www.bip.gov.pl

Wyszukaj w Biuletynie:
Autor: Administrator

Opublikował: Administrator
Opracowano: 21 kwietnia 2015 r.
Opublikowano: 21 kwietnia 2015 r.
Zmodyfikowano: 21 kwietnia 2015 r.

Informacja o działalności

Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu

za okres od dnia 1 stycznia do dnia 31 grudnia 2014 roku


CZĘŚĆ I

OGÓLNA INFORMACJA O DZIAŁALNOŚCI KOLEGIUM


1. Podstawy prawne i zakres działania Kolegium

Podstawę prawną działania Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu (dalej: Kolegium) stanowi ustawa z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856, z późn. zm.) oraz rozporządzenia uzupełniające przepisy tej ustawy. Zgodnie z wyżej wymienioną ustawą, samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości samorządu terytorialnego, właściwymi do rozpatrywania odwołań od decyzji, zażaleń na postanowienia, żądań wznowienia postępowania lub stwierdzania nieważności decyzji w trybie uregulowanym przez przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.; dalej w Informacji jako „k.p.a.”) oraz ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749 z późn. zm.; dalej w Informacji jako „o.p.”). Kolegium orzeka również w innych sprawach na zasadach określonych w odrębnych ustawach.

Obszar właściwości miejscowej Kolegium obejmuje, zgodnie z rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. Nr 198, poz. 1925), powiaty: milicki, oleśnicki, oławski, strzeliński, średzki, trzebnicki, wołowski, wrocławski wraz z gminami objętymi tym obszarem oraz miasto na prawach powiatu - Wrocław.

Rozstrzygając sprawy indywidualne w składach trzyosobowych, członkowie Kolegium związani są wyłącznie przepisami powszechnie obowiązującego prawa.

Kolegium jest państwową jednostką budżetową.


2. Obsada kadrowa Kolegium

2.1. Kolegium składa się z 47 członków: 17 etatowych i 30 pozaetatowych (na 30 mandatów).

Liczba członków etatowych posiadających wykształcenie:

wyższe prawnicze: 16

wyższe administracyjne: 1

Liczba członków pozaetatowych posiadających wykształcenie:

wyższe prawnicze: 22

wyższe administracyjne: 6

wyższe inne: 2

Wśród członków Kolegium 2 osoby miały tytuł naukowy doktora habilitowanego, 7 osób tytuł naukowy doktora, 7 osób ukończyło aplikację radcowską, a 3 ukończyło aplikację sędziowską.

2.2. Biuro Kolegium licząc z Głównym Księgowym, składało się z 13 osób, z których wszystkie miały wyższe wykształcenie. W skład Biura wchodzą:

- Kierownik Biura,

- Główny Księgowy,

- pracownik służby informatycznej,

- 8 starszych inspektorów, 3 inspektorów.


3. Lokal i wyposażenie Kolegium

Siedziba Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu mieści się w siedzibie Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego we Wrocławiu, przy pl. Powstańców Warszawy nr 1, w pomieszczeniach użyczonych Kolegium przez Wojewodę Dolnośląskiego. Wyposażenie Kolegium w pomieszczenia pracownicze było wystarczające na koniec 2014 r. Stan wyposażenia Kolegium w sprzęt biurowy i elektroniczny (komputery) ocenić należy jako wystarczający, przy obecnym zakresie zadań Kolegium.

CZĘŚĆ II

WPŁYW SPRAW


1. Liczba spraw ujętych w ewidencji ogółem w roku objętym informacją:           6692

w tym spraw:

1.1. pozostałych w ewidencji z okresu poprzedniego (łącznie sprawy administracyjne

i sprawy z zakresu opłat za użytkowanie nieruchomości gruntowych:                           680

1.2. wpływ spraw w roku objętym informacją:                                                              6012


2. Rodzaje spraw, które wpłynęły w roku objętym informacją:


2.1. Liczba spraw administracyjnych ogółem:                                                           4589

Lp.

Określenie rodzaju sprawy

Liczba spraw

1.

objęte proceduralnie przepisami Ordynacji podatkowej

814

2.

działalność gospodarcza

4

3.

planowanie i zagospodarowanie przestrzenne

392

4.

pomoc społeczna, świadczenia rodzinne, świadczenia z funduszu alimentacyjnego, oświata (stypendia, pomoc materialna itd.), dodatki mieszkaniowe, sprawy socjalne

1610

5.

gospodarka nieruchomościami (bez opłat za wieczyste użytkowanie), przekształcanie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, prawo geodezyjne i kartograficzne

262

6.

ochrona środowiska, ochrona przyrody i ochrona zwierząt, odpady i utrzymanie porządku i czystości w gminach

309

7.

prawo wodne

35

8.

rolnictwo, leśnictwo, rybactwo śródlądowe, łowiectwo

23

9.

handel, sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych

139

10.

prawo o ruchu drogowym, drogi publiczne, transport drogowy

649

11.

prawo górnicze i geologiczne

8

12.

egzekucja administracyjna

35

13.

inne, pozostałe, w tym skargi i wnioski rozpatrywane w trybie Działu VIII k.p.a.

309


2.2. Liczba spraw podlegających rozpatrzeniu w trybie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 2012 r., poz. 270), dalej w Informacji jako „Ppsa”):                                                                                     692


2.3. Liczba spraw z zakresu aktualizacji opłat za użytkowanie wieczyste:     731


2.4. Liczba postanowień sygnalizacyjnych:                                                            0


CZĘŚĆ III

ZAŁATWIANIE SPRAW ADMINISTRACYJNYCH


1. Liczba spraw załatwionych ogółem w roku objętym informacją:                      5402

Lp.

Określenie rodzaju rozstrzygnięcia

Liczba spraw

1.

akty wydane przez Kolegium jako organ II instancji,

w tym: akty wydane przez Kolegium w trybie art. 127 § 3 k.p.a. oraz jako organ II instancji zgodnie z art. 221 o.p.: 172

3210


2.

akty wydane przez Kolegium jako organ I instancji:

1076

3.

postanowienia wydane przez Kolegium w wyniku rozpatrzenia zażaleń na bezczynność organu,

w tym: uznające zażalenia za uzasadnione: 39

75

4.

akty wydane przez Kolegium po rozpatrzeniu w trybie Ppsa

623

5.

pozostałe:

418

1.1. Szczegółowe omówienie sposobu załatwienia sprawy przez Kolegium jako organ II instancji:

Lp.

Określenie rodzaju rozstrzygnięcia

Liczba spraw

1.

decyzje utrzymujące w mocy zaskarżone decyzje (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art.233 § 1 pkt 1 o.p.):

1421

2.

decyzje uchylające decyzje organu I instancji i orzekające co do istoty sprawy oraz uchylające decyzje organu I instancji i umarzające postępowanie (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 233 § 1 pkt 2a o.p.):

330

3.

decyzje uchylające decyzje organu I instancji i przekazujące sprawy do ponownego rozpatrzenia (art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 233 § 2 o.p.):

1153

4.

decyzje umarzające postępowanie odwoławcze (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz art. 233 § 1 pkt 3 o.p.):

90

5.

pozostałe

216

1.2. Szczegółowe omówienie sposobu załatwienia sprawy przez Kolegium jako organ I instancji:

Lp.

Określenie rodzaju rozstrzