

Kolegium jest państwową jednostką budżetową.


2. Obsada kadrowa Kolegium

2.1. Kolegium składa się z 47 członków: 17 etatowych i 30 pozaetatowych (na 30 mandatów).

Liczba członków etatowych posiadających wykształcenie :

wyższe prawnicze :

16

wyższe administracyjne :

1

Liczba członków pozaetatowych posiadających wykształcenie:

wyższe prawnicze :

36

wyższe administracyjne :

7

wyższe inne:

4

Wśród członków Kolegium było 9 osób posiadających tytuł naukowy doktora, 7 osób ukończyło aplikację radcowską, a 3 osoby ukończyły aplikację sędziowską.

2.2. Biuro SKO, licząc z Głównym Księgowym, składa się z 13 osób, z których wszystkie mają wyższe wykształcenie. W skład Biura SKO wchodzą:

- Kierownik Biura,

- Główny Księgowy,

- pracownik służby informatycznej,

- 8 starszych inspektorów, 3 inspektorów.


3. Lokal i wyposażenie Kolegium

Siedziba Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu mieści się Dolnośląskim Urzędzie Wojewódzkim we Wrocławiu, przy pl. Powstańców Warszawy nr 1, w pomieszczeniach użyczonych Kolegium przez Wojewodę Dolnośląskiego. Wyposażenie Kolegium w pomieszczenia pracownicze było wystarczające na koniec 2013 r.

Stan wyposażenia Kolegium w sprzęt biurowy i elektroniczny (komputery) ocenić należy jako wystarczający, przy obecnym zakresie zadań Kolegium.


CZĘŚĆ II

WPŁYW SPRAW

1. Liczba spraw ujętych w ewidencji ogółem w roku objętym informacją:           7085

w tym spraw:

1.1. pozostałych w ewidencji z okresu poprzedniego (łącznie sprawy administracyjne

i sprawy z zakresu opłat za użytkowanie nieruchomości gruntowych: 1722


1.2. wpływ spraw w roku objętym informacją: 5363

2. Rodzaje spraw, które wpłynęły w roku objętym informacją:


2.1. Liczba spraw administracyjnych – ogółem: 4314


Lp.

Określenie rodzaju sprawy

Liczba spraw

1.

objęte proceduralnie przepisami Ordynacji podatkowej

752

2.

działalność gospodarcza

4

3.

planowanie i zagospodarowanie przestrzenne

441

4.

pomoc społeczna, świadczenia rodzinne, świadczenia z funduszu alimentacyjnego, oświata (stypendia, pomoc materialna itd.), dodatki mieszkaniowe, sprawy socjalne

1671

5.

gospodarka nieruchomościami (bez opłat za wieczyste użytkowanie), przekształcanie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, prawo geodezyjne i kartograficzne

331

6.

ochrona środowiska, ochrona przyrody i ochrona zwierząt, odpady i utrzymanie porządku i czystości w gminach

273

7.

prawo wodne

23

8.

rolnictwo, leśnictwo, rybactwo śródlądowe, łowiectwo

37

9.

handel, sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych

141

10.

prawo o ruchu drogowym, drogi publiczne, transport drogowy

364

11.

prawo górnicze i geologiczne

7

12.

egzekucja administracyjna

29

13.

inne, pozostałe, w tym skargi i wnioski rozpatrywane w trybie Działu VIII k.p.a.

241


2.2. Liczba spraw podlegających rozpatrzeniu w trybie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako: Ppsa):                                                                                           470


2.3. Liczba spraw z zakresu aktualizacji opłat za użytkowanie wieczyste:       579

2.4. Liczba postanowień sygnalizacyjnych:                                                             0


CZĘŚĆ III

ZAŁATWIANIE SPRAW ADMINISTRACYJNYCH

1. Liczba spraw załatwionych ogółem w roku objętym informacją:                        4767


Lp.

Określenie rodzaju rozstrzygnięcia

Liczba spraw

1.

akty wydane przez Kolegium jako organ II instancji,

w tym :

akty wydane przez Kolegium w trybie art. 127 § 3 k.p.a. oraz jako organ II instancji zgodnie z art. 221 o.p.: 28

2832

2.

akty wydane przez Kolegium jako organ I instancji:

619

3.

postanowienia wydane przez Kolegium w wyniku rozpatrzenia zażaleń na bezczynność organu,

w tym:

uznające zażalenia za uzasadnione: 56

153

4.

akty wydane przez Kolegium po rozpatrzeniu w trybie Ppsa

449

5.

pozostałe:

714

1.1. Szczegółowe omówienie sposobu załatwienia sprawy przez Kolegium jako organ II instancji:


Lp.

Określenie rodzaju rozstrzygnięcia

Liczba spraw

1.

decyzje utrzymujące w mocy zaskarżone decyzje (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art.233 § 1 pkt 1 o.p.):

1208

2.

decyzje uchylające decyzje organu I instancji i orzekające co do istoty sprawy oraz uchylające decyzje organu I instancji i umarzające postępowanie (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 233 § 1 pkt 2a o.p.):

302

3.

decyzje uchylające decyzje organu I instancji i przekazujące sprawy do ponownego rozpatrzenia (art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 233 § 2 o.p.):

1077

4.

decyzje umarzające postępowanie odwoławcze (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz art. 233 § 1 pkt 3 o.p.):

54

5.

pozostałe

191

1.2. Szczegółowe omówienie sposobu załatwienia sprawy przez Kolegium jako organ I instancji:


Lp.

Określenie rodzaju rozstrzygnięcia

Liczba spraw

1.

postanowienia o wznowieniu postępowania i wyznaczeniu organu właściwego do jego przeprowadzenia (art.150 § 2 k.p.a. oraz art. 244 § 2 o.p.):

0

2.

postanowienia o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a. oraz art. 242 § 3 o.p.):

0

3.

decyzje i postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji (art. 61a k.p.a. oraz art. 165a § 3 o.p.):

81

4.

decyzje stwierdzające nieważność decyzji organu I instancji oraz decyzje stwierdzające wydanie decyzji przez organ I instancji z naruszeniem prawa (art. 156 – 158 k.p.a. oraz art. 247 – 251 o.p.):

210

5.

decyzje o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 158 § 1 k.p.a. oraz art. 248 § 3 o.p.):

45

6.

decyzje odmawiające uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania (art. 151 k.p.a. oraz art. 245 o.p.):

0

7.

decyzje uchylające i rozstrzygające o istocie sprawy oraz decyzje stwierdzające wydanie decyzji przez organ I instancji z naruszeniem prawa wydane po wznowieniu postępowania(art. 151 k.p.a. oraz art. 245 o.p.) /

2

8

decyzje umarzające postępowanie prowadzone w I instancji przez SKO (art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 208 o.p.)

29

9.

pozostałe


252

2. Liczba spraw administracyjnych pozostałych do załatwienia przez Kolegium w roku objętym informacją:                                                                                                         491


CZĘŚĆ IV

ZAŁATWIANIE SPRAW Z ZAKRESU OPŁAT ZA UŻYTKOWANIE WIECZYSTE NIERUCHOMOŚCI GRUNTOWYCH

1. Liczba spraw z zakresu opłat za użytkowanie wieczyste załatwionych w roku objętym informacją ogółem:                                                                                                       1638

w tym ugody - 0


2. Liczba wniesionych sprzeciwów od orzeczeń Kolegium: 89


3. Liczba spraw pozostałych do załatwienia przez Kolegium: 189


CZĘŚĆ V

SKARGI DO SĄDU ADMINISTRACYJNEGO


1. Sprawy prowadzone przez Kolegium w trybie Ppsa:

Liczba spraw w roku objętym informacją ogółem:                                                          449

w tym :

1.1. Liczba skarg na decyzje i postanowienia Kolegium skierowanych do WSA

w roku objętym informacją, ogółem:                                                                               407

- wskaźnik „zaskarżalności”:                                                                                            14,37%


1.2. Liczba skarg na bezczynność Kolegium skierowana do WSA w roku objętym

informacją, ogółem:                                                                                                           21


1.3. Liczba skarg uwzględnionych przez Kolegium we własnym zakresie w trybie

art. 54 § 3 Ppsa, ogółem:                                                                                                    6


1.4. Liczba skarg kasacyjnych na orzeczenia WSA (w tym zażaleń na postanowienia) skierowanych przez Kolegium w roku objętym informacją do Naczelnego Sądu Administracyjnego, ogółem:                                                                                            15


1.5. Liczba innych spraw prowadzonych przez Kolegium w trybie określonym
przepisami Ppsa, skierowanych do WSA, ogółem:                                                          
0


2. Skargi na akty i czynności Kolegium rozpatrzone przez Wojewódzki

Sąd Administracyjny prawomocnymi orzeczeniami w roku objętym informacją


Liczba orzeczeń WSA w roku objętym informacją ogółem:                                    263

w tym :


Lp.

Rodzaj rozstrzygnięcia

Liczba spraw

1.

Skargi na decyzje i postanowienia rozpoznane przez Sąd

w tym:

uwzględnienie skargi: 23

263

2.

Skargi na bezczynność Kolegium rozpoznane przez Sąd

w tym:

uznające skargi za uzasadnione: 0

13


INFORMACJE DODATKOWE I WNIOSKI


1. Wybrane problemy z orzecznictwa Kolegium

Przede wszystkim trzeba zwrócić uwagę na to, że w 2013 r. Kolegium w końcu z problemem zaległości w rozpatrywaniu spraw z zakresu opłat i stawek opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowych. O ile na koniec 2012 r. pozostawało Kolegium do rozpatrzenia 1248 spraw, to na koniec 2013 r. tylko 186 spraw, które w większości wpłynęły pod koniec roku. Z satysfakcja można stwierdzić, że Kolegium odzyskało „płynność orzeczniczą” w tym zakresie.

Jeśli chodzi o ogólną ocenę orzecznictwa organów pierwszej instancji to wypada ona pozytywnie. Dość spostrzec, że przy większej liczbie spraw rozpatrzonych w ogóle, znacząco spadła liczba decyzji (postanowień) uchylających pierwszo instancyjne rozstrzygnięcia.


SPRAWY NORMOWANE PRZEPISAMI ORDYNACJI PODATKOWEJ


1. Uwagi ogólne

1.1. W 2013 r., jak w latach poprzednich Kolegium obciążone było w tym dziale przede wszystkim sprawami podatku od nieruchomości, normowanymi przepisami ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 95, poz. 613 ze zm.) i podatku rolnego [ustawa z dnia 15 listo­pada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 1381 ze zm.)], w mniejszym stopniu sprawami z zakresu podatku leśnego (ustawa z dnia 30 października 2002 r. o podatku leśnym, Dz. U. z 2013 r., poz. 465), opłaty skarbowej (ustawa z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, Dz. U. z 2012 r., poz. 1282 ze zm.) i pozostałych podatków i opłat „samorządowych”.

Tematyka rozpatrywanych przez Kolegium spraw podatkowych dotyczyła przede wszystkim: wysokości wymiaru zobowiązania podatkowego; interpretacji przedmiotu i powierzchni opodatkowanej, w tym zajętej na prowadzenie działalności gospodarczej; zmiany decyzji wymiarowej, w związku ze zmianami w ewidencji gruntów i budynków; ustawowych zwolnień podatkowych; udzielenia ulg lub zwolnień podatkowych, zarówno uznaniowych jak i ustawowych.

Podkreślenia wymaga, spostrzeżony już wcześniej, stały wzrost jakości orzecznictwa organów pierwszej instancji. Jednak jak w latach wcześniejszych, najczęstszą przyczyną kasacyjnych rozstrzygnięć podejmowanych przez Kolegium w 2013 r. były uchybienia proceduralne: zaniechanie wszczęcia postępowania w sprawach prowadzonych z urzędu; niedostatki w gromadzeniu materiału dowodowego zarówno w sprawach wymiarowych jak i w zakresie ulg podatkowych; przyjmowanie niekompletnych lub nieprawidłowo wypełnionych – w świetle wymogów przepisów unijnych - sformalizowanych wniosków; nieprzestrzeganie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, w tym nieinformowanie stron o uprawnieniu do wypowiedzenia się w sprawie zgromadzonego materiału dowodowego; niewystarczające uzasadnienie decyzji, stosowanie niewłaściwego trybu weryfikacji decyzji ostatecznej, zwłaszcza przy zmianach geodezyjnych oznaczeń (kwalifikacji) gruntu.

Odnotować trzeba wzrastającą liczbę przypadków odmawiania, lub pozorowania współpracy podatników z organami podatkowymi. Gminne organy podatkowe sięgały po kary porządkowe (art. 262 o.p.), w celu zdyscyplinowania podatników. Problem w tym, że kary częstokroć były nakładane niezgodnie z wymogami Ordynacji podatkowej, czego nierzadkim skutkiem było uchylanie przez Kolegium postanowień nakładających kary oraz umarzanie postępowań w sprawie. Chodziło głównie o sytuacje nakładania kar porządkowych w przypadkach nieujętych w zamkniętym katalogu z art. 262 § 1 o.p. Najczęstszym błędem było nakładanie kary porządkowej w przypadku niedostarczenia dokumentów przez podatnika, na wezwanie wystosowane w trakcie postępowania podatkowego, podczas gdy niedostarczenie dokumentów nie jest wymienione w powołanym przepisie i nie daje podstaw do nałożenia kary w postępowaniu podatkowym (rzecz jasna Inaczej jest w postępowaniu kontrolnym: art. 287 § 3 o.p. nakazuje kontrolowanemu, na żądanie kontrolującego dostarczyć dokumenty, a w przypadku niewykonania tego obowiązku – kontrolowanego można ukarać karą porządkową zgodnie z art. 262 § 1, w związku z art. 292 o.p.). Rozwiązanie na wypadek nieuzasadnionej bierności podatnika wskazuje orzecznictwo sądów administracyjnych: „Za bierną postawę i ignorowanie wezwań organu podatkowego, konsekwencje powinna ponieść strona postępowania podatkowego, jednakże nie w postaci sankcji o charakterze porządkowym, ale w postaci merytorycznej treści rozstrzygnięcia wydanego w oparciu o dostępny organowi materiał dowodowy” (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 4 października 2011 r., I SA/Gd 712/12, LEX 964793; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 21 listopada 2013 r., I SA/Rz 880/13).

Zgodnie z przewidywaniami, zdecydowanie zmniejszyła się ilość odwołań, w których podatnicy kwestionowali prawidłowość opodatkowania garaży (miejsc postojowych) mieszczących się w budynkach mieszkalnych, wyodrębnionych cywilistyczne jako odrębny od przedmiot własności (posiadających odrębną księgę wieczystą), stawką podatku przewidzianą dla budynków pozostałych, a nie dla budynków mieszkalnych. Przyczyny należy upatrywać w upowszechnieniu wśród podatników wiedzy o treści, usuwającej rozbieżności interpretacyjne, uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 27 lutego 2012 r. (II FPS 4/11), zgodnie z którą garaż stanowiący przedmiot odrębnej własności, usytuowany w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, podlega opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości według stawki podatku przewidzianej w art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. e) ustawy o podatkach i opłatach lokalnych tj. według stawki przewidzianej dla budynków pozostałych.

Nieco więcej uwag, na tle ubiegłorocznego orzecznictwa Kolegium, warto poświęcić niektórym unormowaniom ustawy o podatku rolnym.

W art. 2 ust. 1 ustanowiona została definicja gospodarstwa rolnego na potrzeby podatku rolnego: „Za gospodarstwo rolne uważa się obszar gruntów, o których mowa w art. 1, o łącznej powierzchni przekraczającej 1 ha lub 1 ha przeliczeniowy, stanowiących własność lub znajdujących się w posiadaniu osoby fizycznej, osoby prawnej albo jednostki organizacyjnej, w tym spółki, nieposiadającej osobowości prawnej”. Wątpliwości budzi zwrot „posiadanie”, użyty w szerokim tego słowa znaczeniu, w zestawieniu z treścią art. 3, określającego podatnika przez pryzmat konkretnej formy posiadania: tylko określone sposoby posiadania zależnego powodują powstanie obowiązku podatkowego. Wysokość podatku zależy jednak od wielkości gruntu – użytku rolnego, jako przedmiotu opodatkowania. Jeżeli jest do obszar mniejszy niż 1 ha fizyczny to podatek wynosi równowartość pieniężną 5 q żyta, wg średniej ceny skupu żyta. W przypadku gdy obszar ten przekracza 1 ha przeliczeniowy lub 1 ha fizyczny stawka podatku zmniejsza się o połowę: równowartość pieniężną 2,5 q żyta, wg średniej ceny skupu żyta. Wobec tego, jeżeli podatnik A, będący właścicielem użytków rolnych o powierzchni 0,68 ha, które z uwagi na rodzaje gleby nie przekraczają 1 ha przeliczeniowego, zawrze zwykłą (nie kwalifikowaną, w znaczeniu określoną w ustawie) umowę dzierżawy użytku rolnego o powierzchni 0,60 ha z podatnikiem B - osobą fizyczną, to w myśl art. 2 ustawy, jest posiadaczem gospodarstwa rolnego (0,69 + 0,60 = 1,29 ha fiz.). Efektem tego jest korzystanie przez podatnika (A) z liberalniejszej stawki podatkowej w stosunku do „swoich” gruntów (0,69 ha) pomimo, że od dzierżawionego gruntu nie ciąży na nim obowiązek podatkowy. Natomiast podatnik B, wydzierżawiający w całości grunt, którego jest właścicielem (0,60 ha), płaci od niego podatek rolny wg stawki 5 q, bowiem grunt ten nie stanowi normy obszarowej tworzące gospodarstwo rolne.

Powyższe ma przełożenie też na możliwość uzyskania przez ulgi podatkowej w podatku od nieruchomości na mocy art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, jeżeli na gruntach znajdują się budynki gospodarcze.

W art. 6c, jako lex specjalis unormowano formę decyzji zbiorczej, kierowanej tylko do osoby fizycznej, na której ciąży obowiązek podatkowy z zakresu podatku rolnego oraz jednocześnie podatku od nieruchomości lub podatku leśnego w odniesieniu do przedmiotów opodatkowania położonych na terenie tej samej gminy. Taka zbiorcza decyzja wydawana jest w formie łącznego zobowiązania pieniężnego (nakazu płatniczego). Tylko ustawa o podatku rolnym zawiera taki przepis, a analogiczny przepis powinien znaleźć się w ustawie o podatku leśnym, bowiem taka forma decyzji znajduje zastosowanie przy opodatkowaniu osoby fizycznej dwoma (co do zasady) podatkami, w których oprócz podatku rolnego lub podatku leśnego zawsze wystąpi podatek od nieruchomości.

Pomimo krytycznych stanowisk piśmiennictwa, od 2003 r. ustawodawca weryfikuje unormowań art. 13c ustawy o podatku rolnym. W efekcie nie do końca wiadomo czy klęskę żywiołową należy traktować w sensie potocznym (np. jako nagłe, nieprzewidywalne zdarzenie, anomalię atmosferyczną powodującą powstanie strat), czy jako zdefiniowaną i unormowaną w ustawie o stanie klęski żywiołowej. Udzielenie ulgi zaniechania od ponad 10 lat należy do wyłącznej właściwości ministra ds. finansów publicznych (art. 22 § 1 o.p.). Jeżeli jednak została pozostawiona, jako lex specjalis, w ww. art. 13c, to powinna swoim zakresem obejmować nie tylko podatek, ale także zaległość podatkową. Aktualnie ulga ta odnosi się tylko do podatku zapłaconego lub podatku wymagalnego. Ustawodawca nie zauważył praktycznie najczęstszej sytuacji: po wystąpieniu klęski żywiołowej rolnik – po prostu - nie ma środków na zapłatę podatku, komisje szacujące straty powoływane są po upływie czasu od wystąpienia stanu klęski żywiołowej i w efekcie rolnik ma zaległości podatkowe. Podejmowane w praktyce orzeczniczej próby rozwiązania opisanego problemu przez przechodzenie z ustawowej ulgi na ulgę uznaniową – umorzenie (art. 67a § 1 pkt 3 o.p.) ze względu na istotne różnicę pomiędzy tymi ulgami jest prawnie wątpliwe.

Warto także wskazać na trudności interpretacyjne dotyczące zwolnienia od podatku rolnego gruntów przeznaczonych na utworzenie nowego lub powiększenie już istniejącego gospodarstwa rolnego do powierzchni nieprzekraczającej 100 ha (art. 12 ust 1 pkt 4), a dotyczące: 1/ sposobu nabycia gruntu, 2/ okresu (etapów) nabywania gruntu celem utworzenia nowego gospodarstwa rolnego, 3/ stosowania ulgi po okresie zwolnienia.

1.2. Wzrosła - w porównaniu z rokiem 2012 - liczba spraw z zakresu niepodatkowych należności budżetowych jednostek samorządu terytorialnego: w przedmiocie ulg w spłacie tych należności (głównie z tytułów: opłaty dodatkowej za parkowanie w wyznaczonych miejscach płatnego parkowania bez uiszczenia wymaganej opłaty, mandatu za parkowanie na miejscu wyznaczonym dla osób niepełnosprawnych bez wymaganego zezwolenia, kary za przeciążenie osi pojazdów, opłaty za pobyt w izbie wytrzeźwień, zwrotu nienależnie pobranego dodatku mieszkaniowego, zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia) oraz w przedmiocie zwrotu dotacji, na zasadach określonych w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.) oraz wcześniejszej ustawie z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.), a to wobec przepisu przejściowego art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 2009 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241 ze zm.), w połączeniu z przepisami Ordynacji podatkowej oraz Kodeksu postępowania administracyjnego.


2. Omówienie wybranych rozstrzygnięć


Umowa sprzedaży jako przesłanka zwolnienia z podatku rolnego

Kolegium utrzymało w mocy pierwszoinstancyjną decyzję, odmawiającą udzielenia ww. zwolnienia.

Kolegium zważyło, że zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 4 lit. a) ustawy o podatku rolnym, zwalnia się od podatku rolnego grunty przeznaczone na utworzenie nowego gospodarstwa rolnego lub powiększenie już istniejącego do powierzchni nieprzekraczającej 100 ha będące przedmiotem prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego, nabyte w drodze umowy sprzedaży. Na konstrukcję tego zwolnienia podatkowego składają się cztery przesłanki, w tym sposób nabycia: umowa sprzedaży. Przedmiotem rozpatrywanej przez Kolegium sprawy było nabycie przez podatników (małżonków) niezabudowanej nieruchomości - użytków rolnych, o powierzchni 0,8636 ha w ramach licytacji prowadzonej w postępowaniu egzekucyjnym. Sąd rejonowy przysądził na ich rzecz, na prawach wspólności ustawowej, prawo własność tej nieruchomości. Nabywcy uiścili cenę nabycia w gotówce. Zasadniczym znaczeniem było rozstrzygnięcie, czy nabycie prawa własności przedmiotowej nieruchomości na podstawie prawomocnego postanowienia sądu o przysądzeniu własności, może być uznane za nabycie tej nieruchomości w drodze umowy sprzedaży.

Ustawa o podatku rolnym nie definiuje co należy rozumieć przez umowę sprzedaży. Konieczne było więc zinterpretowanie znaczenia sposobu nabycia gruntu na potrzeby zwolnienia podatkowego. Kolegium termin „nabyte w drodze umowy sprzedaży” zinterpretowało przy uwzględnieniu regulacji prawnej obowiązującej przed i po 1 stycznia 2003 r. Istotne było również rozstrzygnięcie, czy podstawę do przedmiotowego zwolnienia stanowi jedynie umowa sprzedaży uregulowana w kodeksie cywilnym, czy także inny sposób odpłatnego nabycia gruntów np. w drodze licytacji publicznej przeprowadzonej przez komornika w toku postępowania egzekucyjnego.

Przepisem art. 6 pkt 15 ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. o zmianie niektórych ustaw regulujących zasady opodatkowania (Dz. U. Nr 74, poz. 443) art. 12 ustawy o podatku rolnym, otrzymał nowe, rozszerzone brzmienie. W punkcie 4 tej nowej regulacji zwolniono z podatku rolnego grunty nabyte w drodze kupna na utworzenie nowego lub powiększenie już istniejącego gospodarstwa oraz grunty Państwowego Funduszu Ziemi objęte w trwałe zagospodarowanie – na okres 5 lat. Redakcja tego zwolnienia odnośnie do sposobu nabycia gruntów (w drodze kupna), obowiązywała do 31 grudnia 2002 r., kiedy art. 12 ust. 1 pkt 4 otrzymał nowe brzmienie [przepisem art. 1 pkt. 6 ustawy z dnia 10 października 2002 r. o zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz. U. Nr 200, poz. 1680)]. Mianowicie pod literą a) jako przedmiot zwolnienia wskazano grunty przeznaczone na utworzenie nowego gospodarstwa rolnego lub powiększenie już istniejącego do powierzchni nieprzekraczającej 100 ha: będące przedmiotem prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego, nabyte w drodze umowy sprzedaży. Jak z powyższego wynika ustawodawca w nowej regulacji doprecyzował pojemniejsze i ogólniejsze pojęcie „kupno”, terminem mającym swoje unormowanie instytucjonalne w kodeksie cywilnym, a mianowicie „umowa sprzedaży”. Jednak, jak już zasygnalizowano, ustawodawca nie zawarł w ustawie o podatku rolnym definicji umowy sprzedaży, ani nie odwołał się wprost do kodeksu cywilnego. Podatnicy w opisywanej, że uprawnienie do zwolnienia od podatku rolnego poprzez każdą formę nabycia, jako szeroko rozumianej sprzedaży. Kolegium z argumentami podatników, że także licytacyjny sposób nabycia gruntów uprawnia do zwolnienia podatkowego, nie zgodziło się.

Punktem wyjścia interpretacji prawa podatkowego jest wykładnia językowa (gramatyczna). Według tej wykładni normie należy przypisywać takie znaczenie, jakie ma ona w języku potocznym, chyba że ważne względy przemawiają za odstąpieniem od tego znaczenia (domniemanie języka potocznego). Jednak istotą tej wykładni jest także domniemanie języka prawnego, w zakresie nadanym określonym wyrażeniom znaczenia swoistego, wg którego tak należy je rozumieć. Istotne jest także domniemanie znaczenia specjalnego, w myśl którego, jeżeli określony termin należy do terminów specyficznych w określonej dziedzinie wiedzy, to należy przyjąć, iż termin ten ma takie znaczenie, jak w tych dziedzinach (patrz: S. Rozmaryn, Prawo podatkowe a prawo prywatne w świetle wykładni prawa; Lwów 1939; R. Mastalski, Interpretacja prawa podatkowego, Wrocław 1989; A. Gomułowicz, w: A. Gomułowicz, J. Małecki, Podatki i prawo podatkowe, Poznań 1998; B. Brzeziński, Wykładnia językowa w prawie podatkowym, (w:) Księga pamiątkowa ku czci prof. J. Głuchowskiego, Toruń 2002, za: L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów komentarz, Toruń 2002, s. 266 i n.) Dopiero gdy wykładnia językowa nie pozwala odkodować obowiązującej normy prawnej, trzeba się odwołać do innych metod wykładni, w tym funkcjonalnej, w której uwzględnia się inne konteksty, jak: społeczny, ekonomiczny i aksjologiczny oraz systemowy. Popierając znaczenie wykładni językowej, Kolegium wskazało na wyrok NSA z dnia 16 czerwca1994 r. (SA/Po 243/94, POP 1996/4/121) a także na ogólnie aprobowaną zasadę, że interpretacja przepisów prawa regulujących ulgi i zwolnienia podatkowe powinna być dokonywana za pomocą wykładni językowej, bowiem wykładnia funkcjonalna rozszerza katalog przywilejów podatkowych. Uznaje się także, iż niezdefiniowane w prawie podatkowym pojęcia swoiste, mające ugruntowane znaczenie w innych jego dziedzinach mają w prawie podatkowym z reguły takie znaczenie, jak w dziedzinie, z której pochodzą (B. Brzeziński, Szkice z wykładni prawa podatkowego, Ośrodek Doradztwa i Doskonalenia Kadr Sp. z o.o., Gdańsk 2002, s. 46 i 48). Również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się pogląd, zgodnie z którym punktem wyjścia interpretacji przepisów prawa podatkowego jest zawsze tekst ustawy oraz rozumienie użytych przez ustawodawcę słów na tle danego języka etnicznego ze szczególnym uwzględnieniem znaczenia tych pojęć jako pojęć prawnych. Trzeba bowiem mieć na uwadze, iż wszelkiego rodzaju zwolnienia i ulgi w prawie podatkowym są wyjątkiem od konstytucyjnej zasady powszechności i równości, których nie można interpretować rozszerzająco. W kontekście zbieżności wskazanych powyżej stanowisk z oceną sprawy dokonaną przez Kolegium nie można było zaaprobować argumentacji stron, iż z tytułu nabycia nieruchomości w drodze licytacji publicznej posiadają uprawnienia do skorzystania ze zwolnienia i ulg podatkowych określonych wskazanym już wcześniej art.12 ust.1 pkt. 4 lit. a) ustawy.

Kolegium zwróciło także uwagę na daleko idące związki prawa podatkowego z prawem cywilnym. Skutkiem bowiem realizacji norm prawa cywilnego jest nierzadko powstawanie stanów faktycznych rodzących obowiązek podatkowy albo uprawniający do skorzystania z przewidzianych w przepisach prawa podatkowego zwolnienia czy ulgi. Uwzględniając dyrektywę domniemania znaczenia specjalnego, należało przyjąć, iż pojęcie „nabyte w drodze umowy sprzedaży” odnosi się do umowy sprzedaży uregulowanej kodeksem cywilnym.

Kolegium wyjaśniło też różnice pomiędzy umową sprzedaży z art. 535 k.c. a nabyciem (sprzedażą) w ramach licytacji publicznej prowadzonej w trybie postępowania egzekucyjnego, wg przepisów art. 921 – 1003 Kodeksu postępowania cywilnego. Umowa sprzedaży nieruchomości jest umową dobrowolną a dla jej prawnej legalności musi być zawarta – pod rygorem nieważności - w formie aktu notarialnego (art. 158 k.c.) i jest ona przykładem nabycia pochodnego. Spośród sposobów prowadzących do nabycia nieruchomości można też wyróżnić nabycie własności nieruchomości na podstawie innych unormowań, a mianowicie m. in., na podstawie przepisów dotyczących egzekucji sądowej z nieruchomości, uregulowanej w dziale VI k.p.c., czyli w drodze licytacji publicznej przeprowadzonej przez komornika sądowego w toku postępowania egzekucyjnego. Pomiędzy tymi dwoma sposobami nabycia gruntów rolnych nie można, w sensie prawnym i skutków z tego wynikających, postawić znaku równości, jak tego chcieli wnioskodawcy i uznać, że nabycie gruntów rolnych w drodze licytacji publicznej, może być utożsamiane z umową sprzedaży. Nabywca nie staje się bowiem, w tym przypadku właścicielem w wyniku dobrowolnie zawartej umowy, lecz na skutek przybicia i przysądzenia własności - odbieranej dłużnikowi w postępowaniu egzekucyjnym. Celem jest tu bowiem przymusowe wykonanie świadczenia, co w konsekwencji nie prowadzi do powstania stosunku zobowiązaniowego, lecz do spieniężenia przedmiotu w trakcie egzekucji. Sprzedaż licytacyjna ma walor nabycia pierwotnego, bez obciążeń, czym nie charakteryzuje się umowa sprzedaży. Inaczej jak to ma miejsce przy umowie sprzedaży, podstawą wpisu nabywcy jako aktualnego właściciela w księdze wieczystej jest dopiero postanowienie sądu o przysądzeniu własności. Tylko takie prawomocne postanowienie sądu, jako orzeczenie o charakterze konstytutywnym, skutkuje przejściem prawa własności na nabywcę. Powyższe ustalenia prowadzą do wniosku, iż sprzedaż licytacyjna w postępowaniu egzekucyjnym ma inny charakter niż umowa sprzedaży.

W tej sytuacji Kolegium stwierdziło, że w rozpatrywanej sprawie nie zostały spełnione wszystkie przesłanki określone w art. 12 ust. 1 pkt 4 lit. a) ustawy, decydujące o wnioskowanym zwolnieniu podatkowym, bowiem strony nie nabyły gruntów w drodze umowy sprzedaży, lecz na podstawie postanowienia sądu o przysądzeniu własności.


Etapowe nabywanie gruntów rolnych, celem utworzenia nowego gospodarstwa rolnego a zwolnienie z podatku rolnego i możliwości

Kolegium nie podzieliło stanowiska organu pierwszej instancji odmawiającego udzielenia podatnikom zwolnienia i uchyliło pierwszoinstancyjną decyzję, orzekając jednocześnie merytorycznie w sprawie, pozytywnie dla podatników.

Podstawę odmowy organ pierwszej instancji uzasadniał, tym, że pomimo poprawnego sposobu nabycia gruntów rolnych (umowy sprzedaży), nabycie następowało w różnych okresach czasu (0, 75 ha - w 2010 r.; 0, 50 ha – w 2013 r.) i dotyczyło gruntów położonych różnych gminach. Argumentowano, że o skorzystanie ze zwolnienia i ulg strony mogą starać się w Gminie T., w odniesieniu do nabytych tam gruntów (0,50 ha), albowiem nabycie to należy analizować w kontekście sytuacji bieżącej. Grunty nabyte wcześniej (o powierzchni 0,75 ha), na terenie Gminy J., nie stanowiły obszarowo gospodarstwa rolnego.

W sprawie bezsporne było, że chodziło o grunty: 1/ stanowiącymi użytki rolne, podlegające podatkowi rolnemu, 2/ których powierzchnia nie przekracza 100 ha, 3/ stanowiące własność osoby fizycznej, 4/ nabytymi umowami sprzedaży, 5/ nie zostały nabyte przez osoby wymienione w art. 12 ust. 5 ustawy o podatku rolnym, 6/ nieobjęte uprzednio przez nabywcę w posiadanie innym tytułem.

Kolegium wskazało na ustawową, dla potrzeb podatku rolnego definicję gospodarstwa rolnego: obszar gruntów, o których mowa w art. 1 ustawy, o łącznej powierzchni przekraczającej 1 ha lub 1 ha przeliczeniowy, stanowiący własność lub znajdujących się w posiadaniu osoby fizycznej, osoby prawnej albo jednostki organizacyjnej, w tym spółki, nieposiadającej osobowości prawnej.

Przepis art. 12 ust. 1 pkt 4 lit. a) ustawy, zwalnia od podatku rolnego grunty przeznaczone na utworzenie nowego gospodarstwa rolnego lub powiększenie już istniejącego do powierzchni nieprzekraczającej 100 ha, będące przedmiotem prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego, nabyte w drodze umowy sprzedaży albo wchodzące w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, które zostały objęte w trwałe zagospodarowanie. Na konstrukcję tego zwolnienia podatkowego składają się więc cztery przesłanki: 1) cel, dla którego podatnik nabył grunt (utworzenie nowego lub powiększenie już istniejącego gospodarstwa rolnego), 2) powierzchnia nowo utworzonego lub powiększonego gospodarstwa (nieprzekraczająca 100 ha), 3) sposób objęcia gruntów (trwałe zagospodarowanie), 4) sposób (forma prawna) nabycia gruntów (umowa sprzedaży). Dla uzyskania zwolnienia i ulg muszą być spełnione łącznie wszystkie wymienione przesłanki.

Podatnicy nabyli do majątku wspólnego, w dniu 24 lutego 2010 r., w drodze umowy sprzedaży niezabudowaną działkę rolną, o powierzchni 0,75 ha, położoną w Gminie J. Do aktu notarialnego oświadczyli, że nie posiadają nieruchomości rolnych. Nabyty wówczas grunt nie tworzył jeszcze obszarowo gospodarstwa rolnego, w przy przyjęciu zarówno hektarów fizycznych, jak i hektarów przeliczeniowych. Następnie podatnicy nabyli, także do majątku wspólnego, umową sprzedaży, w dniu 25 czerwca 2013 r., grunty orne o powierzchni 0,50 ha, w Gminie T. Odtąd posiadane przez podatników grunty miały już łącznie obszar 1 2500 ha fiz., czyli tworzyły nowe gospodarstwo rolne. Konsekwencją tego drugiego nabycia gruntów był wniosek podatników o udzielenie zwolnienia z podatku rolnego.

Kolegium w uzasadnieniu swojego stanowiska wskazało, iż społeczno-ekonomiczny sens zwolnień i ulg ma na celu wstrzymanie lub zliberalizowanie obciążenia podatkowego, i - jak w rozpatrywanej sprawie - służyć ma m. in. pomocą podatnikom rozpoczynającym działalność rolniczą w ramach nowo utworzonego gospodarstwa rolnego. Ustawodawca potwierdził taki cel w katalogu ustawowych zwolnień i ulg. W przypadku, kiedy nabywca nie posiadał gruntów rolnych a nabyte, w przewidzianej ustawą formie, „przeznacza” - jak stanowi art. 12 ust. 1 pkt 4 ab initio ustawy - „na utworzenie nowego gospodarstwa rolnego”, to w ocenie Kolegium odstępy czasowe pomiędzy nabywaniem kolejno gruntów, do osiągnięcia ustawowo określonej powierzchni gospodarstwa rolnego, mogą przełożyć się jedynie na okres przysługującego zwolnienia. Niejednoczesne nabywanie gruntów nie może natomiast wykluczać zwolnienia i ulg w odniesieniu do wcześniej nabytych gruntów. Przykładowo: gdyby rolnik nabył w jednym roku, w różnych jego miesiącach, czterema umowami sprzedaży, grunty rolne o powierzchniach, kolejno: 0,40 ha, 0,30 ha, 0,20 ha i 0,10 ha, to nie można by przyjąć, że zwolnieniu podlegałyby tylko te ostatnio nabyte grunty. W przepisie normującym przedmiotowe zwolnienie i ulgi ustawodawca nie ustanowił żadnej normy czasowej.

Ograniczenie czasowe dotyczy natomiast początku okresu zwolnienia. Według art. 12 ust. 3 ustawy, „Okres zwolnienia, o którym mowa w ust. 1 pkt 4, wynosi 5 lat, licząc od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym zawarto umowę sprzedaży gruntów lub prawa wieczystego użytkowania, ustalono prawo wieczystego użytkowania lub objęto grunt w trwałe zagospodarowanie w drodze umowy.” Dla zastosowania zwolnienia i ulgi wymagany jest wniosek podatnika załatwiany decyzją. Oznacza to, że od opisanego w tym przepisie zdarzenia prawnego rozpoczyna się okres zwolnienia. Stan faktyczny i prawny rozpatrywanej sprawy nakazywał jej „globalne” rozpatrzenie, z uwzględnieniem łącznie dwóch transakcji sprzedaży gruntów, jednak bieg okresu uprawniającego do zwolnienia podatkowego rozpoczynał się w różnym czasie tj. w następnym miesiącu po każdej dacie nabycia gruntów.


PLANOWANIE I ZAGOSPODAROWANIE PRZESTRZENNE


1. Uwagi ogólne

Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r., minęła zatem już pierwsza dekada obowiązywania tego aktu prawnego. Niewątpliwie stałą tendencją, jaką można zaobserwować w sprawach rozstrzyganych na podstawie tejże ustawy jest ciągły wzrost poziomu skomplikowania spraw, a w konsekwencji, i decyzji wydawanych przez właściwe organy, wynikający przede wszystkim z dążenia inwestorów do lokalizowania w oparciu o decyzje ustalające warunki zabudowy zamierzeń inwestycyjnych o coraz bardziej skomplikowanym i rozbudowanym programie inwestycyjnym, obejmującym np. rozległe kompleksy zabudowy mieszkaniowo-usługowej, czy osiedla domów mieszkalnych jednorodzinnych, gdyż tereny zainwestowania pozbawione są planów miejscowych. Skomplikowaniu uległo także postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, np. poprzez wprowadzenie przez ustawodawcę obowiązku współdziałania z kolejnymi organami w ramach tzw. „postępowań wpadkowych” (dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej). Nie bez znaczenia jest dążenie potencjalnych inwestorów do pozyskiwania nowych terenów inwestycyjnych, niejednokrotnie położonych w bliskiej (lub bardzo bliskiej) odległości od ośrodków miejskich lub na ich obrzeżach. Stosunkowo niewysoka cena takich gruntów, brak dodatkowych wymogów związanych chociażby z ochroną konserwatorską (częstą przy terenach położonych na obszarach śródmiejskich), zachęca inwestorów do szukania nowych terenów pod inwestycje poza granicami administracyjnymi miast. Położone w stosunkowo niedalekiej odległości od miasta pozwalają na korzystanie z infrastruktury miejskiej oraz udogodnień, jakie oferuje ośrodek miejski, mimo, ze znajdują się one często de facto na obszarach wiejskich. Skutkuje to niejednokrotnie próbami uzyskania decyzji lokalizacyjnej na terenach stanowiących obszar upraw rolnych, pozbawionych infrastruktury nie tylko drogowej, ale przede wszystkim technicznej (sieci wodno-kanalizacyjnej, energetycznej, kanalizacji deszczowej, gazowej, czy ciepłowniczej).

W sprawach z zakresu opłat jednorazowych „rent planistycznych”) podobnie jak w sprawach z zakresu opłat adiacenckich problemy orzecznicze sprawia ocena operatów szacunkowych stanowiących podstawę decyzji. W tym względzie odesłać tu można do uwag w tej kwestii, zawartych w części poświęconej omówieniu orzecznictwa w sprawach z zakresu gospodarki nieruchomościami. Zastrzec jednak trzeba, że w 2013 r. Kolegium częściej utrzymywało w mocy pierwszo instancyjne decyzje, jako wywodzone z należycie sporządzonych operatów szacunkowych.


2. Omówienie wybranych rozstrzygnięć


Uzbrojenie terenu w energię elektryczną jak przesłanka ustalenia warunków zabudowy

Organ pierwszej instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie (w sumie) pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych, wolno stojących, w zabudowie zagrodowej wraz z niezbędną infrastrukturą. Inwestor wystąpił z wnioskami o ustalenie warunków zabudowy dla planowanych budynków mieszkalnych w zabudowie zagrodowej. Uzasadniając odmowne rozstrzygnięcie organ wskazał, że działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej nie są zabudowane, a przede wszystkim – brak jest uzbrojenia terenu wystarczającego dla wnioskowanego zamierzenia. Decyzję organu lokalizacyjnego zakwestionował inwestor, działający przez pełnomocnika, zarzucając, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy w zakresie zaopatrzenie w media został uzupełniony. Przekazał on bowiem organowi umowę zawartą pomiędzy Inwestorem a Spółką, zapewniającą dostawę energii elektrycznej. W jego ocenie, wnioski złożone przez Inwestora dokładnie odpowiadają umowie podpisanej ze Spółką. Inwestor, zgodnie ze swoim planem inwestycyjnym, wystąpił do organu lokalizacyjnego wstępnie z pięcioma wnioskami o ustalenie warunków zabudowy. Zdaniem strony, organ posiadał w aktach sprawy wszelkie dane do podjęcia korzystnej decyzji, której wydania organ bezpodstawnie odmawia.

Rozpatrując sprawę Kolegium stwierdziło, że zgodnie z art. 59 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zamierzenie inwestora, polegające na budowie trzech (w sumie pięciu) budynków mieszkalnych, jednorodzinnych, wolno stojących, w zabudowie zagrodowej, wraz z niezbędną infrastrukturą, z powodu braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wymaga uprzedniego wydania przez organ lokalizacyjny decyzji o warunkach zabudowy. Ustalenie warunków zabudowy jest możliwe tylko w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy, w tym. m. in. ustalenia, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego.

W rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji przyjął, idąc za treścią wniosku strony, że planowane zamierzenie inwestycyjne polega na realizacji zabudowy w ramach gospodarstwa rolnego; ma mieć ono charakter zabudowy zagrodowej (zwanej też siedliskową). Przyjęcie takiej kwalifikacji zamierzenia inwestycyjnego powoduje, przy spełnieniu warunku odpowiedniego areału gospodarstwa rolnego (zob. art. 61 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), że nie wymaga spełnienia warunek, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Kolegium podkreśliło, że zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i literaturze prawniczej przyjmuje się, iż osoba prowadząca gospodarstwo rolne, może realizować zabudowania w obrębie jednego siedliska (zagrody), bowiem takowe ma służyć zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych rolnika prowadzącego gospodarstwo rolne. Wnioskowane zamierzenie obejmowało natomiast budowę trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych, wolno stojących, wraz z niezbędną infrastrukturą, w tym studnią zaopatrującą w wodę oraz zbiornikiem na ścieki lub oczyszczalnią (kolejny wniosek obejmował dalsze 2 budynki). Taka charakterystyka inwestycji może nasuwać wątpliwości co do rzeczywistego charakteru planowanego zamierzenia. Zdaniem Kolegium, powyższa okoliczność nie miała jednak znaczenia dla oceny dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia. Charakter zagrodowy inwestycji skutkuje bowiem tylko niestosowaniem warunku przewidzianego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Wszystkie pozostałe wymogi z ust. 1 pkt 2-5 ustawy, niezależnie od tego, czy inwestycja ma charakter mieszkaniowy (jednorodzinny), czy zagrodowy, muszą zostać spełnione. Oceniając zatem spełnienie poszczególnych warunków, wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Kolegium stwierdziło, że:

- planowane przez inwestora budynki przewidziane są do realizacji na terenie niezabudowanym – są to działki oznaczone w ewidencji gruntów, jako rolne kl. RIVa, RIVb, RIIIa, RIIIb i RII;

- teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej;

- teren potencjalnego zainwestowania nie ma żadnego istniejącego uzbrojenia (były to grunty stanowiące użytki rolne).

W takiej sytuacji ustawodawca przewidział, że warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem (art. 61 ust. 5). Kolegium podkreśliło, że planowane zamierzenie inwestycyjne obejmuje budowę trzech budynków mieszkalnych, jednorodzinnych, wolno stojących, w zabudowie zagrodowej, wraz z niezbędną infrastrukturą (kolejny złożony przez Inwestora wniosek o ustalenie warunków zabudowy, odrębnie zarejestrowany, obejmował budowę następnych dwóch budynków o tożsamym planie inwestycyjnym). W ocenie składu orzekającego, stanowisko organu pierwszej instancji, co do niespełnienia warunku, o którym mowa w art. 61 ust.1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, znalazło uzasadnienie w zgromadzonym w toku postępowania materiale dowodowym. Z przekazanych do organu odwoławczego akt sprawy, jednoznacznie bowiem wynikało, że istnieje zasadnicza rozbieżność pomiędzy dokumentami, mającymi potwierdzić – w ocenie inwestora - spełnienie wymogu zapewnienia uzbrojenia terenu w sieć elektroenergetyczną, przedstawionymi w toku pierwszoinstancyjnego postępowania, a treścią złożonego przez inwestora wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wniosek ten obejmował inwestycję polegającą na „zabudowie zagrodowej, polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych, wolno stojących wraz z niezbędną infrastrukturą, w tym studnią zaopatrującą w wodę oraz zbiornikiem na ścieki lub oczyszczalnią…”. Tak też został określony przedmiot postępowania lokalizacyjnego. Kolegium podkreśliło, że inwestor wystąpił jednocześnie z wnioskiem o ustalenie kolejnych warunków zabudowy „dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych, jednorodzinnych, wolno stojących, w zabudowie zagrodowej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną…” (postępowanie lokalizacyjne w tejże sprawie zostało zakończone wydaniem pierwszoinstancyjnej decyzji także odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia). Tymczasem, przedstawiane przez Inwestora dokumenty, mające potwierdzić spełnienie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczyły całkowicie odmiennego zamierzenia inwestycyjnego, zarówno pod względem rodzaju, jak i skali przedsięwzięcia. Mianowicie:

- warunki przyłączenia do sieci dystrybucyjnej elektroenergetycznej, przedstawione przez Inwestora dotyczyły „zespołu 28 budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej...”;

- umowa o przyłączenie obejmował natomiast przyłączenie obiektu: „zespołu 28 lokali mieszkalnych w 14 budynkach mieszkalnych jednorodzinnych…”.

Kolegium stwierdziło, że ani umowa o przyłączenie, ani wcześniejsze warunki przyłączenia do sieci dystrybucyjnej, nie dotyczyły przedsięwzięcia wskazanego przez potencjalnego inwestora we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, tj. budowy trzech (lub nawet pięciu – przy łącznej ocenie obu wniosków inwestora o ustalenie warunków zabudowy), budynków mieszkalnych, jednorodzinnych, wolno stojących, w zabudowie zagrodowej. Tym samym, w pełni uzasadnione było stanowisko organu pierwszej instancji, iż wnioskowane zamierzenie nie spełniało warunku przewidzianego w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy. Ponieważ ustalenie warunków zabudowy jest dopuszczalne tylko w przypadku łącznego spełnienia wszystkich przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy, organ pierwszej instancji nie mógł podjąć innego rozstrzygnięcia, niż odmawiającego ustalenia warunków zabudowy.


Zaopatrzenie w wodę jak przesłanka ustalenia warunków zabudowy

Planowana inwestycja obejmowała budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolno stojącego, zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe, studni wierconej oraz przewodów: elektrycznych i gazowych. W rozpatrzeniu wniosku stron organ pierwszej instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniu decyzji wskazano m.in., że brak jest działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji linii zabudowy. Organ wskazał, że z zebranego materiału dowodowego wynika, iż obszar analizowany jest słabo zurbanizowany. Zabudowa w obszarze analizowanym cechuje się chaotycznym przebiegiem, budynki położone są w pierwszej i drugiej linii zabudowy, w różnej odległości od pasa drogowego i różnym układzie elewacji frontowej. Zdaniem organu pierwszej instancji, brak jest możliwości wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy dla planowanego budynku, co mimo spełnienia pozostałych warunków przewidzianych w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wyklucza wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy. Organ pierwszej instancji uznał, że zadeklarowanie przez inwestorów studni wierconej realizuje wymóg zawarty w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, aby istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, było wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Od opisanej decyzji wspólne odwołanie wnieśli potencjalni Inwestorzy.

Rozpatrując powyższą sprawę Kolegium podkreśliło, że ustalenie warunków zabudowy jest możliwe tylko w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kolegium nie podzieliło stanowiska organu odnośnie do niemożliwości wyznaczenia linii zabudowy dla planowanego budynku, gdyż w obszarze analizowanym znajduje się, co najmniej jedna działka sąsiednia zabudowana w sposób umożliwiający określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Zdaniem Kolegium, zaskarżone rozstrzygnięcie dotknięte było jednak jeszcze jednym uchybieniem, uzasadniającym jego wyeliminowanie z obrotu prawnego i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Kolegium podkreśliło, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy podporządkowane jest nie tylko regulacji zawartej w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i aktach do tej ustawy wykonawczych, ale także - jako postępowanie administracyjne – podlega regułom zawartym w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Gwarancją zgodnego z prawem rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej jest niewątpliwie prawidłowe ustalenie jej stanu faktycznego, wymagane przepisem art. 7 k.p.a., statuującym zasadę prawdy obiektywnej.

Jednym z warunków determinujących ustalenie warunków zabudowy (a niewyjaśnionym przez organ lokalizacyjny) jest, aby istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, było wystarczające dla zamierzenia budowlanego (art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy). Warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem (art. 61 ust. 5).

Składając wniosek o ustalenie warunków zabudowy inwestorzy wskazali zapotrzebowanie na wodę dla celów bytowo-gospodarczych na poziomie 1,3 m3/h). Z pisma zakładów wodociągowych, wynikało natomiast, że „istniejące uzbrojenie terenu w zakresie sieci wodociągowej i kanalizacyjnej jest niewystarczające dla zamierzenia Inwestora”. Inwestorzy dokonali zatem modyfikacji wniosku o ustalenie warunków zabudowy, wskazując, że zapotrzebowanie zostanie pokryte z ujęcia własnego – „… studni nawiercanej (…) o głębokości około 21 m, pobór wody – 0,8 m3/h, wydajność wody – 0,25 m3/h”. Organ pierwszej instancji nie dokonał w toku postępowania, w powyższym zakresie żadnych dalej idących ustaleń, poprzestając na deklaracji złożonej przez potencjalnych inwestorów. Tymczasem, zgodnie z poglądami prezentowanymi w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, „indywidualne ujęcie wody jest alternatywnym sposobem zaopatrzenia działki w wodę, jednakże tylko w wyjątkowych okolicznościach, tj. wówczas, gdy dotychczas nie wybudowano sieci wodociągowej umożliwiającej przyłączenie do niej uzbrojenia działki lub bezpośrednio budynku, nie istnieje projekt budowy takiej sieci wodociągowej, a także, gdy właściwa jednostka organizacyjna (…) nie zagwarantowała, w drodze umowy zawartej z inwestorem, wykonania w przyszłości takiej sieci wodociągowej. Aby można było mówić o spełnieniu tego warunku to koniecznym jest nie tylko, uzewnętrzniony we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, sam zamiar wybudowania studni, ale przede wszystkim zapewnienie możliwości korzystania z indywidualnego ujęcia wody, czyli innym słowem rzeczywistego, a nie tylko teoretycznego, zaopatrzenia jednorodzinnego budynku mieszkalnego z własnego ujęcia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. W przypadku zatem wskazania we wniosku uzbrojenia działki w indywidualne ujęcie wody niezbędnym jest istnienie na przedmiotowej działce takiego obiektu budowlanego (studni kopanej lub studni wierconej), usytuowanej zgodnie z wymaganiami r.w.t.b. oraz z przepisami dotyczącymi ochrony gruntu, wód i powietrza, bądź też, gdy nie doszło jeszcze do realizacji takiego obiektu budowlanego, legitymowanie się przez inwestora-wnioskodawcę skutecznym zgłoszeniem robót budowlanych polegających na wykonaniu studni (obudowy ujęcia wód podziemnych) - wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 sierpnia 2013 r., II SA/Wr 406/13. Przekazane do Kolegium akta sprawy nie potwierdzały, aby poza deklaracją inwestorów zawartą we wniosku o ustalenie warunków zabudowy ustalano, czy możliwe jest rzeczywiste zaopatrzenie wnioskowanego budynku mieszkalnego w wodę zdatną do spożycia przez ludzi. Stwierdzenie organu pierwszej instancji, iż spełniony został warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. że istniejące lub projektowane uzbrojenie (w zakresie zaopatrzenia w wodę) jest wystarczające dla wnioskowanego zamierzenia budowlanego było zatem gołosłowne - nie poparto go bowiem żadnym materiałem dowodowym.


Zaświadczenie o zgodności budowa budynku gospodarczego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

Inwestor wystąpił z wnioskiem o wydanie zaświadczenia stwierdzającego, że „budowa budynku gospodarczego (…) jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.”

Organ lokalizacyjny odmówił wydania żądanego zaświadczenia o zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu wskazał, że sam budynek, według stanu istniejącego w momencie wstrzymania robót budowlanych, był zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Jednak lokalizacja w miejscu budowy budynku mieszkalno-usługowego, budynku gospodarczego nie jest zgodna z ustaleniami planu miejscowego. „Budynek mieszkalno-usługowy powinien charakteryzować się następującymi elementami: łączyć funkcję usługową zlokalizowaną przeważnie w niższych łatwo dostępnych kondygnacjach z funkcją mieszkaniową. Natomiast budynek gospodarczy, powinien charakteryzować się następującymi elementami: służyć do obsługi budynku mieszkalnego z przeznaczeniem do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych i przechowywania materiałów, narzędzi i sprzętu. Budynek, którego sprawa dotyczy na obecnym etapie nie spełnia podstawowych cech budynku gospodarczego. Usytuowanie w tym miejscu budynku gospodarczego jest sprzeczne z MPZP, albowiem plan nie przewiduje dla tego obszaru prawa do sytuowania budynków gospodarczych, które miałby całkowicie zstąpić planowany budynek mieszkalno‑usługowy”. Na powyższe postanowienie, w ustawowym terminie, zażalenie złożył inwestor. W ocenie wnoszącego zażalenie, zamierzenie inwestycyjne i jego zgodność z planem będą badane przez organ nadzoru budowlanego. Przerwana budowa nie może mieć bowiem funkcji, a już na pewno odpowiadającej budynkowi mieszkalno-usługowemu.

Rozpatrując zażalenie Kolegium w pierwszej kolejności ustosunkowało się do zasadności oceny funkcji wybudowanego obiektu przez organ pierwszej instancji. Otóż, zdaniem Kolegium, wnioskodawca żądał wydania zaświadczenia, że „budowa budynku gospodarczego (…) jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego”. Skoro wnioskodawca domagał się oceny zgodności z planem miejscowym, budynku o konkretnym przeznaczeniu, to organ jest takim podaniem związany. Nie ma bowiem możliwości (przy założeniu działania legalnego), aby organ wydający zaświadczenie modyfikował treść żądania. Skoro więc Wnioskodawca żądał zaświadczenia o ściśle określonej treści, to organ miał w zasadzie dwie możliwości zachowania się: wydać zaświadczenie zgodnie z żądaniem lub odmówić wydania zaświadczenia o żądanej treści. Co najbardziej istotne, a było kwestionowane w zażaleniu, w rozpatrywanej sprawie nie było jurydycznych możliwości, aby organ wydał zaświadczenie o zgodności z planem miejscowym budynku o konkretnym przeznaczeniu, nie badając zgodności tego przeznaczenia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Prowadziłoby to sytuacji nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym – wydawania zaświadczeń potwierdzających stan faktyczny i stan prawny, bez faktycznego badania, czy zaświadczany stan faktyczny lub prawny w rzeczywistości ma miejsce. W konsekwencji, skoro wnioskodawca żądał wydania zaświadczenia o zgodności budynku gospodarczego z planem miejscowym, to organ nie tylko miał prawo, ale obowiązek zbadać zgodność przeznaczenia obiektu z planem miejscowym. Tak rozumianej instytucji zaświadczenia o określonej treści nie przeczą przepisy art. 48 ust. 3 pkt 1 oraz art. 49 ustawy z dnia 17 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). Stosownie do art. 48 ust. 3 pkt 1 tej ustawy, wójt, burmistrz albo prezydenta miasta wydaje zaświadczenie o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Z kolei, jak wynika z art. 49 ust. 1 pkt 1, właściwy organ, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kompetencje przyporządkowane wójtowi, burmistrzowi i prezydentowi wcale nie dublują kompetencji organu nadzoru budowlanego. Te pierwsze oceniają zgodność wykonanej inwestycji z planem miejscowym. Drugi zaś, dokonuje oceny zgodności projektu budowlanego z planem miejscowym. Różnica wypływa stąd, że wykonana samowola budowlana może być częściowa, tak jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie – czyli wznoszony obiekt budowlany nie został ukończony. Wprost z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego wynika, że właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

W dalszej kolejności Kolegium zwróciło uwagę na zebrany w sprawie materiał dowodowy. Bezspornie wynikało z niego, że inwestor rozpoczął realizację budynku mieszkalno – usługowego na podstawie nieostatecznej decyzji starosty, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego, z wewnętrzną instalacją gazową i centralnego ogrzewania. Decyzja ta została uchylona przez wojewodę. W postanowieniu powiatowego inspektora nadzoru budowlanego zobowiązano inwestora do przedłożenia „zaświadczenia Burmistrza (…) o zgodności budowanego budynku w zabudowie szeregowej (mieszkalno – usługowej) z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego…”.

W tym miejscu Kolegium zauważyło, że inwestor, w trybie art. 48 ustawy – Prawo budowlane, może ubiegać się tylko o zaświadczenie o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W myśl zaś art. 48 ust. 1 ustawy, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Z kolei z art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. a) ustawy wynika, że jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1 jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Wykładnia powołanych przepisów jednoznacznie wskazuje, że zaświadczenie organu gminy może dotyczyć tylko konkretnej, samowolnie zrealizowanej - w całości lub w części - inwestycji. Skoro więc inwestor rozpoczął samowolnie budowę budynku mieszkalno – usługowego, to nie może ubiegać się o wydanie zaświadczenia o zgodności z planem miejscowym dla inwestycji o innej funkcji. Co więcej, zdaniem Kolegium, inwestor może w trybie art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane uzyskać tylko zaświadczenie zgodne z obowiązkiem wynikającym z postanowienia organu nadzoru budowlanego. W konsekwencji, jeżeli w rozpatrywanej sprawie powiatowy inspektor nadzoru budowlanego nałożył obowiązek przedstawienia „zaświadczenia Burmistrza (…) o zgodności budowanego budynku w zabudowie szeregowej (mieszkalno – usługowej) z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, to żądanie zaświadczenia o zgodności budynku gospodarczego z planem miejscowym musi skutkować odmową wydania zaświadczenia.

Takie stanowisko Kolegium podyktowane było nie tylko dokonaną wyżej wykładnią przepisów art. 48 ustawy – Prawo budowlane, ale także specyficznym charakterem zaświadczenia wydawanego w toku postępowania legalizacyjnego. Trzeba dostrzec, że zgodnie z art. 217 § 1 i 2 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie (§ 1). Zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (§ 2). Z powołanych przepisów jednoznacznie wynika charakter prawny zaświadczenia. Mianowicie, jest to oświadczenie wiedzy organu dotyczące jedynie potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego. Zaświadczenie jest więc stricte czynnością materialnie-techniczną. Zaświadczenie nie rozstrzyga więc żadnych wątpliwości co do stanu prawnego lub faktów, nie jest aktem stosowania prawa i w żadnym przypadku nie może być traktowane jako oświadczenie woli organu. W wyroku z dnia 3 grudnia 2010 r. (II SA/Wr 551/10, LEX nr 755651) WSA we Wrocławiu zaakcentował: Zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego ani charakteru interpretacyjnego (np. wykładni przepisów prawa). Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zaświadczeniem organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu w oparciu o posiadane już dane, a postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia jedynie rolę pomocniczą przy ustalaniu treści zaświadczenia".

Zaświadczenie wydawane w trybie art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane nie ma cech typowego potwierdzenia faktów lub stanu prawnego. Organ wydający zaświadczenie o zgodności samowoli budowlanej z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dokonuje bowiem oceny stanu faktycznego i wykładni przepisów, co pozycjonuje takie zaświadczenie w kategorii czynności stosowania prawa. W rezultacie, tak jak możliwość legalizacji samowoli budowlanej ma charakter wyjątkowy, tak i zaświadczenie wydawane w trybie art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane ma wyjątkowy charakter prawny. Oznacza to, że przepisy regulujące wydanie tego rodzaju zaświadczeń nie mogą być wykładane w sposób rozszerzający, a w konsekwencji dopuszczający wydawanie zaświadczeń w oderwaniu od zrealizowanej samowolnie budowy.

Reasumując, Kolegium stwierdziło, że przepisy ustawy – Prawo budowlane nie dopuszczają wydania zaświadczenia o zgodności z planem miejscowym obiektu budowlanego o innym przeznaczeniu niż rzeczywiście został zrealizowany oraz wbrew obowiązkowi wynikającemu z postanowienia organu nadzoru budowlanego.


Przeniesienie własności nieruchomości na rzecz spółki tytułem aportu jako podstawa ustalenia opłaty jednorazowej

Kolegium uznało, że przeniesienie własności nieruchomości na rzecz spółki tytułem aportu jest „zbyciem” w rozumieniu art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i stanowi postawę do ustalenia opłaty jednorazowej. Kolegium wyjaśniło, że opłata planistyczna jest ewidentnie związana ze zbyciem nieruchomości o charakterze ekwiwalentnym (odpłatnym). Jedynie w sytuacjach, gdy nie ma transakcji ekwiwalentnej, materializującej przysporzenie majątkowe powstałe w związku z uchwaleniem lub zmianą planu, nie powstaje obowiązek uiszczenia opłaty. Wniesienie aportu do spółki prawa handlowego jest bez wątpienia czynnością prawną ekwiwalentną, albowiem łączy się z objęciem - w zamian za przeniesione prawo majątkowe - udziałów w podwyższonym kapitale zakładowym spółki. W myśl art. 158 § 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1030; powoływanej dalej jako ksh), jeżeli wkładem do spółki w celu pokrycia udziału ma być w całości albo w części wkład niepieniężny (aport) umowa spółki powinna szczegółowo określać m.in. przedmiot tego wkładu oraz osobę wspólnika wnoszącego wkład. Przedmiot wkładu pozostaje do wyłącznej dyspozycji zarządu spółki (art. 158 § 3 ksh). Wniesienie wkładu niepieniężnego oznacza - jeżeli umowa nie stanowi inaczej - przeniesienie na spółkę praw do przedmiotu wkładu, a więc również np. prawa własności, jeżeli przysługuje ono wspólnikowi. Wkład niepieniężny (aport) jest wnoszony bowiem na pokrycie udziału w kapitale zakładowym spółki będącej (po zarejestrowaniu) odrębną osobą prawną. Co więcej, oceny tej nie zmienia fakt późniejszego anektowania umowy spółki w kierunku nadania jej nowego brzmienia, zgodnie z którym wskazana nieruchomość nie jest już przedmiotem aportu do spółki i dokonane za tym zwrotne przeniesienie własności, potwierdzone stosownym wpisem do księgi wieczystej. Zdaniem Kolegium w sytuacji wniesienia nieruchomości aportem do spółki istnieje podstawa do wymierzenia opłaty jednorazowej, natomiast dalsze czynności dokonane względem nieruchomości przez strony umowy o przeniesieniu własności nie mogą być już brane pod uwagę.


3. Wnioski pod adresem ustawodawcy

Reasumując działalność orzeczniczą Kolegium w zakresie zagospodarowania przestrzennego w roku 2013 należy pod adresem ustawodawcy powtórzyć wielokrotnie już zgłaszane w poprzednich latach postulaty dotyczące zmiany przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzeń wykonawczych w celu uniknięcia wątpliwości interpretacyjnych po stronie organów administracji.

Dotyczyły one m. in. wprowadzenia rozwiązań odnoszących się do doręczania korespondencji związanej z prowadzonymi postępowaniami o ustalenie warunków zabudowy w sposób analogiczny do przewidzianego w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, czy umożliwiających organom korzystanie z danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków (w szczególności postulat ten dotyczy danych adresowych stron). Ponadto zasadne byłoby wyposażenie organów administracji w instrumenty pozwalające na samodzielne wyznaczanie przedstawiciela strony postępowania (nieustalonej), bez angażowania sądów powszechnych. Przy wielości stron postępowania w procesach inwestycyjnych (nawet kilkaset stron) istotne trudności pojawiają się w przypadku spadków nieobjętych i niemożliwości ustalenia zarządców masy spadkowej (art. 30 § 5 k.p.a.).

Obok tych postulatów uzasadniony jest ponadto wniosek o podjęcie działań legislacyjnych zmierzających do kompleksowego (a przede wszystkim spójnego) uregulowania sytuacji prawnej odnawialnych źródeł energii (tj. farm wiatrowych, biogazowni, elektrowni fotogalwanicznych). Obecnie są one, z uwagi na nieprecyzyjność przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zarówno w praktyce organów orzekających, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych, traktowane w sposób zróżnicowany (te same rodzajowo zamierzenia kwalifikuje się raz jako „inwestycje celu publicznego”, raz jako „inne” inwestycje wymagające ustalenia warunków zabudowy; w niektórych przypadkach są traktowane są one jako „inwestycje produkcyjne”, niewymagające realizacji warunku przewidzianego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, albo jako inwestycje, w stosunku do których wymagana jest realizacja tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, niekiedy traktowane są jako infrastruktura techniczna (np. biogazownie).


POMOC SPOŁECZNA, PIECZA ZASTĘPCZA, ŚWIADCZENIA RODZINNE, ŚWIADCZENIA ALIMENTACYJNE, OŚWIATA, DODATKI MIESZKANIOWE, SPRAWY SOCJALNE


1. Uwagi ogólne

1.1. Reguły udzielania wsparcia (materialnego i niematerialnego) osobom i rodzinom znajdującym się w trudnych sytuacjach życiowych, których we własnym zakresie nie są w stanie przezwyciężyć, zawarte zostały w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz.182 ze zm.). W 2013 roku nie doszło do istotnych zmian w zakresie unormowań w dziedzinie pomocy społecznej, powodujących poważniejsze trudności w orzekaniu.

Organy pomocy społecznej często miały trudności z ustaleniem, czy w przypadku danej rodziny występuje czy nie występuje okoliczność prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego. Kwestia ta ma istotne znaczenie dla oceny spełnienia lub niespełnienia kryterium dochodowego uprawniającego do świadczeń. Pojawia się ona często w przypadku ubiegania się danej osoby o zasiłek stały, z którego przyznaniem wiąże sie także obowiązek opłacania składek na ubezpieczenie zdrowotne. Zgodnie z art. 6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej rodzinę tworzą osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. Za osobę samotną natomiast ustawodawca uznaje osobę samotnie gospodarującą, niepozostającą w związku małżeńskim i nieposiadającą wstępnych ani zstępnych (art. 6 pkt 9), a za osobę samotnie gospodarującą - osobę prowadzącą jednoosobowe gospodarstwo domowe (art. 6 pkt 10). W ocenie Kolegium odrębne - pomimo wspólnego zamieszkiwania z innymi osobami - gospodarowanie oznacza, że osoba deklarująca prowadzenie osobnego gospodarstwa domowego posiada jakiekolwiek własne środki pozwalające na choćby częściowe zaspokajanie swych potrzeb życiowych. Nie jest możliwe prowadzenie własnego, odrębnego gospodarstwa domowego przy braku własnych dochodów. Wspólne zamieszkiwanie, finansowane z dochodów pozostałych członków rodziny, zawsze będzie oznaczać wspólne gospodarowanie (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., I OSK 66/12, LEX nr 1218891).

Często kwestionowane jest przez osoby ubiegające się o świadczenie wliczanie do ich dochodu zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku mieszkaniowego. Argumentacja wnioskodawców opierała się na tym, że zasiłek pielęgnacyjny, dodatek pielęgnacyjny czy dodatek mieszkaniowy udzielane są przecież właśnie z uwagi na trudną sytuację życiową, a ponadto dodatek mieszkaniowy nie jest przekazywany do rąk świadczeniobiorcy. Należy jednak mieć na uwadze, że sposób ustalania składników dochodu na potrzeby oceny prawa do świadczeń z pomocy społecznej został przez ustawodawcę określony dość precyzyjnie. W art. 8 ust. 3 podano definicję, zgodnie z którą przez dochód należy rozumieć wszystkie dochody bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli nie mieszczą się w katalogu wyłączeń zawartych w art. 8 ust. 4, który ma charakter zamknięty. Ani dodatek mieszkaniowy, ani zasiłek pielęgnacyjny w katalogu tym nie został wymieniony (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 20 lutego 2013 r., II SA/Rz 981/12 LEX nr 1320880). Przy ustalaniu dochodu należy jeszcze pamiętać o przepisie szczególnym dotyczących tego zagadnienia, tj. art. 37 ust. 6, zgodnie z którym do dochodu osoby ubiegającej się o zasiłek stały lub pobierającej zasiłek stały nie wlicza się zasiłku okresowego.

Duża liczba spraw dotyczyła świadczeń udzielanych w formie zasiłku celowego i konieczności oceny, co należy rozumieć przez pojęcie „niezbędna potrzeba bytowa”. Na tle poglądów wyrażanych w orzecznictwie sądowoadministracyjnym Kolegium uznawało, że za niezbędną potrzebę, której zaspokojenie uzasadnia przyznanie zasiłku, nie można uznać przykładowo: konieczności uregulowania zadłużenia w opłatach za energię elektryczną, zapłaty podatku od nieruchomości, konieczności zaspokojenia potrzeby, która już została zaspokojona z innych środków, np. pożyczek, zapłaty za usługi internetowe, konieczności zapłaty zaległości za czynsz, zwrotu pożyczki. Zasiłek celowy nie ma bowiem służyć poprawie komfortu życia, a jedynie pozwolić na sfinansowanie takiej potrzeby, bez zaspokojenia której powstaje zagrożenie dla bezpieczeństwa życia lub zdrowia (żywność, leki, leczenie, opał, odzież) – por. np. wyrok WSA w Łodzi z dnia 9 stycznia 2013 r. II SA/Łd 1066/12, LEX nr 1270480).

Wiele spraw rozpatrywanych przez Kolegium dotyczyło decyzji odmawiających świadczenia z pomocy społecznej ze względu na brak współdziałania. Na tle stanów faktycznych, z którymi zapoznawało się Kolegium należy stwierdzić, że nie każde, w ocenie organu pomocy społecznej negatywne, zachowanie beneficjenta pomocy społecznej można uznać za brak współdziałania z pracownikiem socjalnym. Przez współdziałanie osoby ubiegającej się o pomoc należy rozumieć gotowość do podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym oraz skorzystanie z jego uzasadnionych i rozsądnych propozycji pomagających osobie przezwyciężyć trudne sytuacje życiowe, w jakich się znalazła, w celu „wyjścia” z systemu pomocy społecznej i umożliwienia samodzielnego i odpowiedzialnego życia w społeczeństwie. Egzekwowanie od podopiecznych obowiązku współdziałania jest istotne również z tego powodu, że pomoc społeczna nie może sprowadzać się do prostego rozdawnictwa świadczeń (czego niejednokrotnie osoby korzystające z pomocy oczekują) i tym samym wykształcenia nieprawidłowych nawyków. Nie można tolerować biernej lub roszczeniowej postawy świadczeniobiorców (art. 11 ust. 2, w zw. z art. 4 ustawy o pomocy społecznej) – por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 6 lutego 2013 r. II SA/Łd 1123/12, LEX nr 1287053. Obowiązek współdziałania musi być jednak dostosowany do konkretnej sytuacji i osoby, a żądane od świadczeniobiorcy działania muszą być odpowiednie do jego możliwości. W pracy orzeczniczej organów pomocy społecznej brak współdziałania z organem pomocy społecznej nie zawsze znajdował potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym i nie zawsze można było wykazać złą wolę osoby korzystającej ze świadczeń, co konieczne jest przy odmowie przyznania świadczeń lub ich pozbawieniu.

Częstym problemem były trudności z ustaleniem miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej. Dotyczyło to w szczególności osób starszych lub niezaradnych życiowo, które opuszczały swoje dotychczasowe miejsca pobytu i przenosiły się np. do członków swych rodzin, sprawujących nad nimi opiekę, jak też osób opuszczających swe rodziny i przebywających np. w lokalach, których nie można było uznać za lokale mieszkalne. Przy czym osób tych nie można było jednocześnie zakwalifikować jako osoby bezdomne w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej. Wątpliwości pojawiały się w szczególności w sprawach dotyczących skierowania do domu pomocy społecznej, gdyż w tych przypadkach niemożliwe jest zastosowanie szczególnej regulacji wskazanej w art. 101 ust. 3 ustawy, a ponadto wiąże się to z partycypowaniem gminy w kosztach pobytu podopiecznego w domu pomocy społecznej. Ustawa o pomocy społecznej nie zawiera definicji miejsca zamieszkania, zgodnie więc z utrwalonym już stanowiskiem zaprezentowanym w orzecznictwie w tej materii należy odwołać się do regulacji zawartych w kodeksie cywilnym. Artykuł 25 k.c. stanowi, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Przebywanie na terenie danej miejscowości musi posiadać cechy założenia w niej ośrodka swych osobistych i majątkowych interesów. O miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny – fakt przebywania, i wewnętrzny – zamiar stałego pobytu. Trudny do ustalenia jest zwykle drugi z tych czynników. O zamiarze stałego pobytu nie decyduje wyłącznie treść złożonego oświadczenia woli przez daną osobę. Zamiar taki powinien wynikać z jej zachowania ujawniającego ześrodkowanie aktywności życiowej w określonej miejscowości. Zamiar stałego pobytu nie jest równoznaczny z pragnieniem dożywotniego lub co najmniej długotrwałego pozostawania w danej miejscowości. Warto podkreślić, że samo zameldowanie na pobyt stały nie przesądza o miejscu zamieszkania w rozumieniu prawa cywilnego. O miejscu zamieszkania i zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występujące okoliczności pozwolą przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosków, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej osoby i tam też skupia się jej aktywność życiowa. Warto zwrócić uwagę, że w postanowieniu z dnia 18 listopada 2011 r. NSA wyraził pogląd, że w przypadku, gdy żadna z miejscowości nie może być uznana za miejscowość, w której osoba ubiegająca się o świadczenie przebywa z zamiarem stałego pobytu, zastosowanie powinny znaleźć normy ogólne zawarte w k.p.a. W zakresie, w jakim ustalenie organu właściwego miejscowo nie jest możliwe w oparciu o przepisy ustawy o pomocy społecznej, ustalanie właściwości miejscowej organu następuje na podstawie art. 21 § 1 i 2 k.p.a.

1.2. Zasady i formy wspierania rodziny przeżywającej trudności w wypełnianiu funkcji opiekuńczo – wychowawczych oraz sprawowania pieczy zastępczej, jak też pomocy w usamodzielnianiu jej pełnoletnich wychowanków reguluje ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2013 r., poz. 135 ze zm.).

Większość spraw rozpatrywanych przez Kolegium w 2013 r. dotyczyła udzielanych na podstawie powołanej ustawy świadczeń osobom pełniącym funkcję rodziny zastępczej lub rodzinnego domu dziecka oraz kwestii odpłatności rodziców za pobyt ich dzieci w pieczy zastępczej.

Zgodnie z art. 193 ust. 1 ustawy opłatę za pobyt dziecka w pieczy zastępczej ustala się w wysokości przyznanych rodzinie zastępczej świadczeń lub średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo – wychowawczej, a nie tak jak na podstawie przepisów dotychczasowych – do wysokości tych kosztów. Ewentualne stosowanie ulg w odpłatności (umorzenie, odroczenie terminu płatności, rozłożenie na raty) możliwe jest więc dopiero po ustaleniu wysokości opłaty (art. 194 ust. 3). Tylko w przypadku ulgi w formie odstąpienia od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1 może być rozważane na etapie ustalania odpłatności, czego efektem będzie w konsekwencji zwolnienie z odpłatności. Organ ustalający opłatę każdorazowo powinien ocenić, czy w konkretnym przypadku istnieją przesłanki do odstąpienia od ustalenia opłaty.

Zgodnie z art. 80 ust 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, rodzinie zastępczej oraz prowadzącemu rodzinny dom dziecka przysługuje świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania na każde umieszczone w pieczy dziecko. Stosownie do art. 87 ust. 1 świadczenia i dodatki, o których mowa w art. 80 ust. 1 i art. 81 przyznaje się od dnia faktycznego umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej lub w rodzinnym domu dziecka do dnia faktycznego opuszczenia przez dziecko rodziny zastępczej lub rodzinnego domu dziecka. Świadczenia, o których mowa udzielane są na wniosek (art. 88 ust. 1). Moment złożenia wniosku o przyznanie świadczeń pozostaje jednak bez wpływu na termin, od którego będą przysługiwać wskazane wyżej świadczenia. Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej nie zawiera bowiem regulacji, z której wynikałoby, że początek okresu, od którego rodzina zastępcza bądź prowadzący rodzinny dom dziecka otrzymują świadczenia uzależniony jest od terminu złożenia wniosku. Wobec tego, nawet w przypadku złożenia wniosku o przyznanie świadczeń już po umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej, będą one musiały zostać przyznane od momentu faktycznego umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej lub rodzinnym domu dziecka.

Ustanie pełnienia funkcji rodziny zastępczej stanowi okoliczność uzasadniającą zaprzestanie wypłaty przewidzianych w ustawie o pieczy świadczeń i może uzasadniać stwierdzenie wygaśnięcia decyzji przyznającej te świadczenia. Może zdarzyć się, że funkcja rodziny zastępczej ustanie z powodu przysposobienia dziecka. Trzeba jednak pamiętać, że postanowienie sądu orzekające przysposobienie, stosownie do art. 588 Kodeksu postępowania cywilnego staje się skuteczne po uprawomocnieniu się. Stosunek przysposobienia powstanie więc dopiero z chwilą, gdy orzeczenie sądu stanie się prawomocne, a do tego momentu osobie pełniącej funkcję rodziny zastępczej przysługują przewidziane w ustawie o pieczy świadczenia (a nie tylko do chwili wydania orzeczenia przez sąd).

Rodzinom zastępczym i prowadzącym rodzinny dom dziecka mogą być udzielane dodatkowe formy pomocy materialnej: dofinansowanie do wypoczynku poza miejscem zamieszkania (art. 83 ust. 1 pkt 1) i środki finansowe na utrzymanie lokalu mieszkalnego w budynku wielorodzinnym lub domu jednorodzinnym (na zasadach określonych w art. 83 ust. 2 i art. 84) oraz świadczenie na pokrycie kosztów niezbędnego remontu lub zmiany lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego. Warto w tym miejscu zauważyć, że wobec braku w ustawie o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej regulacji definiującej pojęcie „remont”, należy je określać wg reguł wskazanych w Prawie budowlanym.

Zgodnie z art. 88 ust. 5 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej w przypadku zmiany przepisów regulujących prawo do świadczeń, dodatków i dofinansowania do wypoczynku, o których mowa w art. 80 ust. 1, art. 81, 83 i 84 oraz w przypadku zmiany sytuacji osobistej rodziny zastępczej, rodziny pomocowej lub prowadzącego rodzinny dom dziecka, a także w przypadku zmiany sytuacji osobistej, dochodowej lub majątkowej umieszczonego dziecka, organ właściwy do wydania decyzji może bez zgody rodziny zastępczej, rodziny pomocowej lub prowadzącego rodzinny dom dziecka zmienić lub uchylić decyzję, o której mowa w ust. 4, tj. przyznające świadczenie. Decyzję zmienia się lub uchyla także wówczas, gdy rodzina zastępcza, rodzina pomocowa lub prowadzący rodzinny dom dziecka marnotrawi przyznane świadczenia (ust. 6). Decyzja wydawana na podstawie art. 88 ust. 5 i ust. 6 ustawy ma charakter konstytutywny, co oznacza, że wywołuje skutki prawne na przyszłość – ex nunc. Wobec tego, datą, od której przestaje obowiązywać decyzja przyznająca uprawnienie, lub od której akt ten jest zmieniany, jest data, w której decyzja wydana na podstawie art. 88 ust. 5 lub ust. 6 ustawy stanie się ostateczna.

Jak wynika z art. 83 ust. 1 pkt 2a ustawy, rodzinie zastępczej może być przyznane jednorazowo świadczenie na pokrycie niezbędnych wydatków związanych z potrzebami przyjmowanego dziecka. Przyznanie przedmiotowego świadczenia następuje więc w ramach uznania administracyjnego (organ „może”). Granice uznania administracyjnego wyznaczają - w myśl art. 7 in fine k.p.a. - interes społeczny i słuszny interes obywatela. Organ, działając w granicach uznania administracyjnego, zanim podejmie rozstrzygnięcie i zdecyduje, w jakim zakresie uczyni użytek ze swych uprawnień, ma obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a także ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.). Dopiero dysponując takim materiałem, po dokonaniu jego oceny i po zapewnieniu czynnego udziału strony w postępowaniu, organ wydaje decyzję spełniającą wymogi art. 107 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że wydając decyzję o charakterze uznaniowym organ jest związany nie tylko przepisem, ale i celem ustanowionego przepisu oraz normami etycznymi. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (por. wyrok z dnia 9 marca 2006 r., I OSK 1267/05, LEX nr 198275).

1.3. Zasady udzielania pomocy rodzinom wymagających wsparcia finansowego w zakresie częściowego pokrycia wydatków na utrzymanie dzieci oraz osobom legitymujących się orzeczeniami o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności i ich rodzinom, reguluje ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1456 ze zm.) i wydane na jej podstawie przepisy wykonawcze.

Problemy w orzekaniu w sprawach wynikających z powyższej ustawy stwarzają częste jej zmiany. Ostatnia miała miejsce w 2012 r., z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548). Na skutek tej nowelizacji radykalnej zmianie uległy zasady wypłacania świadczeń opiekuńczych. Osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego, pobieranego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem lub członkiem rodziny niepełnosprawnym w stopniu znacznym, z dniem 30 czerwca 2013 r. utraciły prawo do dalszego jego pobierania na dotychczasowych zasadach, a wydane na podstawie dotychczasowego art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych decyzje przyznające to świadczenie, wygasły z mocy prawa (z dniem 30 czerwca 2013 r.). Od 1 lipca 2013 r. świadczenia opiekuńcze przyznawane były na nowych zasadach. Co do zasady świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom sprawującym opiekę nad osobami, których niepełnosprawność powstała przed ukończeniem 18. roku życia lub do ukończenia 25. roku życia, jeżeli niepełnosprawność powstała w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej. Warunkiem uzyskania tego świadczenia jest m. in. rezygnacja lub niepodejmowanie zatrudnienia w związku ze sprawowaniem opieki. Nowym świadczeniem, wprowadzonym do ustawy o świadczeniach rodzinnych, jest natomiast specjalny zasiłek opiekuńczy, który może być przyznany z tytułu sprawowania opieki nad dorosłą osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Warunkiem uzyskania prawa do tego zasiłku jest jednak konieczność rezygnacji z aktywności zawodowej (a nie jej niepodejmowanie), a ponadto spełnienie wprowadzonego przez ustawodawcę kryterium dochodowego. Po dokonanych zmianach w ustawie wiele osób dotychczas otrzymujących świadczenie pielęgnacyjne nie spełniło nowych warunków ani do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ani do uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Spowodowało to znaczny wzrost liczby odwołań wpływających do Kolegium, w większości załatwianych w sposób dla stron niekorzystny, z uwagi na treść nowych regulacji prawnych. Podkreślenia wymaga, że przepis przejściowy art. 11 ust. 1 i ust. 3 został oceniony przez Trybunał Konstytucyjny, jako niezgodny z art. 2 Konstytucji RP.

Na tle stosowania art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych pojawiła się wątpliwość dotycząca prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób prowadzących gospodarstwo rolne. Kwestia ta sprowadzała się do odpowiedzi na pytanie, czy osoba prowadząca rolniczą działalność gospodarczą może być uznana za osobę rezygnującą lub niepodejmującą zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Rozbieżności w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wynikały z interpretacji art. 17 ust. 1, w związku z art. 3 pkt 22 ustawy, zawierającego legalną definicję pojęcia: zatrudnienie lub inna praca zarobkowa. W definicji tej ustawodawca nie wymienił prowadzenia rolniczej działalności gospodarczej. Wątpliwości co do prawidłowości stosowania art. 17 ust. 1 w odniesieniu do rolników spowodowały skierowanie do NSA zagadnienia prawnego. W uchwale w składzie 7 sędziów NSA orzekł, że prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu NSA wskazał m. in., że celem tego świadczenia jest materialne wsparcie osób, które nie zarobkują z powodu opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i zapewnienie swoistej rekompensaty finansowej osobie, która z własnej woli nie podejmuje aktywności zawodowej lub jej nie podejmuje. Sąd dostrzegł, że pojęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej zdefiniowane w art. 3 pkt 22 nie może podlegać wykładni rozszerzającej, gdyż definicja legalna nie podlega modyfikacji za pomocą jakichkolwiek reguł interpretacyjnych. Jakkolwiek art. 17 ust. 1, w związku z art. 3 pkt 22 odnosi się wprost do zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, to jednak ratio legis tego przepisu wskazuje, że chodzi w nim o osobę, której jedynym źródłem utrzymania jest zatrudnienie lub inna praca zarobkowa. Istota tego świadczenia polega na tym, że jest ono adresowane wyłącznie do tych osób, które utrzymują się z wykonywania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Oznacza to, że nie ma prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoba, która ma inne źródło utrzymania (dochodów) i to bez względu na ich wielkość. Przemawia za tym również wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w odniesieniu do osób, które otrzymują jakiekolwiek świadczenia z innych tytułów, wymienionych w art. 17 ust. 5. Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie definiuje pojęcia: rolnik. W omawianej uchwale zwrócono jednak uwagę na zawodowy charakter działalności rolniczej, wynikający z definicji zawartych w ustawie z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników oraz w ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym. W ocenie NSA prowadzenie gospodarstwa rolnego oznacza stałą i osobistą działalność mającą charakter zarówno wykonywania pracy lub innych zwykłych czynności wiążących się z jego prowadzeniem, jak i zarządzanie gospodarstwem. Przy właściwej organizacji pracy rolnik może prowadzić gospodarstwo rolne i jednocześnie sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną. Wykładnia logiczna i systemowa art. 17 ust. 1 skłania do zajęcia stanowiska, że rezygnacja z zatrudnienia musi mieć charakter trwały tj. musi polegać albo na rezygnacji z zatrudnienia albo na jego niepodejmowaniu. Aby uzyskać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego rolnik musiałby więc definitywnie zrezygnować z prowadzenia gospodarstwa rolnego (uchwała z dnia 11 grudnia 2012 r., I OPS 5/12, LEX 1230181).

Ograniczając krąg podmiotów uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca wprowadził nowe świadczenie opiekuńcze – specjalny zasiłek opiekuńczy (art. 16a). Jednym z warunków uzyskania prawa do tego świadczenia jest, obok m. in. spełnienia kryterium dochodowego i istnienia obowiązku alimentacyjnego między opiekunem a osobą wymagającą opieki, konieczność zrezygnowania z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki. Przesłanką nabycia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego jest rezygnacja z posiadanego zatrudnienia, a nie jego niepodejmowanie, jak to zostało uregulowane przy świadczeniu pielęgnacyjnym. Wiele odwołań musiało zostać rozpatrzonych negatywnie z tego właśnie powodu, że opiekunowie członków swych rodzin nie byli w stanie udokumentować przesłanki rezygnacji z zatrudnienia i wykazać związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją a koniecznością sprawowania opieki. Sprawowanie opieki powinno być nadto wyłącznym powodem rezygnacji z zatrudnienia, przy czym rezygnacja z potencjalnej możliwości zatrudnienia nie może być już potraktowana jako spełnienie warunku do uzyskania zasiłku. Trzeba dostrzec, że ustawodawca zarówno w art. 16a ust. 1, jak i w art. 17 ust. 1 posługuje się pojęciem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W świetle aktualnie obowiązujących przepisów, aby nabyć prawo do świadczenia pielęgnacyjnego trzeba spełnić (m.in.) warunek niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki. Aby natomiast uzyskać prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego trzeba spełnić warunek rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Spostrzec trzeba, że porównując art. 16a ust. 1 i art. 17 ust. 1 powołanej ustawy nie można przyjąć, iż pod określeniem „rezygnują”, użytym w pierwszym ze wskazanych przepisów, rozumieć należy też określenie: „nie podejmują”. Do oznaczenia jednakowych pojęć używa się jednakowych określeń, a różnych pojęć nie oznacza się tymi samymi określeniami (§ 10 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej”; Dz. U. Nr 100, poz. 908).  

Zasadnicze przesłanki warunkujące przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego to: konieczność sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym, istnienie wobec tej osoby obowiązku alimentacyjnego po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia, rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki. Należy przy tym podkreślić, że w odniesieniu do ostatniej z przesłanek ustawodawca, odmiennie niż w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego zdecydował, że specjalny zasiłek opiekuńczy mogą otrzymać wyłącznie osoby rezygnujące z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki, nie zaś również te, które takiego zatrudnienia nie podejmowały, jak w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 8 sierpnia 2013 r., II SA/Rz 442/13, CBOSA). W aktualnym stanie prawa, aby nabyć prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego osoba ubiegająca się musi zrezygnować z zatrudnienia z własnego wyboru, a przez rezygnację z zatrudnienia nie można w związku z tym rozumieć niepodejmowania zatrudnienia. Gdyby intencją ustawodawcy było przyznanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego również osobom, które nie podejmują zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną, to z pewnością dałby temu wyraz, tak jak uczynił to przy świadczeniu pielęgnacyjnym, o którym mowa w art. 17 ust 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 sierpnia 2013 r., II SA/Łd 585/13, CBOSA).

Stosownie do art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust., 2 jeżeli dochód na osobę w rodzinie albo dochód osoby uczącej się nie przekracza ustalonego w ustawie kryterium dochodowego. Regułą jest uwzględnianie przy ustalaniu prawa do świadczeń dochodu z roku kalendarzowego poprzedzającego okres zasiłkowy (art. 3 pkt 2 i pkt 2a oraz art. 3 pkt 3). W art. 5 ust. 4-4b przewidziano możliwość modyfikacji dochodu rodziny w przypadku gdy doszło do jego utraty lub uzyskania. Artykuł 5 ust. 4a stanowi, że w przypadku uzyskania dochodu w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, ustalając dochód członka rodziny uzyskany w tym roku dochód dzieli się przez liczbę miesięcy, w których dochód ten został osiągnięty, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w dniu ustalania prawa do świadczeń. Warto zwrócić uwagę, że w przepisie tym mowa jest o uzyskaniu dochodu. Definicję dochodu uzyskanego zawiera art. 3 pkt 24 ustawy, a więc tylko dochód osiągnięty na skutek mieszczących się w katalogu wymienionych w tym przepisie okoliczności może podlegać rozliczeniu przez liczbę miesięcy, w których był uzyskany w sposób wskazany w art. 5 ust. 4a. W przypadku natomiast otrzymania w roku poprzedzającym okres zasiłkowy dochodu, który nie może być uznany za dochód uzyskany w rozumieniu art. 3 pkt 24 (np. alimentów lub dochodu z tytułu umowy o dzieło) miesięczną kwotę tego dochodu należy obliczać dzieląc jego kwotę na 12 miesięcy.

Duża liczba spraw rozpatrywanych przez Kolegium dotyczyła kwestii związanych z nienależnie pobranymi świadczeniami rodzinnymi. Odwołania składane były w sprawach określenia kwoty świadczeń nienależnie pobranych oraz stosowania ulg w spłacie. Wydanie prawidłowego orzeczenia w zakresie ustalenia nienależnie pobranych świadczeń niejednokrotnie sprawiało organom pierwszej instancji trudności. Sprowadzały się one do właściwego sprecyzowania przesłanek określonych w art. 30 ust. 2, a w szczególności punktów 1 i 2. Często pomijano, że aby uznać świadczenie za nienależnie pobrane na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 1, należy wykazać, że stronie znane były odpowiednie przepisy prawa, tj. czy była ona skutecznie poinformowana przez organ o braku prawa do świadczeń rodzinnych i czy można przypisać stronie negatywną postawę w nienależnym pobraniu świadczeń. W orzecznictwie sądowym zwraca się ponadto uwagę na to, że warunkiem uznania świadczeń za nienależnie pobrane jest istnienie po stronie świadczeniobiorcy świadomości, że uprawnienie mu nie przysługiwało i że świadczenia przyjęte zostały w złej wierze. Kolegium nie podzieliło natomiast wyrażanego w niektórych wyrokach poglądu, że dopiero gdy uprawomocni się decyzja uznająca dane świadczenie za nienależnie pobrane, można nakazywać jego zwrot i że nie jest możliwe w jednej decyzji orzekanie o tych sprawach równocześnie. W ocenie Kolegium w sprawach świadczeń nienależnie pobranych wydawana powinna być jedna decyzja, w której ustala się, że świadczenia zostały pobrane nienależnie i określa ich kwotę. Sam obowiązek zwrotu świadczeń, które zostały przez organ uznane za nienależnie, wynika natomiast wprost z ustawy.

Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym do 1 stycznia 2013 r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługiwało, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostawała w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W orzecznictwie sądowo administracyjnym utrwalił się pogląd, że przepis ten powinien być rozumiany w ten sposób, że normuje on przypadki, gdy o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną pozostającą w związku małżeńskim ubiega się osoba spełniająca kryteria wskazane w ust. 1 tego przepisu, niebędąca małżonkiem zobowiązanym w pierwszej kolejności do alimentacji. W orzeczeniach sądów administracyjnych zwracano uwagę na wielopłaszczyznowość więzi łączącej małżonków i obowiązek wzajemnej alimentacji, jak też na treść art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a), którego literalna wykładnia prowadziłaby do nielogicznego wniosku, że współmałżonek mógłby uzyskać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego tylko wtedy, gdyby sam był osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Poglądy dotyczące omawianego przepisu, wyrażone w orzecznictwie są aktualne także w obecnym stanie prawnym regulującym prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Trzeba jednak zwrócić uwagę na inny charakter nadany temu świadczeniu przez ustawodawcę. Generalnie świadczenie pielęgnacyjne przysługuje z tytułu sprawowania opieki nad osobą, której niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Stosownie do art. 17 ust. 1 pkt 4 w przypadku, gdy opiekunowie osoby niepełnosprawnej nie są rodzicami, opiekunem faktycznym dziecka lub osobą spokrewnioną pełniącą funkcje rodziny zastępczej, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje tylko w takim przypadku, gdy ciąży na nich obowiązek alimentacyjny. Jeżeli osoby te nie są spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, świadczenie przysługuje wtedy, gdy rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, są osobami legitymującymi się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz gdy nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Takie uregulowania ustawowe spowodowały w konsekwencji znaczne ograniczenie liczby osób mogących otrzymać świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym małżonkiem.

Dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka oraz jednorazowa zapomoga z tytułu urodzenia się żywego dziecka przysługuje uprawnionym podmiotom m. in. pod warunkiem, że kobieta pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu. Pozostawanie pod opieką medyczną potwierdza się zaświadczeniem lekarskim lub zaświadczeniem wystawionym przez położną. W orzecznictwie sądowym wyrażany jest pogląd, że należy uznać za dopuszczalne przyjęcie, że kobieta ciężarna znajduje się pod opieką medyczną od chwili zgłoszenia się przez nią w ciąży do lekarza lub położnej w ramach podstawowej, bezpłatnej opieki zdrowotnej, ambulatoryjnych świadczeń specjalistycznych, czy leczenia szpitalnego, a więc od chwili rejestracji we właściwej placówce medycznej, nie zaś od dnia faktycznie przeprowadzonego pierwszego badania medycznego (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 28 listopada 2012 r., II SA/Sz 1066/12, LEX nr 1241389).

W przypadku zbiegu prawa rodziców, opiekunów faktycznych dziecka lub opiekunów prawnych dziecka do świadczeń rodzinnych świadczenia te wypłaca się temu z rodziców lub opiekunów, który pierwszy złożył wniosek (art. 27 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy każdy z rodziców ma prawo złożyć wniosek o przyznanie prawa do świadczeń rodzinnych. Z art. 23 ust. 1 wynika, że ustalenie prawa do świadczeń oraz ich wypłata następują na wniosek rodziców, jednego z rodziców, opiekuna faktycznego lub prawnego dziecka. Każda z tych osób składając wniosek staje się wnioskodawcą wszczynającym postępowanie administracyjne, jednak stroną postępowania o świadczenia rodzinne, w przypadku zbiegu prawa do świadczeń jest osoba, która pierwsza złoży wniosek o ich przyznanie. Jest to regulacja szczególna, derogująca ogólną zasadę z art. 28 k.p.a. Przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych zawierają szczególne normy proceduralne dotyczące dochodzenia świadczeń (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2011 r., I OSK 197/11, LEX nr 1080977).

1.4. Pomoc organów państwa skierowana wobec osób pozbawionych świadczeń alimentacyjnych przybrała formę świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Charakter, forma, zakres, wysokość i zasady przyznawania tej pomocy, znalazły uregulowanie w ustawie z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2012 r. poz. 1228 ze zm.). Z preambuły ustawy jednoznacznie wynika, że to członkowie rodzin na których ciąży obowiązek alimentacyjny mają czynić wszelkie, najdalej posunięte i wymagające rozsądnej ludzkiej zaradności zabiegi, aby wywiązać się z cywilnych obowiązków względem krewnych, małżonka, powinowatych. Z obowiązku alimentacyjnego nie może zwolnić żaden organ administracji publicznej. Uchylenie takiego obowiązku wobec osoby zobowiązanej do alimentowania, jednocześnie zwalniałoby taką osobę ze świadomego podejmowania działań na rzecz wykonania ciążącego na niej obowiązku, a w konsekwencji prowadziłoby do niedającej się zaakceptować – ze społecznego punktu widzenia - rezygnacji przez te osoby z przezorności i zaradności życiowej. A taka sytuacja pozostawałaby w rażącej sprzeczności z zasadą subsydiarności wyrażoną zarówno w preambule Konstytucji RP jak i samej ustawie o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Z zasady tej wynika, że w sprawach świadczeń z funduszu alimentacyjnego, pomoc państwa skierowana wobec rodzin, może mieć miejsce jedynie wtedy, gdy trudna sytuacja materialna i społeczna powodująca niewykonanie obowiązku alimentacyjnego nie jest konsekwencją wyboru osoby zwracającej się o przyznanie pomocy.

Stosowanie ustawy, ciągle wiążę się z problemami wynikającymi z interpretacji części jej przepisów. Poniżej Kolegium przedstawia kilka nadal aktualnych, zaobserwowanych w 2013 r. przypadków, sprawiających tego typu trudności.

Trzeba podkreślić, że prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego nie przysługuje wszystkim osobom niepełnoletnim, które nie otrzymują pomocy od zobowiązanego członka rodziny. Wyłączeniu podlega m. in. osoba umieszczona w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie (art. 10 ust. 2 pkt 1 ustawy). Instytucją zapewniającą całodobowe utrzymanie jest – zgodnie z art. 2 pkt 6 ustawy – dom pomocy społecznej, placówka opiekuńczo-wychowawcza, młodzieżowy ośrodek wychowawczy, schronisko dla nieletnich, zakład poprawczy, areszt śledczy, zakład karny, zakład opiekuńczo-leczniczy, zakład pielęgnacyjno-opiekuńczy, a także szkoła wojskowa lub inna szkoła, jeżeli instytucje te zapewniają nieodpłatne pełne utrzymanie. Każda z wymienionych instytucji powinna więc spełniać podstawowy warunek, tj. zapewniać nieodpłatne oraz pełne utrzymanie. Problem pojawia się, gdy instytucja wymieniona w art. 2 pkt 6 ustawy, zapewnia osobie w niej utrzymanie, ale nie ma ono charakteru „pełnego”. W takim przypadku, Kolegium - w swojej działalności orzeczniczej – nadal napotyka istotny problem, w prawidłowym rozstrzygnięciu sprawy. Organy pierwszej instancji z natury nie mają wątpliwości w rozstrzyganiu tego typu kwestii, uznając, że umieszczenie w jednej z wymienionych wyżej instytucji, samo w sobie, stanowi wystarczającą przesłankę do odmowy udzielenia świadczenia. Wynika to z faktu, że organy te nie dokonują dogłębnej analizy sytuacji osób zwracających się o przyznanie świadczenia, wbrew zasadzie prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. Kolegium w tego typu sprawach, kierując się wspomnianą zasadą oraz indywidualnym charakterem każdej rozpoznawanej sprawy, badało szczegółowo sytuację osób zwracających się o pomoc. Generalizując jednak tę kwestię Kolegium wychodziło z założenia, że wprawdzie świadczenie nieodpłatnie usług bytowych nie wymaga działania w warunkach non profit, jednak wymaga, aby osoba umieszczona w placówce nie ponosiła kosztów swojego utrzymania. Jednocześnie Kolegium wskazywało, że pełne utrzymanie oznacza wyczerpujący katalog usług, rzeczy i świadczeń niezbędnych do zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych osób, porównując je z minimum socjalnym występującym na terytorium RP, będąc świadomym, że kryterium to, może się różnić w różnych krajach, w zależności od ich zamożności, rozwoju gospodarczego itp.

Kolegium stwierdzało również, że bezpodstawnym jest nakładanie na stronę obowiązku zwrotu nienależnie pobranych świadczeń w rozstrzygnięciu decyzji organu pierwszej instancji. Kolegium informowało organy pierwszej instancji, że obowiązek zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego wprost wynika z ustawy, a więc, organ administracji nie jest uprawniony do nakładania tego obowiązku w drodze decyzji. Organ właściwy wierzyciela ustala decyzją jedynie kwotę tego świadczenia. Nadal Kolegium zmuszone było zwracać uwagę na fakt, że decyzja w sprawie zwrotu świadczenia nie może również określić daty, z jaką należność ma być uiszczona, gdyż obowiązek ten obciąża stronę z chwilą, w której decyzja staje się ostateczna i podlega wykonaniu. W ostatnim przypadku Kolegium przywoływało treść art. 20 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym, decyzje w sprawach świadczeń z funduszu alimentacyjnego są natychmiast wykonalne, z wyjątkiem decyzji w sprawach dotyczących nienależnie pobranych świadczeń.

Nadal problemy stwarzała przesłanka opisana w art. 2 pkt 7 lit. b) ustawy, która uzależnia uznanie świadczenia za nienależne od świadomego wprowadzenia organu w błąd przez osobę pobierającą świadczenie. Kolegium rozważając tę kwestię konsekwentnie uznawało, że występująca przesłanka świadomego wprowadzenia w błąd nawiązuje do zagadnienia winy osoby pobierającej świadczenie. Stosując cywilistyczną konwencją pojęciową, można przyjąć, że świadomym wprowadzeniem w błąd jest umyślne działanie wnioskodawcy przyjmujące postać dolus directus lub dolus eventualis. Świadomym wprowadzeniem w błąd jest zatem sytuacja, w której wnioskodawca dąży do wywołania mylnego wyobrażenia organu o stanie jego uprawnień lub się na to godzi, podając nieprawdziwe fakty lub zatajając istotne dla sprawy okoliczności. Przy tak przyjętym pojęciu winy należy jednak pamiętać, że warunkiem uznania świadczenia za nienależnie pobrane jest pouczenie świadczeniobiorcy, że z wystąpieniem pewnych okoliczności należy wiązać określone zmiany w zakresie prawa do świadczeń. Powinność tę precyzuje art. 19 ust. 1 ustawy, który stanowi, że w przypadku wystąpienia zmian w liczbie członków rodziny, uzyskania lub utraty dochodu albo innych zmian mających wpływ na prawo do świadczeń osoba pobierająca świadczenie jest obowiązana do niezwłocznego powiadomienia o tym organu wypłacającego świadczenie.

Organy pierwszej instancji nie dostrzegają, że ze wspomnianym obowiązkiem powiadomienia organu o zmianach mających wpływ na prawo do świadczeń alimentacyjnych, zasadnicze znaczenie ma art. 25 ustawy, który zawiera odesłanie do art. 9 k.p.a., zawierającego zasadę obowiązku informowania stron. Tak więc, organy rozstrzygające sprawy z zakresu świadczeń z funduszu alimentacyjnego są zobowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich prawa do świadczeń oraz determinować obowiązek zwrotu świadczeń nienależnie pobranych. Bez należnego wypełnienia obowiązku informowania przez właściwe organy osób otrzymujących świadczenia z funduszu alimentacyjnego, nie będzie więc możliwe – ewentualne – zakwalifikowanie tych świadczeń jako nienależnie pobrane na podstawie art. 2 pkt 7 lit. b). Organy muszą więc czuwać, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa (nieznajomość podstaw zwrotu świadczeń nienależnie pobranych, zbiór okoliczności i faktów, o których trzeba zawiadomić właściwy organ). Z tego powodu muszą udzielać niezbędnych porad, wyjaśnień i wskazówek osobom uprawnionym lub ich przedstawicielom ustawowym. W ocenie Kolegium, pouczenie powinno nastąpić najpóźniej w chwili doręczenia decyzji stronie, a najlepiej, aby stanowiło ono element pouczenia zawartego w decyzji przyznającej świadczenie z funduszu alimentacyjnego. Powinno ono zawierać przynajmniej następujące elementy:

- wskazanie przepisu art. 19 ust. 1 i 2 ustawy nakładającej na stronę obowiązek niezwłocznego powiadomienia organu o zmianie sytuacji rodzinnej, dochodowej lub innej sytuacji mającej wpływ na prawo do świadczenia,

- informację o obowiązku udzielania – na żądanie organu – wyjaśnień i informacji co do okoliczności mających wpływ na prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego,

- przytoczenie przepisów o konsekwencjach pobierania świadczenia podczas występowania okoliczności stanowiących przeszkody prawne do jego pobierania (wstrzymanie wypłaty, zwrot świadczenia nienależnie pobranego, wygaśnięcie prawa w przypadku niepodejmowania wypłat).

Kolegium zwracało uwagę, że niektóre organy pierwszej instancji starają się zwolnić z obowiązku informowania wskazując, że ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów nie zawiera przepisu odnoszącego się do obowiązku zwrotu świadczenia, który zobowiązywałby do wcześniejszego pouczenia strony o informowaniu organu o okolicznościach stanowiących przeszkodę w przysługiwaniu prawa (w ustawie o świadczeniach rodzinnych funkcję taką spełnia art. 30 ust. 2 pkt 1 in fine). W takich sytuacjach Kolegium podkreślało, że obowiązek informowania na gruncie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów wynika z art. 25 ustawy, w związku z art. 9 k.p.a. W konsekwencji takiego stanowiska Kolegium stwierdzało, że jeśli organ pierwszej instancji nie pouczył w sposób staranny i wyczerpujący osób pobierających świadczenia z funduszu alimentacyjnego o powyżej wymienionych okolicznościach, to brak jest podstawy do stwierdzenia nienależnie pobranego świadczenia, a tym samym, do żądania jego zwrotu, w oparciu o przesłankę wymienioną w art. 2 pkt 7 lit. b) ustawy.

W postępowaniu w sprawie świadczeń z funduszu alimentacyjnego nadal występują częste przypadki nieprawidłowego oznaczenia strony postępowania, a w konsekwencji, kierowanie decyzji do osób, które nie są stronami w znaczeniu administracyjnoprawnym.

Postępowanie mające na celu ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego może dojść na wniosek złożony przez osobę uprawnioną, bądź jej przedstawiciela ustawowego. O ile, wszczęcie postępowania na wniosek pełnoletniej osoby uprawnionej i wydanie decyzji, w której rozstrzyga się o jej prawach nie zawiera błędów w tym zakresie, to wszczęcie postępowania na wniosek przedstawiciela ustawowego małoletniego, często kończy się wydaniem decyzji przez organy pierwszej instancji, w której jako strona oznaczony jest przedstawiciel ustawowy. Tego typu oznaczenie strony, prawdopodobnie wynika z przeświadczenia organów właściwych wierzyciela, że skoro postępowanie wszczyna się na wniosek przedstawiciela ustawowego małoletniego, to przedstawiciel ustawowy jest stroną postępowania. Ten tok rozumowania jest oczywiście błędny, gdyż to małoletni – jako osoba uprawniona – jest stroną postępowania, a którego zastępcą procesowym jest jej przedstawiciel

Nadal dostrzegane są przez Kolegium rozbieżne poglądy organów pierwszej instancji w stosowaniu art. 21 ustawy, który reguluje instytucję wstrzymania decyzji oraz wygaśnięcia prawa do świadczeń.  Analiza przepisu wskazuje, że ustawodawca, dopuszczając możliwość wstrzymania wypłaty świadczeń, nie wskazał formy, w jakiej powinno ono nastąpić. Brak ten powoduje rozbieżność poglądów wśród organów właściwych wierzyciela. Jedne preferują wydawanie decyzji, które poprzedzone jest zawiadomieniem o wszczęciu postępowania, a w konsekwencji prowadzenie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, które z natury zajmuje długi czas, w którym świadczenie musi być wypłacane dopóki decyzja o wstrzymanie nie nabierze waloru ostateczności. W innych przypadkach organy wydają postanowienia o wstrzymaniu wypłaty. W tym przypadku postępowanie jest krótsze, lecz również wymaga sformalizowania i zachowania zasad, o których mowa w rozdziale I k.p.a.

W ocenie Kolegium chodzi o to, aby powstrzymać się od wydatkowania środków publicznych do czasu wyjaśnienia, czy świadczenie nadal przysługuje osobie będącej w posiadaniu decyzji przyznającej świadczenie. Wstrzymanie ma więc zapobiec – ewentualnej – wypłacie świadczenia nienależnego, jeśli okazałoby się, że wątpliwości organu co do zasadności dalszego wypłacania świadczenia, by się potwierdziły. Ustawodawca celowo więc nie wskazał na formę decyzji bądź postanowienia w stosunku do wstrzymania wypłaty świadczenia. Skoro tak, to należy uznać, że skoro sama wypłata świadczenia jest czynnością stricte techniczną, to wstrzymanie wypłaty powinno przybrać formę pisma, a więc należy je zaliczyć do czynności materialno – technicznych. Na podkreślenie wymaga fakt, że ustalenie przez organ, że świadczenie nie przysługuje w związku z okolicznością, która spowodowała wstrzymanie jego wypłaty, dokonywane jest przez organ, zamiast przez uprawnionego, na którym ciążył obowiązek informowania organu. Postępowanie takie powinno przebiegać sprawnie i szybko, a wystarczająca do jego zainicjowania jest wątpliwość organu, co do przeszkód w dalszej wypłacie świadczenia.

Kolegium ponownie zwraca uwagę na niekonsekwencję ustawodawcy w konstrukcji art. 30 ust. 2 i ust. 3 omawianej ustawy. Przepisy te, umożliwiają organowi właściwemu wierzyciela zastosowanie ulg wobec dłużnika alimentacyjnego w spłacie należności z tytułu wypłaconych świadczeń. W art. 30 ust. 2 wymieniono następujące ulgi: 1) umorzenie należności wraz z odsetkami w całości lub części, 2) odroczenie terminu płatności, 3) rozłożenie na raty.

Analiza dotycząca formy, w jakiej miałby zadziałać organ stosując ulgi, wzbudza wątpliwości. Wynika ona z faktu, że art. 30 ust. 3 ustawy stanowi, że umorzenie należności następujące w drodze decyzji administracyjnej. Forma decyzji została więc zastrzeżona jedynie umorzeniu zaległości alimentacyjnych. Pomimo tego, że ustawodawca nie przewidział dla tego typu działań formy decyzji, Kolegium stoi na stanowisku, że taką formę powinno przyjąć działanie organu, również w przypadku stosowania innych ulg, a więc także dla rozłożenia należności na raty, czy odroczenia terminu jej płatności. Nie znajduje bowiem żadnego racjonalnego uzasadnienia różnicowanie form działania organu, w stosowaniu ulg w spłacie należności. Omawiany fragment ustawy w rozważaniach de lege ferenda, wymaga doprecyzowania. Pomimo ponawiania tego postulatu, nadal mamy do czynienia z zapisem ustawowym, który w sposób niezrozumiały wskazuje decyzję, jako formę działania organu w przypadku zastosowania umorzenia zaległości alimentacyjnej, a milczy w sprawie formy działania tego organu przy pozostałych ulgach wskazanych w art. 30 ustawy.

Organy pierwszej instancji – słusznie – uznając, że decyzje wydawane w sprawach dotyczących ulg mają charakter uznaniowy, pozwalają sobie na szeroko pojmowaną dowolność w ich rozstrzyganiu. Organ może zastosować żądaną przez zobowiązanego ulgę, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Jednak organy pierwszej instancji często nie dostrzegają, że uznanie nie jest tożsame z nieograniczoną swobodą w kreowaniu rozstrzygnięcia sprawy. Kolegium w swoich decyzjach zwracało na to uwagę i uchylając błędną decyzję pouczało organ pierwszej instancji, że powinien on w wydawanych przez siebie decyzjach odmawiających zastosowanie ulgi wykazać, jakie względy w konkretnej sprawie przesądziły za tym, iż doszedł do przekonania, że przyznanie ulgi nie byłoby celowe. Przyznanie ulgi jest uzależnione od wystąpienia zdarzenia, które można określić jako szczególne okoliczności dotyczące rodziny. Do tego typu okoliczności możemy zaliczyć np. ciężką chorobę członka rodziny lub jego śmierć, klęskę żywiołową, niezawinioną utratę podstawowego źródła utrzymania rodziny, katastrofę budowlaną itp. Wymieniając przykładowo okoliczności, które mogą uzasadniać zastosowanie ulgi, Kolegium podkreślało jednocześnie, że nawet zajście tego rodzaju zdarzeń nie obliguje organu do udzielenia ulgi. Organ jednak będzie zobowiązany do wykazania, jakie zdarzenia stoją na przeszkodzie w uwzględnienia wniosku pomimo trudnej sytuacji rodziny.

W sprawach dotyczących ulg w spłacie zobowiązań administracyjnych często stronami są osoby pozbawione wolności lub tymczasowo aresztowane. Znajdują się one niewątpliwie w trudnych sytuacjach życiowych, ale fakt ten, nie może automatycznie uprawniać do zastosowania ulg w spłacie zobowiązań, a szczególnie najdalej idącej ulgi polegającej na całkowitym umorzeniu zobowiązania. Trzeba bowiem pamiętać, że sytuacja w których znalazły się te osoby wynika z ich zawinionego działania oraz, że po zakończeniu odbywania kary, będą miały możliwość podjęcia zatrudnienia i spłaty zaległości alimentacyjnych. Wydaje się, że najwłaściwszą ulgą, jaką należałoby stosować wobec tych osób, jest odroczenie terminu płatności. W tej sytuacji wstrzymane by zostało naliczanie odsetek od niespłaconej kwoty, co ułatwiłoby spłacenie zobowiązania, po ustaniu pozbawienia wolności. O tego rodzaju uldze organy pierwszej instancji powinny informować zainteresowanych, co mogłoby wpłynąć o zwracanie się przez nich o zastosowanie tej właśnie ulgi, a nie wyłącznie o umorzenie zaległości.

Organy pierwszej instancji nierzadko przekraczały granice uznania administracyjnego, pozwalając sobie na szeroką dowolność w doborze zastosowanej ulgi. Kolegium w tego typu sytuacjach zwracało uwagę, że organ rozpatrujący wniosek o zastosowanie ulgi jest związany jego granicami. Nie jest więc uprawniony – bez zgody strony – zamiast zastosowania np. umorzenia, udzielić ulgi w formie rozłożenia należności na raty.

Na zakończenie rozważań dotyczących ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, warto omówić decyzję Kolegium, rozstrzygającą kwestie pojawiające się przy stosowaniu art. 5 ust. 3 ustawy, a więc uznania dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Stosowanie tego przepisu już na wstępie napotyka trudności dotyczące przeprowadzenia postępowania jurysdykcyjnego. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 3 ustawy w przypadku gdy dłużnik alimentacyjny uniemożliwia przeprowadzenie wywiadu alimentacyjnego lub odmówił: 1) złożenia oświadczenia majątkowego, 2) zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy jako bezrobotny albo poszukujący pracy, 3) bez uzasadnionej przyczyny, w rozumieniu przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, przyjęcia propozycji odpowiedniego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wykonywania prac społecznie użytecznych, prac interwencyjnych, robót publicznych, prac na zasadach robót publicznych albo udziału w szkoleniu, stażu lub przygotowaniu zawodowym dorosłych - organ właściwy dłużnika wszczyna postępowanie dotyczące uznania dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych.

Wszczęcie postępowania, o którym mowa powyżej, ma więc na celu wydanie decyzji o uznaniu dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od obowiązku alimentacyjnego. Zasadne wydaje się jednak pytanie, co w tak wszczętym postępowaniu należy wyjaśniać, skoro przesłanki do wydania tego typu decyzji muszą wystąpić już przed wszczęciem postępowania, a wręcz od ich wystąpienia uzależnione jest wszczęcie postępowania. W praktyce organy pierwszej instancji po wszczęciu postępowania zawężały swoje działanie do wydania decyzji i rozstrzygnięciu o uznaniu strony za uchylającą się od zobowiązań alimentacyjnych. Kolegium stoi jednak na stanowisku, że postępowanie jurysdykcyjne musi wyjaśnić, czy strona na dzień wydawania decyzji może być uznana za taką osobę. Sytuacja życiowa się zmienia i nie można automatycznie wydać decyzję – pociągającą daleko idące konsekwencje wobec strony – bez zbadania jej sytuacji w oparciu o zasadę prawdy materialnej.

Problem, z którym Kolegium się spotkało, dotyczył jednak sytuacji, gdy dłużnik alimentacyjny podejmował działania pozorne mające na celu zapobieżenie wydania omawianej decyzji. A przecież decyzja taka ma na celu zaktywizować dłużnika alimentacyjnego do działań mających na celu podjęcie pracy i spłaty zobowiązań, a nie tylko do wykonania formalnych czynności, o których mowa w art. 5 ust. 3 ustawy.

W omawianej sprawie zobowiązany do alimentów, bezspornie zadośćuczynił wezwaniu organu i zarejestrował się jako osoba bezrobotna. Problem jednak w tym, że swoim zachowaniem bardzo szybko doprowadził do tego, że wkrótce znów nie był osobą zarejestrowaną w PUP. W odniesieniu do niego znalazł bowiem zastosowanie przepis art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2013 r., poz. 674 ze zm.). W związku z tym, że pięć dni po zarejestrowaniu nie stawił się na wezwanie do PUP (i nie powiadomił w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa) został pozbawiony statusu bezrobotnego – w trybie i na zasadach wskazywanych w ww. przepisie. Uznanie, iż dokonana w tym przypadku rejestracja stanowi okoliczność, którą należy traktować jako wyłączającą możliwość zastosowania sankcji przewidzianej w art. 5 ust. 3 pkt 2 ustawy prowadzi jednak do niemożliwych do zaakceptowania skutków prawnych. Ignorowanie bowiem faktu pozbawienia strony statusu bezrobotnego już kilka dni po wcześniejszym zarejestrowaniu prowadzi do sytuacji, w której ktoś kto de facto nie odmówił zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy, a jednak po ledwie pięciodniowej przerwie ponownie znajduje się w sytuacji, jakby nie zarejestrował się jako bezrobotny, de iure miałby być traktowany jak osoba, która dopełniła obowiązku przedmiotowej rejestracji i – co najistotniejsze – uczyniła to w sposób i ze skutkami, których realizacji służyć ma analizowana instytucja prawna. Przypomnieć bowiem trzeba, że zgodnie z art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy organ właściwy dłużnika zobowiązuje dłużnika alimentacyjnego do dokonania stosownej rejestracji w powiatowym urzędzie pracy. Co zaś szczególnie istotne, punktem wyjścia dla nałożenia takiego obowiązku jest wystąpienie sytuacji, w której „dłużnik nie może wywiązać się z swoich zobowiązań z powodu braku zatrudnienia” (art. 5 ust. 2 ab initio ustawy). Jak z tego wynika, ratio legis zakłada traktowanie przedmiotowej rejestracji jako sposobu optymalizacji warunków do wywiązywania się przez dłużnika z obowiązków alimentacyjnych. Nie ulega zaś wątpliwości, że sprzyjanie osiągnięciu zamierzonego w tym przypadku celu nie może polegać „tylko” na nieodmówieniu poddania się tego rodzaju rejestracji. Bezspornie przecież zarejestrowanie się w powiatowym urzędzie pracy nie jestem celem, lecz „jedynie” środkiem służącym realizacji ww. celu. Zauważyć trzeba, że przeciwne stanowisko prowadzi do akceptowania praktyki niewątpliwie wyczerpującej znamiona zachowań typu praeter legem.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że brakuje prawnego uzasadnienia dla stanowiska optującego za koniecznością literalnego stosowania przepisu art. 5 ust. 3 pkt 2 ustawy. Prawidłowo w tym przypadku dekodowana norma prawna wskazuje na to, że zastosowania ww. przepisu nie należy ograniczać do stanów faktycznych odpowiadających jego literalnemu brzmieniu. W przeciwnym razie praktyka administracyjna nie osiągnie celów stawianych analizowanym regulacjom prawnym. Nie ulega ponadto wątpliwości, że powyższa przyjęta przez Kolegium wykładnia nie tylko znajduje umocowanie w obowiązujących w tym zakresie normach prawnych, ale i zapewnia współstosowanie standardów demokratycznego państwa prawnego i tezy o racjonalności działań ustawodawcy.

W opisanej sytuacji nie można więc było skutecznie postawić decyzji organu gminy, uznającego stronę za osobę uchylającą się od zobowiązań alimentacyjnych, zarzutu naruszenia prawa. W szczególności dlatego, że treść podjętego rozstrzygnięcia była adekwatna do stanu faktycznego sprawy. Bezspornie przecież – jak wykazano – organ gminy powinien w tym przypadku uznać stronę za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych (nota bene, rozstrzygnięcie w tego rodzaju sprawie jest tzw. związanym aktem administracyjnym. Powyższej konstatacji nie podważył również fakt nieprecyzyjnego uzasadnienia przez organ gminy podjętego rozstrzygnięcia. Także dlatego, że – jak wykazano – w sprawie winien znaleźć zastosowanie art. 5 ust. 3 pkt 2 ustawy, ze skutkiem wskazywanym w osnowie tego aktu administracyjnego. Poza tym, summa summarum należało (ze wskazanych powodów) ocenić zachowanie strony jako wyczerpujące znamiona hipotezy normy prawnej dekodowanej z art. 5 ust. 3 pkt 2 ustawy (w sposób uwzględniający ratio legis tej instytucji prawnej, tj. w szczególności poprzez wskazane powyżej znaczenie unormowania zawartego w art. 5 ust. 2 ab initio ustawy).

1.5. W roku 2013 r. spadła liczba spraw dotyczących przyznania dofinansowania kosztów kształcenia młodocianych pracowników, regulowanych ustawą z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). Organy obu instancji stosowały, wprowadzony ustawą z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty i niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 205, poz. 1205), przepis art. 70b ust. 11, według którego dofinansowanie kosztów kształcenia stanowi pomoc de minimis udzielaną zgodnie z warunkami określonymi w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 1998/2006 r. w sprawie stosowania art. 87 i 88 Traktatu do pomocy de minimis (Dz. Urz. UE L 379 z 28.12.2006, str. 5). Przepis ten nakłada, na organy orzekające w sprawie przyznania pracodawcom dofinansowania kosztów kształcenia młodocianych pracowników obowiązek stosowania procedur unijnych mających zapobiegać naruszeniu zasady konkurencyjności. Jednym z obowiązków przy przyznawaniu pomocy de minimis jest ustalenie, czy przedsiębiorca ubiegający się o tę pomoc nie znajduje się „w trudnościach” [art.1 ust. 1 lit. h) rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1998/2006]. Zasadą jest, że pomocy de minimis nie można udzielić „podmiotom znajdującym się w trudnej sytuacji” [pojęcie to jest tożsame z pojęciem „przedsiębiorstwa zagrożonego”, zdefiniowanego w pkt 9-11 Wytycznych Wspólnotowych (Dz. U. UE z dnia 1 października 2004 r. str. 2)]. Kolegium z reguły utrzymywało w mocy decyzje pierwszoinstancyjne, gdy wykazano w toku postępowania, że przedsiębiorca ubiegający się o dofinansowanie znajduje się w trudnościach.

Spostrzec w tym miejscu warto, że w dniu 24 grudnia 2013 r. w Dzienniku Urzędowym UE L nr 352 zostało opublikowane nowe rozporządzenie Komisji (UE) nr 1407/2013 z dnia 18 grudnia 2013 r. w sprawie stosowania art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do pomocy de minimis. W porównaniu do dotychczasowego rozporządzenia KE nr 1998/2006 wprowadza ono istotną zmianę tj. brak konieczności badania sytuacji ekonomicznej przedsiębiorcy, co oznacza, iż nawet przedsiębiorca będący w trudnej sytuacji, w rozumieniu ww. Wytycznych, będzie mógł – w określonych warunkach - skorzystać z pomocy de minimis.

1.6. Ustawa z dnia 26 lipca 2013 r. o zmianie ustawy – prawo energetyczne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r., poz. 984), zmieniła treść art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2013 r., poz. 966 ze zm.). Zmiana weszła w życie 11 września 2013 r. i dotyczyła rozszerzenia katalogu wyłączeń od dochodu branego pod uwagę przy obliczaniu dodatku mieszkaniowego. Obecnie, za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Do dochodu nie wlicza się świadczeń pomocy materialnej dla uczniów, dodatków dla sierot zupełnych, jednorazowych zapomóg z tytułu urodzenia się dziecka, dodatku z tytułu urodzenia dziecka, pomocy w zakresie dożywiania, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej, dodatku mieszkaniowego, dodatku energetycznego oraz zapomogi pieniężnej, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007 r. Wprowadzenie do katalogu wyłączeń od dochodu dodatku energetycznego było konsekwencją nowelizacji ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r., poz. 1059), wprowadzającej – od 1 stycznia 2014 r. - nowy rodzaj finansowego wsparcia najuboższych: zryczałtowany dodatek energetyczny. Przysługuje on tzw. odbiorcy wrażliwemu, czyli zgodnie z definicją ustawową osobie, której przyznano dodatek mieszkaniowy w rozumieniu ustawy o dodatkach mieszkaniowych, będącej stroną umowy kompleksowej lub umowy sprzedaży energii elektrycznej zawartej z przedsiębiorstwem energetycznym i zamieszkuje w miejscu dostarczania energii elektrycznej. Takie brzmienie przepisu wskazuje, że osoba ubiegająca się o dodatek energetyczny musi być adresatem decyzji przyznającej dodatek mieszkaniowy i jednocześnie musi być stroną umowy kompleksowej lub umowy sprzedaży energii elektrycznej zawartej z przedsiębiorstwem energetycznym. Zryczałtowany dodatek energetyczny jest przyznawany przez wójta, burmistrza, prezydenta, na wniosek, do którego należy dołączyć umowę sprzedaży energii elektrycznej lub kopię umowy kompleksowej z zakładem energetycznym. Wysokość dodatku energetycznego określana jest przez ministra właściwego do spraw gospodarki w terminie do 30 kwietnia każdego roku, przy czym pierwszy, obowiązujący do 30 kwietnia 2014 r., został określony w Obwieszczeniu Ministra Gospodarki z dnia 28 listopada 2013 r. (M.P. poz. 963).

Ze względu na szczątkowość regulacji prawnych dotyczących dodatku energetycznego, jeszcze przed wejściem w życie ustawy, pojawiły się problemy związane chociażby z okresem, na jaki ma być przyznawany dodatek. Wydaje się, że ze względu na ścisłe powiązanie dodatku energetycznego z decyzją przyznającą dodatek mieszkaniowy, dodatek ten powinien być – co do zasady - przyznawany na okres na jaki przyznano dodatek mieszkaniowy. Korelacja dodatku energetycznego i dodatku mieszkaniowego z pewnością będzie rodzić kolejne wątpliwości i problemy związane np. ze wstrzymaniem wypłaty dodatku mieszkaniowego czy wznowieniem postępowania w sprawie przyznania dodatku mieszkaniowego, w wyniku którego decyzja przyznająca dodatek mieszkaniowy – będąca podstawą przyznania dodatku energetycznego - zostanie uchylona i dodatek mieszkaniowy nie zostanie przyznany.


2. Omówienie wybranych rozstrzygnięć


Organ właściwy w sprawie usług opiekuńczych

Do Kolegium wpłynął – sformułowany na podstawie art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a. – wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość w sprawie usług opiekuńczych. W treści tego wystąpienia wskazano, m.in.: „nie ulega wątpliwości, że pani BM, będąca opiekunem prawnym ubezwłasnowolnionego całkowicie SK, mieszka w W. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie, natomiast art. 27 kodeksu cywilnego jasno i jednoznacznie określa, że miejscem zamieszkania osoby pozostającej pod opieką jest miejsce zamieszkania opiekuna”.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze zważyło wstępnie, że spór o właściwość powstaje wówczas, gdy co najmniej dwa organy administracji publicznej uznają się jednocześnie za właściwe (lub niewłaściwe) do załatwienia tej samej sprawy administracyjnej, czyli tego samego żądania strony (stron), opartego na tej samej podstawie prawnej sprawy i w tym samym stanie faktycznym. Warunkiem sine qua non istnienia sporu o właściwość jest zatem zawisłość sprawy administracyjnej. Innymi słowy, spór o właściwość między organami wymienionymi w art. 22 § 1 k.p.a. może powstać w sprawie, która podlega załatwieniu w postępowaniu administracyjnym

Stosownie do art. 50 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych. Usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznane również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić (art. 50 ust. 2 ustawy). Usługi opiekuńcze obejmują pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zaleconą przez lekarza pielęgnację oraz, w miarę możliwości, zapewnienie kontaktów z otoczeniem (art. 50 ust. 3). Specjalistyczne usługi opiekuńcze są to usługi dostosowane do szczególnych potrzeb wynikających z rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności, świadczone przez osoby ze specjalistycznym przygotowaniem zawodowym (art. 50 ust. 4). Ośrodek pomocy społecznej, przyznając usługi opiekuńcze, ustala ich zakres, okres i miejsce świadczenia (art. 50 ust. 5). 

Właściwość miejscową gminy ustala się – co do zasady – według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej). Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje jednak pojęcia „miejsce zamieszkania” i w tej mierze należy odwołać się do przepisów ogólnych Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 25 k.c., miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest – co do zasady – miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd co do tego, że miejscem stałego pobytu jest to, w którym koncentrują się czynności życiowe danej osoby, bez względu na adres zameldowania. Powyższa reguła dotyczy jednak miejsca zamieszkania osoby fizycznej mającej pełną zdolność do czynności prawnych, bowiem jeżeli idzie o osoby ograniczone w tej zdolności lub jej nieposiadające, Kodeks cywilny dla takich osób wprowadza inne rozwiązanie. Z art. 27 k.c. wynika, iż miejscem zamieszkania osoby pozostającej pod opieką jest miejsce zamieszkania opiekuna.

W sprawie rozpatrywanej przez Kolegium wymagało rozważenia, czy w zastanym stanie faktycznym występują przesłanki z art. 101 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, to znaczy czy zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony sytuacją osobistą wnioskodawcy lub czy dana sprawa jest niecierpiąca zwłoki.

Ze znajdujących się w aktach sprawy materiałów wynikało, że wnioskodawca (lat 52) – jest osobą całkowicie ubezwłasnowolnioną. Jest leczony psychiatrycznie od 1978 r. i wymaga systematycznego leczenia. Musi przyjmować stale leki. Ma orzeczoną całkowitą niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji. Mieszka sam w S. Jego opiekun prawny (siostra) mieszka w W. Opiekunka prawna oświadczyła, że – pomimo jej opieki – brat „wymaga wsparcia w formie usług (…) 1 godz. przez trzy dni w tygodniu ze względu na konieczność kontroli pobierania leków”.

W związku z powyższym Kolegium uznało, iż uzasadnione jest przyjęcie szczególnej właściwości określonej w art. 101 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Nadmienienia wymaga, że pracownik socjalny w kwestionariuszu rodzinnego wywiadu środowiskowego wskazał, że: „w związku z chorobą p. SK, dotychczas świadczone były usługi opiekuńcze przez GOPS w S”.

Kolegium, poza rozstrzygnięciem, zauważyło, że według art. 101 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej, gmina właściwa ze względu na miejsce zamieszkania albo na ostatnie miejsce zameldowania na pobyt stały jest obowiązana do zwrotu wydatków gminie, która przyznała świadczenia w miejscu pobytu. 


Samotne wychowywanie dziecka jako przesłanka przyznania zasiłku rodzinnego

Strona wystąpiła o przyznanie prawa do zasiłków rodzinnych na dzieci: MD i DŁ wraz z dodatkiem do zasiłku z tytułu samotnego wychowywania dziecka - DŁ. Wnioskodawczyni, wychowując DŁ pozostaje w związku małżeńskim z ojcem MD; ojciec DŁ nie żyje. Organ pierwszej instancji wydał decyzję, odmawiającą przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka, powołując się na fakt, iż wnioskodawczyni, wychodząc za mąż, utraciła status osoby samotnie wychowującej dziecko.

Kolegium rozpatrując odwołanie zważyło, że zgodnie z art. 11a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka przysługuje samotnie wychowującym dziecko matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli nie zostało zasądzone świadczenie alimentacyjne na rzecz dziecka od drugiego z rodziców dziecka, ponieważ: 1) drugi z rodziców dziecka nie żyje; 2) ojciec dziecka jest nieznany; 3) powództwo o ustalenie świadczenia alimentacyjnego zostało oddalone.

W myśl art. 3 pkt 17a ustawy, zwrot „osoba samotnie wychowująca” dziecko oznacza pannę, kawalera, wdowę, wdowca, osobę pozostającą w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osobę rozwiedzioną, chyba że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem. Przepis ten zawiera definicję legalną pojęcia osoby samotnie wychowującej dziecko. Powodem przyjęcia przez ustawodawcę tej definicji był fakt, że zwrot „osoba samotnie wychowująca dziecko” jest, na gruncie języka ogólnego, zwrotem wieloznacznym i nieostrym. Z kolei na gruncie przepisów ustawy pełni on rolę zwrotu centralnego, czyli takiego, którego ujednoznacznienie nie jest możliwe dzięki wykorzystaniu kontekstu językowego, zaś konieczne staje się sformułowanie definicji legalnej (por. M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2008, s. 203-204). Z kolei funkcją definicji legalnej jest właśnie - w przypadku tego typu zwrotów - uniknięcie nieporozumień związanych z nadawaniem zwrotom wieloznacznym i nieostrym różnych- nierzadko sprzecznych- znaczeń.

Jak wynika zatem z literalnego brzmienia art. 3 pkt 17a ustawy, cywilny stan mężatki nie mieści się w zakresie tej części definicji osoby samotnie wychowującej dziecko, która określa stan cywilny tej osoby. Powyższa konstatacja jest wynikiem ujednoznacznienia i dookreślenia (wyostrzenia) zwrotu „osoba samotnie wychowująca dziecko” poprzez posłużenie się definicją legalną. Część analizowanej definicji, określająca stan cywilny osoby samotnie wychowującej dziecko nie wymaga zatem interpretacji z powodu jej ostrego i dookreślonego charakteru. Inaczej jest w odniesieniu do dalszej części analizowanej definicji wyrażającej się w zwrocie: „chyba że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem”. W tym przypadku ustawodawca zdecydował się na pozostawienie pewnego zakresu nieostrości, pozostawiając interpretację zwrotu „wspólne wychowywanie dziecka” organom stosującym prawo (por. M. Zieliński, Wykładnia…, jw., s. 204-205).

Uzasadniając dalej przyjęte stanowisko, Kolegium zauważyło, że analizowana definicja osoby samotnie wychowującej dziecko jest definicją legalną, pełną i zakresową. W szczególności oznacza to, że wyliczenie stanów cywilnych zawartych w tej definicji jest pełne i wyczerpujące, gdyż wskazano w niej wszystkie elementy zakresu definiowanego pojęcia (definiens). Walorem prawnym definicji legalnych jest to, że zgodnie z założeniem o ich normatywności, nakazują one podmiotom stosującym prawo, by definiowanym wyrażeniom nadawać odpowiednie znaczenie. Wagą definicji legalnej jest też to, że przełamuje ona znaczenia danego wyrażenia lub zwrotu zaczerpnięte ze słownika języka ogólnego. Jeśli w danym tekście prawnym jest zawarta definicja legalna, to niepoprawne metodologicznie byłoby podejmowanie działań interpretacyjnych polegających na skonstatowaniu wieloznaczności wyrażenia, następnie przyjęciu znaczenia z zastosowaniem kryterium celu, funkcji czy wartości akceptowanych przez stosującego prawo (por. M. Zieliński, Wykładnia…, jw., s. 219). Drugi aspekt prawnego waloru definicji legalnych polega na tym, że sformułowane przez nią znaczenie danego zwrotu nie podlega przełamaniu nawet w sytuacji, gdyby interpretator (podmiot stosujący prawo) uznał, że zawarta w definicji „jednoznaczność” prowadzi do sprzeczności w systemie prawa (np. z normami hierarchicznie wyższymi albo z zasadami prawa) albo też burzy powszechnie akceptowane społecznie wartości (por. M. Zieliński, Wykładnia prawa…, j.w., s. 219, 245 i nast.). Nie wolno bowiem „przełamać treści jednoznacznie językowo sformułowanej definicji legalnej” (M. Zieliński, Wykładnia…, jw., s. 249).

Z powyższego wynika, że nie zasługuje na uznanie rozumowanie, wedle którego można by w świetle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych przyjąć, że osoba pozostająca w związku małżeńskim (niebędąca w separacji) może zostać uznana za osobę samotnie wychowującą dziecko. Jak już zauważono, pierwsza część powyższej definicji ma charakter ostry i jednoznaczny i jest określona przez stan cywilny danej osoby. Ma to być panna, kawaler, wdowa, wdowiec, osoba pozostająca w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osoba rozwiedziona. W przypadku, gdy stan cywilny jest następstwem wydania wyroku, skutek w postaci zmiany stanu cywilnego (np. z osoby zamężnej na rozwiedzioną) następuje nie w momencie wydania wyroku, ale jego uprawomocnienia się.

Za osoby samotnie wychowujące dziecko nie uznaje się zatem osób, które wychowują dziecko z mężem (żoną) niebędącą rodzicem tego dziecka. Ratio legis tej regulacji znaleźć można m. in. w uregulowaniach dotyczących obowiązku alimentacyjnego. Pojęcie osoby samotnie wychowującej dziecko nie powinno bowiem pozostawać w sprzeczności z zasadami alimentacji określonymi w kodeksie rodzinnym i opiekuńczym. W świetle przepisu art. 141 k.r.o., ojczym lub macocha są osobami potencjalnie zobowiązanymi do alimentacji pasierba (pasierbicy). Stąd nie zasługuje na akceptację stanowisko WSA w Bydgoszczy, zawarte w wyroku z dnia 5 kwietnia 2011 r. (II SA/Bd 191/11), że „fakt zawarcia nowego związku małżeńskiego przez rodzica samotnie wychowującego dziecko nie ma wpływu na sferę władzy rodzicielskiej i obowiązków alimentacyjnych względem tego dziecka”. Ponieważ de lega lata między pasierbem a ojczymem (macochą) zachodzi obowiązek alimentacyjny, ojczym (macocha) mogą ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu konieczności sprawowania opieki nad pasierbem (pasierbicą).

Kolegium podniosło także, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 czerwca 2008 r. (P 18/06), w którym Trybunał stwierdził m. in., że art. 2 pkt 5 lit. a) ustawy z 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej w związku z art. 3 pkt 17a ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim pomija prawo: a) osób wychowywanych przez osoby pozostające w związku małżeńskim, b) osób wychowywanych przez osoby, które wspólnie wychowują co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem, do zaliczki alimentacyjnej, jest niezgodny z art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 27 Konwencji o prawach dziecka - będąc wyrokiem w sprawie tzw. pominięcia ustawodawczego, nie wywołał jakichkolwiek skutków prawnych dla ocenionej regulacji prawnej. Po wejściu w życie tego wyroku kontrolowany przez TK przepis zachował moc obowiązującą. Pomimo powstania na skutek tego wyroku zobowiązania po stronie ustawodawcy do podjęcia inicjatywy ustawodawczej w celu doprowadzenia do stanu zgodności z Konstytucją, treść przepisu art. 3 pkt 17a ustawy nie uległa w tym zakresie zmianie. Kolegium zauważyło nadto, że wyrok ten nie może także wiązać zawartą w jego uzasadnieniu interpretacją, gdyż uprawnienie do wiążącego ustalenia interpretacji przepisów prawnych przez TK nie znajduje dogmatycznoprawnej podstawy. Twierdzenia zawarte we wskazanym wyroku TK mogłyby jedynie oddziaływać na praktykę, pod warunkiem jednak podzielenia przez podmiot stosujący prawo towarzyszącej im argumentacji.

Zdaniem Kolegium, przesłanki samotnego wychowywania dziecka nie należy rozpatrywać wyłącznie w relacji dziecko uprawnione do alimentacji – wychowujący je rodzic i zobowiązany do alimentacji rodzic. W obecnym brzmieniu definicja osoby samotnie wychowującej dziecko zawarta w art. 3 pkt 17a nie daje jednak podstaw do takich interpretacji. Definicja ta ma na celu uwzględnienie w ramach przyznawanego wsparcia socjalnego sytuacji osób, które faktycznie same wychowują dziecko. Zamierzeniem ustawodawcy było stworzenie takiej definicji, która nie pozwoli uznać za samotnie wychowujące dziecko osób, które w małżeństwie wychowują razem dzieci niezależnie od tego, czy są to ich wspólne dzieci, czy też i dzieci wspólne, i dzieci pochodzące z innych związków. W małżeństwach wychowujących dzieci z różnych związków uznajemy, że małżonkowie i wszystkie dzieci, nad którymi sprawują oni opiekę tworzą rodzinę i wspólnie się utrzymują. Przepisy art. 18 Konstytucji RP („Małżeństwo jako związek kobiety i mężczyzny, rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo znajdują się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej”) oraz art. 71 ust. 1 Konstytucji RP („Państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych”), w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP („Wszyscy są wobec prawa równi i mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne.”) jedynie wspierają powyższe rozumowanie. Nie sposób bowiem inaczej traktować tzw. rodziny rekonstruowane od rodzin, w których małżonkowie są rodzicami wszystkich należących do rodziny dzieci.

Dlatego na podstawie obecnych przepisów za samotnie wychowującą dziecko uznaje się osobę stanu wolnego, która wychowuje dziecko bez pomocy innej osoby. W świetle obowiązującego prawa (k.r.o., ustawa o świadczeniach rodzinnych, Konstytucja RP), zawarcie związku małżeńskiego z osobą posiadającą dziecko z innego związku powoduje powstanie nowej relacji prawno-rodzinnej, w ramach której małżonkowie mają zaspokajać wspólnie potrzeby rodziny, którą w ten sposób założyli, w tym każdego dziecka, nad którymi sprawują opiekę (por. M. Lewandowicz-Machnikowska, w: Świadczenia rodzinne. Komentarz, R. Babińska-Górecka, M. Lewandowicz-Machnikowska, Wrocław 2010, s. 80).


Przyznanie rodzinie zastępczej środków na pokrycie kosztów utrzymania lokalu mieszkalnego (domu jednorodzinnego)

Strona wystąpiła o przyznanie środków finansowych na utrzymanie domu jednorodzinnego w wysokości odpowiadającej kosztom jego utrzymania, w którym w okresie od 1 czerwca 2013 r. do 31 października 2013 r. zamieszkiwało 6 osób, w tym troje dzieci umieszczonych w pieczy zastępczej oraz jeden pełnoletni wychowanek. Organ pierwszej instancji, powołując się m. in. na przepisy art. 39 ust. 1 pkt 1 lit. c), art. 88 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 232b ust. 1 pkt 2, w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, odmówił przyznania wnioskowanej pomocy. W uzasadnieniu decyzji przywołano przepisy przyjęte za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia i zaznaczono, że wskazana ustawa wyraźnie rozgranicza i reguluje sprawy dotyczące dzieci i osób, które osiągnęły pełnoletność, przebywając w pieczy zastępczej. Odwołano się do definicji dziecka zawartej w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 stycznia 2000 r. o Rzeczniku Praw Dziecka, zgodnie z którą dzieckiem jest każda istota ludzka od poczęcia do osiągnięcia pełnoletności oraz regulacji art. 10 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym za osoby, które osiągnęły pełnoletność uważa się osoby, które ukończyły lat osiemnaście. Wskazano również, że w budżecie PCPR na 2013 r. nie zabezpieczono środków finansowych na świadczenia fakultatywne, o których mowa w art. 83 ust. 2 powołanej ustawy, co oznacza, że rodzina zastępcza zawodowa, aby otrzymać środki finansowe na utrzymanie domu jednorodzinnego musi spełnić przesłanki określone w przepisie art. 232b ust. 1 ustawy, tzn. musi w rodzinie tej przebywać więcej niż troje dzieci. Do wskazanej w tym przepisie liczby dzieci nie wlicza się osób, które osiągnęły pełnoletność, tj. osób, o których mowa w art. 37 ust. 2 ustawy. W rodzinie zastępczej zawodowej odwołujących się od dnia 1 marca 2013 r. przebywa: troje dzieci a także osoba, która osiągnęła pełnoletność przebywając w pieczy zastępczej. Powyższe oznacza, że w rodzinie zastępczej odwołujących się nie przebywa więcej niż troje dzieci, co wyłącza możliwość przyznania wnioskowanej formy wsparcia. W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji wyrażono niezadowolenie z wydanego rozstrzygnięcia. Powołując się na przepis art. 83 ust. 2 i 3a oraz przepis art. 232b ust. 2 ustawy wniesiono o przyznanie środków na utrzymanie domu jednorodzinnego, w którym przebywa troje dzieci i jedna osoba, która ukończyła 18 rok życia przebywając w pieczy zastępczej. Zdaniem odwołujących się, zarówno przepis art. 83 ust. 3a, jak i przepis art. 232b pkt 2 ustawy odwołują się do przepisu art. 83 ust. 2, którego brzmienie nie uległo zmianie w wyniku nowelizacji z 2012 r., i z którego wyraźnie wynika, że przyznając środki na utrzymanie lokalu mieszkalnego (domu jednorodzinnego) bierze się pod uwagę również osobę, która osiągnęła pełnoletność przebywając w pieczy zastępczej.

Kolegium zważyło, że zgodnie z przepisem art. 83 ust. 2 ustawy rodzina zastępcza niezawodowa i zawodowa może otrzymywać środki finansowe na utrzymanie lokalu mieszkalnego w budynku wielorodzinnym lub domu jednorodzinnego w wysokości odpowiadającej kosztom ponoszonym przez rodzinę zastępczą niezawodową albo zawodową na czynsz, opłaty z tytułu najmu, opłaty za energię elektryczną i cieplną, wodę, gaz, odbiór nieczystości stałych i płynnych, dźwig osobowy, antenę zbiorczą, abonament telewizyjny i radiowy, usługi telekomunikacyjne oraz związanym z kosztami eksploatacji, obliczonym przez podzielenie łącznej kwoty tych kosztów przez liczbę osób zamieszkujących w tym lokalu lub domu jednorodzinnym i pomnożenie przez liczbę dzieci i osób, które osiągnęły pełnoletność przebywając w pieczy zastępczej, o których mowa w art. 37 ust. 2, umieszczonych w rodzinie zastępczej wraz z osobami tworzącymi tę rodzinę zastępczą. Uregulowana w powołanym przepisie forma wsparcia jest szczególną formą doraźnej pomocy finansowej dla rodzin zastępczych ukierunkowaną na realizację konkretnego celu. Brzmienie art. 83 ust. 2 ustawy wskazuje również, że wsparcie to ma charakter fakultatywny, co oznacza, że ocenę okoliczności uzasadniających jego przyznanie ustawodawca pozostawił uznaniu organu. Z przepisu art. 83 ust. 2 ustawy nie wynika zatem indywidualne roszczenie o przyznanie takiego wsparcia. Osoby ubiegające się o jego przyznanie muszą liczyć się z tym, że nie każdy wniosek zostanie automatycznie uwzględniony. Fakultatywny charakter tej pomocy pozwala organowi dokonywać również oceny zasadności udzielenia jej, nie tylko z punktu widzenia osobistej, rodzinnej i ogólnie biorąc społecznej sytuacji rodziny wnioskującej, ale również w kontekście potrzeb innych rodzin zastępczych i dzieci w nich umieszczonych, a także własnych możliwości finansowych organu. Organ pierwszej instancji wskazał, że w budżecie PCPR na 2013 r. nie zostały zabezpieczone środki na fakultatywne świadczenia przewidziane w art. 83 ust. 2 ustawy. W takiej sytuacji nie można zarzucić organowi pierwszej instancji, że odmowa przyznania środków finansowych na utrzymanie domu nastąpiła z przekroczeniem granic uznania administracyjnego.

Kolegium zauważyło również, że przepis art. 83 ust. 2 ustawy, w brzmieniu wyżej podanym, obowiązuje od dnia 8 czerwca 2012 r. i jest następstwem nowelizacji ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej dokonanej ustawą z dnia 27 kwietnia 2012 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2012 r., poz. 579, zwanej dalej ustawą zmieniającą). Ustawa zmieniająca, poza nadaniem art. 83 ust. 2 nowego brzmienia, uchyliła jednocześnie ust. 3 tego artykułu, który nakładał na starostę obowiązek przyznania środków finansowych, o których mowa w art. 83 ust. 2 ustawy rodzinie zastępczej zawodowej, w której umieszczono powyżej 3 dzieci i osób, które osiągnęły pełnoletność przebywając w pieczy zastępczej, o których mowa w art. 37 ust. 2 ustawy, jeżeli zasadność przyznania tych środków została potwierdzona w opinii organizatora rodzinnej pieczy zastępczej [art. 1 pkt 18 lit. b)]. Jednocześnie ustawa nowelizująca wprowadziła do art. 83 ustęp 3a, zgodnie z którym środki finansowe, o których mowa w ust. 2, starosta jest zobowiązany przyznać rodzinie zastępczej zawodowej, w której umieszczono powyżej 3 dzieci i osób, które osiągnęły pełnoletność przebywając w pieczy zastępczej, o których mowa w art. 37 ust. 2, oraz jeżeli potrzeba przyznania tych środków zostanie potwierdzona w opinii organizatora rodzinnej pieczy zastępczej [art. 1 pkt. 18 lit. c) ustawy zmieniającej]. Dodany ust. 3a ustawy wejdzie jednak w życie od dnia 1 stycznia 2015 r. (art. 7 pkt 2 ustawy zmieniającej).

Uchylając przepis art. 83 ust. 3 ustawy, nakładający na starostę obowiązek przyznania zawodowej rodzinie zastępczej, w której umieszczono powyżej 3 dzieci i osób, które osiągnęły pełnoletność przebywając w pieczy zastępczej oraz wprowadzając do art. 83 ust. 3a ustawy, zawierający analogiczną regulację, którego wejście w życie odroczono jednak do dnia 1 stycznia 2015 r., ustawa zmieniająca wprowadziła do ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej przepis art. 232b ust.1 pkt 2, regulujący obowiązek starosty przyznania zawodowej rodzinie zastępczej środków na pokrycie kosztów utrzymania lokalu mieszkalnego (domu jednorodzinnego) w okresie przejściowym, tj. w okresie od 8 czerwca 2012 r. do 31 grudnia 2014 r. Przepis ten stanowi, że starosta na wniosek rodziny zastępczej zawodowej, w której przebywa więcej niż 3 dzieci przyznaje środki finansowe, o których mowa w art. 83 ust. 2, jeżeli zasadność przyznania tych środków zostanie potwierdzona w opinii organizatora rodzinnej pieczy zastępczej. Z treści tego przepisu jednoznacznie wynika, że wsparcie, o które ubiegali się odwołujący się adresowane jest do zawodowej rodziny zastępczej, w której przebywa więcej niż 3 dzieci, a więc, jak słusznie wskazał organ pierwszej instancji - odwołując się posiłkowo do przepisów ustawy z dnia 6 stycznia 2000 r. o Rzeczniku Praw Dziecka (Dz. U. Nr 6, poz. 69 ze zm.) - osób, które nie osiągnęły pełnoletności. Kolegium podzieliło również twierdzenie organu pierwszej instancji, że ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej wyraźnie rozgranicza i odrębnie reguluje sytuację prawną dzieci i osób, które osiągnęły pełnoletność przebywając w pieczy zastępczej. Potwierdza to przepis art. 37 ustawy, zgodnie z którym objęcie dziecka jedną z form pieczy zastępczej następuje na okres nie dłuższy niż do osiągnięcia pełnoletności (ust. 1), stanowiąc jednocześnie, że osoba, która osiągnęła pełnoletność przebywając w rodzinie zastępczej może, po spełnieniu dodatkowych warunków, nadal w niej przebywać za zgodą rodziny zastępczej nie dłużej jednak niż do ukończenia 25. roku życia (ust. 2).

Posługiwanie się przez ustawodawcę w obrębie jednego aktu prawnego różnymi terminami, wyznaczającymi odrębne kategorie podmiotowe („dziecko”, „osoba, która osiągnęła pełnoletność przebywając w rodzinie zastępczej”), wyłącza możliwość traktowania tych terminów jak synonimów oraz automatycznego odnoszenia regulacji prawnej dotyczącej jednej grupy podmiotowej do drugiej grupy, a w konsekwencji przyjęcia, że hipoteza przepisu art. 232b ust. 1 pkt 2 ustawy, który reguluje uprawnienia zawodowych rodzin zastępczych, w których przebywa co najmniej 3 dzieci, obejmuje również swym zakresem osoby, które osiągnęły pełnoletność przebywając w rodzinie zastępczej. Gdyby intencją ustawodawcy, w okresie od dnia 8 czerwca 2012 r. do dnia 31 grudnia 2014 r., było przyznanie pomocy finansowej na pokrycie kosztów utrzymania w domu jednorodzinnym także rodzinom zastępczym zawodowym, w których nie tylko została umieszczona określona liczba dzieci, ale również określona liczba osób, które osiągnęły pełnoletność w pieczy zastępczej, dałby zapewne temu wyraz w treści przepisu art. 232b ustawy. Zmiany jakie ustawodawca dokonał w regulacji przepisu art. 83 ustawy wskazują natomiast, że podmiotowe zawężenie kręgu adresatów obligatoryjnej formy wsparcia na pokrycie kosztów utrzymania lokalu mieszkalnego (domu jednorodzinnego), wyłącznie do zawodowych rodzin zastępczych, w których umieszczono więcej niż troje dzieci, było zabiegiem celowym. Przyjęcie innego stanowiska podważałoby w całości sens dokonanych przez ustawodawcę zmian w treści przepisu art. 83 ustawy (biorąc pod uwagę treść przepisów uchylonych i wprowadzonych). Jednocześnie Kolegium zauważa, że odwołanie się w przepisie art. 232b ust. 1 pkt 2 ustawy do przepisu art. 83 ust. 2 dotyczy tylko środków finansowych, o których mowa w art. 83 ust. 2 ustawy i sposobu ustalania ich wysokości, a nie podmiotów uprawnionych do skorzystania z tych środków. Tym samym z faktu odwołania się w art. 232b ust. 1 pkt 2 do przepisu art. 83 ust. 2 ustawy nie sposób wyprowadzać wniosku, że pomoc, o której mowa w art. 232b ust. 1 pkt 2 adresowana jest nie tylko do zawodowych rodzin zastępczych, w których przebywa więcej niż 3 dzieci, ale również do rodzin, w których przebywa więcej niż 3 osób umieszczonych w pieczy zastępczej, tj. zarówno dzieci jak i osób, które osiągnęły pełnoletność przebywając w pieczy zastępczej. W świetle przepisu art. 232b ust. 1 pkt 2 fakt pobytu w zawodowej rodzinie zastępczej, w której umieszczono więcej niż 3 dzieci osoby, która osiągnęła pełnoletność przebywając w pieczy zastępczej wpływa zatem tylko na wysokość ewentualnej pomocy i sposób jej ustalenia.

Mając na względzie powyższe okoliczności prawne, jak również bezsporne okoliczności faktyczne (fakt przebywania w zawodowej rodzinie zastępczej trojga dzieci i jednej osoby, która osiągnęła pełnoletność przebywając w pieczy zastępczej) Kolegium nie znalazło podstaw do przyznania odwołującym się wnioskowanej pomocy obligatoryjnej, z uwagi na niespełnienie warunków, od których ustawa uzależnia jej przyznanie, a fakultatywnej - z uwagi na brak środków w budżecie organu na jej realizację.


Skutki proceduralne osiągnięcia przez ucznia pełnoletniości w toku postępowania o przyznanie stypendium szkolnego

Niesformalizowanym podaniem babcia uczennicy wniosła o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie przyznania wnuczce stypendium szkolnego. W uzasadnieniu wniosku przywołała art. 90n ust. 3 ustawy o systemie oświaty (traktujący o możliwości przyznania stypendium szkolnego z urzędu), opisała sytuację rodzinną i finansową uczennicy wyjaśniając, że wnuczka pozostaje na jej utrzymaniu, a miejsce zamieszkania matki uczennicy nie jest znane, wobec czego brak jest osoby uprawnionej do złożenia wniosku. Następnie, już na druku Wniosku o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej o charakterze socjalnym dla ucznia, babcia wystąpiła o przyznanie wnuczce stypendium szkolnego. Organ pierwszej instancji odmówił przyznania uczennicy stypendium szkolnego, wywodząc, że wniosek w imieniu uczennicy złożyła osoba nieuprawniona (niebędąca przedstawicielem ustawowym uczennicy).

W rozpatrzeniu odwołania Kolegium zważyło, że co do zasady, stypendium szkolne przyznawane jest na wniosek rodziców lub pełnoletniego ucznia (art. 90n ust. 2 pkt 1 ustawy o systemie oświaty). Ustawa o systemie oświaty przewiduje również możliwość przyznania stypendium szkolnego na wniosek m. in. dyrektora szkoły (art. 90n ust. 2 pkt 2), a także z urzędu - art. 90d ust. 3 . Organ pierwszej instancji nie orzekał z urzędu w przedmiocie przyznania stypendium szkolnego, a rozpatrzywszy wniosek odmówił przyznania stypendium szkolnego wywodząc, że wniosek pochodzi od osoby nieuprawnionej.

Taka decyzja była oczywiście wadliwa. Odmówić przyznania stypendium szkolnego można wyłącznie wówczas, gdy uczeń nie spełnia materialnoprawnych przesłanek udzielenia takiego świadczenia, czyli w szczególności, gdy nie spełnia kryterium dochodowego. Tego organ pierwszej instancji nie wykazał wydając zaskarżoną decyzję. Jeśli wniosek o stypendium złożony zostałby przez podmiot nieuprawniony, to poprawnym rozstrzygnięciem byłoby postanowienie, o jakim mowa w art. 61a k.p.a., który to przepis stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Rzecz jasna, w takim przypadku, jak rozpatrywany przez Kolegium chodziłoby o wniesienie żądania (wniosku o przyznanie stypendium szkolnego) nie wprost przez stronę (taki status ma uczeń) lecz przez osobę niebędącą należycie umocowaną do działania za stronę – niepełnoletniego ucznia (nie przez rodzica lub opiekuna prawnego ucznia). Przy czym trzeba zastrzec, że wydanie postanowienia na powołanej podstawie prawnej jest możliwe, gdy status wnoszącego żądanie jest oczywisty. Jeżeli natomiast dopiero przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykazałoby, że z żądaniem wystąpiła osoba nieuprawniona, wówczas właściwym zakończeniem postępowania byłaby decyzja o umorzeniu postępowania, na podstawie art. 105 k.p.a.

Organ pierwszej instancji, jak już zaznaczono, podjął decyzję odmawiającą stypendium szkolnego, z uzasadnieniem kierowanym w istocie babci uczennicy, jako osoby nieuprawnionej do wystąpienia z wnioskiem, czyniąc w ten sposób tę osobę stroną postępowania, co uprawniało Kolegium, do rozpatrzenia odwołania.

Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję w całości. Jednocześnie nie umorzyło postępowania pierwszej instancji, lecz przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Za takim rozstrzygnięciem przemawiała istotna zmiana okoliczności faktycznych sprawy. Otóż w chwili orzekania prze Kolegium uczennica stała się osobą pełnoletnią, co zasadniczo zmieniło jej status w postępowaniu. Kolegium stwierdziło, że nie ma przy tym znaczenia fakt, że w czasie składania wniosku o stypendium szkolne (we wrześniu 2013 r.) jeszcze nie była pełnoletnia. Uchylenie zaskarżonej decyzji spowodowało bowiem, że sprawa przyznania stypendium szkolnego, wszczęta wnioskiem złożonym we września 2013 r., wciąż pozostaje w stanie nierozstrzygnięta, a o skuteczności prawnej tego wniosku może obecnie samodzielnie rozstrzygnąć pełnoletnia już uczennica.

Poza rozstrzygnięciem Kolegium zwróciło jeszcze uwagę, że realizując w należyty sposób zasadę informowania z art. 9 k.p.a., organ pierwszej instancji powinien był poinformować w stosownym czasie babcię uczennicy o możliwości wystąpienia o stypendium szkolne przez dyrektora szkoły, do której uczennica uczęszcza.


Przyznanie dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika byłemu przedsiębiorcy

Organ pierwszej instancji odmówił przyznania dofinansowania kosztów kształcenia młodocianej pracownicy. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zostały spełnione przesłanki formalne do przyznania dofinansowania. Prowadząca kształcenie zawodowe młodocianego pracownika w zawodzie „sprzedawca” zawarła z młodocianą stosowną umowę, posiada kwalifikacje zawodowe i pedagogiczne do prowadzenia praktycznej nauki zawodu, uczennica zdała egzamin potwierdzający nabyte umiejętności zawodowe, a wniosek o przyznanie dofinansowania kosztów kształcenia został złożony w ustawowym terminie, tj. w ciągu 3 miesięcy od zakończenia nauki zawodu. W dalszej części decyzji wskazano jednak na konsekwencje wprowadzenia do ustawy o systemie oświaty przepisu art. 70b ust. 11, zgodnie z którym dofinansowanie kosztów kształcenia młodocianych pracowników jest formą wsparcia przedsiębiorcy w ramach pomocy de minimis. W tym kontekście zwrócono zaś uwagę na to, że z akt sprawy wynika, że wnioskodawczyni nie jest już przedsiębiorcą. W konsekwencji, organ pierwszej instancji stwierdził, że nie można jej przyznać dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika w ramach pomocy de minimis. W odwołaniu wnioskodawczyni przyznała, że z dniem 30 listopada 2011 r. zaprzestała prowadzenia działalności gospodarczej, podczas, gdy młodociany pracownik zdał egzamin zawodowy w dniu 31 sierpnia 2012 r., dlatego mogła złożyć wniosek o dofinansowanie dopiero po zakończeniu prowadzenia działalności gospodarczej.

Kolegium podjęło decyzję reformatoryjną.

Po przytoczeniu normatywnych reguł dofinansowania kosztów kształcenia, Kolegium zważyło, że ustawa z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty i niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 205, poz. 1205) w art. 1 pkt 31 lit. c) wprowadziła, z mocą obowiązującą od 1 września 2012 r. do art. 70b ustawy oświatowej ustęp 11, który stanowi: „Dofinansowanie, o którym mowa w ust. 1 (koszt kształcenia – dopisek Kolegium) stanowi pomoc de minimis udzielaną zgodnie z warunkami określonymi w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 1998/2006 r. w sprawie stosowania art. 87 i 88 Traktatu do pomocy de minimis (Dz. Urz. UE L 379 z 28.12.2006, str. 5). Przepis ten nakłada na organy orzekające obowiązek stosowania procedur unijnych mających zapobiegać naruszeniu zasady konkurencyjności między przedsiębiorcami. Artykuł 87 Traktatu stanowi bowiem: „Z zastrzeżeniem innych postanowień przewidzianych w niniejszym Traktacie wszelka pomoc przyznawana przez Państwo Członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, która zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorcom lub produkcji niektórych towarów, jest niezgodna za wspólnym rynkiem w zakresie, w jakim wpływa na wymianę handlową między Państwami Członkowskimi”. Istotnym dla rozpatrywanej sprawy jest jednak stwierdzenie, że odwołując się, składając wniosek o dofinansowanie nie miała już statusu przedsiębiorcy, zatem przyznane jej dofinansowanie nie mogło naruszyć konkurencyjności między przedsiębiorcami. Organ pierwszej instancji stanął jednak na stanowisku, że wnioskodawczyni spełniła wymogi określone w art. 70b ust. 1 ustawy o systemie oświaty, jednak ze względu na to, że w chwili złożenia wniosku o przyznania dofinansowanie kosztów kształcenia nie posiadała statusu czynnego przedsiębiorcy, to w świetle art. 70b ust. 11 ustawy, nie ma możliwości przyznania jej dofinansowania kosztów kształcenia.

W ustawie wprowadzającej ww. przepis nie została uregulowana kwestia jego zastosowania do stanów faktycznych powstałych przed dniem wejścia w życie tej regulacji. Oznacza to, że nowy przepis należy stosować do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie nowego przepisu tj. przed 1 września 2012 r., jak i po tej dacie. Jednak, zdaniem Kolegium, analizując tę kwestię, należy spojrzeć na sprawę uwzględniając przede wszystkim cel, któremu służyć ma instytucja dofinansowania kosztów kształcenia młodocianych pracowników. Interpretując omawiane przepisy ustawy o systemie oświaty nie można zatem tracić z pola widzenia celu regulacji prawnej, zawartej w art. 70b ustawy, którym jest uzyskanie przez pracodawcę częściowego zrekompensowania kosztów dokształcania zawodowego młodocianego pracownika, a więc zrekompensowanie części kosztów poniesionych na skutek przejęcia przez pracodawcę obowiązku ciążącego generalnie na Państwie (podobnie w wyroku NSA z 22 lutego 2012 r., I OSK 2292/11, CBOSA). Przy ocenie stanu faktycznego spraw dotyczących dofinansowania prowadzenia przygotowania zawodowego młodocianych należy również mieć na uwadze przeznaczenie przepisów art. 70b ustawy oświatowej. Bezspornie przecież jednym z warunków sine qua non przyznania przedmiotowego dofinansowania jest uzyskanie przez młodocianego kwalifikacji zawodowych, co w rozpatrywanej przez Kolegium sprawie niewątpliwie zostało spełnione (por. wyrok NSA z dnia 29 września 2011 r., I OSK 846/11, CBOSA). Uwzględnić ponadto należało następujący pogląd: „Niespójność regulacji prawnej nie może stanowić uzasadnienia w tworzeniu przeszkód do realizacji konstytucyjnego prawa młodocianych do nauki ani - wbrew intencjom ustawodawcy zniechęcać pracodawców do zatrudniania młodocianych w celu uzyskania przygotowania zawodowego" (M. Pilich, Komentarz do art. 70b ustawy o systemie oświaty, w: System informacji prawnej LEX).

Kolegium zwróciło także uwagę na usytuowanie nowo wprowadzonego przepisu w systemie prawnym, a przede wszystkim w art. 70b, regulującym instytucję dofinansowania kosztów kształcenia. Ustawodawca dodał ust. 11 w art. 70b ustawy nie zmieniając charakteru tej instytucji, a także wymogów, jakie musi spełnić wnioskodawca ubiegający się o dofinansowanie. Zasadnicze wymogi dotyczące dofinansowania kosztów kształcenia nadal są określone w art. 70b ust. 1 i nie uległy zmianie w stosunku do przepisów obowiązujących przed dniem 1 września 2012 r. Wprowadzony dodatkowy wymóg (w ust. 11) ma zastosowanie wyłącznie w stosunku do przedsiębiorców (w kontekście okoliczności sprawy dodać należy – podmiotów zachowujących taki status przy ubieganiu się o przedmiotową pomoc), w przypadku których dofinansowanie kosztów kształcenia stanowi pomoc de minimis. Oznacza to, że przepis art. 70b ust. 11 ustawy będzie miał zastosowanie jedynie w przypadku wnioskodawców będących czynnymi przedsiębiorcami w chwili składania wniosku. W ocenie Kolegium przepis ten nie stanowi, że dofinansowanie kosztów kształcenia (przyuczenia) może być udzielane wyłącznie w formie pomocy de minimis, z czego organ pierwszej instancji wywodzi, że nie można udzielić dofinansowania kosztów kształcenia wnioskodawcom, którzy statusu przedsiębiorcy już nie posiadają. Stanowisko takie jest zbyt daleko idące i nie uwzględnia określonych sytuacji faktycznych zaistniałych z przyczyn obiektywnych, niezawinionych przez pracodawcę. W praktyce może bowiem się zdarzyć, że wniosek o przyznanie dofinansowanie kosztów kształcenia skutecznie złoży osoba niebędąca pracodawcą prowadzącym kształcenie zawodowe, przykładowo - spadkobierca pracodawcy, a zatem osoba niebędąca w ogóle przedsiębiorcą, której będzie przysługiwać prawo dofinansowania kosztów kształcenia mimo, iż przedsiębiorcą ani tym bardziej pracodawcą w chwili złożenia wniosku nie będzie (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 czerwca 2012 r., III SA/Gd 267/12, LEX nr 1169468). Dlatego Kolegium stanęło na stanowisku, że art. 70b ust. 11 ustawy, w analizowanej sprawie w ogóle nie miał zastosowania. Wnioskodawczyni była bowiem pracodawcą spełniającym wymogi określone w art. 70b ust. 1 ustawy. Była również czynnym przedsiębiorcą w okresie prowadzenia przygotowania zawodowego. Z chwilą zakończenia działalności gospodarczej utraciła status przedsiębiorcy. Oznacza to, że w chwili ukończenia przez młodocianą pracownicę praktycznej nauki zawodu oraz w chwili złożenia wniosku o dofinansowanie kosztów kształcenia nie była już przedsiębiorcą. Przyznanie jej dofinansowania nie może zatem już wpłynąć na zakłócenie konkurencji. Tego rodzaju kontekst, z ww. przyczyn, się zdezaktualizował. Nadal natomiast winno znaleźć zastosowanie zasadnicze przeznaczenia instytucji dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika, tj. zrekompensowanie części wydatków poniesionych w związku ze zrealizowaniem procesu kształcenia zawodowego młodocianej pracownicy, bowiem cel w postaci efektywnego przygotowania zawodowego młodocianego pracownika został osiągnięty.

Następnie Kolegium odniosło się do kwestii formalnych unormowanych w art. 70b ustawy ustalając, że w sprawie zostały spełnione przesłanki uzasadniające przyznanie dofinansowania kosztów kształcenia. W końcu Kolegium obliczyło kwotę należną wnioskodawczyni.


GOSPODARKA NIERUCHOMOŚCIAMI, PRZEKSZTAŁCENIE PRAWA UŻYTKOWANIA WIECZYSTEGO W PRAWO WŁASNOŚCI NIERUCHOMOŚCI, PRAWO GEODEZYJNE I KARTOGRAFICZNE


1. Uwagi ogólne

1.1. W sprawach z zakresu opłat adiacenckich, normowanych przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) największe problemy orzecznicze sprawia ocena operatów szacunkowych stanowiących podstawę decyzji. Ocenę tę utrudnia brak obowiązujących standardów zawodowych w rozumieniu art. 4 pkt 14 ustawy, które regulowałyby szczegółowe zasady szacowania nieruchomości. Kolegium w sprawach tego typu dokonuje oceny operatów przez pryzmat wymagań procesu administracyjnego. Skoro bowiem operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego jest opinią biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. (w sprawach tego typu wymagane są wiadomości specjalne), to operat, jako opinia biegłego, musi być wiarygodny w świetle wymagań wyznaczonych zasadą swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a. W swych orzeczeniach Kolegium zwracało wielokrotnie uwagę, że organ administracji publicznej musi dowód z operatu szacunkowego ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80, w zw. z art. 7 k.p.a.). W szczególności zaś powinien zweryfikować, czy operat - zarówno w aspekcie merytorycznym, jak i formalnym - spełnia wymagania przewidziane obowiązującymi w tym zakresie normami. Operat szacunkowy, jak każdy inny dowód w sprawie, musi być wiarygodny, bo tylko pod tym warunkiem stanowić może podstawę ustaleń przyjętych przez organ procesowy. Wiarygodność to także jasność (transparentność) założeń i kryteriów, jakimi kierował się biegły przy określaniu metody oraz doborze parametrów kształtujących ostateczny wynik wyceny oraz spójność pomiędzy przyjętymi założeniami a wyprowadzonymi z nich wnioskami (logiczność). Jest przy tym rzeczą oczywistą, że w procesie szacowania nie sposób wyeliminować czynników ocennych. Konieczność dokonywania ocen (np. w zakresie: granic lokalnego rynku, podobieństwa, atrybutów i ich stopni) jest tu nieuchronna, stąd zresztą wycena nieruchomości dokonywana może być wyłącznie przez osoby posiadające wiedzę specjalistyczną. Z formalnego punktu widzenia wycena nie może jednak pozostawiać pewnych istotnych elementów szacowania poza opisem, albo ograniczać się do opisu oględnego. Istotne jest, by przyjęte w konkretnym operacie kryteria oceny były przez rzeczoznawcę jasno sformułowane.

Z pozycji powyższych założeń zastrzeżenia Kolegium budziły zwłaszcza operaty, w których albo w ogóle nie opisano atrybutów (cech cenotwórczych) oraz ich poszczególnych stopni, albo też opis ten był na tyle oględny, że nie pozwalał na identyfikację kryteriów, które decydowały o przypisaniu nieruchomości konkretnego stopnia nasilenia cech cenotwórczych. Z tych samych względów za niewiarygodne uznawane były wyceny, gdzie istniały rozbieżności pomiędzy stopniowaniem atrybutów w części opisowej wyceny a korektą cen dokonywaną w części rachunkowej operatu.

Podobnie jak w poprzednich latach w roku 2013 do Kolegium wpłynęło wiele wniosków (sygnalizacji) o zbadanie zgodności z prawem decyzji podziałowych, w szczególności w częściach dotyczących zapisów o przejściu z mocy prawa działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne odpowiednio na własność: gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa (klauzula drogowa). Kolegium konsekwentnie stwierdza nieważność decyzji podziałowych w tej części powołując się na przesłankę braku podstaw prawnych (art. 156 § 1 pkt 2 in princ. k.p.a.) i to niezależnie od tego, czy problemowa klauzula zamieszczona została w osnowie (sentencji) decyzji podziałowej czy w jej uzasadnieniu. Prawidłowość takiej praktyki potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 17 lipca 2012 r. (I OSK 892/11, I OSK 893/11).

1.2. W sprawach z ww. zakresu uwłaszczeń trudności interpretacyjne dotyczyły przepisów zawartych w art. 2 i w art. 4 ust. 15 i 16 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r., poz. 83). Zgodnie z art. 4 ust. 16 ustawy, waloryzacji dokonuje się według zasad określonych w art. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stosownie do ww. art. 5 ustawy, waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie dokonuje się przy zastosowaniu wskaźników zmian cen nieruchomości ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, w drodze obwieszczeń, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej „Monitor Polski". Do tej pory takie obwieszczenia nie zostały ogłoszone przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Z tego względu Kolegium stało na stanowisku, że należy stosować normę wyrażoną w art. 227 ustawy o gospodarce nieruchomościami, do czasu ogłoszenia przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego wskaźników zmian cen nieruchomości waloryzacji dokonuje się przy zastosowaniu wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Kolegium wyjaśniało, że przy tym, że istotą waloryzacji jest ustalenie na nowo wartości oznaczonej kwoty pieniężnej w dacie jej zwrotu w taki sposób, aby kwota pieniężna w tej dacie przedstawiała taką samą wartość jak w dacie początkowej. W pierwszym rzędzie zatem należy ustalić datę początkową i końcową okresu, za jaki należało dokonać waloryzacji. W postępowaniu mającym za przedmiot ustalenie kwoty odpowiadającej kwocie udzielonej bonifikaty po jej waloryzacji, data początkowa okresu odpowiadać będzie dniowi, w którym decyzja o przekształceniu stała się ostateczna, data końcowa natomiast dniowi wydania decyzji (dacie orzekania). Wobec powyższego należy ustalić wskaźniki cen towarów i usług konsumpcyjnych, o których mowa w art. 227 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przy czym pierwszy wskaźnik powinien obrazować zmianę cen towarów i usług konsumpcyjnych w stosunku do tego miesiąca, który odpowiada dacie początkowej okresu waloryzacji.

1.3. Jak w latach ubiegłych, nadal w praktyce orzeczniczej problemy stosowania norm ustawowych odnoszą się do art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz. U. Nr 10, poz. 53 ze zm.) oraz art. 118 ust. 2a i ust. 3 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291 ze zm.).

1.4. Zgodnie z art. 2 ust. 1 i ust 2 ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.),  samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne. Spełnienie wymagań, o których mowa w ust. 2, stwierdza starosta w formie zaświadczenia. W tej kategorii spraw Kolegium, w odróżnieniu od lat poprzednich głównie uchylało i przekazywało do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji postanowienia odmawiające wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu. Przyczyną uchyleń było np. załatwianie wniosków o wydanie zaświadczenia bez uprzedniego wyjaśnienia zakresu żądania określonego wnioskiem lub dokonywanie oceny samodzielności lokalu przez pryzmat kryteriów wynikających z Prawa budowlanego.

1.5. W 2013 r. Kolegium orzekało w nielicznych, ale praktycznie niełatwych sprawach z zakresu ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1281 ze zm.). Najlepiej zobrazują to niżej omówione przypadki.


2. Omówienie wybranych rozstrzygnięć


Opłata adiacencka w przypadku współwłasności

Kolegium wykluczyło możliwość wydania odrębnych decyzji ustalających opłatę adiacencką wobec poszczególnych właścicieli nieruchomości. Kolegium wyjaśniło przy tym, że czym innym jest ustalenie opłaty adiacenckiej, a czym innym jej rozkład na poszczególne zobowiązane podmioty. Odesłało też w tej kwestii do linii orzeczniczej wyznaczonej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wskazał, że w wyniku jednolitego postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej, którego stronami są wszyscy współwłaściciele podzielonej nieruchomości, powinna zostać wydana jedna decyzja administracyjna ustalająca jedną opłatę adiacencką w wysokości uwzględniającej wzrost wartości nieruchomości oraz rozdzielająca zobowiązanie z tytułu tej opłaty na poszczególnych współwłaścicieli - stosownie do ich udziałów we współwłasności podzielonej nieruchomości. Pozwala to bowiem uniknąć sytuacji, w której w stosunku do różnych współwłaścicieli nieruchomości zostałyby poczynione odmienne ustalenia co do różnicy wartości nieruchomości przed i po podziale (wyrok z dnia 19 października 2007 r., I OSK 1467/06, CBOSA).


Podział gruntu wraz z budynkiem

Powinna istnieć zgodność pomiędzy charakterem budynku określonym w ostatecznym pozwoleniu na budowę a charakterem budynku stwierdzonym w prowadzonym później postępowaniu podziałowym. W rozpatrywanej przez Kolegium sprawie organ pierwszej instancji odmówił zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości wraz z budynkiem wskazując, że wprawdzie linia podziału przebiega wzdłuż pionowych płaszczyzn, które tworzone są przez ściany oddzielenia przeciwpożarowego usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przykrycia dachu, to jednak przecina ona przebiegającą w poprzek galerię – łącznika napowietrznego, stanowiącego integralną część budynku. Tym samym – zdaniem organu podziałowego - powstałe w wyniku podziału budynki nie będą spełniać wymogów zawartych w definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego, ponieważ nie będą stanowić konstrukcyjnie samodzielnych całości.

Uchylając powyższą decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia Kolegium zwróciło uwagę, że ostateczne pozwolenie na budowę zostało w tym przypadku wydane dla dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej. Zatem, zatwierdzając projekt budowlany i wydając pozwolenie na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej merytorycznie rozstrzygnął w ramach posiadanej właściwości rzeczowej, że zamierzenie dotyczy właśnie takiej formy budynku mieszkalnego. Innymi słowy, dopóki w obrocie prawnym znajduje się ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, to nie można w innych postępowaniach administracyjnych kwestionować jej merytorycznych ustaleń. Wiązałoby się to bowiem z naruszeniem zasady ochrony trwałości decyzji ostatecznej, o której stanowi przepis art.16 § 1 k.p.a. Oznacza to, że w postępowaniu podziałowym należy respektować istnienie decyzji o pozwoleniu na budowę, która zakłada, że zrealizowana inwestycja stanowi dwa budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej, które z definicji stanowią konstrukcyjnie samodzielną całość.


Wspólnota mieszkaniowa w postępowaniu o przekształcenie praw rzeczowych

Wspólnota Mieszkaniowa wniosła do Kolegium zażalenie na bezczynność Prezydenta Wrocławia w sprawie przekształcenia w prawo własności prawa użytkowania wieczystego w odniesieniu do oznaczonej nieruchomości gruntowej. W uzasadnieniu zażalenia wskazano, że Wspólnota Mieszkaniowa działa w imieniu członków Wspólnoty, którzy złożyli wnioski o przekształcenie ww. praw rzeczowych.

Kolegium - na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. uznało zażalenie za nieuzasadnione i odmówiło wyznaczenia terminu załatwienia sprawy.

W uzasadnieniu Kolegium podkreśliło, że zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie stanowi dla strony postępowania administracyjnego środek zwalczania bezczynności organu administracji publicznej w tym postępowaniu. Według art. 28 k.p.a., stroną postępowania administracyjnego może być jedynie podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Interes prawny ma charakter materialnoprawny. Materialna podstawa legitymacji strony jest ujmowana szeroko, a więc nie musi należeć do prawa administracyjnego, może należeć na przykład do prawa cywilnego (zob. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 26 listopada 2001 r., OPK 19/2001, ONSA 2002/2/poz. 68). Tak więc przesłanką uzyskania przez dany podmiot statusu strony postępowania administracyjnego jest to, czy legitymuje się interesem prawnym lub obowiązkiem, ze względu na który „żąda czynności organu” lub którego „dotyczy postępowanie”. Pojęcie „interes prawny” należy rozpatrywać według norm prawa materialnego. Materialna podstawa to zaś konkretna norma, która można wskazać jako źródło interesu prawnego podmiotu. Norma ta wówczas będzie uznana za źródło interesu prawnego, gdy na jej podstawie podmiot może uzyskać konkretne korzyści (uprawnienia) lub może być obarczony powinnością określonego zachowania się, wyznaczonego zakazem lub nakazem, jednakże dopiero po skonkretyzowaniu ich w decyzji administracyjnej przez organ administracji publicznej, działający w granicach jego właściwości i kompetencji (patrz: J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s. 232; uzasadnienie uchwał NSA: z dnia 25 września 1995 r., VI SA 13/95, ONSA 1995/4/poz. 154; z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 9/96, ONSA 1997/3/poz. 102; z dnia 11 października 1999 r. OPS 11/99, ONSA 2000/1/poz. 6). W konsekwencji przyjąć należy, że podmiot, dla którego nie wynikają z rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej żadne prawa lub obowiązki, określone w normach prawa materialnego, nie ma interesu prawnego w prowadzonym postępowaniu administracyjnym.

Wspólnota Mieszkaniowa wskazała, że domaga się podjęcia rozstrzygnięcia administracyjnego w sprawie przekształcenia praw rzeczowych. Wobec tego wskazano, że ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości przewiduje administracyjno-prawny tryb przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Decyzję w tym zakresie wydaje starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej - w przypadku nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, w tym również nieruchomości, w stosunku do których prawo własności Skarbu Państwa wykonują inne państwowe osoby prawne - oraz wójt, burmistrz, prezydent miasta, zarząd powiatu albo zarząd województwa odpowiednio w przypadku nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego. Z wnioskiem o dokonanie rozważanego przekształcenia mogą wystąpić m.in. - będące właścicielami lokali - osoby fizyczne i osoby prawne, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego.

W rozpatrywanej sytuacji Wspólnota Mieszkaniowa nie była jednak użytkownikiem wieczystym opisanej na wstępie nieruchomości gruntowej.

Zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.)  ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową. Wspólnota mieszkaniowa może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozwana. W orzecznictwie przyjęto, że wspólnota mieszkaniowa jest osobą ustawową, a więc jednostką organizacyjną, której ustawa przyznała zdolność prawną. Może także posiadać majątek, niezależnie od majątku posiadanego przez właścicieli poszczególnych lokali (por. postanowienie SN z dnia 10 grudnia 2004 r., III CK 55/04, OSNC 2005/12/poz. 212, oraz uchwała SN z dnia 26 lutego 2006 r., III CZP 5/06, OSNC 2007/l/poz. 6; zob. też wyrok Sądu Apelacyjnego w Białymstoku z dnia 15 lutego 2006 r., I ACa 778/05, Orzecznictwo Sądów Apelacji Białostockiej 2006/l/poz. 12). Wspólnota mieszkaniowa - jako ułomna osoba prawna - ma pewne atrybuty osobowości prawnej, ponieważ posiada, między innymi, typową cechę osobowości prawnej jaką jest struktura organizacyjna. Po pierwsze, jest oznaczona, gdyż wspólnotę mieszkaniową oznacza się adresem nieruchomości, na której posadowiony jest budynek z wyodrębnionymi lokalami. Ma także swój organ w postaci zarządu, który reprezentuje tę wspólnotę na zewnątrz. Według art. 19 ww. ustawy o własności lokali, jeżeli liczba lokali wyodrębnionych i niewyodrębnionych nie jest większa niż siedem, do zarządu nieruchomością wspólną mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego oraz Kodeksu postępowania cywilnego o współwłasności. We wspólnotach mieszkaniowych powyżej siedmiu lokali mają zastosowanie przepisy ustawy o własności lokali o zarządzie nieruchomością wspólną (art. 20 i nast.). Przepisy te mają jednak charakter względnie obowiązujący. Stosuje się je bowiem tylko wtedy, gdy sposobu zarządu nie określono w umowie o ustanowieniu odrębnej własności lokali, w umowie zawartej później w formie aktu notarialnego albo w uchwale zaprotokołowanej przez notariusza (art. 18 ust. 3, w związku z ust. 1 ustawy).

W obydwu rodzajach wspólnot mieszkaniowych (tzw. małej oraz większej) zarząd nieruchomością wspólną polega na dokonywaniu czynności faktycznych, prawnych oraz procesowych. Dokonywanie innych czynności w ramach zarządu nieruchomością wspólną jest z natury rzeczy wykluczone. Nie zmienia tej zasady art. 21 ust. 1 ustawy o własności lokali, który stanowi, że zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali. Przepis ten mógłby sugerować, że kompetencje zarządu wykraczają poza czynności związane z zarządem nieruchomością wspólną. Jednakże, po pierwsze, art. 21 ust. 1 ustawy znajduje się w rozdziale IV ustawy o własności lokali, zatytułowanym „Zarząd nieruchomością wspólną.” Po drugie, przepisy art. 22 ust. 1 - 3 ww. ustawy wskazują, że rola zarządu sprowadza się do dokonywania czynności zwykłego zarządu oraz przekraczających zakres zwykłego zarządu. Wskazuje to na zakres kompetencji zarządu - dokonywanie tylko czynności dotyczących zarządu nieruchomością wspólną. Po trzecie, sprawy, którymi kieruje zarząd oraz w których reprezentuje wspólnotę mieszkaniową na zewnątrz, nie mogą przekraczać zakresu zdolności prawnej wspólnoty mieszkaniowej wyznaczonej przez art. 6 zdanie 2 ustawy o własności lokali (zob. uchwała SN z dnia 6 czerwca 2012 r., III CZP 25/2012, OSNC 2012/12/poz. 142).

Wobec powyższego wspólnota mieszkaniowa może być tylko i wyłącznie podmiotem praw i obowiązków związanych z zarządzaniem nieruchomością wspólną (zob. wyrok SN z dnia 15 października 2008 r., I CSK 118/2008, LexPolonica nr 2780238). To oznacza, że zdolność wspólnoty mieszkaniowej do uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym jest ograniczona tylko do sfery z zakresu zadań wspólnoty, czyli spraw związanych z zarządzaniem nieruchomością wspólną. W związku z tym w rozpatrywanej sytuacji żądanie Wspólnoty Mieszkaniowej – niebędącej użytkownikiem wieczystym nieruchomości gruntowej - nie mogło zostać rozpatrzone, gdyż zostało wniesione przez podmiot, dla którego nie wynikają z rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej żadne prawa lub obowiązki, określone w normach prawa materialnego i nie ma on interesu prawnego w prowadzonym postępowaniu administracyjnym.

Ponadto Kolegium podniosło, że w myśl art. 33 § 1 k.p.a., pełnomocnikiem strony może być tylko osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych. Dlatego nie można przyjąć, że podanie wniesione przez Wspólnotę Mieszkaniową – czyli ustawową (inaczej „ułomną”) osobę prawną - było podaniem wniesionym przez pełnomocnika stron postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji.

W związku z powyższym Kolegium nie mogło w tym wypadku wyznaczyć organowi pierwszej instancji terminu dla załatwienia sprawy przekształcenia praw rzeczowych.

Jednocześnie Kolegium wskazało, że to postępowanie przed organem wyższego stopnia ma charakter incydentalny, związany ściśle z zażaleniem Wspólnoty Mieszkaniowej, zarzucającej organowi pierwszej instancji przewlekłość postępowania. Stanowisko zajęte przez organ wyższego stopnia nie może zatem kończyć postępowania w sprawie, jak również nie może rozstrzygać sprawy co do istoty, gdyż uprawnionym do tego jest najpierw organ pierwszej instancji. Stanowisko takie powinno mieć formę postanowienia, przy odpowiednim zastosowaniu art. 123 § 2 k.p.a., a jego treść powinna odnosić się wyłącznie do kwestii zażalenia na bezczynność organu niższego stopnia, tj. do kwestii zarzucanej bezczynności. W orzecznictwie przyjęto: „W razie zatem negatywnego załatwienia zażalenia, o jakim mowa w art. 37 k.p.a. (na bezczynność organu), stanowisko organu wyższego stopnia, wyrażone w formie postanowienia, powinno ograniczać się wyłącznie do kwestii niezasadności zażalenia i przybrać w sentencji odpowiednią do tego formułę, bez względu na przyczyny nieuwzględnienia zażalenia.” – tak NSA w wyroku z dnia 12 października 2006 r. (II GSK 137/2006, LexPolonica nr 1798863).


Przesłanki prawne wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu

Spółka z o.o. wystąpiła o wydanie zaświadczeń o samodzielności lokali mieszkalnych. Organ pierwszej instancji odmówił wydania zaświadczeń. Zdaniem organu nie można stwierdzić, aby wnioskowane lokale stanowiły lokale mieszkalne, gdyż lokale te znajdują się w budynku hotelu, który jest budynkiem usługowym a nie mieszkalnym. Ponadto organ wskazał, że skoro Spółka potwierdziła, iż wszystkie znajdujące się w budynku lokale mają jednakowy charakter, a na podstawie dokumentacji projektowej nie można rozróżnić lokali mieszkalnych od lokali hotelowych należało przyjąć, że wszystkie lokale składają się na podstawową funkcję budynku, czyli służą do prowadzenia usługi hotelarskiej. Budynek, w którym zlokalizowane są lokale, zaprojektowany został jako hotel i spełnia warunki techniczne wymagane dla hoteli, o czym świadczy, znajdujące się w projekcie budowlanym, oświadczenie projektantów, złożone na podstawie art. 20 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Dlatego pomieszczenia w budynku zaprojektowano zgodnie z obowiązującymi przepisami, w celu zaspokojenia potrzeb hotelowych a nie mieszkalnych. Oświadczenie projektantów opracowujących projekt budowlany, jest podstawą dla oceny spełnienia w lokalu warunków zapewniających zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych. W ocenie organu pierwszej instancji wszystkie lokale oznaczone na rysunkach przedłożonych przez Spółkę są wydzielone ścianami trwałymi w obrębie budynku i z każdego z nich można korzystać bez konieczności korzystania z innych samodzielnych lokali. Brak jest natomiast dowodów, zgodnie z którymi zapewnione zostały warunki do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. Lokale znajdują się w budynku hotelowym i służą do czasowego zamieszkiwania, jakie jest przewidziane w budynkach „zamieszkania zbiorowego”. Na powyższe postanowienie, Spółka wniosła zażalenie żądając m. in. zobowiązania organu pierwszej instancji do wydania zaświadczeń o samodzielności lokali mieszkalnych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów art. 217 § 2 pkt 1, art. 218 § 2, art. 77 i art. 80 k.p.a. oraz art. 2 ust. 2 i ust. 3 ustawy o własności lokali (dalej: ustawa). W motywach zażalenia Spółka podnosiła, że powoływanie się na przepisy techniczne w sprawie obiektów hotelarskich jest nieuzasadnione. Podstawowym wymogiem decydującym o uznaniu samodzielności lokalu jest bowiem wydzielenie go trwałymi ścianami oraz taki sposób korzystania z niego, który nie wymaga korzystania z innych lokali. Egzekwowanie dodatkowego kryterium dla stwierdzenia odrębnej własności lokalu, jakim jest zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych, stanowi naruszenie art. 2 ust. 2 ustawy. Zdaniem Spółki, z ugruntowanego orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, że postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu służy co do zasady tylko ustanowieniu odrębnej własności samodzielnych lokali, które w myśl art. 2 ust. 1 ustawy mogą stanowić odrębne nieruchomości. Postępowanie takie nie zmierza do weryfikowania legalności inwestycji, czy legalności użytkowania objętego wnioskiem obiektu. Ustawa o własności lokali nie uzależnia przeniesienia prawa własności lokalu od zachowania procedur określonych w ustawie Prawo budowlane, natomiast organ pierwszej instancji dokonał takiej właśnie oceny, nie posiadając do tego kompetencji. Zdaniem Spółki brak jest normatywnego uzasadnienia dla powiązania kwestii stwierdzenia samodzielności lokalu z regulacją ustawy – Prawo budowlane oraz stosowania klasyfikacji obiektów budowlanych.

Rozpatrując zażalenie Kolegium przede wszystkim zauważyło, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń unormowane zostało w przepisach działu VII k.p.a. (art. 217 – 220 k.p.a.). Postępowanie to stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym, obowiązującego organy administracji publicznej przy podejmowaniu czynności materialno – technicznych polegających na urzędowym potwierdzaniu stanu faktycznego lub prawnego. W myśl art. 217 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest potwierdzać zaświadczeniem stan faktyczny istniejący w czasie wydania zaświadczenia, wynikający przede wszystkim z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów, bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu. Z kolei, przepis art. 2 ust. 3 ustawy nakłada na właściwe organy obowiązek stwierdzenia samodzielności lokali. To starosta (w mieście na prawach powiatu - prezydent miasta), lub w jego imieniu upoważnieni pracownicy, mają stwierdzić samodzielność lokalu dokumentem urzędowym nazwanym zaświadczeniem.

Stosownie do art. 2 ust. 2 ustawy, samodzielnym lokalem mieszkalnym, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Zgodnie natomiast z art. 2 ust. 4 ustawy, do lokalu mogą, jako jego części składowe, przynależeć pomieszczenia, choćby bezpośrednio nie przylegały do lokalu lub były położone poza budynkiem, w którym lokal wyodrębniono, lecz w granicach nieruchomości gruntowej, a w szczególności mogą to być: piwnica, strych, garaż, zwane pomieszczeniami przynależnymi. Dla wyodrębnienia prawnego samodzielnego lokalu mieszkalnego, nie jest zatem konieczne, aby izby posiadały pomieszczenia pomocnicze. Istotnym jest, aby lokal taki spełniał odpowiednie wymaganie budowlano-techniczne i można było z niego korzystać, bez potrzeby korzystania z innego samodzielnego lokalu. W świetle powołanych przepisów, punktem wyjścia dla oceny, czy określone lokale mogą być uznane za samodzielne lokale mieszkalne, stanowić winna wykładnia przepisów art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali, zawierających definicję samodzielnego lokalu mieszkalnego obowiązującą dla celów tej ustawy. Cytowane przepisy nie przewidują powoływania się na inne, niż wymienione w nich, kryteria oceny samodzielności lokalu.

Organ pierwszej instancji stwierdził, że wnioskowane lokale oznaczone na rysunkach przedłożonych przez Spółkę, są wydzielone ścianami trwałymi w obrębie budynku i z każdego z nich można korzystać bez konieczności korzystania z innych samodzielnych lokali. Tym samym organ przesądził, że lokale te spełniają określone w art. 2 ust. 2 ustawy kryteria samodzielności, polegające na wydzieleniu trwałymi ścianami w obrębie budynku. W ocenie Kolegium stanowisko organu pierwszej instancji było słuszne. Jak wynikało z analizy rzutów budynku dostarczonych z wnioskiem oraz z rzutów dołączonych do uzupełnienia wniosku, każdy z lokali jest wydzielony trwałymi ścianami oraz można korzystać z nich bez potrzeby korzystania z innych lokali. Tym niemniej zdaniem organu pierwszej instancji nie można było jednak stwierdzić, aby wnioskowane lokale stanowiły lokale mieszkalne. Za takim stwierdzeniem przemawiać miała okoliczność, że lokale znajdują się w budynku hotelu, który jest budynkiem usługowym a nie mieszkalnym. Lokale zostały zaprojektowane i wykonane w celu prowadzenia usług hotelarskich i spełniają warunki techniczne dla pomieszczeń hoteli, o czym świadczy, znajdujące się w projekcie budowlanym, oświadczenie projektantów, złożone na podstawie art. 20 ust. 4 ustawy Prawo budowlane.

W ocenie Kolegium stanowisko organu pierwszej instancji nie miało usprawiedliwionych podstaw. Istotnym bowiem jest, że ani art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali, ani żaden inny przepis tej ustawy nie wprowadza wymogu zachowania zgodności funkcji lokalu z podstawowym przeznaczeniem budynku, w którym się on znajduje. Przy wydawaniu zaświadczenia o samodzielności lokalu brak jest także podstaw do stosowania kryteriów wynikających z ustawy – Prawo budowlane oraz kryterium zaspokajania potrzeb mieszkaniowych ludzi. Organ pierwszej instancji dokonał zatem wadliwej interpretacji art. 2 ust. 2 i 3 ustawy.

Przedmiotem postępowania, o którym mowa w art. 2 ust. 2 ustawy, jest stwierdzenie, czy lokal może być uznany za samodzielny lokal mieszkalny w rozumieniu tego przepisu, nie jest nim natomiast ustalenie, czy lokal ten został zaprojektowany i zrealizowany w budynku o funkcji mieszkaniowej. Ustawa o własności lokali w art. 2 określa kryteria, od których spełnienia uzależnia możliwość stwierdzenia samodzielności danego lokalu mieszkalnego. Użyte w przytoczonym przepisie pojęcie „samodzielny lokal mieszkalny” wskazuje, że o możliwości ustanowienia odrębnej własności lokalu, decyduje jego określona cecha – samodzielność. Za cechy świadczące o samodzielności lokalu przyjmuje się wydzielenie izb lub izby trwałymi ścianami w obrębie budynku oraz to, by lokal mógł pełnić swoją funkcję bez konieczności korzystania w tym celu z innych lokali i był wyposażony w pomieszczenia przeznaczone na trwały pobyt ludzi oraz w pomieszczenia pomocnicze, jak chociażby kuchnię, łazienkę, ustęp. Natomiast brak jest unormowań, zgodnie z którymi lokal, aby móc zostać uznanym za samodzielny lokal mieszkalny, musiał znajdować się w budynku wykorzystywanym do celów mieszkaniowych. Nie ma też przepisów prawa zakazujących stwierdzania samodzielności lokalu mieszkalnego, położonego w budynku o innym przeznaczeniu. Regulacja dotycząca stwierdzenia samodzielności lokalu służy co do zasady tylko ustanowieniu odrębnej własności samodzielnych lokali mieszkalnych lub lokali o innym przeznaczeniu, które w myśl art. 2 ust. 1 tej ustawy, mogą stanowić odrębne nieruchomości. Natomiast kwestia korzystania z lokali zgodnie z ich przeznaczeniem winna stać się przedmiotem postępowania prowadzonego przez odpowiednie organy nadzoru budowlanego. Żądane zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. W postępowaniu o wydanie zaświadczenia organ potwierdza jedynie wystąpienie przesłanek określonych w przepisach art. 2 ust. 1 i 2 ustawy. Istotnym także jest, że skoro w art. 2 ust. 2 ustawodawca definiuje pojęcie samodzielnego lokalu mieszkalnego, zgodnie z którym jest to wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych, to samodzielność lokalu odnosić trzeba wyłącznie do warunków lokalowych a nie warunków stawianych budynkowi, w którym zlokalizowany jest tenże lokal. Zatem wystarczy stwierdzić, że lokal spełnia wymóg samodzielności, aby mógł on stać się odrębną własnością, nawet jeśli jego przeznaczenie jest inne niż przeznaczenie budynku.

Zauważono także, że w tej sprawie istnieje decyzja, zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę kompleksu hotelowo-usługowo-apartamentowego, z garażami podziemnymi oraz przyłączem wodociągowym, cieplnym i kanalizacji ogólnospławnej, wobec czego analiza dokumentacji projektowej wskazuje, że w toku procesu inwestycyjnego zamiarem Spółki była realizacja budynku, w którym przewidziano do wykonania lokale mieszkalne. Dokonując zatem oceny czy określone lokale mogą być uznane za samodzielne lokale mieszkalne, nie można pominąć i tej okoliczności. W świetle powyższego także stwierdzenie, że na podstawie dokumentacji projektowej nie można rozróżnić lokali mieszkalnych od lokali hotelowych i dlatego należało przyjąć, że wszystkie lokale składają się na podstawową funkcję budynku, czyli służą do prowadzenia usługi hotelarskiej – było niedopuszczalne.

W dalszej kolejności Kolegium zauważyło, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy, ustawa ta określa sposób ustanawiania odrębnej własności samodzielnych lokali mieszkalnych, lokali o innym przeznaczeniu, prawa i obowiązki właścicieli tych lokali oraz zarząd nieruchomością wspólną. Tak określony zakres obowiązywania ustawy oznacza, że sprawy w niej unormowane nie mają z zasady charakteru administracyjnoprawnego, a odnoszą się do kwestii cywilnoprawnych (prawa własności). Potwierdza to ust. 2 art. 1, który stwierdza, że w zakresie nieuregulowanym ustawą, do własności lokali stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego. Wobec tego na gruncie ustawy sięgnięcie do innych przepisów, w tym ustawy – Prawo budowlane, musi mieć wyraźne umocowanie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 lutego 2012 r. (I OSK 1653/11) wyjaśnił, że „według tekstu pierwotnego ustawy, spełnienie wymagań o samodzielności lokalu w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy, stwierdzały w formie zaświadczenia organy właściwe w sprawach nadzoru architektoniczno-budowlanego. Tak określona właściwość organu do wydawania zaświadczeń mogła uzasadniać stosowanie przez ten organ kryteriów wynikających z ustawy - Prawo budowlane. Odesłanie takie funkcjonowało w stanie prawnym obowiązującym do dnia 23 lutego 2000 r., kiedy wszedł w życie art. 33 ustawy z dnia 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej (Dz. U. Nr 95, poz. 1041 ze zm.). Obecne brzmienie art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali w zakresie właściwości rzeczowej organów nie odsyła już do struktur organów administracji architektoniczno-budowlanej, ograniczając się do stwierdzenia, że zaświadczenie tego rodzaju wydaje starosta. Brak jest więc w aktualnym stanie prawnym podstaw do twierdzenia, że pomimo nowelizacji wprowadzonej przez art. 33 ustawy o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej, w dalszym ciągu właściwość w sprawach wydawania zaświadczeń (postanowień odmawiających wydania zaświadczeń) zachowały wymienione w art. 82 ust. 2 i 3 ustawy - Prawo budowlane organy administracji architektoniczno-budowlanej, tj. starosta, jako organ pierwszej instancji i wojewoda, jako organ wyższego stopnia. Wynika to również z faktu, że w ustawie - Prawo budowlane nie wskazano, że zagadnienie określania samodzielności lokalu należy do starosty, jako organu administracji architektoniczno-budowlanej (por. postanowienie NSA z dnia 23 maja 2007 r., sygn. II OW 12/07 LEX nr 338285). Zmiana właściwości organu i przesądzenie uchwałą 7 sędziów NSA z dnia 27 lipca 2009 r. I OPS 2/09 (ONSAiWSA 2009/5/83), że w aktualnym stanie prawnym organem właściwym do rozpoznania zażalenia od postanowienia starosty w sprawie, o której mowa w art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, jest samorządowe kolegium odwoławcze upoważnia do konstatacji, że ustawodawca zrezygnował z dalszego powiązania kwestii potwierdzania samodzielności lokalu z regulacją ustawy - Prawa budowlanego”. We wskazanym wyroku NSA wskazał także, że „podstawy takiej nie stanowią przepisy art. 2 ust. 5 i 6 ustawy o własności lokali, które dotyczą przypadków posługiwania się dokumentacją techniczną budynku. Przepisy te nie są adresowane do organu wydającego zaświadczenie, ale do stron czynności ustanawiającej odrębną własność lokalu, co wynika wprost z art. 2 ust. 5 zd. drugie tej ustawy. Przepis ten stwierdza, że lokale wraz z pomieszczeniami do nich przynależnymi zaznacza się na rzucie odpowiednich kondygnacji budynku, a w razie położenia pomieszczeń przynależnych poza budynkiem mieszkalnym - także na wyrysie z operatu ewidencyjnego; dokumenty te stanowią załącznik do aktu ustanawiającego odrębną własność lokalu. Zatem nie są składnikiem zaświadczenia organu, ale obligatoryjnym elementem czynności cywilnoprawnej, określonej w art. 7 ust. 1 ustawy o własności lokali”. Z uwagi na powyższe Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji nie mógł oceniać lokali przez pryzmat kryteriów wynikających z ustawy – Prawo budowlane i przepisów wykonawczych do tej ustawy. Ocenę poszczególnych lokali objętych wnioskiem należało przeprowadzić na podstawie dokumentacji związanej z decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę kompleksu hotelowo-usługowo-apartamentowego, z garażami podziemnymi oraz przyłączem wodociągowym, cieplnym i kanalizacji ogólnospławnej; decyzjami zmieniającymi opisaną decyzję w ustalonym zakresie oraz z decyzją powiatowego inspektora nadzoru budowlanego, udzielającą pozwolenia na użytkowanie opisanego zamierzenia budowlanego, jednak według kryteriów samodzielności lokalu mieszkalnego, ustalonych w przepisach ustawy o własności lokali. Należało zatem ocenić, czy lokale spełniają wymóg samodzielności i jako takie mogą być przedmiotem odrębnej własności. Odwoływanie się natomiast w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do opisu technicznego budynku oraz oświadczeń złożonych przez projektantów na podstawie art. 20 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, nie znajduje umocowania w aktualnym stanie prawnym.

Wyjaśniono także, że odmowa wydania żądanych zaświadczeń o samodzielności lokali mieszkalnych z powodu braku możliwości zaspakajania przez te lokale potrzeb mieszkaniowych, jest bezpodstawna. Kolegium odwołało się do stanowiska wyrażonego przez WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 26 marca 2013r. (IV SA/Po 119/13): „Analiza art. 2 ust. 2 ustawy wskazuje jednoznacznie, iż kryterium decydującym o odrębnej własności lokalu jest kryterium samodzielności, a nie kryterium zaspokajania potrzeb mieszkaniowych ludzi. Rzeczywiście, gdyby ustawodawca zamierzał z tego ostatniego kryterium uczynić przesłankę niezbędną dla wydania zaświadczenia, musiałby wskazać dodatkowe kryterium dla lokalu przeznaczonego na inne cele niż mieszkalne, a nie nakazywać jedynie ich odpowiednie stosowanie (tak trafnie wyrok WSA z 09.11.2006 r., III SA/Po 250/06, CBOSA). Ponadto godzi się zauważyć, że gdyby tę przesłankę odczytywać tak literalnie, jak to w niniejszej sprawie przyjęły organy – że mianowicie dany lokal ma służyć zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych w dacie zaświadczania o jego samodzielności – to konsekwentnie należałoby przyjąć, że dopuszczalne jest wydanie zaświadczenia jedynie w odniesieniu do lokalu już zasiedlonego.Taki sposób wykładni, jako prowadzący ad absurdum, należy zdecydowanie odrzucić. Opiera się on zresztą na zawężającym rozumieniu znaczenia słowa «służyć» – jako synonimu określenia «być używanym do czegoś». Tymczasem na gruncie reguł znaczeniowych ogólnego języka polskiego czasownik ten ma jeszcze dalsze znaczenia, nie mniej – a zdaniem Sądu nawet bardziej – pasujące do analizowanego tu kontekstu, takie jak w szczególności: «być przeznaczonym do czegoś» (zob. Uniwersalny słownik języka polskiego, pod red. S. Dubisza, Warszawa 2003). W ocenie Sądu w takich właśnie kategoriach – jako ogólna charakterystyka przeznaczenia izb i pomieszczeń pomocniczych składających się na definiowany lokal mieszkalny, a nie jako ich rzeczywiście w danym momencie spełniana funkcja – winno być postrzegane użycie przez ustawodawcę w art. 2 ust. 2 ustawy zwrotu «zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych ludzi». W procesie wykładni przywołanego przepisu nie może uchodzić uwadze także i ta okoliczność, że instytucja stwierdzania samodzielności lokalu służy późniejszemu prawnemu wyodrębnieniu tegoż (w drodze ustanowienia odrębnej własności lokalu w jeden ze sposobów wskazanych w art. 7 ust. 1 ustawy), jako samodzielnej rzeczy – nieruchomości lokalowej – mogącej odtąd stanowić odrębny (samoistny) przedmiot obrotu cywilnoprawnego. Pojęcie rzeczy konstytuują zaś dwie podstawowe cechy: materialny (fizykalny) charakter oraz wyodrębnienie z przyrody, fizyczne i prawne (por. M. Bednarek, Mienie, Kraków 1997, s. 47), natomiast bez znaczenia w tym kontekście pozostają takie jej przymioty, jak aktualny stan techniczny (użytkowy), bądź zdatność do określonego użytku, w tym użytku zgodnego z założonym przeznaczeniem. Także z tej perspektywy, jako niezasadny, bo nie znajdujący oparcia w cywilistycznej konstrukcji rzeczy, jawi się więc wymóg, aby dany lokal (a tym bardziej budynek, w którym ów lokal się znajduje), w procesie jego prawnego wyodrębniania, a w szczególności w dacie stwierdzania jego samodzielności, nadawał się do użytkowania zgodnie z przeznaczeniem”.

Kolegium uchyliło postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wyjaśniono nadto, że w myśl art. 2 ust. 3 ustawy, wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego przypisane jest staroście (w mieście na prawach powiatu - prezydentowi miasta). W przypadku zaskarżenia odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści i ustalenia w postępowaniu zażaleniowym błędów organu pierwszej instancji, orzeczenie Kolegium może być tylko kasacyjne. Kolegium nie może swoim postanowieniem zastąpić treści zaświadczenia wydawanego przez starostę. Ponadto w analizowanej sprawie nie zachodzą okoliczności przewidziane w art. 138 § 4 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli przepisy przewidują wydanie decyzji na blankiecie urzędowym, w tym za pomocą środków komunikacji elektronicznej, a istnieją podstawy do zmiany zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy uchyla decyzję i zobowiązuje organ pierwszej instancji do wydania decyzji o określonej treści. Istotnym jest, że przepisy prawa nie przewidują wydania wnioskowanych zaświadczeń na blankiecie urzędowym.


Rozdział kosztów postępowania rozgraniczeniowego pomiędzy strony

Kolegium rozstrzygnęło problem rozdziału kosztów postępowania rozgraniczeniowego pomiędzy strony w przypadku, gdy rozgraniczenie obejmowało więcej niż jedną granicę nieruchomości. W ocenie Kolegium skoro stosownie do art. 152 kodeksu cywilnego, w zw. z art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., właściciele gruntów sąsiadujących ponoszą „po połowie” koszty rozgraniczenia, to zasada ta musi znaleźć zastosowanie względem każdej granicy, która podlegała rozgraniczeniu w konkretnym postępowaniu. Zawarte w art. 152 k.c. sformułowanie „po połowie” nie może stanowić podstawy do rozdziału kosztów w inny sposób, np. „w równych częściach”, „proporcjonalnie”, czy też „po jednej siódmej”. Wykluczyć należy dopuszczalność uznania za zasadę, reguły polegającej na automatycznym dzieleniu sumy kosztów na równe części, w wielkościach ułamkowych odpowiadających liczbie zaangażowanych w dane rozgraniczenie nieruchomości (i związanych z nimi tytułami prawnymi). W postępowaniu rozgraniczeniowym dotyczącym ustalenia kosztów związanych z przebiegiem więcej niż jednej granicy nieruchomości gruntowej, należy dysponować materiałem dowodowym nie tylko pozwalającym wskazać stosowne koszty w zakresie ograniczonym do odpowiednio wyznaczonego zakresu postępowania kosztowego (spornej granicy), ale i umożliwiającym także przyporządkowanie kwot kosztów przypadających na poszczególne granice (z docelowym zastosowaniem podziału „po połowie” w tym zakresie). Inaczej mówiąc, obowiązkiem organu jest ustalenie kosztu rozgraniczenia osobno dla każdej ze spornych granic i dopiero do tak ustalonego kosztu należy zastosować zasadę jego podziału „po połowie” pomiędzy tylko tych właścicieli gruntów, przez które przebiega sporna granica.


Rozgraniczenie nieruchomości a wznowienie znaków granicznych

Kolegium zajęło stanowisko, zgodnie z którym nie ma podstaw do umorzenia w trybie art. 105 § 1 k.p.a. postępowania rozgraniczeniowego prowadzonego na wniosek strony z tego powodu, że sporna granica została uprzednio ustalona w wyniku wznowienia znaków granicznych. Uruchomione bowiem żądaniem strony postępowanie rozgraniczeniowe może zakończyć się tylko w jeden z określonych sposobów: po pierwsze, zawarciem przed geodetą ugody, która ma moc ugody sądowej i umorzeniem postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., w zw. z art. 32 ust. 5 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne; po drugie, wydaniem decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości na podstawie art. 33 ust. 1 powołanej ustawy; po trzecie, umorzeniem postępowania administracyjnego i przekazaniem sprawy do sądu powszechnego na podstawie art. 34 ust. 2 tej ustawy oraz po czwarte, umorzeniem postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 k.p.a. w związku z cofnięciem żądania. Nawet brak podstaw do rozgraniczenia nie daje organowi uprawnień do dowolnego potraktowania wniosku i nadania mu treści niezgodnej z jednoznacznie sformułowanym żądaniem zainteresowanego. Jeśli organ administracji stwierdzi, że nie ma podstaw do wydania decyzji o rozgraniczeniu, to jego obowiązkiem jest umorzenie postępowania administracyjnego i przekazanie sprawy właściwemu sądowi zgodnie z art. 34 ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Postępowanie w sprawie rozgraniczenia jest dopuszczalne nie tylko wówczas, gdy granice nie zostały wcześniej ustalone ale również wtedy, gdy określone granice istnieją, jednak stały się sporne. Bez znaczenia jest przy tym, czy kwestionowane granice wynikają z dokumentacji geodezyjnej, istniejących znaków granicznych, ze spokojnego stanu posiadania, czy też zostały wcześniej ustalone w wyniku ujawnienia znaków granicznych czy ich wznowienia. W każdym przypadku strona ma prawo tę granicę kwestionować w postępowaniu rozgraniczeniowym, a inną już rzeczą jest zasadność takiego żądania.


OCHRONA ŚRODOWISKA, OCHRONA PRZYRODY I OCHRONA ZWIERZĄT, ODPADY, UTRZYMANIE PORZĄDKU I CZYSTOŚCI W GMINACH


1. Uwagi ogólne

1.1. Jak wynika z przepisu art. 273 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm.) podmioty korzystające ze środowiska ponoszą opłaty za korzystanie za: wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza; wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi; pobór wód; składowanie odpadów. Sprawy opłat rozstrzygane przez Kolegium w 2013 r. dotyczyły głównie ustalania opłat podwyższonych za korzystanie ze środowiska, a ponoszonych za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Tym razem najbardziej liczne były sprawy związane z wadliwym ustaleniem podstawy opłaty za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi.

Otóż zgodnie z przepis art. 274 ust. 2 Prawa ochrony środowiska wysokość opłat za wprowadzanie ścieków zależy, z zastrzeżeniem ust. 4, od rodzaju substancji zawartych w ściekach i ich ilości, rodzaju ścieków, a w wypadku wód chłodniczych - od temperatury tych wód. Z kolei przepis art. 295 ust. 1 stanowi, iż opłaty za ścieki wprowadzane do wód lub do ziemi ponosi się, z zastrzeżeniem ust. 3-6, za substancje wyrażone jako wskaźnik pięciodobowego biochemicznego zapotrzebowania tlenu, chemicznego zapotrzebowania tlenu, zawiesiny ogólnej, sumy jonów chlorków i siarczanów. Wysokość opłaty ustala się, biorąc pod uwagę wskaźnik, który powoduje opłatę najwyższą. Dodatkowe regulacje w tym zakresie zawiera przepis art. 295 ust. 4 Prawa ochrony środowiska, który stanowi, że  podstawą ustalenia opłaty za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi jest ilość substancji zawartych w ściekach pomniejszona o ilość tych substancji zawartych w pobranej wodzie, której zużycie spowodowało powstanie tych ścieków, o ile podmiot obowiązany do poniesienia opłaty dysponuje danymi w tym zakresie.

W przepisach tych chodzi o to, że zarówno wody gruntowe, jak i powierzchniowe z natury rzeczy zawierają pewną ilość związków chemicznych. Niektóre wody mogą również być już zanieczyszczone. Dlatego umożliwiono podmiotowi odprowadzającemu ścieki pomniejszenie podstawy ustalenia opłaty o te ilości związków i substancji, które występowały już w wodzie pobranej. Ustawodawca, określając warunki, jakie muszą zostać spełnione, aby można było skorzystać z tego przywileju, stwierdził enigmatycznie, że podmiot odprowadzający powinien dysponować danymi w tym zakresie. Istotne jest wówczas ustalenia czy podmiot korzystający ze środowiska posiadał dane dotyczące ilości substancji zawartych w ściekach pomniejszonych o ilość tych substancji zawartych w pobranej wodzie, której zużycie spowodowało powstanie tych ścieków, o których mowa w art. 295 ust. 4 Prawa ochrony środowiska. Chodzi tu w istocie o ustalenie, czy podmiot korzystający ze środowiska posiada wiedzę, jaką ilość wody przeznacza na potrzeby własne, albowiem tylko ta woda – a konkretnie substancje i ich ilości w niej zawarte - mogą zostać odjęte od podstawy obliczenia opłaty.

Przykładowo z akt jednej ze spraw wynikało, że kontrolowana spółka dokonywała pomniejszenia podstawy opłaty o ilości ścieków zawarte w wodach wykorzystanych na potrzeby własne. Organ ochrony środowiska ustalił, że tylko na jednym z czterech posiadanych przez spółkę ujęć prowadzona była stosowna ewidencja wody zużytej na potrzeby własne. Ilość wody zużytej na własne potrzeby na pozostałych ujęciach była wyliczana szacunkowo przez spółkę, korzystającą z informacji zawartych w fachowej literaturze. Kolegium przyjęło te szacunki za nieprawidłowe. W ocenie Kolegium ustawodawca używając słowa „dane” miał na myśli konkretne informacje uzyskane w drodze obserwacji, pomiarów itp., a nie ustalenia szacunkowe.

W sprawach z zakresu opłaty za korzystanie ze środowiska nie pojawiały się natomiast, tak liczne w latach poprzednich, sprawy dotyczące naliczenia opłat podwyższonych za korzystanie ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia. Chodziło tu głównie o korzystanie ze środowiska na podstawie pozwoleń wodnoprawnych, które z powodu upływu terminu ich udzielenia wygasły, korzystający ze środowiska nie złożył podania do właściwego organu o wydanie pozwolenia na kolejny okres albo złożył go, ale po tym jak uprawnienia wygasły. Pogląd prawny Kolegium, iż w takim przypadku należy się opłata podwyższona o 500% (na podstawie art. 276 ust. 1 i art. 292 pkt 2 Prawa ochrony środowiska), został zaakceptowany w orzecznictwie także WSA we Wrocławiu w, nielicznych, zaskarżonych do Sądu sprawach.

W orzecznictwie dotyczącym spraw związanych z emisjami do środowiska, których podstawę materialnoprawną stanowiły przepisy Prawa ochrony środowiska, nie odnotowano istotnych zmian względem lat ubiegłych. Rozstrzygnięcia kasacyjne Kolegium podejmowane były z powodu uchybień procesowych. Przedmiotem kontroli instancyjnej dokonywanej przez Kolegium, były najczęściej sprawy związane z emisją hałasu.

Podstawowym aktem prawnym regulującym zagadnienia związane z prawną ochroną przed hałasem w celu zapewnienia jak najlepszego stanu akustycznego środowiska jest Prawo ochrony środowiska. Ochrona przed hałasem polega na zapewnieniu jak najlepszego stanu akustycznego środowiska, w szczególności poprzez: 1) utrzymanie poziomu hałasu poniżej dopuszczalnego lub co najmniej na tym poziomie; 2) zmniejszanie poziomu hałasu co najmniej do dopuszczalnego, gdy nie jest on dotrzymany (art. 112).

W przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych, pomiarów dokonanych przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu. Za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu uważa się przekroczenie wskaźnika hałasu LAeq D lub LAeq N (art. 115a).

1.2. Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1205 ze zm.) normuje materialnoprawne podstawy decyzji administracyjnych wydawanych w zakresie uregulowanym tą ustawą. Jednak najliczniejsza grupa rozstrzygnięć Kolegium w 2013 r. dotyczyła uzgodnień projektów decyzji lokalizacyjnych, dokonywanych w formie postanowień wydawanych na podstawie przepisów art. 53 ust. 4 pkt 6, w związku z art. 60 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.). Według tych unormowań, decyzje o warunkach zabudowy wydaje wójt (burmistrz albo prezydent miasta), po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych – w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Pierwszoinstancyjne postanowienia uzgadniające decyzje lokalizacyjne w większości były 1 prawidłowe i przez to utrzymywane mocy.

Zwrócić tu trzeba uwagę, na istotne novum jeśli chodzi o ochronę gruntów rolnych i leśnych. Otóż art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy otrzymał nowe brzmienie z dniem 26 maja 2013 r., w wyniku nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 503). Zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy, przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Stosownie do art. 7 ust. 2 pkt 1, przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na skutek tej zmiany ochronie podlega obecnie każdy grunt klasy I-III bez względu na jego obszar. Skutkowało to utrzymaniem prze Kolegium w mocy także postanowień negatywnych, odmawiających uzgodnienia inwestycji planujących przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III.

W 2013 r. w ogóle nie odnotowano przypadków, tak licznie występujących w poprzednich latach (co należy odnotować jako pozytywną zmianę) orzeczeń drugoinstacyjnych uchylających zaskarżone postanowienia i umarzających postępowania, co podyktowane było treścią art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przypomnieć tu można, że zgodnie tym przepisem uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. Wskazany termin jest terminem prawa materialnego, który nie podlega przywróceniu, przerwaniu ani przedłużeniu, a jego upływ wywołuje skutek w postaci załatwienia sprawy administracyjnej (pozytywnego uzgodnienia projektu decyzji lokalizacyjnej po przez milczenie organu). Innymi słowy, określony w art. 53 ust. 5 ustawy termin, określa czas trwania kompetencji organu uzgadniającego do zajęcia stanowiska w sprawie. Jego upływ każdorazowo skutkować będzie pozbawieniem tego organu kompetencji do wydania postanowienia w sprawie, konsekwencją, czego będzie konieczność przyjęcia, że uzgodnienia dokonano bez uwag.

Nadal natomiast pojawiały się rozstrzygnięcia procesowe Kolegium dotyczące stwierdzenia niedopuszczalności wniesionych zażaleń z powodu braku legitymacji procesowej. Otóż zaznaczyć należy, że zażalenie na postanowienie organu uzgadniającego przysługuje wyłącznie inwestorowi (ww. art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Przepis ten zawęził zakres podmiotowy osób mogących zaskarżyć postanowienie uzgadniające tylko do inwestora. Skoro więc żalący się nie był inwestorem, to nie był uprawniony do wniesienia zażalenia na postanowienie.

1.3. W orzecznictwie Kolegium dotyczącym spraw, których podstawę materialnoprawną stanowiły przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 627 ze zm.), nie odnotowano istotnych zmian względem lat ubiegłych. Niewątpliwie miał na to wpływ w miarę stabilny stan prawny. Nieliczne rozstrzygnięcia kasacyjne Kolegium podejmowane były zarówno z powodu uchybień procesowych, jak i wadliwego stosowania (niestosowania) przepisów ustawy o ochronie przyrody i rozporządzeń do niej wykonawczych.

1.4. W odniesieniu do spraw prowadzonych na podstawie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.) - w porównaniu do lat ubiegłych - odnotować trzeba fakt, że sprawy, które rozpatrywało Kolegium w większości miały charakter niepowtarzalny i związane były z bardzo skomplikowanym i wielowątkowym postępowaniem wyjaśniającym, przy czym w większości spraw Kolegium stosowało też tryb doręczeń wskazany w art. 49 k.p.a. (z uwagi na fakt, że liczba stron przekraczała 20). Być może jest to konsekwencją wzrostu świadomości społecznej. O ile w latach poprzednich odwoływał się „każdy sąsiad od wszystkiego”, coraz częściej odwołują się osoby, które są szczerze zaniepokojone możliwym negatywnym oddziaływaniem na środowisko przedsięwzięć postrzeganych jako „niebezpieczne”. Zadaniem Kolegium w tego typu sprawach jest przeanalizowanie wszelkich możliwych (nawet najbardziej hipotetycznych) negatywnych oddziaływań przedsięwzięcia na środowisko. Procedura oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko ma bowiem charakter prewencyjny (zapobiegawczy). Ocena ta (prognoza) jest zatem analizą mocnych i słabych stron, szans i zagrożeń planowanego zamierzenia z jednoczesnym wskazaniem możliwości i sposobów redukcji negatywnego wpływu przedsięwzięcia na środowisko. Nie można stwierdzić na tym etapie, jakie będzie faktyczne oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia, dopóki nie zostanie ono rozpoczęte. Podkreślić w tym kontekście trzeba, że jakakolwiek metodyka obliczeniowa odnosząca się do emisji związanych z planowanym przedsięwzięciem, czy proponowanych środków zaradczych będzie zawsze sprowadzać się symulacji komputerowej, nie można bowiem faktycznie czegoś zmierzyć, co jeszcze nie istnieje (można jedynie prognozować wielkość emisji i oddziaływań). Nie można jednak wydać decyzji środowiskowej, jeśli już na tym wstępnym etapie udowodniony zostanie fakt, że przedsięwzięcie narusza standardy jakości środowiska i ustalone przez prawodawcę normatywy poza terenem, na którym przedsięwzięcie jest planowane. Celem opracowywanego na potrzeby oceny oddziaływania na środowisko raportu jest przede wszystkim wykazanie świadomości zagrożeń, jakie będzie niosło ze sobą rozpoczęcie planowanej inwestycji, a w dalszej kolejności - możliwych do zastosowania środków, które zniwelują te uciążliwości. Zadaniem organu właściwego w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i w konsekwencji - w postępowaniu odwoławczym - Kolegium jest zbadanie, czy planowane przedsięwzięcie będzie oddziaływać na środowisko w stopniu nieprzekraczającym dopuszczalnych w tym względzie norm, określonych stosownymi przepisami prawa (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 marca 2007 r., IV SA/Wa 2084/06, LEX nr 317205). Jeśli – na podstawie analizowanych w postępowaniu środowiskowych dokumentów - nie można uznać, iż planowane przedsięwzięcie będzie negatywnie oddziaływało na środowisko poza terenem zainwestowania, naruszając przewidziane przez prawo normy graniczne, organ administracyjny nie może odmówić wydania decyzji środowiskowej opierając się na spekulacjach, hipotezach i domniemaniach, czy sprzeciwie społeczności lokalnej i organizacji ekologicznych.

Ponieważ sporządzany w postępowaniu środowiskowym raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko nie jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. i podlega ocenie w świetle zasady swobodnej oceny dowodów zgodnie z dyspozycją art. 75 § 1, w związku z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., niejednokrotnie w prowadzonych przez Kolegium postępowaniach konieczne było analizowanie szczegółowych kwestii technicznych, technologicznych i emisyjnych różnorakich przedsięwzięć. Niejednokrotnie strony postępowania, a szczególnie podmioty na prawach strony - organizacje społeczne, przedkładały w postępowaniu odwoławczym materiały dowodowe mające podważyć prawidłowość ustaleń zawartych w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Oczywiście, analizując takie dowody Kolegium brało to uwagę fakt, że zastrzeżenia dotyczące raportu, którego sporządzenie wymaga wiedzy specjalistycznej, powinny być oparte na udokumentowanej np. ekspertyzie podmiotu, który posiada odpowiednią wiedzę specjalistyczną w tym zakresie (wyroki NSA: z dnia 26 marca 2013 r., II OSK 2271/11; z dnia 30 kwietnia 2012 r., II OSK 75/11, CBOSA). Mając jednak na celu zasady przekonywania i pogłębiania zaufania do organów Państwa i ich kultury prawnej, Kolegium starało się każdorazowo odnieść się do wszelkich opinii (nawet niespełniających ww. wymagań) przedkładanych w postępowaniu odwoławczym. Z uwagi na wskazaną wyżej niepowtarzalność spraw, obszerność argumentacji odwołujących się i wymogi niniejszego sprawozdania, Kolegium poprzestanie na powyższych wyjaśnieniach.

Spraw tzw. „mniejszego kalibru”, niewymagających wielowątkowego i bardzo szczegółowego postępowania wyjaśniającego, było w 2013 r. mniej. Należy w tym zakresie odnotować przede wszystkim sprawy z zażaleń na postanowienia stwierdzające obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Zgodnie z art. 71 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie oddziaływać na środowisko. Przedsięwzięcia te szczegółowo opisuje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397). W myśl art. 63 ust. 1 ustawy obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, uwzględniając łącznie: rodzaj i charakterystykę przedsięwzięcia (pkt 1), usytuowanie przedsięwzięcia (pkt 2) oraz rodzaj i skalę możliwego oddziaływania rozważanego w odniesieniu do uwarunkowań wymienionych w pkt 1 i 2 (pkt 3). Przepis art. 64 ust. 1 ustawy przewiduje natomiast, że postanowienie w przedmiocie przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wydaje się po zasięgnięciu opinii organów w nim wskazanych. Z powyższych uregulowań wynika, że przesłankami nałożenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko są: zaliczenie planowanego przedsięwzięcia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko; wskazanie kryteriów środowiskowych, jakimi kierował się organ, wymienionych w art. 63 ust. 3 pkt 1 - 3 ustawy, oraz uzyskanie przed wydaniem postanowienia, o którym mowa w art. 63 ust. 1 ustawy, opinii właściwych organów wskazanych w art. 64 ust. 1 ustawy. W postanowieniu, o którym mowa w art. 63 ust. 1 ustawy, organ określa jednocześnie zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (art. 63 ust. 4).

Z reguły w 2013 r. Kolegium nie znajdowało podstaw prawnych, aby podważać prawidłowość wydawanych w tym zakresie postanowień, choć warto w tym kontekście zwrócić uwagę na jedną ze spraw. Otóż zgodnie z art. 87 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, przepisy działu V oraz działu VI stosuje się odpowiednio w przypadku zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach; przepis art. 155 k.p.a. stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem, że zgodę wyraża wyłącznie strona, która złożyła wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, lub podmiot, na którego została przeniesiona decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Nie ulega zatem wątpliwości, że w przypadku zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przepisy działu V i VI ustawy należy stosować odpowiednio do zakresu tej zmiany. Innymi słowy, w takim postępowaniu analizie właściwego organu powinna podlegać, co do zasady, wyłącznie wnioskowana zmiana instalacji, tj. jej wpływ na poszczególne komponenty środowiska. W rozpatrywanej przez Kolegium sprawie, zakres rozważań organu pierwszej instancji wykroczył poza granice wyznaczone powołanym wyżej przepisem art. 87 ustawy. Analizując uwarunkowania, o których mowa w art. 63 ust. 1 ustawy, organ ten dokonał bowiem ponownej oceny parametrów i możliwego negatywnego wpływu całego przedsięwzięcia na środowisko, a nie tylko wnioskowanej zmiany (przeprojektowania jednej z mniej istotnych instalacji). Tymczasem nie istniała potrzeba poddania ponownej analizie oddziaływania całego przedsięwzięcia, bowiem dla tej inwestycji sporządzono już raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko i wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. Rozważania w tym zakresie powinny zatem zostać ograniczone wyłącznie do oceny wpływu projektowanej zmiany technologii konkretnej instalacji na środowisko i ewentualnego kumulowania się jej oddziaływania z już istniejącymi uciążliwościami. W omawianej sprawie Kolegium zmuszone więc było do uchylenia opisywanego postanowienia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W odniesieniu do spraw rozstrzyganych na podstawie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko zauważyć trzeba nadal dużą aktywność organizacji ekologicznych w inicjowaniu postępowań odwoławczych. Wciąż jednak nie jest rzadki fakt, że nie do końca mają one świadomość zasad prawnych, na jakich mogą działać. Udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym dotyczącym praw i obowiązków innych podmiotów regulują m. in. przepisy art. 31 k.p.a. Odwołania w prowadzonych przez Kolegium sprawach wnosiły organizacje społeczne, które nie żądały, przed wydaniem zaskarżonej decyzji, dopuszczenia do udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a więc nie brały udziału postępowaniu na prawach strony. W takiej sytuacji, korzystanie z uprawnienia procesowego strony postępowania (wniesienia odwołania) jest niedopuszczalne. Nie mogło też być mowy o ewentualnym dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu w okresie pomiędzy zakończeniem postępowania przez organ pierwszej instancji a skutecznym wszczęciem postępowania odwoławczego (przez stronę tego postępowania, organizację społeczną, która została dopuszczona do udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym). Postępowanie administracyjne toczy się bowiem od momentu jego wszczęcia aż do momentu doręczenia lub ogłoszenia decyzji organu pierwszej instancji oraz - ewentualnie - toczy się (jest kontynuowane) od złożenia odwołania przez uprawniony podmiot do doręczenia lub ogłoszenia decyzji organu drugiej instancji. Postępowanie pierwszej instancji kończy się więc doręczeniem lub ogłoszeniem decyzji i nie można w takiej sytuacji przyjąć, że w przypadku wniesienia odwołania następuje sytuacja włączenia się do toczącego się postępowania (za: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2000, s. 510). Dopiero bowiem skuteczne wniesienie odwołania (a więc dokonanie takiej czynności przez - już - uprawniony do tego podmiot) powoduje, że postępowanie zaczyna się toczyć, niejako po przerwie pomiędzy doręczeniem decyzji organu pierwszej instancji a wniesieniem odwołania przez uprawniony podmiot. Wprawdzie w art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. dano organizacji społecznej prawo żądania wszczęcia postępowania, nie dotyczy ono jednak postępowania odwoławczego. Postępowanie odwoławcze oparte jest na zasadzie skargowości i nie może zostać wszczęte z urzędu (por. art. 127 k.p.a.). Tym samym Kolegium nie mogłoby (hipotetycznie) – w drodze postanowienia, o którym mowa w art. 31 § 2 k.p.a. - postanowić o wszczęciu z urzędu postępowania odwoławczego, bo oznaczałoby to działanie z rażącym naruszeniem prawa. Legitymacji do wniesienia odwołania organizacja społeczna nie może więc skutecznie wywodzić z prawa do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego.

Dodać można, że przepisy ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko przewidują dodatkowe uprawnienie dla organizacji społecznej do wniesienia odwołania od decyzji środowiskowej, jednak dotyczy ono jedynie organizacji ekologicznej i stosowane jest wyłącznie w postępowaniu środowiskowym wymagającym udziału społeczeństwa (art. 44 ust. 1 ustawy). Niejednokrotnie, organizacje ekologiczne powoływały się na tę regulację w postępowaniach, w których stwierdzono brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, a więc w postępowaniach niewymagających udziału społeczeństwa.

Wśród wspominanych spraw „większego kalibru”, warto odnotować sprawę, którą Kolegium prowadziło z urzędu, jednak z powodu szerokiego i artykułowanego (również w mediach, a także drogą elektroniczną – w kierowanych do Kolegium „protestach”) sprzeciwu społeczeństwa. Wszcząwszy z urzędu postępowanie w sprawie zbadania zgodności z prawem decyzji stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na budowie fermy norek, Kolegium - działając na podstawie art. 158 § 1, w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. oraz art. 84 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko - stwierdziło nieważność tej decyzji (sprawa została prawomocnie zakończona przed WSA we Wrocławiu). Kolegium przedstawiło swoje stanowisko w sposób co najmniej obszerny. Kilkadziesiąt stron uzasadnień obu decyzji wydanych przez Kolegium powstało dlatego, aby jak najpełniej przedstawić wszelkie okoliczności faktyczne i prawne nie tylko przemawiające za stwierdzeniem nieważności decyzji, ale i te, które mogłyby od takiego rozstrzygnięcia Kolegium powstrzymać, lub choćby zasiać jakąkolwiek wątpliwość co do absolutnej konieczności eliminacji decyzji z obrotu prawnego, jako rażąco naruszającej prawo. Co do zasady jednak sprawa była prosta: organ gminy stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na budowie fermy norek powołując się na art. 84 o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Nie budziło zaś jakichkolwiek wątpliwości, że przepis ten może zostać zastosowany wyłącznie w odniesieniu do, wskazanych w § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W sprawie od początku kwestią niesporną był fakt, że przedsięwzięcie, którego dotyczyła decyzja, wymienione zostało w § 2 ust. 1 pkt 51 ww. rozporządzenia kwalifikacyjnego i jest zaliczane do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko („chów lub hodowlę zwierząt w liczbie nie mniejszej niż 210 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza, DJP)”.

1.5. W dniu 23 stycznia 2013 r. weszła w życie ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21 ze zm.). W pewnej mierze ustawa zawiera podobne regulacje, jak obowiązująca poprzednio ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243 ze zm.), chociażby w odniesieniu do cofnięcia zezwolenia na gospodarowanie odpadami. Wprowadza jednak również szereg nowych regulacji.

Wśród tych należy odnotować instytucję wskazaną w przepisie art. 11 ust. 4 ustawy o odpadach, zgodnie z którym uznanie przedmiotu lub substancji za produkt uboczny następuje, jeżeli marszałek województwa w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania zgłoszenia uznania przedmiotu lub substancji za produkt uboczny nie wyrazi sprzeciwu, w drodze decyzji (por. sprawa zaprezentowana w części wybrane przykłady orzecznicze).

W ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach brak jest przepisów przejściowych rozstrzygających o sposobie zakończenia postępowań dotyczących zezwoleń na gospodarowanie odpadami będących w toku. Tym samym w rozpatrywanych przez Kolegium od 23 stycznia 2013 r. sprawach zastosowanie miały przepisy nowe. Dlatego m. in. w 2013 r. Kolegium uchylało postanowienia organów pierwszej instancji, w których na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., w związku przepisami ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, odmawiano wszczęcia postępowań z powołaniem się na tożsamość przedmiotową sprawy (np. z wniosku o wydanie zezwolenia w sprawie, w której w 2012 r. odmówiono już wydania takiego zezwolenia). Kolegium wyjaśniało, że sprawa administracyjna załatwiana na podstawie ustawy z 2001 r. nie jest tożsama ze sprawą administracyjną załatwianą 2013 r., w odniesieniu do której obowiązują już nowe regulacje prawne. W tej sytuacji nie można więc było utrzymać w mocy odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., z powodu powagi sprawy załatwionej decyzją ostateczną (res iudicata).

Nadal, choć już w minimalnym stopniu w porównaniu z latami ubiegłymi, zdarzały się sprawy, w których odwołania od decyzji starostów zezwalających np. na prowadzenie działalności polegającej na przetwarzaniu odpadów w instalacji wnosił organ gminy, na terenie której instalacja jest posadowiona. Oczywiście, działając na podstawie art. 134 k.p.a., Kolegium stwierdzało w takich sprawach niedopuszczalność odwołania. Kolegium stwierdzało również niedopuszczalność odwołań dotyczących decyzji zezwalających na gospodarowanie odpadami wnoszonych przez mieszkańców okolicznych (względem objętej zezwoleniem) nieruchomości. Z przepisów prawa powszechnie obowiązującego wynika, że zezwolenie na zbieranie odpadów oraz na przetwarzanie odpadów wydaje się na wniosek posiadacza odpadów (por. art. 42 ust. 1 zd. 1 i ust. 2 zd. 1 ustawy o odpadach). Przez posiadacza odpadów rozumie się wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości (art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach). Zgodnie z art. 170 ust. 1 ustawy o odpadach do postępowań w sprawach zezwolenia na przetwarzanie odpadów, zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów, decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów, zgody na zamknięcie składowiska odpadów lub jego wydzielonej części oraz zgody na wydobywanie odpadów ze składowiska odpadów nie stosuje się art. 31 k.p.a. (ust. 1). Stronami postępowań, o których mowa wyżej, nie są właściciele nieruchomości sąsiadujących z instalacją lub nieruchomością, na której będzie prowadzone zbieranie odpadów, przetwarzanie odpadów lub wydobywanie odpadów ze składowiska odpadów (art. 170 ust. 2). Przywołana wyżej regulacja prawna ogranicza krąg podmiotów mających status strony w rozumieniu k.p.a. w sprawach zezwolenia na przetwarzanie i zbieranie odpadów, przy czym posłużenie się tu wyrażeniem „w sprawach zezwolenia” (a nie np. w sprawie wydania zezwolenia) oznacza, że wyłączenie to obejmuje tak postępowanie zwykłe, jak i nadzwyczajne. Nie oznacza to, że właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości sąsiednich zostali całkowicie pozbawieni możliwości obrony swojego interesu prawnego w sprawach związanych z przedsięwzięciami z zakresu zbierania i przetwarzania odpadów. Racjonalny prawodawca zagwarantował bowiem takie prawo, tyle że na innym etapie procesu inwestycyjnego. W szczególności chodzi tu o postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, która to decyzja poprzedza uzyskanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów i zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów wydawanego na podstawie ustawy o odpadach (por. art. 72 ust. 1 pkt 21 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko). W tym postępowaniu nie ma formalnego ograniczenia zakresu podmiotowego postępowania. Krąg stron jest w nim określony możliwie szeroko, z uwzględnieniem właśnie zasięgu i stopnia oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie. Co więcej w postępowaniu tym zapewniono udział każdemu (por. art. 29 i nast. ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko). Oczywiście nie można wykluczyć takich przypadków, w których uzyskanie zezwolenia nie będzie wymagało uprzedniego wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, bo dane przedsięwzięcie nie znajdzie się w katalogu przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Nawet jednak w takiej sytuacji organ administracji publicznej wydający zezwolenie nie może działać wbrew art. 170 ust. 2 ustawy o odpadach. Nie może uznać za stronę właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości sąsiedniej, nawet jeśli przedsięwzięcie objęte zezwoleniem będzie negatywnie oddziaływało na jego nieruchomość.

Niemała część spraw rozpatrywanych w 2013 r. dotyczyła cofnięcia zezwoleń na gospodarowanie odpadami. Zgodnie art. 47 ust. 1 ustawy o odpadach, jeżeli posiadacz odpadów, który uzyskał zezwolenie na zbieranie odpadów lub zezwolenie na przetwarzanie odpadów, narusza przepisy ustawy w zakresie działalności objętej zezwoleniem lub działa niezgodnie z wydanym zezwoleniem, właściwy organ wzywa go do niezwłocznego zaniechania naruszeń, wyznaczając termin usunięcia nieprawidłowości. W przypadku, gdy posiadacz odpadów, o którym mowa w ust. 1, mimo wezwania, nadal narusza przepisy ustawy lub działa niezgodnie z wydanym zezwoleniem, właściwy organ cofa to zezwolenie, w drodze decyzji, bez odszkodowania (art. 47 ust. 2). Cofnięcie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powoduje zakończenie działalności objętej tym zezwoleniem (art. 47 ust. 3). Decyzji, o której mowa w ust. 2, właściwy organ może nadać rygor natychmiastowej wykonalności, uwzględniając potrzebę bezpiecznego dla środowiska zakończenia działalności (art. 47 ust. 4). Posiadacz odpadów, któremu cofnięto zezwolenie, jest obowiązany do usunięcia odpadów i skutków prowadzonej działalności, objętej tym zezwoleniem, na własny koszt. Przepisy art. 26 ust. 4 i 5 stosuje się odpowiednio (art. 47 ust. 5). Postępowanie w sprawie wydania decyzji, o której mowa w ust. 2, wszczyna się z urzędu (art. 47 ust. 6).

W tego typu sprawach Kolegium podkreślało, że niezależnie od wagi naruszeń, jeżeli posiadacz odpadów mimo wezwania nadal działa niezgodnie z zezwoleniem lub przepisami ustawy, sankcją (tak pod rządami starej ustawy o odpadach, jak i w nowym stanie prawnym) jest cofnięcie zezwolenia bez odszkodowania, a jej skutkiem - zakończenie działalności objętej tym zezwoleniem, nakaz usunięcia odpadów i skutków prowadzonej działalności, objętej tym zezwoleniem, na własny koszt. Nie można też uznać za wymaganą konieczność ponawiania wezwań posiadacza odpadów, który uzyskał zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odzysku, unieszkodliwiania, zbierania lub transportu odpadów, do zaniechania naruszeń przepisów ustawy o odpadach lub zaprzestania działań niezgodnych z wydanym zezwoleniem, gdyż czyniłoby bezskutecznymi przepisy art. 47 ustawy o odpadach, a sankcję administracyjną w nim zawartą - iluzoryczną. Ponadto, byłoby sprzeczne z celami ustawy o odpadach określonymi w art. 1, obejmującymi środki służące ochronie środowiska, życia i zdrowia ludzi zapobiegające i zmniejszające negatywny wpływ na środowisko oraz zdrowie ludzi wynikający z wytwarzania odpadów i gospodarowania nimi oraz ograniczające ogólne skutki użytkowania zasobów i poprawiające efektywność takiego użytkowania. Treść przytoczonego wyżej ust. 2 art. 47 ustawy o odpadach wskazuje, że decyzja o cofnięciu udzielonego zezwolenia ma charakter związany, co oznacza, że w przypadku niezastosowania się posiadacza odpadów do wystosowanego do niego wezwania, o jakim mowa w art. 47 ust. 1 ustawy o odpadach, organ jest zobowiązany wydać decyzję o cofnięciu udzielonego zezwolenia (tak też na gruncie podobnie brzmiącego przepisu art. 30 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach wyrok WSA w Gdańsku z dnia 24 czerwca 2009 r., II SA/Gd 158/09, LEX nr 563643; por. też m. in. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 lutego 2009 r., II SA/Gl 1041/08, CBOSA).

Jednocześnie Kolegium zauważało, że norma kompetencyjna upoważnia organ ochrony środowiska jedynie do cofnięcia zezwolenia. Nie stanowi natomiast podstawy do wskazywania sposobu wykonania decyzji oraz terminu jej wykonania. Przepisy prawa nie pozwalają nakładać na stronę, w osnowie decyzji cofającej zezwolenie, dodatkowych obowiązków (np. usunięcia wszystkich pojemników ustawionych na terenie miasta oraz uporządkowania terenu, na którym były ustawione, zaprzestania wszelkiej działalności w zakresie zbierania odpadów na terenie miasta - w przypadku cofnięcia zezwolenia na zbieranie odpadów) oraz terminu ich wykonania lub terminu wykonalności samej decyzji. W przypadkach, gdy starosta takie obowiązki w decyzji cofającej zezwolenie wprowadził, Kolegium uchylało zaskarżoną decyzję w tej części oraz umarzało w tym zakresie postępowanie.

Ustawa o odpadach w art. 246 stanowi, że w sprawach wszczętych i niezakończonych stosuje się dotychczasowe przepisy karne oraz o karach pieniężnych w dotychczasowym brzmieniu, z zastrzeżeniem art. 237. Zgodnie z kolei art. 237 ust. 1, podmioty obowiązane przed dniem wejścia w życie ustawy do sporządzania i składania zbiorczych zestawień danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów - na podstawie art. 37 ust. 1 i 2 ustawy, sporządzają i składają je, za lata 2012-2014, stosując przepisy dotychczasowe, z tym że ten, kto wbrew obowiązkowi, nie sporządza i nie przekazuje tych zbiorczych zestawień danych, sprawozdań lub wykazu zakładów przetwarzania lub wykonuje ten obowiązek nieterminowo lub niezgodnie ze stanem rzeczywistym podlega karze, o której mowa w art. 200. Zgodnie z art. 237 ust. 2, do złożonych zbiorczych zestawień danych i sprawozdań, o których mowa w art. 237 ust. 1, stosuje się przepisy dotychczasowe. W prowadzonych przez Kolegium w 2013 r. sprawach zastrzeżenie zamieszczone w art. 246 in fine ustawy z o odpadach, odsyłające do art. 237 (dotyczącego lat późniejszych, bo 2012 - 2014), a w konsekwencji do art. 200 nowej ustawy o odpadach, nie znajdowało zastosowania. Z tego powodu, a także z uwagi na fakt, że w większość postępowań wszczęto przed dniem wejścia w życie ustawy o odpadach, podstawę prawną rozstrzygnięć podejmowanych stanowiły wyłącznie przepisy poprzedniej ustawy, z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach.

Zgodnie z art. 79c ust. 3 ustawy o odpadach z 2001 r., jeżeli posiadacz odpadów, wbrew obowiązkowi, o którym mowa w art. 37 ust. 3, nie przekazuje zbiorczego zestawienia danych podlega karze pieniężnej w wysokości 500 zł. W tego typu sprawach Kolegium zauważało, że po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 28 kwietnia 2011 r. o zmianie ustawy o odpadach, od dnia 20 lipca 2011 r., bardziej syntetyczna hipoteza normy art. 79c ust. 3 ustawy, inaczej niż poprzednio określa znamiona deliktu. Ustawodawca posłużył się techniką legislacyjną odesłania do przesłanek obowiązku prawnego, zamieszczonych w innym przepisie tej samej ustawy. W aktualnie obowiązującym stanie prawnym administracyjną karą pieniężną jest bowiem objęty przypadek, kiedy korzystający ze środowiska, wbrew obowiązkowi prawnemu niepieniężnemu, unormowanemu w art. 37 ust. 3 ustawy, nie przekazuje zbiorczego zestawienia. Z kolei analiza art. 37 ust. 3 ustawy wskazuje, że wykonanie nakazanego w nim zachowania wymaga łącznego spełnienia przesłanek podmiotowych i przedmiotowych. Chodzi tu zatem o przypadek posiadacza odpadów (adresata obowiązku), który ma przekazać zbiorcze zestawienia danych, właściwemu organowi i w terminie wyznaczonym przez ustawę (przesłanki przedmiotowe obowiązku). Zachowanie wbrew nakazowi będzie zatem obejmowało nie tylko przypadek nieprzesłania zbiorczego zestawienia w ogóle, ale również przesłania go po wyznaczonym w ustawie terminie. Unormowana cytowanymi przepisami odpowiedzialność prawna oparta jest zatem na zasadach obiektywnych. Przepisy nie przewidują exspressis verbis przesłanek ekskulpacji i/lub egzoneracji. W szczególności nie zwalnia posiadacza odpadów z tej odpowiedzialności usunięcie negatywnych skutków zaniechania (np. w postaci złożenia sprawozdania po terminie). Skoro więc organy nie mają możliwości miarkowania kary (w tym odstąpienia od jej wymierzenia), a sama decyzja administracyjna w sprawie administracyjnej kary pieniężnej miała i ma charakter związany (co wyraża zwrot: „podlega karze”), to jej nałożenie jest obligatoryjne w każdym przypadku zachowania się wbrew prawnemu nakazowi, w tym przedłożenia zbiorczego zestawienia danych z uchybieniem terminu. Nie ma więc prawnego znaczenia to, że przed wszczęciem postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, albo przed jego zakończeniem, posiadacz odpadów wywiązał się ze wskazanego wyżej obowiązku. Istotne jest to, że nie zrobił tego w ustawowym terminie.

W omawianych sprawach Kolegium podkreślało jednak, że adresatem obowiązku sprawozdawczego jest – według art. 37 ust. 3 ustawy o odpadach z 2001 r. – posiadacz odpadów. Ustawa definiuje pojęcie posiadacza odpadów (powoływany już art. 3 ust. 3 pkt 13 ustawy o odpadach). Zakres podmiotowy obowiązku sprawozdawczego jest jednak węższy niż wynikałoby to z przytoczonej powyżej definicji legalnej. Przepis art. 37 ust. 3 ustawy nakazuje bowiem przekazywać „zbiorcze zestawienia danych o których mowa w ust. 1 i 2”. Z kolei w przepisie art. 37 ust. 1 ustawy mowa jest o sporządzaniu zbiorczych zestawień przez „posiadacza odpadów prowadzącego ewidencję odpadów”. Zatem nie każdy posiadacz odpadów (w rozumieniu art. 3 ust. 3 pkt 13 ustawy o odpadach) ma obowiązek sporządzać i przekazywać zbiorcze zestawienia danych, ale tylko ten, który prowadzi ewidencję odpadów. Dopiero wypełnienie dokumentów ewidencji odpadów rodzi obowiązek sprawozdawczy. A contrario, posiadacz odpadów, który nie prowadzi ewidencji odpadów - nie sporządza zbiorczych zestawień danych i w konsekwencji - nie przedkłada ich marszałkowi województwa. Nieprowadzenie ewidencji odpadów przez niektóre kategorie posiadaczy odpadów wynika już z samych przepisów prawa (np. zwolnieni z obowiązku jej prowadzenia są ex lege posiadacze odpadów wskazani w art. 36 ust. 2 i 3 ustawy oraz prowadzący gospodarkę odpadami na warunkach określonych w rozporządzeniu wykonawczym do art. 36 ust. 13 ustawy). W przypadkach, gdy marszałek województwa nakładał kary pieniężne za nieprzedłożenie zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilościach odpadów na posiadaczy odpadów, którzy nie mieli obowiązku prowadzenia ewidencji odpadów, Kolegium uchylało takie decyzje i umarzało postępowania pierwszej instancji.

Nadal jeszcze (w styczniu 2013 r.) zdarzały się sprawy, w których - po cofnięciu zezwolenia na gospodarowanie odpadami - zamiast egzekwować obowiązek wynikający z tej decyzji w trybie egzekucji administracyjnej, starostowie próbowali zastąpić te czynności poprzez „przerzucenie” egzekucji na organy gminy. Otóż domagali się od nich wydania nakazu usunięcia odpadów w trybie art. 34 ustawy o odpadach z 2001 r. Ponieważ nakaz taki był z mocy ustawy skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarowaniem odpadami (zarówno w poprzednim, jak i obecnie obowiązującym stanie prawnym), Kolegium uznawało takie działania za oczywiście niedopuszczalne (uchylało więc zaskarżone decyzje i umarzało postępowania prowadzone przez organ gminy). W obecnie obowiązującym stanie prawnym, z uwagi na treść art. 26 ust. 2 in fine nowej ustawy o odpadach, takie działania nie powinny mieć już miejsca.

1.6. Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r., poz. 1399 ze zm.), po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 897), wygenerowała spory o status strony w postępowaniu w sprawie określenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Stosownie do treści art. 6q ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy ustawy Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta. Definicję procesową strony formułują przepisy art. 133 § 1 i 2 o.p. Zgodnie z tymi przepisami, stroną w postępowaniu podatkowym jest podatnik, płatnik, inkasent lub ich następca prawny, a także osoba trzecia, o której mowa w art. 110-117b, która z uwagi na swój interes prawny żąda czynności organu podatkowego, do której czynność organu podatkowego się odnosi lub której interesu prawnego działanie organu podatkowego dotyczy. Stroną w postępowaniu podatkowym może być również osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna niemająca osobowości prawnej inna niż wymieniona w § 1, jeżeli zgodnie z przepisami prawa podatkowego przed powstaniem obowiązku podatkowego ciążą na niej szczególne obowiązki lub zamierza skorzystać z uprawnień wynikających z tego prawa. Interes prawny lub obowiązek bywa określany w przepisach w sposób opisowy lub poprzez szczególną nazwę (kwalifikację) strony np.: użytkownik wieczysty, inwestor, właściciel, bezrobotny, podatnik itp. Zgodnie z art. 6h ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, właściciele nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Powołana regulacja prawna określa jako podmiot zobowiązany do złożenia deklaracji i uiszczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właściciela nieruchomości, o którym mowa w art. 6c. Właściciel ten będzie więc adresatem decyzji określającej, czyli stroną postępowania poprzedzającego jej wydanie a w konsekwencji także zobowiązanym w ewentualnym postępowaniu egzekucyjnym.

Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wprowadza własne, specyficzne określenie właściciela nieruchomości (definicję legalną). Stosownie do treści art. 2 ust. 1 pkt 4, ilekroć w tej ustawie mowa jest o właścicielach nieruchomości, rozumie się przez to także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością. Podkreślenia wymaga, że ustawa zawierała już wskazaną definicję legalną pojęcia „właściciele nieruchomości” przed wejściem w życie jej nowelizacji, dokonanej powołaną wyżej ustawą z dnia 1 lipca 2011 r. Wspomniana nowelizacja nie wprowadziła żadnych zmian w tym zakresie. Dlatego pojęcie „właściciele nieruchomości”, którzy obarczeni zostali obowiązkami określonymi w rozdziale 3a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, należy nadal odczytywać poprzez jej art. 2 ust. 1 pkt 4. Nie istnieją bowiem jakiekolwiek względy przemawiające za koniecznością stosowania innej niż językowa wykładni, tym bardziej, że definicja legalna rzeczonego pojęcia znajduje się w tym samym akcie prawnym. Interpretacja tekstu prawa nie może być dokonana w ten sposób, aby przeczyła literze prawa. Wykładnię celowościową, jako pomocniczą metodę odkodowywania treści przepisów prawnych, można i należy stosować wyjątkowo jedynie wówczas, gdy na tle dopuszczalnych reguł znaczeniowych języka etnicznego sens przepisów prawa jest wieloznaczny. Wykładnia celowościowa nie może być stosowana w oderwaniu od wykładni językowej i wbrew tej wykładni, w szczególności wbrew wyraźnej definicji legalnej (por.: wyrok NSA z dnia 7 października 1992 r., SA/Po 1167/92, „Wspólnota” 1993 nr 40, s. 18).

Biorąc pod uwagę powyższe stwierdzenia Kolegium przyjęło, że na gruncie przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wszystkie podmioty wymienione w definicji, sformułowanej w art. 2 ust. 1 pkt 4, traktowane są jak właściciele nieruchomości. Oczywistą jest jednak rzeczą, że nie wszystkie jednocześnie mogą posiadać taki status względem obowiązku złożenia deklaracji i obowiązku uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi związanych z konkretną nieruchomością. Obowiązki te mogą bowiem ciążyć w konkretnym przypadku tylko na jednym spośród wymienionych w ustawie podmiotów. To on będzie bowiem adresatem wydanej decyzji określającej i to on będzie posiadał status zobowiązanego w postępowaniu egzekucyjnym. Zestawienie regulacji art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z treścią (zakresem) obowiązków nałożonych w rozdziale 3a, przy założeniu racjonalnego ustawodawcy, zmusza właściwy organ administracji publicznej do dokonania wyboru jednego spośród podmiotów wskazanych w art. 2 ust. 1 pkt 4 i uczynienia z niego adresata podejmowanych czynności administracyjnoprocesowych oraz ewentualnych czynności egzekucyjnych. Ustawodawca, być może z uwagi na pośpiech i fragmentaryczność dokonanej nowelizacji, nie wskazał kryteriów tego wyboru (przesłanek, którymi powinien się kierować organ). Niemniej nie jest zasadnym przyjęcie jako kryterium determinującego wybór kolejności w jakiej zostały wymienione poszczególne podmioty w przepisie definicyjnym (art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości). U podstaw przyjęcia w 1996 r. ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach legł jeden zasadniczy cel o charakterze publicznym, a mianowicie utrzymanie czystości na terenach (gruntach) otwartych, ogólnodostępnych. Regulacja ta w założeniu nie ingerowała „do wnętrza nieruchomości lokalowych”. Cel ten pozostaje aktualny. Dlatego trzeba przyjąć, że właściciel (w rozumieniu cywilnym), użytkownik wieczysty lub władający nieruchomością na podstawie innego tytułu będzie zobowiązanym do złożenia deklaracji i uiszczenia opłaty, o której mowa w rozdziale 3a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a w konsekwencji będzie stroną postępowania wymiarowego oraz zobowiązanym w postępowaniu egzekucyjnym tylko wówczas, gdy występuje sam – autonomicznie. Natomiast tam gdzie jakikolwiek jego tytuł prawny do nieruchomości wiąże się z członkostwem (obowiązkowym lub nieobowiązkowym) w określonej korporacji, a więc w trwałym (obligatoryjnym lub fakultatywnym) zrzeszeniu osób, którego celem jest realizacja określonych wspólnych działań, to podmiotem zobowiązanym do złożenia deklaracji i uiszczenia opłaty, o której mowa w rozdziale 3a ustawy, a w konsekwencji stroną postępowania wymiarowego oraz zobowiązanym w postępowaniu egzekucyjnym będzie zawsze jednostka organizacyjna lub osoba (fizyczna bądź prawna) posiadająca nieruchomość w zarządzie – czyli odpowiednio: spółdzielnia mieszkaniowa, TBS, zarządca nieruchomości wspólnej (osoba fizyczna lub prawna) lub którykolwiek z członków tzw. małej wspólnoty mieszkaniowej zrzeszającej do siedmiu członków.

W odniesieniu do spółdzielni mieszkaniowych zgodnie z art. 27 ust. 2 zdanie 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1222), zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.), choćby właściciele lokali nie byli członkami spółdzielni. Stąd w odniesieniu do nieruchomości pozostających w spółdzielniach mieszkaniowych obowiązki z zakresu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (deklaracja, status strony, zobowiązany) spoczywa na spółdzielni mieszkaniowej, która traktowana jest jak podmiot, któremu zarząd nieruchomością (przestrzeń publiczna) został powierzony. Jest tak zarówno w przypadku spółdzielni mieszkaniowej, w której budynkach nie ustanowiono odrębnej własności lokali, jak i wówczas, gdy odrębną własność lokali już ustanowiono.


2. Omówienie wybranych rozstrzygnięć


Środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na uruchomieniu eksploatacji złoża serpentynitu

Kolegium - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 56 ust. 2, ust. 3, ust. 4 Prawa ochrony środowiska, w związku z art. 153 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, § 3 ust. 1 pkt 40 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.), w związku z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397 ze zm.), uchyliło w całości zaskarżoną odwołaniem decyzję pierwszoinstancyjną i - orzekając o istocie sprawy - określiło środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na uruchomieniu eksploatacji złoża serpentynitu.

Kolegium wskazało rodzaj i miejsce realizacji przedsięwzięcia, warunki wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich; nałożyło również obowiązek sporządzenia analizy porealizacyjnej, o której mowa w art. 56 ust. 4 pkt 2 Prawa ochrony środowiska, w zakresie pomiarów zawartości włókien azbestu w pyle w trakcie prowadzenia prac mechanicznych i strzelniczych na terenie kopalni (w miejscach przebywania ludzi) oraz na terenie otaczającym kopalnię - z każdej strony (północ, południe, wschód, zachód), w odległości 50 m i 100 m od granic nieruchomości objętych planowanym przedsięwzięciem – w pierwszym kwartale po rozpoczęciu eksploatacji kopalni. Kolegium uznało, że pomiary winny zostać wykonane przez certyfikowaną jednostkę badawczą, o której mowa w art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 25 lutego 2011 r. o substancjach chemicznych i ich mieszaninach (Dz. U. Nr 63, poz. 322). Wyniki pomiarów należy przedstawić wójtowi gminy oraz marszałkowi województwa nie później niż w okresie 6 miesięcy od dnia rozpoczęcia eksploatacji kopalni. Następne wyniki badań w tym zakresie należy wykonywać co roku w terminie do 30 czerwca;

Uzasadniając obowiązek sporządzenia analizy porealizacyjnej w zakresie pomiarów zawartości włókien azbestu w pyle w trakcie prowadzenia prac mechanicznych i strzelniczych na terenie kopalni Kolegium zauważyło, że fakt, iż w złożu występować może azbest nie oznacza, że należało w rozpatrywanej sprawie odmówić wydania decyzji środowiskowej. W tym zakresie wyjaśniło m. in., że zgodnie z aktualnie obowiązującym rozporządzeniem Ministra Środowiska dnia 22 kwietnia 2011 r. w sprawie standardów emisyjnych z instalacji (Dz. U. Nr 95, poz. 558), standardy emisyjne ustala się dla instalacji do przetwarzania azbestu lub produktów zawierających azbest, jeżeli ilość surowego azbestu zużywana w tych procesach przekracza 100 kg na rok (§ 24). Stosownie do § 25, standard emisyjny azbestu wprowadzanego do powietrza emitorem wynosi 0,1 mg/m3u, zaś standard emisyjny pyłu wprowadzanego do powietrza emitorem wynosi 0,1 mg/m3u, jeżeli nie jest oznaczana ilość azbestu w pyle. Gdyby prawodawca zagrożenie powodowane przez eksploatację złóż serpenitytu, zakazałby prowadzenia takiej działalności górniczej. Tymczasem - w załączniku do ustawy Prawo geologiczne i górnicze - określił stawki opłat eksploatacyjnych dla tego rodzaju kopaliny (0,74 zł/t), a w załączniku do rozporządzenia z dnia 18 grudnia 2001 r. w sprawie kryteriów bilansowości złóż kopalin (Dz. U. Nr 153, poz. 1774 ze zm.) Minister Środowiska określił minimalną bloczność geologiczną serpentynitów (złoża kopalin skalnych blocznych). Gdyby ustawodawca uznawał z kolei, że niedopuszczalna jest działalność, w wyniku której w powstających w związku z jej prowadzeniem pyle znajduje się azbest, nie określałby standardu emisyjnego dla ilości azbestu w pyle. Z powyższych względów niedopuszczalne było zadośćuczynienie konsekwentnie przedstawianemu żądaniu stron postępowania i społeczeństwa, aby odmówić wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację opisanego na wstępie przedsięwzięcia tylko z tego powodu. Uzasadniając nałożony obowiązek sporządzenia analizy porealizacyjnej Kolegium wskazało, że pomiary mają zostać przeprowadzone przez wskazaną w rozstrzygnięciu jednostkę, kierując się treścią art. 147a ust. 1 Prawa ochrony środowiska, zgodnie z którym prowadzący instalację oraz użytkownik urządzenia są obowiązani zapewnić wykonanie pomiarów wielkości emisji lub innych warunków korzystania ze środowiska przez: 1) akredytowane laboratorium w rozumieniu ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2087 ze zm.) lub 2) certyfikowane jednostki badawcze, o których mowa w art. 16 ust. 1 ustawy o substancjach chemicznych i ich mieszaninach.

Stosownie art. 160 ust. 2 pkt 1 ustawy o substancjach chemicznych i ich mieszaninach, azbest jest bowiem substancją stwarzającą szczególne zagrożenie dla środowiska. Zgodnie z art. 164 tej ustawy, ilekroć w art. 160-163 jest mowa o substancjach stwarzających szczególne zagrożenie dla środowiska - rozumie się przez to także substancje i przedmioty, w których zawarte są substancje stwarzające szczególne zagrożenie dla środowiska. Zauważono też, że zgodnie z art. 162 ust. 2 ustawy o substancjach chemicznych i ich mieszaninach, wykorzystujący substancje stwarzające szczególne zagrożenie dla środowiska jest obowiązany do dokumentowania rodzaju, ilości i miejsc ich występowania oraz sposobu ich eliminowania. Stosownie do art. 162 ust. 2, wykorzystujący substancje stwarzające szczególne zagrożenie dla środowiska powinien okresowo przedkładać marszałkowi województwa informacje o rodzaju, ilości i miejscach ich występowania, z zastrzeżeniem ust. 4-6 (dotyczą osób fizycznych niebędących przedsiębiorcami). Marszałek województwa prowadzi bowiem rejestr rodzaju, ilości oraz miejsc występowania substancji stwarzających szczególne zagrożenie dla środowiska (art. 162 ust. 7).


Zgłoszenie uznania przedmiotu lub substancji za produkt uboczny

Działając na podstawie art. 11 ust. 1 ustawy o odpadach zarząd drogi przedłożył marszałkowi województwa zgłoszenie uznania przedmiotu lub substancji za produkt uboczny powstających podczas remontów i przebudowy sieci dróg, zarządzanych przez tę samorządową jednostkę organizacyjną; zgłoszenie obejmowało m.in. destrukt asfaltowy oraz drewno z wycinki drzew. Powołując się na art. 11 ust. 4 ustawy o odpadach marszałek województwa wydał decyzję wyrażającą sprzeciw wobec uznania za produkt uboczny substancji i przedmiotów wytwarzanych przez zarząd drogi publicznej, powstających podczas remontów i przebudowy sieci dróg. Odwołując się od tej decyzji zarząd drogi zakwestionował uznanie za produkt uboczny destruktu asfaltowego oraz z drewna z wycinki z drzew, ponieważ - jego zdaniem - spełniają one warunki określone w art. 10 ustawy o odpadach i mogą być uznane za produkt uboczny.

Kolegium zważyło, że zgodnie z art. 10 ustawy o odpadach, przedmiot lub substancja, powstające w wyniku procesu produkcyjnego, którego podstawowym celem nie jest ich produkcja, mogą być uznane za produkt uboczny, niebędący odpadem, jeżeli są łącznie spełnione następujące warunki: 1) dalsze wykorzystywanie przedmiotu lub substancji jest pewne; 2) przedmiot lub substancja mogą być wykorzystywane bezpośrednio bez dalszego przetwarzania, innego niż normalna praktyka przemysłowa; 3) dany przedmiot lub substancja są produkowane jako integralna część procesu produkcyjnego; 4) dana substancja lub przedmiot spełniają wszystkie istotne wymagania, w tym prawne, w zakresie produktu, ochrony środowiska oraz życia i zdrowia ludzi, dla określonego wykorzystania tych substancji lub przedmiotów i wykorzystanie takie nie doprowadzi do ogólnych negatywnych oddziaływań na środowisko, życie lub zdrowie ludzi. 

Wytwórca przedmiotu lub substancji, o których mowa w art. 10, jest obowiązany do przedłożenia marszałkowi województwa właściwemu ze względu na miejsce ich wytwarzania zgłoszenia uznania przedmiotu lub substancji za produkt uboczny (art. 11 ust. 1 ustawy o odpadach).  Proces produkcyjny to uporządkowany zespół działań (operacji, czynności), którego celem jest wykonanie określonych (gotowych) wyrobów; proces produkcyjny jest procesem, w wyniku którego konsument otrzymuje produkty (wyroby lub usługi). Proces produkcyjny to zespół wszystkich czynności związanych z wytwarzaniem produktu. Zgodnie z definicją zawartą w encyklopedii PWN, produkcyjny proces to część procesu produkcji składająca się z działań wykonywanych w danym zakładzie w celu wytworzenia gotowych wyrobów (http://encyklopedia.pwn.pl). Z przedmiotowego zgłoszenia wynikało, że przedmioty i substancje, o których w nim mowa, powstają w trakcie remontów i przebudowy dróg wojewódzkich – w wyniku prowadzenia robót budowlanych. Zgodnie z art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409), przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Zdaniem Kolegium, remontu czy przebudowy drogi wojewódzkiej nie można zakwalifikować jako procesu produkcyjnego w trakcie, którego produkuje się ubocznie frezowinę lub drewno (ścięte drzewa). Remont czy przebudowa drogi wojewódzkiej, mając na uwadze powołane wyżej uwagi dotyczące rozumienia pojęcia „proces produkcyjny”, nie może być uznany za takowy proces. Według art. 3 ust. 1 pkt 32 in fine ustawy o odpadach, wytwórcą odpadów powstających w wyniku świadczenia usług w zakresie budowy, rozbiórki, remontu obiektów, czyszczenia zbiorników lub urządzeń oraz sprzątania, konserwacji i napraw jest podmiot, który świadczy usługę, chyba że umowa o świadczenie usługi stanowi inaczej. Destrukt asfaltowy może być wykorzystany w miejscu pozyskania podczas realizacji dalszych robót budowlanych w postaci takiej, w jakiej został sfrezowany lub może być dodatkowo poddany procesowi mieszania w maszynie wbudowującej wraz z kruszywem, cementem, wodą oraz emulsja asfaltową lub spienionym bitumem. Destrukt asfaltowy może być wykorzystany do realizacji inwestycji i remontów drogowych jako składnik mieszanki mineralno-asfaltowej (tzw. MMA) lub mieszanki mineralno-cementowo-emulsyjnej (tzw. MCE). W takim przypadku - destrukt asfaltowy – w świetle art. 3 ust. 1 pkt 16 ustawy o odpadach – nie stanowi zatem odpadu, gdyż jest wykorzystywany w trakcie robót budowlanych, co stanowi kolejny argument za niemożnością uznania go – w okolicznościach niniejszej sprawy – za produkt uboczny. Odpady powstają bowiem z chwilą, gdy faktycznie władający substancją lub przedmiotem nie znajduje dla niego dalszego zastosowania. Mając na względzie powyższe Kolegium – działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. – uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.


PRAWO WODNE


1. Uwagi ogólne

W sprawach z zakresu prawa wodnego przepisy upoważniające organy administracji publicznej do orzekania – w zakresie właściwości Kolegium - są zamieszczone w ustawie z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145 ze zm.) oraz w art. 53 ust. 4 pkt 6, w związku z art. 60 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.). Co do spraw z tego zakresu przypomnieć należy, że zgodnie z art. 29 ust.  1 pkt 1 Prawa wodnego, właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Natomiast stosownie do art. 29 ust. 3, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom.

Stan wody na gruncie, o jakim mowa w powołanych przepisach i jaki podlega ochronie, to nie tylko stan naturalny, ale także ustabilizowany stan wywołany określonym zagospodarowaniem terenu. Poszczególne etapy legalnego zagospodarowywania terenu prowadzą do określonych układów stosunków wodnych i stan ten podlega ochronie. Każda kolejna zmiana w zagospodarowaniu terenu, która modyfikuje stan istniejący, może być rozważana z punktu widzenia kryteriów art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego. Zagospodarowywanie terenu, jeśli odbywa się na podstawie zezwoleń władzy administracyjnej i w oparciu o dokumenty (zezwolenie na budowę, projekt budowlany), zawiera określone warunki zagospodarowania terenu i ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Jeżeli stan faktyczny powstały w wyniku takich robót i przewidziane w dokumentach rozwiązania nie są w praktyce optymalne i wywierają negatywny wpływ na nieruchomości sąsiednie w zakresie stosunków wodnych, istnieją podstawy do wydania rozstrzygnięć na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Możliwość wydawania rozstrzygnięć przez władzę administracyjną nie jest przy tym ograniczona w czasie. Można zatem skierować określone nakazy także do właścicieli działek zagospodarowanych w przeszłości, jeśli dla rozwiązania powstałego aktualnie problemu jest to konieczne w celu odwrócenia szkodliwego oddziaływania na grunty sąsiednie. Stosunki wodne ze swej natury nie poddają się ustabilizowaniu wyłącznie w granicach jednej działki i tworzą pewien układ. Stan wody na gruncie oznacza zarówno układ jej dopływu na działkę, jak i odpływu, w tym absorpcji wody przez grunt w ramach działki. Wprowadzanie kolejnych etapów zagospodarowania terenu powinno odbywać się w sposób niepowodujący negatywnego oddziaływania na działki sąsiednie i z zastosowaniem rozwiązań, które takie oddziaływanie wyeliminują (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 4 kwietnia 2012 r., II SA/Sz 1381/11, LEX nr 1138839).

Przedmiotem licznej grupy odwołań w 2013 r. były właśnie decyzje w sprawach o przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, wydawane na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Kolegium najczęściej wydawało decyzje kasacyjne, stwierdzając konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego zmierzającego do w szczególności do ustalenia, czy i jakich zmian dokonał na swoim gruncie właściciel, czy zmiany te spowodowały zmiany stosunków wodnych i czy zmiany te szkodzą gruntom sąsiednim.

Drugą istotną grupę orzeczeń Kolegium stanowiły rozstrzygnięcia wydawane na podstawie przepisów art. 53 ust. 4 pkt 6, w związku z art. 60 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, według których decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt (burmistrz albo prezydent miasta), po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych – w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Organem właściwym w sprawach melioracji wodnych jest marszałek województwa. Podobnie jak przy uzgadnianiu decyzji lokalizacyjnych w zakresie ochrony grunta rolnych i leśnych, o ile żalący się do Kolegium nie był inwestorem, dla którego właściwy organ sporządził projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy, to - zgodnie z art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - nie przysługiwała mu legitymacja do wniesienia zażalenia na postanowienie marszałka województwa. Konieczne było zatem w takich sprawach orzekanie przez Kolegium o niedopuszczalności wniesionego zażalenia, na podstawie art. 134 k.p.a.


HANDEL, SPRZEDAŻ I PODAWANIE NAPOJÓW ALKOHOLOWYCH


1. Uwagi ogólne

W sprawach regulowanych ustawą z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2012 r., poz.1356 ze zm.), orzecznictwo organów pierwszej instancji nie budziło większych zastrzeżeń. Warto zwrócić uwagę na dużą ilość zażaleń na postanowienia gminnych komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, negatywnie opiniujących wnioski o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, ze względu na znajdujące się w „najbliższej okolicy” punktów, w których miały być sprzedawane (podawane) napoje alkoholowe, placówek oświatowych lub zorganizowanych placów zabaw dla dzieci. W tej kategorii spraw, Kolegium w kilku przypadkach nie podzielało opinii komisji odnośnie do istnienia kolizji pomiędzy funkcjonowaniem punktu sprzedaży napojów alkoholowych oraz obiektu chronionego i - orzekając co do istoty sprawy – pozytywnie opiniowało wnioski na sprzedaż napojów alkoholowych. Na odnotowanie zasługują również decyzje Kolegium uchylające decyzje organu pierwszej instancji odmawiające wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych i udzielające zezwolenia.


2. Omówienie wybranych rozstrzygnięć


Sprzedaż napojów alkoholowych przez Internet

(wprawdzie w podobnej sprawie Kolegium orzekało już w 2012 r., niemniej jednak ze względu na argumentację zawartą w odwołaniu oraz w skardze do WSA we Wrocławiu, odwołującą się do prawa unijnego oraz fakt, iż w tej sprawie Sąd oddalił skargę, podzielając argumentację Kolegium, warto jeszcze raz przytoczyć stanowisko Kolegium w odniesieniu do sprzedaży napojów alkoholowych przez Internet)

Spółka posiadała zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w pełnym asortymencie. Monitorując sposób prowadzenia działalności objętej udzielonym zezwoleniem organ pierwszej instancji, analizując serwis internetowy stwierdził, że Spółka prowadzi sprzedaż alkoholu z naruszeniem zasad oraz warunków sprzedaży napojów alkoholowych określonych ustawą o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, czego dowodem były wydruki regulaminu serwisu internetowego oraz zrzutów ekranu, na których widniały poszczególne rodzaje napojów alkoholowych, prezentowane i promowane za pośrednictwem ww. serwisu internetowego, z uwidocznieniem opakowań, nazw własnych, etykiet, cen standardowych oraz cen promocyjnych poszczególnych rodzajów napojów alkoholowych. Organ zezwalający cofnął zezwolenie, powołując się na art. 18 ust. 10 pkt 1 i 2, art. 18 ust. 7 pkt 6, art. 96 oraz art. 131 ust. 1 i 9 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Uzasadniając rozstrzygnięcie wskazał, że przywołane wyżej przepisy, określające warunki prowadzenia sprzedaży napojów alkoholowych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży, nakazują wykonywanie tego rodzaju działalności gospodarczej jak sprzedaż alkoholu, wyłącznie w punkcie sprzedaży wymienionym w zezwoleniu. Takim miejscem - w tym konkretnym przypadku - powinien być wyłącznie lokal wskazany w zezwoleniu i objęty tytułem prawnym do lokalu wykazanym we wniosku o wydanie zezwolenia, a więc hipermarket. Tymczasem, jak wynika z Regulaminu dostępnego na stronach internetowych Spółki, do zawarcia umowy sprzedaży napojów alkoholowych, pomiędzy Spółką a zamawiającym, dochodzi w miejscu dostawy, a zatem poza miejscem wskazanym w zezwoleniu. Ponadto, również z regulaminowej definicji oferty - jak stwierdził organ pierwszej instancji – wynika, że oferta sprzedaży napojów alkoholowych przedstawiana jest dopiero w miejscu dostawy, a więc także poza miejscem wskazanym w zezwoleniu. Fakt sprzedaży napojów alkoholowych poza miejscem wymienionym w zezwoleniu potwierdza także zawarta w Regulaminie definicja dostawcy. Zgodnie z tą definicją, jest nim jest osoba fizyczna zatrudniona przez Sprzedawcę i legitymująca się jego pełnomocnictwem, która będzie dostarczała towary do miejsca wskazanego przez Zamawiającego i zawierała w imieniu Sprzedawcy umowę sprzedaży towarów z Zamawiającym. Również treść art. 155 § 2 Kodeksu cywilnego nie pozostawia wątpliwości, że w przypadku sprzedaży napojów alkoholowych za pośrednictwem Internetu, a więc zawarcia umowy sprzedaży, dochodzi tak w czasie jak i miejscu przekazania towaru kupującemu. Skoro więc przepisy ustawy wymagają, aby sprzedaż napojów alkoholowych następowała na terenie wyznaczonego punktu sprzedaży, to zarówno zapłata, jak i wydanie towaru powinno nastąpić w miejscu oznaczonym w zezwoleniu. Dokonane ustalenia dowodzą zatem, że sprzedaż napojów alkoholowych przez Spółkę za pośrednictwem Internetu, odbywała się z naruszeniem warunków i zasad ich sprzedaży określonych ustawą co, w świetle art. 18 ust. 10 pkt 1 i 2 o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, obliguje organ zezwalający do cofnięcia udzielonego Spółce zezwolenia. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła Spółka, żądając uchylenia w całości decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, a ponadto wniosła o zawieszenie postępowania i skierowanie pytań prejudycjalnych do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) w przedmiocie interpretacji art. 34 i 36 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) w związku z zasadą proporcjonalności, określającą ramy prawne stosowania tych przepisów, w związku z art. 18 ust. 7 pkt 6, art. 18 ust. 10 oraz art. 18 ust. 11 ustawy. Wnosząca odwołanie, zarzuciła zaskarżonej decyzji: a) naruszenie przepisów art. 34 i 36, będących wyrazem fundamentalnej w prawie UE zasady swobodnego przepływu towarów, poprzez wprowadzenie środka o skutku równoważnym do ograniczeń ilościowych w przywozie, niespełniającego kryteriów ustrojowej zasady proporcjonalności, będącej ogólną zasadą prawa UE, wyrażonych tak w art. 36 TFUE, orzecznictwie TSUE jak i w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP; b) naruszenie przepisów art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.pa., w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej polegające na niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a w szczególności nieuwzględnienie i nieodniesienie się do wyjaśnień Spółki w zakresie zgodności jej modelu sprzedaży z celami ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Zdaniem Spółki naruszenia, o których wyżej mowa, doprowadziły do błędnych ustaleń faktycznych, jakoby Spółka prowadziła działalność z naruszeniem zasad oraz warunków sprzedaży napojów alkoholowych określonych ustawą. Uzasadniając odwołanie Spółka podkreślała, że - wbrew temu co twierdzi organ zezwalający – prowadzony przez nią nowatorski model sprzedaży z wykorzystaniem Internetu (Model Sprzedaży), w każdym jego aspekcie jest zgodny z celami i założeniami ustawy, co uzasadniła w swoim Stanowisku, przedłożonym w toku postępowania. Zarzucała organowi pierwszej instancji, że nie odniósł się do twierdzeń zawartych w ww. piśmie, wskazujących na niedopuszczalność stosowania przepisów ustawy w zakresie sprzedaży napojów alkoholowych poza lokalem wskazanym w zezwoleniu oraz w zakresie promocji napojów, z naruszeniem zasady proporcjonalności mającej swe źródło w przepisach prawa rangi konstytucyjnej oraz w fundamentalnych zasadach prawa UE (art. 18 ust. 10 pkt 2, w związku z art. 18 ust. 7 pkt 6 oraz art. 96 ust. 1 oraz art. 18 ust. 10 pkt 1, w związku z art. 131 ustawy). Zdaniem Spółki bezspornym było, że w sytuacji wykazania przez Spółkę zgodności Modelu Sprzedaży z celami i założeniami ustawy, zastosowany przez organ pierwszej instancji środek, polegający na wydaniu decyzji administracyjnej w sprawie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów, stanowi przejaw rażącego naruszenia zasady proporcjonalności, której organ administracji ma obowiązek przestrzegać. Dodała przy tym, że wymóg stosowania zasady proporcjonalności we wszelkich działaniach instytucji i organów zarówno Unii Europejskiej, jak i jej państw członkowskich, wynika m.in. z art. 5 ust. 4 TFUE. Patrząc na zaskarżone rozstrzygnięcie z tego punktu widzenia, starała się dowieść, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem systemowych zasad obowiązujących w krajowym oraz europejskim porządku prawnym, a tym samym jest niezgodna z prawem. W motywach odwołania Spółka zarzucała też zaskarżonej decyzji wydanie jej z naruszeniem przepisów art. 34 i 36 TFUE, będących wyrazem fundamentalnej w prawie UE zasady swobodnego przepływu towarów, poprzez wprowadzenie środka o skutku równoważnym do ograniczeń ilościowych w przywozie, niespełniającego kryteriów ustrojowej zasady proporcjonalności, będącej ogólną zasadą prawa Unii Europejskiej, wyrażonych tak w art. 36 TFUE, orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, jak i w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Powołując się na orzecznictwo TSUE wskazała, że mamy do czynienia z zawartymi w ustawie regulacjami dotyczącymi metod sprzedaży napojów alkoholowych, a konkretnie z ograniczeniami dotyczącymi sposobu oraz miejsca sprzedaży napojów alkoholowych. Wyłączenie możliwości sprzedaży napojów alkoholowych w sposób inny niż tradycyjny, tj. w stacjonarnych punktach sprzedaży, a w szczególności w sposób przewidziany w Modelu Sprzedaży, bezspornie utrudnia przedsiębiorcom z innych państw członkowskich dostęp do polskiego rynku w stopniu większym niż przedsiębiorcom krajowym. Ograniczenie dotyczące miejsca i formy sprzedaży ustanowione w ustawie nie spełnia więc warunku neutralności. Podkreślała przy tym, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem TSUE, do stwierdzenia różnicy wpływu przepisów danego państwa członkowskiego na przedsiębiorców krajowych i przedsiębiorców z innych państw członkowskich wystarczy choćby potencjalne ograniczenie lub utrudnienie dostępu towarów z innych państw członkowskich. Na tej podstawie twierdziła, że krajowy zakaz sprzedaży napojów alkoholowych w sposób realizowany przez Model Sprzedaży, których sprzedaż jest zastrzeżona wyłącznie dla miejsc sprzedaży wymienionych w zezwoleniu, tak jak ustanowiony w art. 18 ust. 7 pkt 6 ustawy, stanowi środek o skutku równoważnym do ograniczeń ilościowych w przywozie w rozumieniu art. 34 TFUE. Powołując się na zasadę proporcjonalności Spółka stwierdziła, że ocena Modelu Sprzedaży w zgodzie z zasadą proporcjonalności doprowadziłaby do zupełnie odmiennego rozstrzygnięcia od tego, którego dokonał organ pierwszej instancji zaskarżoną decyzją. Opisując Model Sprzedaży Spółka dowodziła, iż w pełni realizuje on cele ustawy i w żadnym stopniu nie narusza jej przepisów a co więcej, charakterystyka tego Modelu nie tylko sprzyja, ale i wspiera realizację jej celów, zaś wykorzystanie Internetu w zakresie, w jakim korzysta z niego Spółka, nie rodzi żadnych zagrożeń dla realizacji celów ustawy. Spółka zwrócił ponadto uwagę, że w 1982 roku, kiedy ustawa została przyjęta, ustawodawca nie mógł przewidzieć rozwoju narzędzi technologicznych sprzedaży związanych z wykorzystaniem Internetu w przyszłości. Dlatego, aby zapewnić zgodność postanowień ustawy z zasadą proporcjonalności w zakresie wskazanym powyżej, Spółka zaproponowała w Stanowisku wypracowanie nowej interpretacji pojęcia „miejsce sprzedaży” oraz objęcie zakresem znaczeniowym tego pojęcia innych, dodatkowych form sprzedaży w stosunku do tych zawartych w art. 18 ust. 7 pkt 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, a przy tym zgodnych z celami i założeniami ustawy. Zgodnie ze Stanowiskiem, jedną z możliwych opcji do rozważenia byłoby przyjęcie interpretacji terminu „miejsce sprzedaży” wymienionego w zezwoleniu, jako obszaru zdefiniowanego za pomocą ściśle określonych, konkretnych kodów pocztowych, w granicach, w których dostawca, będący równocześnie pracownikiem sklepu wyposażonym w odpowiednie pełnomocnictwo, dostarczałby zamówione towary z konkretnego sklepu, przedstawiałby oferty i zawierałby umowy. Podnosząc zarzut naruszenia przepisów art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, Spółka wskazała na niewyjaśnianie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a w szczególności nieuwzględnienie i nieodniesienie się do wyjaśnień Spółki w zakresie zgodności jej modelu sprzedaży z celami ustawy. Uzasadniając zawarty w odwołaniu wniosek o skierowanie pytań prejudycjalnych do TSUE Spółka wskazała, że zgodnie z art. 267 TFUE, „Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej jest właściwy do orzekania w trybie prejudycjalnym o: a) wykładni Traktatów; b) ważności i wykładni aktów przyjętych przez instytucje, organy lub jednostki organizacyjne Unii; w przypadku gdy pytanie z tym związane jest podniesione przed sądem jednego z Państw Członkowskich, sąd ten może, jeśli uzna, że decyzja w tej kwestii jest niezbędna do wydania wyroku, zwrócić się do Trybunału z wnioskiem o rozpatrzenie tego pytania." Dodała przy tym, że w świetle orzecznictwa i „doktryny”, należy uznać, że samorządowe kolegia odwoławcze są sądami w rozumieniu art. 267 TFUE, a w konsekwencji mogą występować z pytaniami prejudycjalnymi do TSUE. Są one bowiem organami stałymi, działającymi na podstawie prawa, o obligatoryjnej jurysdykcji, wydającymi wiążące orzeczenia. W związku z tym Spółka uznała za stosowne o skierowanie przez Kolegium następującego pytania prejudycjalnego do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej: „Czy wykładni art. 34 oraz 36 TFUE, w świetle fundamentalnej zasady proporcjonalności, należy dokonywać w ten sposób, że sprzeczne z nimi jest uregulowanie państwa członkowskiego, które stanowi, że z uwagi na realizację celów regulacji krajowej (tu preambuła oraz art. 1 i 2 ustawy) napoje alkoholowe mogą być sprzedawane wyłącznie w stacjonarnych punktach sprzedaży, posiadających odpowiednie zezwolenie, w sytuacji gdy przedsiębiorca udowodnił, że przyjęty przez niego model sprzedaży napojów alkoholowych, poza stacjonarnym punktem sprzedaży, w sposób bardziej efektywny realizuje cele tej regulacji?” Kierując się opisanymi wyżej argumentami Spółka uważała, że realizuje model sprzedaży z wykorzystaniem Internetu w pełnej zgodzie z celami i założeniami ustawy, zaś organ zezwalający, wydając decyzję, zastosował przepisy ustawy z naruszeniem obowiązujących w Polsce przepisów prawa Unii Europejskiej oraz zasady proporcjonalności, skodyfikowanej w Konstytucji RP, będącej jedną z najistotniejszych zasad prawa unijnego, lekceważąc przy tym zasadę pierwszeństwa prawa UE, wymagającą niestosowania przez organ krajowy przepisów w przypadku zaistnienia konfliktu pomiędzy nimi a przepisami prawa UE.

W uzupełnieniu odwołania Spółka zaprezentowała dodatkową argumentację świadczącą – jej zdaniem - o zasadności zarzutu o naruszeniu przepisów art. 34 i 36 TFUE, będących wyrazem fundamentalnej w prawie UE zasady swobodnego przepływu towarów, poprzez wprowadzenie środka o skutku równoważnym do ograniczeń ilościowych w przywozie, niespełniającego kryteriów ustrojowej zasady proporcjonalności, będącej ogólną zasadą prawa UE, wyrażonych tak w art. 36 TFUE, orzecznictwie TSUE, jak i w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Ponownie podnosiła argumenty świadczące, jej zdaniem, o naruszeniu art. 34 i 36 TFUE. Twierdziła, że argumentacja przedstawiona w odwołaniu w pełni znajduje potwierdzenie w orzecznictwie TSUE, odnoszącym się do ograniczeń w obrocie napojami alkoholowymi, wprowadzonych w niektórych państwach członkowskich. W ocenie Spółki, mającej odzwierciedlenie w orzecznictwie TSUE, nie powinno budzić wątpliwości, że faktyczny zakaz sprzedaży napojów alkoholowych w sposób inny niż w stacjonarnych punktach sprzedaży, praktycznie uniemożliwia dostęp do rynku przedsiębiorcom z innych państw członkowskich. Tym samym zakaz taki może w większym stopniu ograniczać dostęp do rynku produktów pochodzących z innych państw członkowskich, aniżeli dostęp do produktów krajowych, tym bardziej biorąc pod uwagę, podkreślony przez TSUE, lokalny charakter rynku sprzedaży detalicznej napojów alkoholowych. Zatem w pełni uzasadnione jest twierdzenie, że regulacja zawarta wart. 18 ust. 7 pkt 6 ustawy stanowi środek o skutku równoważnym do ograniczeń ilościowych, o którym mowa w art. 34 TFUE. Powołując się na orzecznictwo TFUE po raz kolejny starała się dowieść, że Model Sprzedaży zapewnia realizację celów ustawy w sposób co najmniej równy do sprzedaży dokonywanej w tradycyjnym punkcie sprzedaży. Poza tym Internet nie jest alternatywnym miejscem sprzedaży w stosunku do tradycyjnych sklepów, lecz stanowi nowoczesną przestrzeń komunikacji z klientem, pozwalającą unowocześnić sposób prowadzenia sprzedaży.

Rozpoznając odwołanie Kolegium zaznaczyło, że aktem prawnym regulującym m. in. zasady udzielania oraz cofania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terytorium RP, jest ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Zawarte w niej przepisy określają przesłanki udzielania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, jak i warunki oraz zasady korzystania z uprawnień wynikających z udzielonego przedsiębiorcy zezwolenia. Ustawa ta określa także skutki prawne wynikające z naruszenia, czy nienależytego wykonania ciążących na przedsiębiorcy obowiązków, z których najbardziej dotkliwym dla przedsiębiorcy jest cofnięcie udzielonego mu zezwolenia, i tym samym, pozbawienie go możliwości prowadzenia działalności objętej zezwoleniem i czerpania zysków ze sprzedaży napojów alkoholowych. Zgodnie z art. 18 ust. 10 pkt 1 i 2 powoływanej ustawy obowiązek, i to bezwzględny, cofnięcia zezwolenia, ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi przewiduje w siedmiu ściśle określonych przypadkach, w tym w razie nieprzestrzegania określonych w ustawie warunków i zasad sprzedaży napojów alkoholowych. Wobec zatem stwierdzenia przez organ pierwszej instancji faktu naruszenia określonych ustawa zasad i warunków sprzedaży cofnięcie zezwolenia było jego ustawowym obowiązkiem, wobec jednoznaczności normy prawnej zawartej w przepisach, o których wyżej mowa. Kolegium analizując akta sprawy stwierdziło, że zaskarżona decyzja odzwierciedla stan faktyczny ustalony w sprawie oraz odpowiada przepisom prawa procesowego (przepisom kodeksu postępowania administracyjnego) i materialnego, zawartych w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

W ocenie Kolegium, dla rozstrzygnięcia sprawy kluczowe znaczenie miała odpowiedź na pytanie, czy w ramach posiadanego zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych Spółka mogła prowadzić także sprzedaż tych napojów za pośrednictwem Internetu, oraz ustalenie czy zebrany przez organ pierwszej instancji materiał dowodowy uprawniał ten organ do cofnięcia zezwolenia – a mówiąc inaczej - czy ustalony stan faktyczny miał pełne odzwierciedlenie w przepisach prawa, na które organ ten powołał się podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie.

Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy, sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży. Jednak korzystanie z zezwolenia wiąże się z wieloma obowiązkami, których naruszenie lub niewykonanie pociąga za sobą – jak wyżej wskazano - określone skutki prawne, które w pewnych przypadkach prowadzą do cofnięcia udzielonego przedsiębiorcy zezwolenia. Niewątpliwie jednym z takich obowiązków, sformułowanym w art. 15 ust. 1 ustawy, ciążącym na przedsiębiorcy prowadzącym sprzedaż napojów alkoholowych, jest prowadzenie jej w sposób nakazany prawem, zgodnie z zakresem udzielonego przedsiębiorcy zezwolenia oraz warunkami, na jakich tego rodzaju zezwolenie zostało udzielone. Oznacza to, m.in., konieczność prowadzenia sprzedaży napojów alkoholowych w ściśle wyznaczonym miejscu sprzedaży, które w każdym konkretnym przypadku jednoznacznie określa zezwolenie wydane przez właściwy organ. W tym konkretnym przypadku miejscem tym, jednoznacznie wskazanym w udzielonym Spółce zezwoleniu, winien być wyłącznie hipermarket. Obowiązek, o którym wyżej mowa, w żaden sposób nie może być kwestionowany zważywszy na treść art. 18 ust. 7 pkt 6 ustawy, zgodnie z którym warunkiem prowadzenia sprzedaży napojów alkoholowych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży jest wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie objętym zezwoleniem tylko przez przedsiębiorcę w nim oznaczonego i wyłącznie w miejscu wymienionym w zezwoleniu. Użyte w cytowanym wyżej przepisie pojęcie „wykonywanie działalności” nie może być utożsamiane tylko z samą czynnością sprzedaży napojów alkoholowych. Wykonywanie działalności to bowiem szerszy proces, w którym sprzedaż, rozumiana jako czynność ewidencjonowania zakupu na kasie fiskalnej, jest tylko jednym z elementów owej działalności. Poza samą sprzedażą wykonywanie działalności to także wydanie zakupionego towaru osobie uprawnionej do zakupu w miejscu jego sprzedaży, które w tym przypadku musi być tożsame z miejscem powadzenia działalności gospodarczej objętej zezwoleniem. Wyklucza to zatem możliwość zamawiania napojów alkoholowych za pośrednictwem strony internetowej, a w istocie ich sprzedaży poza miejscem wykonywania działalności, skoro wydanie zakupionego towaru, w przypadku jego zakupu za pośrednictwem Internetu, odbywa się za pośrednictwem dostawców i poza miejscem wykonywania działalności gospodarczej.

Przyjęcie innego stanowiska, a w szczególności takiego, jakie prezentowała Spółka w odwołaniu, nie jest możliwe, zważywszy na cele ustawy, do których należy m. in. ograniczanie dostępności alkoholu, jak stanowi art. 2 ust. 1 pkt 4. W świetle tej regulacji nie ulega wątpliwości, że sprzedaż napojów alkoholowych za pośrednictwem Internetu stoi w jaskrawej sprzeczności z tym przepisem, rozszerzając dostępność do napojów alkoholowych poza zakreślone ustawą ramy. W tym kontekście każda rozszerzająca interpretacja przepisów ustawy, a taką prezentowała Spółka, byłaby sprzeczna z celem, o którym wyżej mowa. Mając na względzie opisane okoliczności niewątpliwe jest, że prowadzenie sprzedaży napojów alkoholowych za pośrednictwem Internetu istotnie narusza warunki prowadzenia działalności objętej zezwoleniem i w żaden sposób nie może być akceptowane. Konsekwencją zaś prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na sprzedaży napojów alkoholowych z naruszeniem zasad i warunków ich sprzedaży jest ciążący na organie zezwalającym obowiązek cofnięcia udzielonego przedsiębiorcy zezwolenia sformułowany w art. 18 ust.10 pkt 1 i 2 ustawy.

Biorąc pod uwagę charakter naruszeń prawa stwierdzonych przez organ pierwszej instancji bezsporne było, iż z sytuacją opisaną w pkt 2, wskazanego wyżej artykułu Kolegium miało właśnie do czynienia w rozpatrywanej sprawie, zważywszy na sposób prowadzenia przez Spółkę obrotu napojami alkoholowymi i warunki, na jakich zezwolenie zostało udzielone. Jak bowiem już wskazano, zezwolenie udzielone zostało Spółce na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, zaś miejscem, w którym prowadzony miał być obrót napojami alkoholowymi, czy szerzej działalność gospodarcza obejmująca obrót napojami alkoholowymi, jest wyłącznie hipermarket. Oznacza to, że obowiązkiem Spółki było prowadzenie sprzedaży napojów alkoholowych tylko i wyłącznie we wskazanym wyżej punkcie sprzedaży. Tymczasem, jak wykazało postępowanie organu pierwszej instancji i zebrany w jego toku materiał dowodowy, Spółka uchybiła temu obowiązkowi, umożliwiając zakup napojów alkoholowych nie tylko bezpośrednio w punkcie sprzedaży, ale - za pośrednictwem Internetu - także poza punktem sprzedaży wykazanym w zezwoleniu.

W świetle opisanych wyżej okoliczności faktycznych i prawnych twierdzenie Spółki, iż prowadzenie obrotu napojami alkoholowymi poprzez Internet stanowi swoistego rodzaju „nowoczesną przestrzeń komunikacji z klientem, pozwalającą unowocześnić sposób prowadzenia sprzedaży”, nie mogło być traktowane jako usprawiedliwienie do naruszania zasad sprzedaży i prowadzenia działalności wykraczającej poza działalność objętą zezwoleniem. Taki sposób poszerzania przestrzeni komunikacji z klientem w celu sprzedaży napojów alkoholowych nie może odbywać się kosztem naruszenia określonych ustawą warunków koncesyjnych, o których wyżej mowa. I choć sprzedaż ta obwarowana była ustalonym przez Spółkę Regulaminem ograniczającym swobodny i nieograniczony dostęp do oferowanych przez Internet napojów alkoholowych, to w niczym nie zmieniało to kwalifikacji tego rodzaju działalności, jako działalności niezgodnej z udzielonym Spółce zezwoleniem i warunkami prowadzenia tego rodzaju działalności regulowanej.

Dla oceny sprawy nie bez znaczenia było również to, że ustawa zawiera zamknięty katalog zezwoleń na prowadzenie sprzedaży napojów alkoholowych, a to oznacza, że organ może udzielić tylko takiego zezwolenia, jakie jest przewidziane w przepisach prawa. Te natomiast nie przewidują kategorii zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych przez Internet (w sklepie internetowym). Takie stanowisko, potwierdza orzecznictwo NSA. Sąd ten bowiem w wyroku z dnia z dnia 14 kwietnia 2011 r. (II GSK 431/10) wyraźnie stwierdził: „Jeżeli ustawodawca nie przewidział prawnej możliwości sprzedaży alkoholu za pośrednictwem Internetu, to na gruncie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie dozwolił jej, ponieważ - co wynika z celu ustawy - nadrzędnym celem jest wychowanie w trzeźwości łącznie z przeciwdziałaniem alkoholizmowi. Za przeciwdziałanie alkoholizmowi nie może być uznana taka wykładnia art. 18 ww. ustawy, która rozszerzałaby enumeratywnie w nim wymieniony katalog zezwoleń na sprzedaż alkoholu.”

Uwzględniając dokonane w tej sprawie ustalenia Kolegium zauważyło, że przepisy ustawy obligują właściwe organy do cofnięcia zezwolenia w przypadku stwierdzenia naruszenia choćby jednej z przesłanek cofnięcia, wyszczególnionych w art. 18 ust. 10 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi i bez znaczenia jest to, jakie były przyczyny owego naruszenia, jak i to, czy naruszenie to miało charakter trwały, czy incydentalny. Słuszność takiego stanowiska potwierdził NSA, który w wyroku z dnia 3 lipca 2008 r. (II GSK 219/08) wyraził pogląd, że w myśl art. 18 ust. 10 pkt 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, jeżeli stwierdzony zostanie choćby tylko jeden przypadek złamania zasad sprzedaży napojów alkoholowych określonych w ustawie, obowiązkiem organu zezwalającego jest cofnięcie wydanego zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych.

Pamiętać też należy, że napoje alkoholowe są szczególnego rodzaju towarem, którego obrót możliwy jest tylko w ściśle określonych ramach wyznaczonych ustawą. W istocie oznacza, że przy podejmowaniu rozstrzygnięć w tego typu sprawach, trzeba mieć na uwadze sformułowany w preambule cel ustawy, wyrażony w jej przepisach, które nakładają na wszystkie organy obowiązek podejmowania, m.in. działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych (art. 1 ust. 1), w szczególności przez tworzenie warunków motywujących powstrzymywanie się od spożywania alkoholu, działalność wychowawczą i informacyjną oraz ograniczenie dostępności alkoholu (art. 2 ust. 1, 2 i ust. 1 pkt 4), co wyraźnie podkreślił m. in. NSA w wyroku z dnia 9 grudnia 1993 r. (II SA 2088/93). Podobne tezy zawiera wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 grudnia 2010 r. (IV SA/Po 917/10), w którym wskazano: „Zasady usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych muszą pozostawać w zgodzie z ogólnymi założeniami, jakie legły u podstaw uchwalenia ww. ustawy. Wskazane idee przewodnie należy odczytywać z samego tytułu ustawy, akcentującego konieczność wychowania w trzeźwości oraz przeciwdziałania alkoholizmowi; z preambuły ustawy, akcentującej życie obywateli w trzeźwości jako niezbędny warunek moralnego i materialnego dobra narodu i z art. 1-2 powołanej ustawy”.

W świetle dokonanych ustaleń Kolegium zgodziło się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, który zasadnie uznał, że Spółka, prowadząc sprzedaż napojów alkoholowych za pośrednictwem Internetu, a więc z pominięciem punktu sprzedaży określonego w zezwoleniu, prowadziła działalność wykraczającą poza zakres objęty zezwoleniem, naruszając w ten sposób określone ustawą warunki prowadzenia tego rodzaju działalności regulowanej. W tym kontekście – nawiązując do argumentacji zawartej w odwołaniu – Kolegium zauważyło także, że naruszeniem warunków sprzedaży napojów alkoholowych jest samo stworzenie możliwości nawiązywania umów sprzedaży za pośrednictwem Internetu. To z kolei skutkować musiało koniecznością cofnięcia zezwolenia, gdyż prowadzenie tego rodzaju działalności nie może być w żaden sposób akceptowane, albowiem taka akceptacja prowadziłaby do obejścia prawa, umożliwiając zaopatrywanie się w alkohol wbrew wprowadzonym przez ustawę o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi ograniczeniom.

Kolegium nie podzieliło poglądu Spółki jakoby organ pierwszej instancji, wydając zaskarżoną decyzję, naruszył obowiązujące przepisy ustawy i reguły postępowania, gdyż przeczył temu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, z którego wynikało, że opisane w uzasadnieniu decyzji fakty miały miejsce zaś dowody, które były podstawą podjętego rozstrzygnięcia, nie budziły żadnych wątpliwości, iż w rozpatrywanym przypadku miało miejsce opisane wyżej naruszenie prawa.

Odnosząc się do pozostałych – zawartych w odwołaniu – zarzutów i wniosków, a także przytoczonych na ich uzasadnienie argumentów Kolegium stwierdziło, iż nie mogą one stanowić skutecznej podstawy wzruszenia zaskarżonej decyzji. W szczególności za nietrafną Kolegium uznało tę argumentację Spółki, w ramach której wywodziła ona sprzeczność zastosowanych w sprawie przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi z unormowaniami zawartymi w Konstytucji RP oraz przepisami Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Zważyć bowiem należy, iż organy administracji publicznej nie są władne dokonywać oceny zgodności przepisów ustawowych z postanowieniami aktów wyższego rzędu. Taka ocena jest wyłączną kompetencją Trybunału Konstytucyjnego, co oznacza, że tylko w ramach postępowania przed tym Trybunałem (a nie w postępowaniu administracyjnym) dojść może do stwierdzenia sprzeczności aktów (przepisów) prawnych z aktami (przepisami) o wyższej pozycji w hierarchii źródeł prawa określonej w przepisie art. 87 Konstytucji RP. Dopóki więc kwestionowane przez Spółkę przepisy (pod kątem konstytucyjności oraz zgodności z przepisami TFUE) nie zostały uznane przez Trybunał Konstytucyjny za sprzeczne z Konstytucją RP (bądź innymi aktami wyższego rzędu w systemie źródeł prawa) i w konsekwencji nie zostały derogowane z porządku prawnego, dopóty stanowią one podstawę wydawanych przez organy administracji publicznej rozstrzygnięć. Nie zasługiwał na uwzględnienie wniosek Spółki o zawieszenie postępowania administracyjnego celem rozstrzygnięcia kwestii prejudycjalnej przez TSUE. Pomijając merytoryczną zasadność owego wniosku, w pierwszej kolejności kolegium wskazało, iż nieuzasadniony jest formułowany przez Spółkę pogląd, jakoby również samorządowe kolegia odwoławcze, jako organy quasi – sądowe, mogły skierować do rozstrzygnięcia przez TSUE ewentualne kwestie prejudycjalne ujawniające się w toku prowadzonych postępowań administracyjnych. Zauważenia wymaga bowiem to, że obowiązujący system kontroli decyzji administracyjnych przewiduje weryfikację tych decyzji także na drodze postępowania sądowego. W konsekwencji Kolegium stwierdziło, że właściwym etapem postępowania, w którym wniosek o skierowanie pytań prejudycjalnych do TSUE może być rozpatrzony, jest postępowanie sądowoadministracyjne.

Ponadto nie miały istotnego znaczenia propozycje Spółki odnośnie do nowego zdefiniowania niektórych pojęć, jakimi posługuje się ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, w tym takich jak miejsce sprzedaży napojów alkoholowych. Dopóki ustawodawca nie zdefiniuje tych pojęć w sposób oczekiwany przez Spółkę, niemożliwe jest uznanie proponowanej przez Spółkę interpretacji za wiążącą dla organów administracji stosujących prawo.


Zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych jako akt administracyjny związany

Strona wystąpiła o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości do 4,5% zawartości alkoholu oraz na piwo. Komisja rozwiązywania problemów alkoholowych pozytywnie zaopiniowała wniosek. Prowadząc postępowanie dowodowe organ pierwszej instancji zasięgnął dodatkowo opinii pomocniczych. Zarząd osiedla pozytywnie zaopiniował wniosek, natomiast straż miejska wniosek zaopiniowała negatywnie, wskazując że w najbliższej okolicy punktu sprzedaży napojów alkoholowych znajdują się już liczne placówki handlowe oferujące do sprzedaży napoje alkoholowe, w związku z czym zlokalizowanie w tej okolicy kolejnej placówki ujemnie wpłynie na stan bezpieczeństwa i standard życia mieszkańców. Organ pierwszej instancji, z powołaniem art. 18 ust. 1, w związku z art. 1 ust. 1, art. 4¹ ust. 1 i ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - zwanej dalej „ustawą”, odmówił stronie wnioskowanego zezwolenia. W uzasadnieniu decyzji organ zezwalający wywiódł, że wydanie zezwolenia naruszałoby interes społeczny, gdyż pozytywna decyzja w tej kwestii byłaby w sposób oczywisty w sprzeczności z realizacją celów ustawowych oraz oczekiwaną zmianą obyczajów w zakresie sposobu spożywania napojów alkoholowych. Z przeprowadzonej analizy rozmieszczenia placówek handlujących napojami alkoholowymi wynikało, że w rejonie sąsiadującym ze wskazanym we wniosku punkcie sprzedaży, w niewielkiej odległości zlokalizowanych jest 6 placówek prowadzących sprzedaż napojów alkoholowych, a to oznacza że nie ma potrzeby zwiększania ich liczby. Zdaniem organu - omawiany rejon miasta wymieniany jest w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oraz przeciwdziałania narkomanii jako obszar, w którym spożywanie alkoholu powoduje problemy natury społecznej oraz prawnej. Z tego względu Gmina podejmowała różnego rodzaju działania by nie dopuścić do zawłaszczania przestrzeni publicznej przez osoby spożywające alkohol i naruszające spokój i bezpieczeństwo innych użytkowników tej przestrzeni, a w szczególności stałych mieszkańców tego rejonu miasta. Dodano przy tym, że obowiązkiem władzy publicznej jest zapewnienie dostępu do owej przestrzeni publicznej wszystkim mieszkańców, a nie tylko osobom spożywającym alkohol, często poza wyznaczonymi dla tego celu miejscami. Odwołujący się od tej decyzji zażądał uchylenia decyzji w całości i orzeczenia o zezwoleniu na sprzedaż napojów alkoholowych.

Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i orzekając o istocie sprawy udzieliło zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych.

W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że wnioskodawca, aby skutecznie ubiegać się o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, musi spełniać łącznie wszystkie przesłanki przewidziane w art. 18 ust. 5 i ust. 6 ustawy. Nie mogą przy tym wystąpić przesłanki negatywne wynikające z powszechnie obowiązującego prawa. W obu tych sferach weryfikacja przesłanek odbywa się w toku postępowania dowodowego w trybie przepisów k.p.a., co powinno znaleźć wyraz w spełniającym wymogi kodeksowe uzasadnieniu faktycznym i prawnym. W ocenie Kolegium, wnioskodawca spełnił wszystkie wymogi formalne przewidziane ustawą o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. W toku postępowania została również wydana pozytywna opinia gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, o których mowa w art. 12 ust. 1 i 2 ustawy.

Kolegium podkreśliło, zgodnie z art. 18 ust. 3a ustawy, zezwolenia, o których mowa w ust. 3 art. 18, organ zezwalający wydaje po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, o których mowa w art. 12 ust. 1 i 2 ustawy. W myśl art. 12 ust. 1 ustawy, rada gminy ustala, w drodze uchwały, dla terenu gminy (miasta) liczbę punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, jak i w miejscu sprzedaży, zgodnie zaś z art. 12 ust. 2 ustawy, rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Opinia gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, o której mowa w art. 18 ust. 3a ustawy, przybiera formę postanowienia, wydawanego w trybie art. 106 k.p.a. Zwraca uwagę cecha szczególna, jaką ustawa przypisała tej opinii. Jak stwierdził NSA w wyroku z dnia 25 listopada 2009 r., II GSK 219/09, CBOSA: „… pozytywna opinia gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy – co do zasady – wiąże organ orzekający w sprawie wydania zezwolenia na sprzedaż alkoholu. Nie jest przez to możliwa odmowa wydania zezwolenia z tego powodu i tylko z tego powodu, że organ zezwalający inaczej ocenił zbadaną przez komisję i pozytywnie zaopiniowaną kwestię zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy (podobne stanowisko NSA wyraził już wcześniej w wyroku z dnia 29 sierpnia 2007 r., II GSK 120/07). Zaznaczyło, iż współczesny ciągły i dynamiczny rozwój różnych sfer życia społecznego powoduje, iż organy administracji publicznej muszą rozstrzygać coraz bardziej złożone sprawy administracyjne, co z kolei wymusza profesjonalizację i wyspecjalizowanie obrotu prawnego. W świetle tego, uzasadnione jest twierdzenie, iż określone części złożonej sprawy głównej, mogą zostać i w istocie zostają, przekazane do rozstrzygnięcia innym specjalistycznym organom, utworzonym właśnie w celu rozstrzygnięcia szczególnych zagadnień. (…) skoro ustawa przyznaje specjalnie utworzonej i wyspecjalizowanej jednostce gminnej (powołanej do zapewnienia prawidłowej profilaktyki antyalkoholowej i zwalczania problemów alkoholowych), uprawnienie do opiniowania zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z przepisami prawa miejscowego, to pozytywna opinia takiego organu ma istotne znaczenie w sprawie i nie może zostać – co do zasady – przez organ pominięta (jest wiążąca).” Co warte podkreślenia organ pierwszej instancji nie wskazywał (zasadnie) żadnych podstaw do kwestionowania legalności podjętego w tym przypadku postanowienia. Nie ulega zaś wątpliwości, że decyzje podejmowane w postępowaniu w sprawie wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych są tzw. związanymi aktami administracyjnymi (tzw. uprawnienia dyskrecjonalne administracji „ograniczają się” więc w ich przypadku do możliwości charakterystycznych dla swobodnej oceny dowodów i interpretacji tzw. pojęć nieostrych). W związku z tym spełnienie przesłanek pozytywnych przy braku przesłanek negatywnych, obliguje do wydania przedmiotowego zezwolenia (w odwrotnej sytuacji – a contrario wydania decyzji odmawiającej zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych). Jak stwierdził WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 1 czerwca 2011 r. (III SA/Wr 157/11) „… decyzja wydawana w przedmiocie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych nie ma charakteru uznaniowego, a przeciwnie należy do tzw. decyzji związanych. Oznacza to, że decyzja jest związana przesłankami wynikającymi z przepisu prawa i nie posiada luzu decyzyjnego” (patrz też: wyrok WSA w Łodzi z dnia 1 września 2012 r., III SA/Łd 363/10). Zdaniem Kolegium, w zwrocie „zezwolenie organ wydaje po uzyskaniu pozytywnej opinii” nie można zatem dopatrzyć się upoważnienia ustawodawcy do wyposażenia organu zezwalającego w luz decyzyjny, w razie gdy wnioskodawca złoży odpowiadający wymogom prawa wniosek, a organ współdziałający wyda pozytywną opinię. Uznaniowość decyzji administracyjnej może być bowiem wyprowadzona jedynie na podstawie argumentacji mającej oparcie w przepisach prawa regulujących zasady wydawania konkretnego rozstrzygnięcia, a nie ogólnych postulatów formułowanych z uwagi na np. cele danej ustawy. Kolegium podkreśliło, że w innych przepisach tej samej ustawy np. w art. 18¹ ust. 1 (dotyczącym wydawania jednorazowych zezwoleń) ustawodawca użył zwrotu zezwolenia „mogą być wydawane”, co wskazuje na uznaniowy charakter rozstrzygnięć. W opinii Kolegium uzasadnienie zaskarżonej decyzji organu wskazywało zaś, że organ pierwszej instancji przyjął uznaniowy charakter decyzji. Wobec nieakceptowania takiego poglądu, Kolegium także i z tego powodu zobligowane jest do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Kolegium zauważyło też, że wskazywane przez organ jako podstawy materialnoprawne rozstrzygnięcia przepisy art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy, dotyczą celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, jakim jest ograniczenie spożycia alkoholu, a nie przesłanek od jakich zależy wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Ponadto – biorąc pod uwagę fragment uzasadnienia: „Wydanie zezwolenia stałoby także w sprzeczności z celami działaniami zapisanymi w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oraz przeciwdziałania narkomanii…” Kolegium stwierdziło, że gminny program profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych nie jest aktem prawa miejscowego, o którym mowa w art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i innych aktów prawnych, nie zawiera bowiem żadnych postanowień o charakterze generalnym i abstrakcyjnym kierowanym do podmiotów zewnętrznych wobec gminy. Nie zawiera także żadnej regulacji normatywnej, a w tym w szczególności tzw. novum normatywnego. Program profilaktyki uchwalany jest corocznie, odnosi się do prowadzenia działań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych. Jest to więc akt skierowany do „wewnątrz” gminy, roczny program działania jej organów, wykonujących zadania wynikające z celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. W związku z tym nie może stanowić podstawy prawnej do odmowy wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Tym bardziej, że argumentem przeciwko wydaniu zezwolenia nie może być także twierdzenie wskazujące na to, iż placówka, w której ma być prowadzona sprzedaż napojów alkoholowych, znajduje się w obszarze „ …w którym spożywanie alkoholu powoduje problemy natury społecznej i prawnej”. Po pierwsze – dlatego, że takiego rodzaju stwierdzenie nie zostało udowodnione (w rozumieniu k.p.a.). Poza tym, po drugie, ustawodawca wyposażył organy gminy w prawo do wydawania na podstawie art. 14 ust. 6 ustawy aktów prawa miejscowego, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego (zob. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 1995 r., II SA 197/94: „Jeśli spożywanie alkoholu w miejscach publicznych stało się zjawiskiem powszechnym i nagminnym, powodującym zakłócenia spokoju, porządku i bezpieczeństwa obywateli oraz stanowiącym zagrożenie dla zdrowia i moralności, wolności i dóbr osobistych mieszkańców, rada miejska może podjąć uchwałę o zakazie spożywania alkoholu w miejscach publicznych”).

W kontekście uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji, Kolegium zauważyło, że nie istnieje prosty związek między zwiększeniem liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych a wzrostem negatywnych zjawisk związanych ze spożywaniem alkoholu, na który powołuje się organ w uzasadnieniu decyzji odmawiającej zezwolenia. W przeciwnym wypadku niemal każde zwiększenie liczby takich punktów stanowiłoby naruszenie ustawy, zaś ograniczenie dostępności alkoholu jest tylko jednym z instrumentów realizacji zasadniczego celu ustawy. Celem tym jest - jak wynika zarówno z tytułu jak i z całokształtu uregulowań ustawy - wychowanie w trzeźwości i ograniczanie spożycia alkoholu w sposób zmierzający do przeciwdziałania alkoholizmowi. W ramach realizacji tego celu ustawa zaleca podejmowanie szeregu działań wielokierunkowych, zaś ograniczanie dostępności alkoholu jest jednym z tych kierunków. W związku z tym postulat ograniczania dostępności alkoholu nie powinien być utożsamiany z prostym ograniczeniem ilości punktów sprzedaży napojów alkoholowych na danym obszarze. W wyroku z dnia 3 stycznia 1995 r (SA/Kr 2937/94) NSA wypowiedział się m. in., że „Przeciwdziałanie alkoholizmowi i wychowanie w trzeźwości wymaga środków rzeczywiście faktycznie zmierzających do ograniczenia spożycia alkoholu i jego dostępności”. Ograniczanie dostępności może się odbywać np. poprzez stanowienie obostrzeń dotyczących usytuowania miejsc sprzedaży alkoholu, czasu jego sprzedaży lub np. w drodze podnoszenia cenzusu wieku osób wpuszczanych do lokalu. Wybór środków, które pozwolą odpowiednio realizować politykę gminy w tym względzie należy do kompetencji gminy, której ustawodawca przyznał wyłączne prawo decydowania o ilości i usytuowaniu punktów sprzedaży alkoholu - ramowo jedynie określając ograniczenia swobody decydowania w tym zakresie. Z opracowanego przez gminę programu profilaktyki powinno wynikać, jakie środki gmina uznaje za priorytetowe dla realizacji ustawowych celów, jakie miejsce zajmuje wśród nich ograniczenie dostępności alkoholu oraz jakie konkretnie środki uznano za wystarczające z tego punktu widzenia.

Zdaniem Kolegium, przyjęcie że powstanie nowej placówki sprzedaży alkoholu w rejonie, w którym istnieje już duża ilość punktów placówek prowadzących sprzedaż napojów alkoholowych, będzie miało „hipotetycznie” wpływ na wzrost negatywnych zjawisk związanych ze sprzedażą alkoholu, było nieuzasadnione.

Na zakończenie Kolegium stwierdziło, że rozstrzygnięcie organu nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Zauważyło też, że z art. 22 Konstytucji RP ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Wszelkie ograniczenia zasady wolności w prowadzeniu działalności gospodarczej mają więc charakter wyjątku i nie można ich dorozumiewać, czy domniemywać, bądź przyjmować w drodze analogii.  


PRAWO O RUCHU DROGOWYM, DROGI PUBLICZNE, TRANSPORT DROGOWY


1. Uwagi ogólne

W zakresie działu orzeczniczego wyznaczonego ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.), pojawiły się w 2013 r. dwie precedensowe kwestie. Po pierwsze, czy wydanie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym urządzeń infrastruktury sieciowej jest obligatoryjne? Po drugie, czy fakt, że w pasie drogowym budowany jest przez zarządcę drogi kanał technologiczny uzasadnia odmowę wydania takiego zezwolenia?

Stosownie do art. 39 ust. 3a pkt 3 ustawy o drogach publicznych, w decyzji zezwalającej na lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, określa się w szczególności: rodzaj inwestycji, sposób, miejsce i warunki jej umieszczenia w pasie drogowym oraz pouczenie inwestora, że przed rozpoczęciem robót budowlanych jest zobowiązany między innymi do uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, dotyczącego prowadzenia robót w pasie drogowym lub na umieszczenie w nim obiektu lub urządzenia. Wskazana regulacja oznacza, że każdorazowo w przypadku inwestycji polegającej na umieszczeniu w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego strona zobowiązana jest uzyskać (a właściwy organ wydać) trzy odrębne od siebie decyzje. Pierwsza to zezwolenie na lokalizację tych obiektów lub urządzeń, w którym zarządca drogi może określić warunki tej lokalizacji i termin ważności tego uzgodnienia – czyli warunki, pod którymi godzi się w przyszłości uchylić w tym indywidualnym przypadku generalny zakaz zajmowania pasa drogowego (art. 39 ust. 3 zdanie 1, w związku z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Jeżeli inwestor akceptuje takie warunki, to wówczas dopiero występuje o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na czas prowadzenia robót związanych z umieszczaniem danego urządzenia lub obiektu (art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych). Następnie (w praktyce często równocześnie) inwestor powinien wystąpić o wydanie odrębnego zezwolenia na umieszczenie obiektu lub urządzenia infrastruktury technicznej na czas określony lub na czas nieokreślony(art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy o drogach publicznych). W dwóch ostatnich przypadkach w odrębnych decyzjach nalicza się stosowne opłaty (w ostatnim przypadku opłatę roczną) za zajęcie pasa drogowego i – odrębnie z za umieszczenie w nim obiektu lub urządzenia. Ustawodawca konsekwentnie odróżnia od siebie wskazane wyżej trzy typy decyzji, aczkolwiek praktyka zarządców dróg w tym zakresie jest różna a inwestorzy często te decyzje ze sobą utożsamiają.

W rozstrzyganych przez Kolegium sprawach mieliśmy do czynienia przede wszystkim z pierwszym z ww. triady rozstrzygnięć, czyli z decyzją w sprawie lokalizacji urządzenia niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Przedmiotem takiego rozstrzygnięcia jest więc jedynie określenie warunków przyszłej lokalizacji urządzenia infrastruktury technicznej. Wnioskowane przez inwestora sieciowego rozstrzygnięcie pozytywne (także pozytywne z zastrzeżeniem warunków) stanowi dopiero swoistą promesę wydania w określonej przyszłości zezwolenia na umieszczenie „niedrogowego” urządzenia infrastruktury technicznej w pasie drogowym. Promesa ta – jak wskazuje treść art. 39 ust. 3 zdanie 2 ustawy o drogach publicznych – nie jest bezwzględna. Niemniej nie można utożsamiać decyzji zezwalającej na lokalizację w pasie drogowym „niedrogowego” obiektu lub urządzenia infrastruktury technicznej z decyzją zezwalającą na ich umieszczenie w pasie drogowym (szerzej na ten temat w niżej zamieszczonym omówieniu wybranego orzeczenia; tam też w zasygnalizowanej we wstępie kwestii kanału technologicznego).

W kilku przypadkach Kolegium zwracało uwagę na błędne kwalifikowanie przez zarządców dróg działań inwestycyjnych właścicieli sieci jako przełożenia tych sieci zamiast wymiany urządzenia - i na odwrót.

Niestety, jak w latach ubiegłych zdarzały się przypadki kierowania decyzji z zakresu spraw uregulowanych w ustawie o drogach publicznych do podmiotów nieposiadających statusu strony postępowania: wykonawca zamiast inwestor lub tworów w ogóle nieposiadających zdolności administracyjnoprawnej (np..: Sklep Spożywczy, Zakład Fryzjerski „Koral”, PPHU Jan Kowalski itp.).

Znacznie rzadszym zjawiskiem było legalizowanie przez zarządców dróg zajęcia pasa drogowego z mocą wsteczną tj. za okres faktycznego zajęcia pasa drogowego przed dniem wydania i doręczenia decyzji.

Uwagę Kolegium zwracała również kwestia tzw. przejścia (przeniesienia) praw z decyzji zezwalającej na wieloletnie umieszczenie urządzenia w pasie drogowym na nabywcę tych urządzeń. Przepisy ustawy o drogach publicznych nie zawierają bowiem odpowiednika np. art. 63 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Istotną trudność sprawiają wciąż sprawy obciążenia kosztami usunięcia, przechowywania i oszacowania pojazdu. Tak jak w ubiegłym roku, generalne zastrzeżenia Kolegium budził brak wskazania podstaw (dowodów), na których opierali się starostowie ustalając te koszty. Trzeba tu jednak zwrócić uwagę na daleko idącą niedoskonałość materii normatywnej i niejednolitość orzecznictwa sądowo administracyjnego w tej dziedzinie.


2. Omówienie wybranego rozstrzygnięcia


Zezwolenie na lokalizację w pasie drogowym rurociągu światłowodowego

Organ pierwszej instancji odmówił Spółce z o.o. zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym rurociągu światłowodowego o przebiegu przedstawionym w projekcie zagospodarowania terenu. Uzasadniając opisane rozstrzygnięcie sprawy organ wskazał, że wniosek Spółki nie zasługuje na uwzględnienie gdyż, w tej sprawie nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, który stanowiłby podstawę do zezwolenia na lokalizację rurociągu światłowodowego w pasie drogowym wymienionej drogi publicznej. Organ pierwszej instancji wskazał na – sformułowany w art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych – zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności niesłużących drodze i urządzeniom z nią związanym, a mogących powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń, albo zmniejszenie jej trwałości, bądź takich, które mogą zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Dalej organ stwierdzał, że należy rozróżnić zezwolenie na lokalizację od zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w art. 39 ust. 1a ustawy o drogach publicznych. Zarządca drogi podkreślił, że choć obiekt, o którego lokalizację strona wystąpiła, stanowi element infrastruktury telekomunikacyjnej, to brak jest podstaw prawnych do przyjęcia, że w tym przypadku generalny zakaz lokalizacji obiektów budowlanych w pasie drogowym został uchylony poprzez przepis art. 39 ust. 1a ustawy o drogach publicznych. Uznając, że brak jest podstaw do oceny wniosku strony w oparciu o przepisy art. 39 ust. 1a oraz art. 39 ust. 3 zd. 2 ustawy o drogach publicznych, analiza sprawy dokonana została w oparciu o przepis art. 39 ust. 3 zd. 1 tej ustawy. Rozważono czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, który umożliwiałby udzielenie stronie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym teletechnicznej kanalizacji kablowej w drodze wyjątku od generalnego zakazu sformułowanego w art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Organ pierwszej instancji na 10 stronach uzasadnienia decyzji przedstawił wyniki przeprowadzonego postępowania dowodowego. Odnosząc się do tych ustaleń oraz uwzględniając fakt, że aktualnie trwa przebudowa ulicy (w której miałby być umieszczony rurociąg światłowodowy), przewidująca budowę w pasie drogowym kanału technologicznego, organ pierwszej instancji stwierdził, że w sprawie nie występują okoliczności warunkujące wystąpienie „szczególnie uzasadnionego przypadku”, jako koniecznej przesłanki wydania pozytywnej decyzji. Zdaniem zarządcy drogi okoliczności takich nie przedstawiła również strona. W dalszej części uzasadnienia wyjaśniono charakter i zadania kanału technologicznego jako obiektu budowanego w pasie drogowym przez zarządcę drogi w celu uporządkowania lokalizowanej infrastruktury „niedrogowej”. W odwołaniu Spółka zarzuciła naruszenia przepisów prawa materialnego – art. 39 ust. 3, w związku z art. 39 ust. 1a ustawy o drogach publicznych poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie przepisu art. 39 ust. 1a i przyjęcie, że ustawowe ograniczenie uznania administracyjnego organu, opisane w art. 39 ust. 3 zdanie 2 ustawy o drogach publicznych, nie dotyczy uprawnienia wnioskodawcy do lokalizacji w pasie drogowym infrastruktury telekomunikacyjnej oraz przyjęcie, że prowadzenie robót budowlanych przez inny podmiot w danej lokalizacji może stanowić przesłankę wydania decyzji negatywnej. Zarzut naruszenia prawa procesowego dotyczył błędnej wykładni art. 107 § 1 i 3 k.p.a. - tzn. przyjęcia, że w uzasadnieniu decyzji można przedstawić w formie ewentualnej jej podstawę prawną i faktyczną. Na tej podstawie Spółka wniosła o przeprowadzenie rozprawy celem przyspieszenia postępowania i ze względu na potrzebę uzgodnienia interesów stron oraz o przeprowadzenie oględzin nagrania CD rozmowy z przedstawicielem Spółki, na okoliczność pozaustawowych przyczyn odmowy wydania decyzji lokalizacyjnej.

Kolegium, rozpatrując sprawę wstępnie stwierdziło, że podstawy materialnoprawne jej rozstrzygnięcia stanowią w istocie dwa przepisy ustawy o drogach publicznych: art. 39 ust. 1 pkt 1 oraz art. 39 ust. 3 zdanie 1. Wykładnia tych przepisów wymaga wskazania kolejności ich stosowania oraz wzajemnej zależności. Artykuł 39 ust. 1 ustawy wprowadza generalną zasadę ochrony pasa drogowego i zakaz jego wykorzystywania na „cele niedrogowe”, stanowiąc, że: „w szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego”. Wskazany przepis rozróżnia dwa odrębne od siebie działania w pasie drogowym, które są zabronione: lokalizacja i umieszczenie. Generalny zakaz dotyczący lokalizacji elementów obcych w pasie drogowym może zostać uchylony w konkretnym przypadku przez zarządcę drogi w formie decyzji, wydawanej w oparciu o art. 39 ust. 3 zdanie 1 ustawy o drogach publicznych na zasadzie uznania administracyjnego (którego nieprzekraczalną granicę stanowią: zasada ochrony pasa drogowego oraz zasada bezpieczeństwa ruchu drogowego). Generalnie, wydanie decyzji lokalizacyjnej nie przesądza automatycznie o tym, że inwestor otrzyma pozytywną decyzję zezwalającą na umieszczenie urządzeń i obiektów w pasie drogowym. Jeżeli jednak zezwolenie na lokalizację w pasie drogowym zostało wydane dla infrastruktury telekomunikacyjnej w rozumieniu ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.) oraz urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz urządzeń związanych z ich eksploatacją, to odmowa wydania zezwolenia na ich umieszczenie w pasie drogowym może nastąpić wyłącznie jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi. Przywołany tu przepis art. 39 ust. 3 zdanie 2 ustawy o drogach publicznych wyraźnie wskazuje, że zarządca drogi powinien traktować w sposób szczególny wskazane wyżej urządzenia infrastruktury sieciowej dopiero na etapie wydawania decyzji zezwalającej na ich umieszczenie w pasie drogowym. Artykuł 39 ust. 3 zdanie 2 ustawy jest konsekwencją wprowadzenia w art. 39 ust. 1a tej ustawy zasady priorytetowego traktowania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury sieciowej, ale dopiero na etapie wydawania decyzji zezwalającej na umieszczenie tych urządzeń w pasie drogowym. Zgodnie z art. 39 ust. 1a ustawy drogowej, jej przepisu ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do umieszczania, konserwacji, przebudowy i naprawy wymienionych wyżej urządzeń infrastruktury sieciowej. Zatem a contrario stosuje się go w postępowaniu w sprawie lokalizacji. W ocenie Kolegium zestawienie powołanych regulacji prawnych ustawy o drogach publicznych prowadzi do wniosku, że szczególne zasady traktowania urządzeń infrastruktury sieciowej dotyczą dopiero postępowania w sprawie wydania zezwolenia na ich umieszczenie w pasie drogowym a nie postępowania w sprawie określenia warunków ich lokalizacji.

Decyzja organu pierwszej instancji została wydana na zasadzie uznania administracyjnego. Pojęcie uznania administracyjnego używane jest dla określenia pewnej ściśle wyznaczonej ustawowo sfery swobody administracji. Uznanie administracyjne dotyczy przyszłości. Jego przedmiotem nie jest ustalenie znaczenia tekstu prawnego, ani ocena występujących faktów, lecz określenie skutku prawnego (M. Mincer, Uznanie administracyjne, Toruń 1983, s. 63), jest pewną formą władzy dyskrecjonalnej w zakresie stosowania prawa. Badanie decyzji wydanej na zasadzie uznania administracyjnego zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawnych dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego i czy uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. Należy mieć przy tym na uwadze, że granicę uznania administracyjnego w rozważanym przypadku wyznaczają zasady: ochrony pasa drogowego oraz bezpieczeństwa ruchu drogowego. Przesłanki udzielenia bądź odmowy udzielenia zezwolenia w tej kategorii sprawach powinny być zweryfikowane przez właściwy organ w ramach realizacji zasady prawdy materialnej, wyrażonej w art. 7, w związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zgodnie z tą zasadą, organ administracji publicznej ma obowiązek podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, przez co rozumie się zebranie w sposób wyczerpujący i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, a także ocenę na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Materiał dowodowy sprawy stanowi nieodłączny element procesu administracyjnego, powstaje w wyniku czynności dowodowych i jest utrwalany celem poddania go wszechstronnej analizie i ocenie. Organ może uznać daną okoliczność za udowodnioną tylko w oparciu o ocenę dokonaną na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Co więcej, w proces ustalania rzeczywistego stanu faktycznego angażowana jest zawsze strona postępowania. W myśl bowiem art. 81 k.p.a., okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Oczywiście, o ile zakres obowiązków organu związanych z realizacją powyższych reguł unormowany jest przepisami proceduralnymi, o tyle zakres okoliczności faktycznych podlegających ustaleniu i ocenie zależeć będzie zawsze od indywidualnej sprawy rozstrzyganej w postępowaniu. Nie ulega wątpliwości, że zakres okoliczności faktycznych niezbędnych do rozpatrzenia sprawy indywidualnej, a tym samym do wydania decyzji administracyjnej, określają zasadniczo przepisy prawa materialnego. To one bowiem określają przesłanki przyznania jednostce uprawnienia bądź nałożenia obowiązku. Organ administrujący musi więc dokonać zawsze prawidłowej subsumcji przepisów prawa materialnego nie tylko na potrzeby rozstrzygnięcia sprawy, ale także dla prawidłowego zakreślenia okoliczności istotnych dla sprawy, podlegających ustaleniu w toku postępowania dowodowego. Przyjęcie więc, iż organ wyczerpująco zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy możliwe jest tylko pod warunkiem, że w postępowaniu zostały zebrane i rozważone dowody dotyczące okoliczności przewidzianych we wszystkich przepisach prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie. Stan akt niniejszej sprawy wskazuje, że organ pierwszej instancji spełnił powyższe wymagania. Wynika to jednoznacznie z analizy zebranego materiału dowodowego w kontekście znajdujących zastosowanie przepisów ustawy o drogach publicznych. Kolegium oceniło, że postępowanie dowodowe w rozpatrywanej sprawie zostało przeprowadzone przez organ pierwszej instancji wielowątkowo i procesowo poprawnie.

W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji przy rozstrzyganiu sprawy nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Jakkolwiek przepisy ustawy o drogach publicznych nie nakazują umieszczenia urządzeń infrastruktury, o której mowa w art. 39 ust. 1a ustawy w kanale technologicznym zlokalizowanym w pasie drogowym, to jednak należy zwrócić uwagę na ustawowe pojęcie, cel i przeznaczenie kanału technologicznego budowanego w pasie drogowym przez zarządcę drogi. Działania zarządcy drogi w zakresie budowy kanału technologicznego nie pozostają bowiem bez wpływu na planowanie i zagospodarowanie przestrzeni pasa drogowego (nad i pod jego powierzchnią) czy poprawę bezpieczeństwa ruchu drogowego i w tym znaczeniu będą stanowić jedno z głównych uwarunkowań technicznych oceny dopuszczalności lokalizacji w pasie drogowym „niedrogowego” urządzenia infrastruktury. Ustawowa definicja pojęcia „kanał technologiczny” znajduje się w art. 4 pkt 15a ustawy o drogach publicznym. Stosownie do treści tego przepisu, kanał technologiczny - ciąg osłonowych elementów obudowy, studni kablowych oraz innych obiektów lub urządzeń służących umieszczeniu lub eksploatacji: a) urządzeń infrastruktury technicznej związanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, b) linii telekomunikacyjnych wraz z zasilaniem oraz linii elektroenergetycznych, niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Zgodnie z art. 39 ust. 6 ustawy o drogach publicznych, zarządca drogi w trakcie budowy lub przebudowy drogi jest obowiązany zlokalizować kanał technologiczny w pasie drogowym: 1) dróg krajowych; 2) pozostałych dróg publicznych, chyba że w terminie 60 dni od dnia ogłoszenia informacji, o której mowa w ust. 6a, nie zgłoszono zainteresowania udostępnieniem kanału technologicznego. W myśl art. 39 ust. 7 ustawy, zarządca drogi udostępnia kanały technologiczne za opłatą, w drodze umowy dzierżawy lub najmu, na zasadach określonych w ust. 7a-7f. Za udostępnienie kanału technologicznego pobiera się opłaty w wysokości określonej w umowie dzierżawy, przy czym opłaty te są ustalane na poziomie kosztów budowy i utrzymania kanału. Wbrew twierdzeniom podniesionym w odwołaniu w istocie jest to działalność non profit. Niewątpliwie budowa przez samego zarządcę drogi własnej infrastruktury w postaci kanału technologicznego, którego przestrzeń ma być udostępniana podmiotom zewnętrznym, jest jednym ze środków istotnie wspomagających ochronę pasa drogowego. Należy podkreślić, że uregulowania prawne ustawy o drogach publicznych, odnoszące się do kanału technologicznego, przyczynią się do rozwiązania problemu mnogości sieci teletechnicznych w pasach dróg publicznych. Założeniem ustawodawcy jest, aby zarządca drogi lokalizował kanał technologiczny przy większości inwestycji drogowych. Pozwoli to nie tylko minimalizować ilość podmiotów posiadających w pasie drogowym własne ciągi teletechniczne, ale także zapewni ochronę nowobudowanych czy przebudowywanych dróg przed ciągłymi ingerencjami budowlanymi i konserwatorskimi w przyszłości. Ochrona nowych dróg przed ciągłą ingerencją budowlaną często prowadzi do odmowy wydawania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego lub ich zdecydowanym ograniczeniu. Kanał technologiczny jest alternatywą, która pozwala zabezpieczyć ewentualne potrzeby wykorzystania przez inwestorów przestrzeni pasa drogowego na cele „niedrogowe”.

Jak wynikało z akt sprawy, w chwili złożenia wniosku przez Spółkę o wydanie decyzji zezwalającej na lokalizację w pasie drogowym kanalizacji teletechnicznej, znajdowały się już tam kanalizacje trzech innych operatorów oraz była zaplanowana budowa kanałów technologicznych gminy. Biorąc to pod uwagę Kolegium uznało słuszność oceny zarządcy drogi, że budowa kolejnej kanalizacji byłaby sprzeczna z właściwym gospodarowaniem przestrzenią pasa drogowego. Jak wyżej wskazano, przestrzeń ta nie jest zwykłą nieruchomością, którą można swobodnie dysponować. Po zapoznaniu się z dowodami w postaci trzech decyzji zarządcy drogi, zezwalających innym operatorom na lokalizację w pasie drogowym teletechnicznej kanalizacji kablowej, Kolegium stwierdziło, że decyzje wydawane przez zarządcę drogi w innych sprawach – nawet podobnych z uwagi na tożsamość podstawy prawnej rozstrzygnięcia – nie mogą rzutować na sposób prowadzenia postępowania w przedmiotowej sprawie. Sprawa wydania decyzji zezwalającej na lokalizację rurociągu światłowodowego Spółki, o przebiegu przedstawionym w projekcie zagospodarowania terenu stanowi indywidualną sprawę administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Każda sprawa administracyjna posiada odrębny, autonomiczny charakter. Przeprowadzenie właściwej oceny stanu faktycznego sprawy, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, wymaga, aby każdy przypadek był rozpatrywany indywidualnie, a wydana decyzja była wynikiem rozważenia wszelkich aspektów istotnych z punktu widzenia ochrony pasa drogowego i obowiązujących przepisów prawa. Umieszczenie w przeszłości w pasie drogowym przez inne podmioty urządzeń infrastruktury liniowej nie implikuje automatycznie wydawania zezwoleń na lokalizację kolejnym podmiotom planującym swoje inwestycje. Co więcej, prawdopodobieństwo uzyskania zezwolenia maleje właśnie ze względu na zmniejszającą się przestrzeń w pasie drogowym.

W stosunku do decyzji uznaniowych szczególnego znaczenia nabiera wymóg zamieszczenia uzasadnienia faktycznego i prawnego, jako wymaganych przepisem art. 107 § 1 k.p.a. elementów treściowych tej kategorii aktu administracyjnego. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji – w ocenie Kolegium - zostało sporządzone poprawnie i bardzo wyczerpująco. Wbrew zarzutom odwołania nie przedstawiono w nim podstawy prawnej i faktycznej decyzji w formie ewentualnej.

Kolegium oceniło również postępowanie poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji przez pryzmat realizacji zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym. Akta sprawy wskazywały jednoznacznie, że organ pierwszej instancji w pełni przestrzegał obowiązki wynikające z zasady czynnego udziału strony, na każdym etapie postępowania.

W tym stanie normatywnym i faktycznym nie było potrzeby przeprowadzania rozprawy administracyjnej, o co wnioskowała Spółka.

Z tych względów Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.


PRAWO GÓRNICZE I GEOLOGICZNE


1. Uwagi ogólne

Kolegium stwierdziło związany charakter decyzji podejmowanych na podstawie art. 93 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 163, poz. 981 ze zm.). Stąd też Kolegium wyprowadziło wniosek o konieczności jednoznacznego wykazania w decyzji odmawiającej zatwierdzenia dokumentacji geologicznej, jakim wymaganiom sprecyzowanym w przepisach prawa nie odpowiada dokumentacja. Innymi słowy, w uzasadnieniu decyzji odmownej należy wykazać, jakie przepisy prawa zostały naruszone. Kolegium zwróciło przy tym uwagę, że wymagania co do dokumentacji geologiczno – inżynierskiej zostały określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 23 grudnia 2011 r. w sprawie dokumentacji hydrologicznej i geodezyjno – inżynierskiej (Dz. U. Nr 291, poz. 1714). Organ zatem winien dokonać analizy dokumentacji w kontekście właśnie wymogów sprecyzowanych w rozporządzeniu i wskazać konkretnie, jakie braki oraz uchybienia zawiera dokumentacja z powołaniem przepisów rozporządzenia. Co więcej, z pozycji ogólnych zasad procesowych wydanie decyzji odmownej dopuszczalne będzie dopiero po umożliwieniu stronie skorygowania w dokumentacji błędów stwierdzonych przez organ.


EGZEKUCJA ADMINISTRACYJNA


1. Uwagi ogólne

W zakresie normowanym ustawą z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm.) o wiele rzadziej niż w latach ubiegłych zastrzeżenia Kolegium dotyczyły wystawianych przez wierzycieli tytułów wykonawczych.

Niebagatelne znaczenie orzecznicze znaczenie miało, sformułowane w art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.) odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów działu III Ordynacji podatkowej do niepodatkowych należności o charakterze publicznoprawnym. Chodzi głównie o termin przedawnienia i jego przerwanie. Ale znaczenie ma również generalne odesłanie do stosowania przepisów ustawy egzekucyjnej odnośnie do wszelkich należności o charakterze publicznoprawnym.

Częściej do Kolegium wpływały środki zaskarżenia w postępowaniu egzekucyjnym obowiązków o charakterze niepieniężnym. Dotyczyło to w równym stopniu obowiązków wynikających z ostatecznych decyzji administracyjnych (wydawanych nawet w dość odległym okresie czasu) np.: przywrócenie stosunków wodnych, przywrócenie pasa drogowego do stanu pierwotnego (poprzedniego), jak i obowiązków wynikających wprost z przepisów prawa.


2. Omówienie wybranego rozstrzygnięcia


Niedopuszczalność egzekucji administracyjnej należności z tytułu opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności

Organ pierwszej instancji, jednocześnie jako wierzyciel i organ egzekucyjny należności z tytułu opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, wystawił wobec Spółki z o.o. tytuł wykonawczy. Podstawą prawną jego wystawienia była ostateczna decyzja administracyjna, przekształcająca przedmiotowe prawo. Wystawienie tytułu wykonawczego poprzedzono wysłaniem stosownego upomnienia. Organ egzekucyjny nadał tytułowi wykonawczemu klauzulę wykonalności, a następnie doręczył go zobowiązanej. Jednocześnie zastosował środek egzekucyjny, przez zajęcie rachunku bankowego zobowiązanej.

Spółka zgłosiła zarzut niedopuszczalności egzekwowania opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności na podstawie przepisów o egzekucji administracyjnej, gdyż „opłata ta ma charakter cywilnoprawny i nie jest możliwe jej egzekwowanie w drodze przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a jedynie w drodze przed sądem powszechnym”. Postanowieniem wierzyciela nie uwzględniono zgłoszonego zarzutu. Wierzyciel wskazał, że w myśl art. 3 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo - w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego - bezpośrednio z przepisu prawa, chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej. Powołano wyroki WSA w Warszawie z dnia 27 września 2005 r. (III SA/Wa 656/05) oraz z dnia 14 czerwca 2006 r. (I SA/Wa 400/06), w których Sąd przyjął, że o tym czy dany obowiązek podlega egzekucji administracyjnej, nie decyduje jego charakter prawny, ale ustalenie we właściwości jakich organów (sądów czy organów administracji publicznej) obowiązek ten pozostaje. Wierzyciel stwierdził ponadto, że gmina w analogicznej sprawie wytoczyła wcześniej powództwo do sądu powszechnego w postępowaniu nakazowym, jednak Sąd Rejonowy odrzucił pozew argumentując, że sprawa nie ma charakteru cywilnego. W zażaleniu Spółka powtórzyła zarzut niedopuszczalności egzekucji administracyjnej i powtórzyła pierwotną argumentację, wzbogacając ją orzecznictwem sądów powszechnych.

Kolegium – rozpatrując sprawę - podkreśliło, że zarzut jest środkiem zaskarżenia służącym zobowiązanemu do obrony przed egzekucją administracyjną w fazie wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Legitymacja zobowiązanego do jego wniesienia została zdeterminowana w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez ścisłe określenie podstaw prawnych zarzutu. Stosownie do art. 33 pkt 6 tej ustawy, podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego. W rozpatrywanej przez Kolegium sprawie zobowiązana Spółka podniosła zarzut niedopuszczalności egzekucji administracyjnej wskazując, że właściwym trybem przymusowego dochodzenia należności z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności jest egzekucja sądowa, gdyż przedmiotowa należność ma charakter cywilnoprawny.

Niedopuszczalność egzekucji administracyjnej zachodzi w trzech grupach przypadków. Po pierwsze, ze względu na to, że możliwa jest egzekucja sądowa. Po drugie, możliwa jest niedopuszczalność egzekucji administracyjnej w ogóle, to znaczy ze względu na brak podstawy egzekucji. Po trzecie, wyróżnia się niedopuszczalność egzekucji ze względu na jej przedmiot lub osobę, czyli w istocie ograniczenie egzekucji. Określenie „niedopuszczalność egzekucji administracyjnej”, użyte w art. 33 pkt 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jako podstawa zgłoszenia zarzutu i w konsekwencji w art. 59 ustawy jako podstawa umorzenia postępowania egzekucyjnego, oznacza sytuację braku drogi egzekucji administracyjnej bowiem egzekucja należy nie do administracyjnych lecz do sądowych organów egzekucyjnych. Chodzi zatem o niedopuszczalność egzekucji w płaszczyźnie materialnej – niedopuszczalność ogólną administracyjnej drogi prawnej, która faktycznie zaistnieje w przypadku naruszenia przepisów wyznaczających zakres kompetencji organów egzekucyjnych. Omawiana przesłanka nie obejmuje niedopuszczalności egzekucji w płaszczyźnie procesowej w toku postępowania egzekucyjnego w administracji przy generalnie dopuszczalnej drodze egzekucji administracyjnej.

Rozgraniczenie drogi administracyjnego postępowania egzekucyjnego od drogi sądowego postępowania egzekucyjnego odbywa się przy uwzględnieniu kryterium przedmiotowego. Obie egzekucje służą realizacji innego typu obowiązków: egzekucja administracyjna służy w zasadzie przymusowemu wykonaniu obowiązków publicznoprawnych, a egzekucja sądowa – przymusowemu wykonaniu świadczeń cywilnoprawnych. Jednak tak określony przedmiot obu egzekucji nie wystarcza do ich rozgraniczenia. Mimo opartej na przedmiocie postępowania niezależności obu egzekucji, niekiedy dochodzi do styczności między tymi trybami i do zazębiania się procedur. Istnieją bowiem związki materialnoprawne między elementami cywilnymi i elementami administracyjnymi w obowiązującym porządku prawnym. Przedmiot egzekucji administracyjnej decydujący o jej dopuszczalności można określić za pomocą dwóch podstawowych przesłanek, które muszą być spełnione łącznie. Po pierwsze, istnienie obowiązku prawnego o charakterze publicznym; po drugie, ustanowienie go w administracyjnym akcie indywidualnym wydanym w postępowaniu administracyjnym lub akcie generalnym. Jeżeli obowiązek nie spełnia chociażby jednej z tych przesłanek, należy wziąć pod uwagę czy istnieje przepis szczególny, który przekazuje wykonanie obowiązku na drogę egzekucji administracyjnej (por.: wyroki NSA: z dnia 11 kwietnia 2001 r., III SA 317/00, ONSA 2002, nr 2, poz. 88; z dnia 23 maja 1994 r., IV SA 791/93, OSP 1996, nr 7 – 8, poz. 130).

Opierając się na treści art. 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, który wymienia obowiązki podlegające egzekucji administracyjnej, można stwierdzić, że są to - co do zasady – obowiązki publicznoprawne. Przez termin „publicznoprawny” należy rozumieć działalność władczą organów administrujących – jednostronne objawy woli organów, zmierzające do wywołania określonych w przepisach skutków prawnych (Z. Leoński, Przepisy postępowaniu przymusowym w administracji, Warszawa 1958, s. 10). Na publicznoprawny charakter obowiązków pieniężnych poddanych egzekucji administracyjnej wskazuje wyraźnie art. 66 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.). Ustawa ta wyróżnia dwa zasadnicze rodzaje należności budżetowych. Po pierwsze, są to należności pieniężne mające charakter cywilnoprawny (por. art. 55 tej ustawy); po drugie, są to środki publiczne stanowiące niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym (art. 60). Ustawodawca nie definiuje pojęcia należności pieniężnych o charakterze cywilnoprawnym. Definicja środków publicznych stanowiących niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym ma charakter otwartego wyliczenia rodzajów tych należności i z punktu widzenia stwierdzenia dopuszczalności egzekucji administracyjnej okazuje się nieprzydatna. Charakter należności z tytułu opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego, a w konsekwencji właściwą drogę postępowania egzekucyjnego należy określić przy wykorzystaniu innych kryteriów.

Stosownie do treści art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U z 2012 r., poz. 83), decyzję o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości wydaje: starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej - w przypadku nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, w tym również nieruchomości, w stosunku do których prawo własności Skarbu Państwa wykonują inne państwowe osoby prawne; wójt, burmistrz, prezydent miasta, zarząd powiatu albo zarząd województwa - odpowiednio w przypadku nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego. W myśl art. 4 ust. 1 powołanej ustawy, osoba, na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, jest obowiązana do uiszczenia dotychczasowemu właścicielowi opłaty z tytułu tego przekształcenia. W ocenie Kolegium forma aktu indywidualnego – decyzji administracyjnej, w której bezsprzecznie następuje określenie opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości nie posiada w tym przypadku znaczenia pierwszorzędnego i sama nie może jeszcze przesądzać o dopuszczalności drogi egzekucji administracyjnej. W pierwszej kolejności należy bowiem sięgnąć do rodzaju stosunku prawnego, z którego dana należność wynika. Jeżeli jest to stosunek publicznoprawny (administracyjny), dopuszczalna będzie egzekucja administracyjna. Jeżeli jednak mamy do czynienia ze stosunkiem cywilnym dopuszczalna będzie egzekucja sądowa (cywilna).

Dopuszczalność drogi sądowej zachodzi zawsze wtedy, gdy powód opiera swoje roszczenie na zdarzeniach prawnych, które mogą stanowić źródło stosunków cywilnoprawnych. Wśród zdarzeń cywilnoprawnych, tj. takich, które powodują powstanie, zmianę lub ustanie stosunku cywilnoprawnego, cywiliści wyróżniają akty administracyjne (por.: S. Grzybowski [w:] System Prawa Cywilnego, t. I, Ossolineum, Wrocław 1985, s. 194 i n.; A. Wolter, Prawo cywilne - zarys części ogólnej, Warszawa 1996, s. 109 i n.; Z. Radwański, Prawo cywilne - część ogólna, Warszawa 1997, s. 182). Podkreślenia wymaga, że choć w doktrynie prawa cywilnego ciągle nie osiągnięto zgodności poglądów co do katalogu i podziału zdarzeń cywilnoprawnych, nigdy nie było wątpliwości co do tego, że akty (decyzje) administracyjne mogą stanowić źródło stosunków cywilnoprawnych; wraz z orzeczeniami sądowymi o charakterze konstytutywnym oraz oświadczeniami woli tworzą one kategorię czynności. Na tle tych poglądów za błędne należy uznać stanowisko, które niejako z góry wyklucza możliwość powstania stosunku cywilnoprawnego między podmiotami związanymi stosunkiem administracyjnoprawnym. Roszczenia cywilnoprawne wynikają bowiem z tak różnych źródeł, iż nie sposób przyjąć, że źródło przesądza o charakterze stosunku prawnego. Także zatem między osobami pozostającymi w stałym stosunku cechującym się brakiem równorzędności (np. stosunek służbowy, stosunek między organem administracji reprezentującym państwo a obywatelem) może dojść do ukształtowania więzi, w której podmioty te posiadają równy status.

W ocenie Kolegium przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości – przekształcenie jednego prawa rzeczowego w inne prawo rzeczowe – jest przekształceniem stosunku cywilnoprawnego (por.: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18 kwietnia 2013 r., III SA/Wr 11/13). Nie zmienia tego faktu okoliczność, że przekształcenie tego stosunku cywilnoprawnego regulowane jest ustawą odrębną od kodeksu cywilnego, że dokonywane jest wyłącznie na wniosek (żądanie) dotychczasowego użytkownika wieczystego oraz następuje w drodze decyzji administracyjnej. Charakter dotychczasowego właściciela nieruchomości (Skarb Państwa, jednostka samorządu terytorialnego) - łączącego zarówno sferę dominium, jak i sferę imperium – oraz ustawowe przesłanki, które musi spełnić użytkownik wieczysty, aby doszło do przekształcenia tych praw, sprawiają, że przedmiotowy stosunek cywilnoprawny kształtowany jest nie w drodze umowy cywilnej lecz w formie decyzji administracyjnej. Mocą tej decyzji powstaje po stronie dotychczasowego użytkownika wieczystego stosunek prawa własności. Niemniej utrata prawa własności nieruchomości po stronie jej dotychczasowego właściciela – związku publicznoprawnego – nie następuje pod tytułem darmym. Określona w decyzji opłata z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości jest wyliczona w odpowiednim stosunku do wartości rynkowej nieruchomości. Stanowi ona dla dotychczasowego właściciela nieruchomości – pochodny stosunku cywilnoprawnego przekształcenia prawa rzeczowego - ekwiwalent za utratę prawa własności nieruchomości.

Powyższe ustalenia doprowadziły Kolegium do wniosku, że zarzut niedopuszczalności egzekucji administracyjnej, zgłoszony przez zobowiązaną Spółkę, był w pełni zasadny. Dlatego Kolegium, uchylając zaskarżone postanowienie w całości, jednocześnie uwzględniło zarzut.


INNE


Aktualizacja opłat i stawek opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowych


1. Uwagi ogólne

W 2013 r. zmniejszył wpływ spraw rozpatrywanych przez Kolegium w tym dziale orzeczniczym, normowanym przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), przy czym zauważalny był wzrost ilości spraw z wniosków użytkowników wieczystych od odmowy aktualizacji opłaty roczne na ich wniosek. Zwiększył się natomiast wpływ spraw dotyczących aktualizacji stawek procentowych opłat rocznych.

Utrzymywał się, stwierdzony już rok wcześniej, wzrost jakości sporządzanych przez rzeczoznawców majątkowych wycen nieruchomości na potrzeby aktualizacji opłat rocznych.

Już tylko sporadycznie – w porównaniu do lat ubiegłych - użytkownicy wieczyści nie dotrzymywali ustawowego terminu do złożenia wniosku o ustalenie, a z drugiej strony - doręczenia użytkownikom wieczystym wypowiedzeń z reguły spełniały wymagania wynikające z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (stosowanych odpowiednio na podstawie art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Sporadycznie Kolegium pozostawiało wnioski użytkowników wieczystych bez rozpoznania z uwagi na nieuzupełnienie podpisu, mimo uprzedniego wezwania do uzupełnienia braków formalnych podania.


2. Omówienie wybranych rozstrzygnięć


Operat sporządzony na zlecenie właściciela nieruchomości gruntowej jako środek dowodowy w postępowaniu aktualizacyjnym inicjowanym wnioskiem użytkownika wieczystego.

Organ reprezentujący właściciela nieruchomości gruntowej – w odpowiedzi na wniosek współużytkowników wieczystych - odmówił aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Zdaniem organu, wnioskodawcy nie udowodnili zmiany wartości nieruchomości, bowiem sporządzony na zlecenie właściciela nieruchomości operat szacunkowy, na potrzeby określenia wartości nieruchomości do aktualizacji opłat dla innych ze współużytkowników wieczystych tej nieruchomości nie jest dowodem przedstawionym przez wnioskodawców. Odmowa aktualizacji została zakwestionowana wnioskiem o ustalenie, że jest nieuzasadniona. Kolegium ustaliło opłatę roczną na podstawie operatu wskazanego przez strony wnioskujące.

W motywach podjętego rozstrzygnięcia Kolegium wywiodło, że właściciel nieruchomości w 2008 r. dokonał aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, ze skutkiem od 1 stycznia 2009 r., odpowiednio w udziałach przysługujących współużytkownikom wieczystym. Aktualizację opłaty rocznej zakwestionował tylko jeden ze współużytkowników, a Kolegium uznało, że jest ona nieuzasadniona. Właściciel gruntu nie skorzystał z prawa wniesienia sprzeciwu od orzeczenia Kolegium, zlecając rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie nowej wyceny. Następnie po raz kolejny wypowiedział (wobec wspomnianego jednego ze współużytkowników wieczystych) wysokość opłaty rocznej, a ponowna aktualizacja nie została zakwestionowana. Współużytkownik wieczysty zbył udział w nieruchomości pozostałym współużytkownikom wieczystym, a nabywcy wystąpili do właściciela o dokonanie aktualizacji opłaty rocznej (obniżenia jej wysokości), wskazując „nowy” operat szacunkowy sporządzony na zlecenie właściciela, ponieważ w ich ocenie stanowi dowód wartości nieruchomości i może być skutecznie powołany przy aktualizacji na wniosek użytkownika wieczystego.

W pierwszej kolejności Kolegium rozpatrzyło dopuszczalność aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Wątpliwości wynikały przede wszystkim ze składanych przez użytkowników wieczystych właścicielowi nieruchomości oświadczeń woli. Bezspornym było, że pierwotny wniosek o aktualizację został złożony w dniu 4 stycznia 2011 r. W ocenie Kolegium, późniejsza korespondencja pomiędzy stronami wskazywała jednoznacznie, że intencją użytkowników wieczystych było obniżenie opłaty rocznej. Nie zmieniło tego zapatrywania oświadczenie użytkowników złożone w piśmie z dnia 23 grudnia 2011 r. I choć współużytkownicy wprost wskazali, że „pismo z dnia 28 grudnia 2010 r. (złożone 4 stycznia 2011 r. – przyp. Kolegium) nie było wnioskiem o aktualizację w trybie art. 81 (nie art. 77), lecz zwróceniem się do Urzędu o skorygowanie niedopatrzenia polegającego na ustaleniu nowej opłaty tylko dla części aktualnego udziału współużytkowników”, to jednak nadal domagali się obniżenia opłaty, o czym świadczyło przytoczone wyżej oświadczenie, jak również następne zdania zawarte w tym piśmie. Stwierdzenie użytkowników wynikało, zdaniem Kolegium, z niezrozumienia dość zawiłych kwestii opłat oraz, z punktu widzenia nieprofesjonalisty, nieracjonalnego różnicowania, wobec tego samego współużytkownika części opłaty. Użytkownicy wieczyści, co w ogóle Kolegium nie dziwiło, nie mogli zrozumieć, dlaczego część opłaty przypadająca na jednego współużytkownika jest obliczana od różnych wartości nieruchomości. Istota i sens składanych pism bezspornie wskazywała na zamiar obniżenia opłaty, co w sprawie mogło mieć miejsce jedynie w trybie aktualizacji. Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 65 § 1 kodeksu cywilnego – a ten przepis z uwagi na charakter składnych oświadczeń miał zastosowanie - oświadczenie woli należy tak tłumaczyć, jak tego wymagają ze względu na okoliczności, w których złożone zostało, zasady współżycia społecznego oraz ustalone zwyczaje. Prawo nie ustanawia żadnych wszechstronnych układów interpretacyjnych mogących znaleźć zastosowanie w każdym przypadku. Nie powinno zatem dziwić, że ten sam zwrot, czy sformułowanie stanowiące element oświadczenia woli, może być różnie rozumiane. Oczywiście, przy wykładni oświadczeń woli nie ma miejsca na arbitralność i subiektywność, albowiem o znaczeniu oświadczenia woli decydują ustawowe kryteria o charakterze obiektywnym, gwarantujące jednolite rozumienie, w określonym kontekście faktycznym i normatywnym. Rozkodowując więc treść oświadczenia należy uwzględnić okoliczności w których oświadczenie woli zostało złożone. Kontekst ten jest wyznaczony przez elementy dotyczące miejsca dokonania czynności, osoby (jej wykształcenia, wieku, a nawet ujawniających się na zewnątrz możliwości percepcji, sytuacji majątkowej), rodzaju i celu samej czynności itp. (K. Pietrzykowski (red.) Kodeks cywilny. Komentarz do art. 1 - 44910. Tom I, C.H.Beck 2011, Legalis, komentarz do art. 65). Przy sformułowaniu art. 65 k.c. nie może też uiść uwadze uwzględnienie reguł językowych. Od nich bowiem zaczyna się proces interpretacji. Ważne jest też rozpatrywanie kontekstu językowego, w jakim zostało złożone oświadczenie woli. „Najogólniej rzecz ujmując, chodzi tu o postulat, by sens interpretowanego słowa lub zwrotu ustalać w kontekście z innymi wypowiedziami tworzącymi pewną całość. W negatywnym ujęciu znaczy to, że nie należy interpretować słowa lub zwrotu «wyrwanego z kontekstu». (…) wspomniana dyrektywa powinna znaleźć zastosowanie przy interpretacji oświadczeń woli i to z mocy założeń ogólnych; nie wymaga więc szczególnego jakiegoś umocowania normatywnego. Prowadzi ona bowiem do wierniejszego odtworzenia intencji i zamiarów stron («woli») niż miałoby to miejsce w razie nieuwzględnienia kontekstu językowego określonego fragmentu oświadczenia woli. Z tą regułą interpretacyjną musi się więc liczyć zarówno składający oświadczenie woli, jak i jego odbiorca, odtwarzając przekazane mu treści myślowe” (Z. Radwański (red.) System prawa prywatnego. Tom II. C.H.Beck 2008, str. 71).

Mając na uwadze powyższe – a w szczególności dyrektywy wykładni oświadczenia woli określone w art. 65 k.c. – trzeba było stwierdzić, że kontekst językowy oraz okoliczności całej sprawy jednoznacznie wskazywały, że użytkownicy domagali się obniżenia opłaty za użytkowanie wieczyste. Jest to możliwe jedynie poprzez zmianę stawki (o czym w niniejszej sprawie nie było mowy) lub/oraz poprzez aktualizację opłaty rocznej. Nie było zatem wątpliwości, że wniosek złożony w dniu 4 stycznia 2011 r. dotyczył aktualizacji opłaty rocznej. Późniejsze pisma i oświadczenia nie były nowymi wnioskami o aktualizację opłaty, ale jedynie potwierdzały pierwotnie złożony wniosek. Nawet pismo z dnia 15 marca 2012 r., które przez właściciela nieruchomości zostało potraktowane jako wniosek o aktualizację i rozpatrzone, w istocie rzeczy było konsekwencją, uzupełnieniem i ustosunkowaniem się do pism składanych na skutek wniosku o aktualizację opłaty rocznej z dnia 28 grudnia 2010 r. Miało to swoje dalsze konsekwencje. Oznaczało bowiem, że odmowa aktualizacji opłaty rocznej dokonana przez właściciela nieruchomości dotyczy wniosku z dnia 28 grudnia 2010 r., a nie dnia 15 marca 2012 r.

Rozpatrzeniu sprawy przez Kolegium nie stały także na przeszkodzie przepisy art. 77 ust. 1 zdanie 1 oraz art. 81 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Pierwszy tych przepisów stanowi, że wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, z zastrzeżeniem ust. 2 i 2a, podlega aktualizacji nie częściej niż raz na 3 lata, jeżeli wartość tej nieruchomości ulegnie zmianie. Oznacza to, że aktualizacja nie może być dokonywana częściej niż raz na trzy lata i to niezależnie, kto jest inicjatorem aktualizacji. Kolegium podniosło, że art. 77 ust. 1 zdanie 1 ustawy w przywołanej treści zaczął obowiązywać od 9 października 2011 r., a więc już po złożeniu wniosku o aktualizację opłaty rocznej. Zgodnie zaś z art. 4 ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110), w sprawach wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, dotyczących aktualizacji opłat z tytułu użytkowania wieczystego stosuje się przepisy ustawy, o której mowa w art. 1 w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą. Nie miała zatem znaczenia data złożenia wniosku dla zastosowania temporalnego ograniczenia częstotliwości dokonywania aktualizacji.

W tej sprawie sytuacja była skomplikowana, bowiem na skutek umowy przeniesienia udziału prawa użytkowania wieczystego Kolegium miało do czynienia z pochodnym, translatywnym nabyciem prawa podmiotowego. W konsekwencji zaistniało tu następstwo pod tytułem szczególnym, co oznaczało, że nabywcy udziału we współużytkowaniu wieczystym wstąpili w prawa i obowiązki zbywcy. W wyroku z dnia 16 grudnia 1999 r. Sąd Najwyższy podkreślił: „Opłata roczna za użytkowanie wieczyste gruntu wiąże każdego kolejnego nabywcę tego prawa. (...) Obowiązek płacenia rocznej opłaty obciąża każdego użytkownika wieczystego bez względu na to, czy prawo użytkowania wieczystego nabył bezpośrednio od Skarbu Państwa lub gminy, czy też od osoby, której prawo to już przysługiwało. Opłata roczna jest immanentnie związana z prawem użytkowania wieczystego …” (II CKN 639/98, OSNC 2000, Nr 6, poz. 121). Tym samym, nabywców dotyczyło ograniczenie związane częstotliwością dokonywania aktualizacji.

Aktualizacja opłaty dokonana przez właściciela gruntu obowiązywała współużytkowników wieczystych od dnia 1 stycznia 2009 r. Najwcześniej więc, aktualizacja - po rządami art. 77 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym od 9 października 2011 r. - mogła by nastąpić od dnia 1 stycznia 2012 r. i od dnia 1 stycznia 2014 r.

W ocenie Kolegium, nabycie udziału przez pozostałych użytkowników wieczystych nieruchomości nie blokowało dokonania aktualizacji z dniem 1 stycznia 2012 r. Po pierwsze, wobec części udziału aktualizacja jest możliwa od 1 stycznia 2012 r. Po drugie, nabycie udziału w prawie użytkowania wieczystego nie może blokować aktualizacji, skoro wobec pozostałych udziałów aktualizacja jest już możliwa. I po trzecie wreszcie, dla części udziału w prawie użytkowania wieczystego opłata roczna została ustalona od wartości nieruchomości takiej, od jakiej ustalenia opłaty domagają się obecni współużytkownicy wieczyści.

Zdaniem Kolegium, także upływ terminu określonego w art. 81 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie miał znaczenia dla rozpoznania wniosku. W myśl powołanego przepisu, użytkownik wieczysty może żądać od właściwego organu dokonania aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, jeżeli wartość nieruchomości uległa zmianie, a właściwy organ nie podjął aktualizacji. Doręczenie żądania powinno nastąpić na piśmie do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego aktualizację opłaty rocznej. Jeżeli właściwy organ odmówił aktualizacji opłaty użytkownik wieczysty może, w terminie 30 dni od dnia otrzymania odmowy, skierować sprawę do kolegium. W przypadku, gdy właściwy organ nie rozpatrzył żądania w terminie 30 dni, użytkownik wieczysty może, w terminie 90 dni od dnia doręczenia żądania, skierować sprawę do kolegium. Należało zauważyć, że wprowadzenie 90-dniowego terminu na złożenie żądania skierowania sprawy do Kolegium nastąpiło na mocy ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw, która zaczęła obowiązywać od dnia 9 października 2011 r., a więc już po złożeniu wniosku o aktualizację. Trudno zatem przyjąć od jakiego dnia ma być liczony 90-dniowy termin do złożenia żądania. Przepis przejściowy wskazał jedynie, że do spraw wszczętych, a niezakończonych stosuje się znowelizowane przepisy ustawy. Przepisy przejściowe nie rozstrzygnęły natomiast od jakiej chwili liczyć termin wobec wniosków złożonych przed wejściem w życie ustawy. Nie można zatem w drodze wykładni ograniczyć możliwości rozpatrzenia wniosku przyjmując, że termin ten ma być liczony od dnia wejścia w życie ustawy. Wszak przecież, jest to termin prekluzyjny, co oznacza, że jego upływ zamyka procesowe możliwości rozpatrzenia sprawy. Po drugie, należy zauważyć, że choć termin 90-dniowy ma charakter prekluzyjny, to jego celem było przeciwdziałanie bezczynności właściciela nieruchomości. I po trzecie wreszcie, właściciel nieruchomości pismem z dnia 17 września 2012 r. rozpatrzył wniosek o aktualizację opłaty. Te uwarunkowania jurydyczne i faktyczne sankcjonowały, w ocenie Kolegium, możliwość merytorycznego zajęcia stanowiska wobec odmowy aktualizacji opłaty rocznej.

Przechodząc do uzasadnienia ustalenia opłaty Kolegium stwierdziło, że użytkownicy wieczyści udowodnili wartość nieruchomości. Zgodnie z art. 81 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ciężar dowodu, że istnieją przesłanki do aktualizacji opłaty, spoczywa na użytkowniku wieczystym. Stosowanie zaś do art. 77 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, aktualizacji opłaty rocznej dokonuje się z urzędu albo na wniosek użytkownika wieczystego nieruchomości gruntowej, na podstawie wartości nieruchomości gruntowej określonej przez rzeczoznawcę majątkowego. W ocenie Kolegium, takie założenie ustawodawcy jest konsekwencją cywilnoprawnego charakteru sprawy ustalenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Powołany art. 81 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest potwierdzeniem określonej w art. 6 ustawy – Kodeks cywilny reguły, wedle której ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Zarówno powołany art. 81 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak również i art. 6 k.c., są przepisami prawa materialnego i pozycjonują ciężar dowodu w płaszczyźnie materialnoprawnej. W żaden sposób powołanych przepisów nie można utożsamiać z formalnym aspektem problematyki ciężaru dowodu. Ta bowiem płaszczyzna - jeżeli chodzi o aktualizację opłaty jest określona – w postępowaniu przed Kolegium w przepisach art. 7 i art. 77 k.p.a., a w postępowaniu przed sądem - w przepisach art. 3 i art. 232 Kodeksu postępowania cywilnego. Co także ważne dla rozpatrywanej sprawy należało rozróżnić pojęcie dowodu od środka dowodowego. O ile bowiem ciężar dowodu faktycznie spoczywa na użytkowniku wieczystym, o tyle już przedstawienie środka dowodowego nie ma tak istotnego znaczenia. Innymi słowy dla udowodnienia wartości nieruchomości jest obojętne, kto zaprezentował lub wykonał środki dowodowe pozwalające ustalenie wartości nieruchomości. Nie było żadnych procesowych przeszkód, aby użytkownik wieczysty powołał się na operat wykonany na zlecenie właściciela nieruchomości. W takiej sytuacji materialnoprawna zasada rozkładu ciężaru dowodu nie została naruszona. Bowiem to użytkownik wieczysty powołując się na operat wykonany na zlecenie właściciela nieruchomości dowodził wartości nieruchomości. Nie miał zatem racji właściciel nieruchomości twierdząc, że tylko operat szacunkowy sporządzony na zlecenie użytkowników wieczystych może być aktualizacji na wniosek użytkownika wieczystego. Takie ujęcie przeczyłoby utrwalonej już w postępowaniu cywilnym formalnoprawnej płaszczyźnie rozkładu ciężaru dowodu.

Kolegium opłatę roczną ustaliło począwszy od dnia 1 stycznia 2012 r., co znajdowało umocowanie w art. 81 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami.


Właściwość Kolegium w sprawie ustalenia opłaty rocznej

Organ reprezentujący właściciela nieruchomości gruntowej – powołując się na przepis art. 72 ust. 3 pkt 5, w związku z art. 221 ust. 2 i art. 71 ust. 1 i ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustalił użytkownikowi wieczystemu wysokość opłaty rocznej. W uzasadnieniu wystąpienia wskazano, że podstawą nabycia prawa użytkowania wieczystego były przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz art. 2 ustawy z dnia 23 czerwca 1995 r. o zmianie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. z 1995 r. Nr 99, poz. 486). Podano, że w § 5 umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste postanowiono, że nabywca jest zwolniony z opłat z tytułu użytkowania wieczystego gruntu, jednak zapis ten był w zasadzie powieleniem przepisu art. 2 ust. 3 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych, który stanowił, że użytkownik wieczysty, z zastrzeżeniem ust. 4, jest zwolniony z opłat z tytułu użytkowania wieczystego gruntów. Przepis ten w zakresie jego ust. 1 i ust. 3 uznany został przez Trybunał Konstytucyjny, wyrokiem z dnia 20 lutego 20002 r. (K.39/2000) za niezgodny z art. 165 ust. 1 oraz art. 167 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 Konstytucji RP, w związku z czym od dnia 6 marca 2002 r. brak jest podstaw do zwolnienia użytkownika wieczystego z opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego. Podstawą ustalenia wysokości opłaty rocznej był sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy.

Kolegium rozpatrując wniosek użytkownika wieczystego kwestionujący oświadczenie właściciela gruntu, podkreśliło cywilnoprawny charakter użytkowania wieczystego. Sprawa sporu o wysokość opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej (a także wysokości stawki procentowej tejże opłaty) jest oczywiście sprawą cywilną w rozumieniu art. 1 Kodeksu postępowania cywilnego. Z kolei przepis art. 2 § 1 k.p.c. stanowi, że do rozpoznawania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne (o ile sprawy te nie należą do właściwości sądów szczególnych) oraz Sąd Najwyższy. Powyższy przepis ustanawia domniemanie drogi sądowej w sprawach cywilnych. To zaś oznacza, że każda sprawa cywilna w znaczeniu materialnym podlega rozpoznaniu przez sąd powszechny, chyba że – stosownie do art. 2 § 3 k.p.c. – przepis szczególny przekazuje ją do właściwości innych organów.

Wyjątki prawodawca przewidział w ustawie o gospodarce nieruchomościami w sprawach: aktualizacji opłaty rocznej (art. 77 – 81 ustawy), zmiany stawki procentowej opłaty rocznej (art. 73 ust. 2, w związku z art. 77 – 81 ustawy) oraz pierwszego ustalenia oraz dostosowania wysokości stawki do zmiany przepisów. Przy tym rozpoznawanie tychże spraw z zakresu użytkowania wieczystego zostało oparte na konstrukcji tzw. czasowej niedopuszczalności drogiej sądowej. Bowiem niezbędnym warunkiem wystąpienia o ochronę prawną do sądu powszechnego jest wyczerpanie quasi-sądowego trybu przed Kolegium.

Kolegium stwierdziło, że bezspornie ww. pismo właściciela gruntu było pierwszym ustaleniem wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej. Jak bowiem wynikało z akt sprawy użytkownik wieczysty korzystał ze zwolnienia – na mocy art. 2 ust. 3 ww. ustawy o zmianie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych – z opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego, choć przepis ten utracił moc z dniem 6 marca 2002 r. Poza oceną Kolegium pozostawała zatem kwestia zobowiązania użytkownika wieczystego do wnoszenia opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej. Właściciel nie zakwestionował w sposób właściwy ustaleń umowy o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste, w której w § 5 podano, że „nabywca jest zwolniony z opłat z tytułu użytkowania wieczystego gruntu”. „Modyfikacja” postanowień tej umowy w kontekście ustalenia istnienia bądź nieistnienia zobowiązania do ponoszenia opłat rocznych może nastąpić w drodze porozumienia między stronami bądź w sytuacji spornej –jak miało to miejsce w opisywanej tu sprawie – istnieje możliwość wniesienia powództwa do sądu powszechnego.

Kwestionowane przez użytkownika wieczystego oświadczenie właściciela gruntu należało zatem potraktować w kategoriach czynności zmierzającej do ustalenia opłaty rocznej, a nie w kategoriach wypowiedzenia, w rozumieniu art. 78 powołanej ustawy. Ponieważ w tym wypadku przepisy prawa nie przewidziały – tak jak przy aktualizacji opłaty czy zmiany stawki opłaty – kompetencji organu administracyjnego do rozpatrywania sporów powstałych na tym tle, Kolegium zwróciło podanie wnoszącemu).


3. Wnioski pod adresem ustawodawcy

Jak w latach wcześniejszych Kolegium postuluje dokonanie zmian w art. 78, art. 79 i art. 81 ustawy o gospodarce nieruchomościami

Propozycja zmiany art. 78 ust. 3 ustawy polegałaby na wprowadzeniu obowiązku składania wniosku za pośrednictwem organu wykonującego zadania właściciela nieruchomości. Dotychczasowe rozwiązanie wynikające z art. 79 ust. 1 i 2 ustawy, a polegające na składaniu wniosku w dwóch egzemplarzach bezpośrednio do kolegium niepotrzebnie wydłuża postępowanie, bowiem kolegium jeden egzemplarz wniosku musi przesłać do właściwego organu, a dodatkowo wezwać tenże organ do przesłania kolegium akt nieruchomości, której dotyczy wniosek. Proponowane rozwiązanie umożliwiłoby właściwemu organowi uzyskanie informacji o wniosku i zapoznanie się z jego treścią już na wstępnym etapie, a jednocześnie zagwarantowałoby, że kolegium wraz z wnioskiem otrzyma akta sprawy bez konieczności osobnego zwracania się o nie do organu i ponoszenia w tym zakresie kosztów. Nie byłoby przy tym potrzeby wprowadzania określonego terminu, w jakim organ zobowiązany byłby przekazać kolegium wniosek wraz z aktami. Okoliczność, że do chwili rozpatrzenia wniosku wnioskodawca zobowiązany jest uiszczać opłatę roczną w dotychczasowej a nie nowej wysokości (art. 78 ust. 4 ustawy) stanowi bowiem dla właściwego organu wystarczającą motywację do bezzwłocznego przekazania akt sprawy kolegium. Z taką zmianą sprzężona musiałaby być zmiana art. 79 ust. 1. Stanowiłaby ona logiczną konsekwencję omówionej wyżej propozycji i miałaby na celu zapewnienie spójności proponowanych rozwiązań. Nie ma potrzeby składania wniosku w dwóch egzemplarzach w sytuacji, gdy będzie on wnoszony do kolegium za pośrednictwem właściciela nieruchomości.

Zmiana art. 79 ust. 2 ustawy w kierunku wyraźnego zastrzeżenia, że rozprawa powinna być przeprowadzona tylko w sprawach rokujących zawarciem ugody, w innych zaś dopuszczalne byłoby rozpatrzenie na posiedzeniu niejawnym, jest propozycją realizacji pierwotnych zamierzeń ustawodawcy, jakie przyświecały mu przy wprowadzeniu do postępowania przed kolegium w tego rodzaju sprawach obligatoryjnej rozprawy umożliwiając jednak rezygnację z tej formy rozpatrzenia sprawy wszędzie tam, gdzie z jakichkolwiek przyczyn wykluczone będzie jej ugodowe zakończenie. Obowiązkowa rozprawa miała bowiem z założenia sprzyjać wypracowaniu w tym postępowaniu konsensusu i prowadzić do jego ugodowego zakończenia (co zresztą potwierdza treść art. 79 ust. 3 ustawy). Bezwarunkowy charakter tego obowiązku prowadzi jednak do absurdu, bowiem de lege lata kolegium musi przeprowadzić rozprawę nawet w przypadku złożenia wniosku po terminie, oczywistego braku interesu prawnego wnioskodawcy, czy zajęcia przez użytkownika wieczystego lub organ nieprzejednanego stanowiska wykluczającego jakiekolwiek negocjacje. Utrzymywanie w takich realiach dalszego bezwarunkowego obowiązku przeprowadzania przez kolegium w tego typu sprawach rozpraw wydaje się bezcelowe, zwłaszcza jeśli się weźmie pod uwagę koszty związane z jej przygotowaniem (w szczególności koszty zawiadomień stron i rzeczoznawców majątkowych, koszty ponownych zawiadomień na skutek uwzględnienia wniosków stron o przesunięcie terminu rozprawy itp.) oraz czas na to potrzebny, co niewątpliwie wydłuża okres rozpatrzenia sprawy. Projekt wychodzi z założenia, że w zakresie obowiązków procesowych kolegium konieczne jest wyraźne wyartykułowanie, że rozpoznanie wniosku w formie rozprawy służyć ma właśnie jej ugodowemu zakończeniu, zaś w sprawach wykluczających z jakichkolwiek przyczyn taki wynik wystarczające jest rozpatrzenie wniosku na posiedzeniu niejawnym. Zmiana art. 79 ust. 3 ustawy polegająca na skreśleniu zdania pierwszego stanowi logiczną konsekwencję nowelizacji ust. 2 tegoż artykułu.

Kolegium proponuje też uchylenie ust. 9 w art. 79 ustawy, co uwzględniałoby charakter prawny orzeczeń wydawanych przez kolegium w omawianych sprawach. Zarówno bowiem sprawa aktualizacji wysokości opłaty rocznej, jak i sprawa aktualizacji stawki procentowej opłaty rocznej nie mają charakteru sporu o zapłatę (świadczenie). Konsekwencją orzeczenia kolegium lub ugody przed nim zawartej jest „ustalenie” wysokości opłaty rocznej lub stawki procentowej a nie „zasądzenie” określonego świadczenia. Nie sposób więc w takim przypadku mówić o - niezbędnym w przypadku każdego tytułu egzekucyjnego - przymiocie wykonalności, a więc możliwości wykonania w trybie przepisów o egzekucji sądowej. Skoro orzeczenia i ugody ustalające wysokość opłaty lub stawki procentowej z uwagi na swój charakter nie nadają się do egzekucji, pożądane jest uchylenie przepisu oddającego je pod egzekucję sądową oraz upoważniającego kolegium do nadania klauzuli wykonalności (która zresztą z uwagi na brak stosownej regulacji nadawana musiała być w postępowaniu niesformalizowanym i niezapewniającym stronom jakichkolwiek środków ochrony). Jedyną właściwą drogą dochodzenia i egzekwowania roszczeń z tytułu zaległych opłat rocznych pozostaje zatem – na zasadach ogólnych – droga sądowa. Wierzyciel powinien zatem uzyskać w postępowaniu sądowym odpowiednie orzeczenie zasądzające świadczenie pieniężne (nakaz zapłaty bądź wyrok). Dopiero takie orzeczenie, po nadaniu klauzuli wykonalności, stanowić może tytuł wykonawczy i podlegać egzekucji sądowej.

Konsekwentnie zaproponowane wyżej zmiany wymagałyby też nowelizacji ust. 1 w art. 81 ustawy, dotyczącego sprawy aktualizacji opłaty rocznej z inicjatywy użytkownika wieczystego. Wynika to z podtrzymania wyrażonej dotychczas w ustawie koncepcji oparcia postępowania w tych sprawach na zasadach analogicznych do spraw aktualizacji wysokości opłaty rocznej z inicjatywy organu. Odpowiednie zmiany w art. 78 i art. 79 ustawy wymagały jednak automatycznie korekty art. 81 ust. 1 ustawy w kierunku wprowadzenia i w tym przypadku obowiązku składania wniosku za pośrednictwem organu wykonującego zadania właściciela.

Sugerowana powyżej nowelizacja wychodziłaby naprzeciw postulatowi racjonalizacji postępowania w sprawie aktualizacji opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego przed samorządowymi kolegiami odwoławczymi i czyniła to postępowanie ekonomiczniejszym. Dotychczasowa praktyka orzecznicza samorządowych kolegiów odwoławczych w sprawach tej kategorii wykazała, że przyjęta w ustawie o gospodarce nieruchomościami idea uzależniająca dopuszczalność drogi sądowej od uprzedniego wystąpienia do kolegium w wnioskiem o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona lub uzasadniona w innej wysokości, spełniła swój zasadniczy cel zapobiegając przeciążeniu sądów sprawami tego typu. Szczegółowe rozwiązania w tym zakresie, a w szczególności składanie wniosków bezpośrednio do kolegium oraz obowiązkowa rozprawa, utrudniają jednak niezwłoczne rozpatrzenie wniosków i czynią to postępowanie nieekonomicznym. Proponowane zmiany pozostałyby wierne pierwotnym założeniom, jakie przyświecały ustawodawcy przy konstruowaniu obecnego modelu postępowania przed kolegium, ich celem jest zaś jedynie usprawnienie tego postępowania przy uwzględnieniu specyfiki organów w nim uczestniczących oraz optymalizacja związanych z nim kosztów.


Dostęp do informacji publicznej


1. Uwagi ogólne

W dziedzinie unormowanej ustawą z dnia 6 września 2001 r. o dostę­pie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), podobnie jak w latach poprzednich, organy nadal mają problemy z ustaleniem jednolitego stanowiska wobec uprawnień obywateli wynikających z ustawy. Problemy organów związane są przede wszystkim z zamieszczeniem w ustawie wielu pojęć niedookreślonych np. „sprawy publicznej”, „przetworzenia informacji publicznej”, „szczególnie istotnego interesu publicznego”, „niezwłocznego udostępnienia”, „przekształcenia”.

Najczęstszą przyczyną odmowy udostępnienia informacji publicznej jest ocena, że informacja, o jaką ubiega się wnioskodawca jest informacją wymagającą przetworzenia, a wnioskodawca wezwany do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji, takiego interesu nie wykazał. Przyczynami uchyleń takich decyzji było nieprawidłowe zakwalifikowanie żądnej informacji do kategorii informacji przetworzonej, nieprzeprowadzenie w tym zakresie poprawnego postępowania, a także wadliwa ocena przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego. Wiąże się to z brakiem określenia w ustawie jednoznacznej definicji „informacji przetworzonej” i związanej z informacją przetworzoną definicji pojęcia „szczególnej istotności dla interesu publicznego”, a także określenia, kto i na jakich zasadach jest uprawniony do stwierdzenia takiego istotnego interesu publicznego w przypadku konkretnego żądania oraz odrębnej procedury postępowania towarzyszącego rozpatrywaniu wniosku, który został zakwalifikowany jako odnoszący się do informacji wymagającej przetworzenia.

Problemem jest nadal sposób formułowania pism zawiadamiających np. że żądana informa­cja nie jest informacją publiczną lub nie jest w posiadaniu organu, że informacja znajduje się w Biuletynie Informacji Publicznej lub mimo, że nie została zamieszczona w Biuletynie Informacji Publicznej, znajduje się w obiegu publicznym, że informacja publiczna odpowiadająca żądaniu została już wcześniej udostępniona, że udzielenie informacji publicznej następuje na podstawie odrębnych zasad i trybu udostępniania tego typu informacji.

Nadal istotnym problemem jest niewystarczające uzasadnienie decyzji organów pierwszej instancji w zakresie wyjaśnienia przyczyn odmowy. W większości przypadków organy, uzasadniając odmowę udostępnienia żądanej informacji, poprzestają na podaniu stosownego (choć nie zawsze) przepisu prawa materialnego lub zacytowaniu orzeczeń sądów administracyjnych (niekoniecznie przystających do danej sprawy). Dotyczyło to zwłaszcza odmowy udostępnienia informacji ze względu na konieczność ochrony praw autorskich, tajemnicę skarbową, prywatność osoby fizycznej, tajemnicę przedsiębiorcy.

W 2013 r. Kolegium było wielokrotnie adresatem, wniesionych w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, wniosków. We wszystkich przypadkach Kolegium udzielało informacji.


2. Kolegium praktycznie uporało się z zaległościami w rozpatrywaniu spraw, przede wszystkim, o czym była mowa wcześniej, z zakresu aktualizacji opłat rocznych i stawek opłat rocznych za użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowych. Kolegium w 2014 roku – po raz pierwszy od wielu lat - będzie mogło w zasadzie na bieżąco załatwiać tego rodzaju sprawy. W przypadku spraw administracyjnych opóźnienia w ich rozpatrywaniu wynikają głównie z coraz bardziej złożonej materii tych spraw oraz z konieczności ścisłego przestrzegania reguł postępowania, co przy wielości stron z zasady przedłuża postępowanie (choć „legalnie”).

Nie bez znaczenia jest też zdecydowanie niewystarczająca obsada kadrowa w gronie członków etatowych Kolegium. Podejmowane systematycznie starania o zwiększenie liczby członków etatowych Kolegium nie zakończyły się sukcesem. Ewentualne zwiększenie liczby orzekanych spraw przez członków pozaetatowych było wykluczone ze względu na szczupłość budżetu Kolegium, nawet po uzyskaniu dodatkowych środków z rezerwy celowej.


3. W 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił 7 skarg kasacyjnych Kolegium.


4. Kolegium w 2013 roku nie było kontrolowane.


5. Prezes Kolegium nie wydawał w 2013 r. postanowień sygnalizacyjnych.


6. Członkowie Kolegium, w miarę wolnego czasu, kontynuowali w 2013 r. działalność pozaorzeczniczą, związaną ściśle z pracą w Kolegium.

Nadal z udziałem dwóch członków etatowych Kolegium funkcjonowało we Wrocławiu, pod kierunkiem prof. Leona Kieresa, Kolegium Redakcyjne Kwartalnika „Orzecznic­two w Sprawach Samorządowych”. Prezes Kolegium pełnił funkcję przewodni­czącego Kolegium Redakcyjnego dwumiesięcznika „Nowe Zeszyty Samorządowe”, a w skład Kolegium Redakcyjnego wchodził jeszcze jeden etatowy członek Kole­gium.

Członkowie Kolegium są autorami licznych opracowań naukowych, opracowań popularyzujących prawo, opinii prawnych, referatów i wystąpień wygłaszanych pod­czas konferencji naukowych. Część z tych opracowań zamieszczona została w Systemie Informacji prawnej LEX (pod hasłem: Tezy z piśmiennictwa).

Członkowie Kolegium są cenionymi wykładowcami. Współpracowali – przez prowadzenie zajęć kursowych (wykładów i ćwiczeń) oraz szkoleń - między innymi z:

  • Wydziałem Prawa, Administracji i Ekonomii Uniwersytetu Wrocławskiego,

  • Uniwersytetem Ekonomicznym we Wrocławiu,

  • Okręgową Izbą Radców Prawnych we Wrocławiu,

  • Izbą Adwokacką we Wrocławiu.

Członkowie Kolegium i pracownicy Biura Kolegium, doskonaląc swoje kwalifikacje, brali udział w szkoleniach i konferen­cjach szkoleniowych, w tym w konferencjach zorganizowanych w gronie współpracujących już od kilku lat Kolegiów (w: Jeleniej Górze, Legnicy, Opolu, Wałbrzychu, Wrocławiu i Zielonej Górze, Lesznie i Poznaniu), oraz w studiach podyplomowych i szkoleniach organizowanych przez Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji w ramach projektu „Dobre prawo – sprawne rządzenie”.


6. W 2013 r. Kolegium wykonywało nowe zadania w zakresie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi.


7. Kolegium w pełni wykonało budżet roku 2013.


8. Zatrudnienie w Kolegium nie zwiększyło się w 2013 r.

Płace, zarówno członków etatowych Kolegium, jak i pracowników Biura, pozostające od wielu lat na niezmienionym poziomie, rażąco odbiegają od wymogów stawianych przez ustawodawcę pracownikom Kolegium.

Liczba odsłon niniejszego tekstu: 3860 Wersja do druku  
Data ostatniej modyfikacji: 13 czerwca 2017 r.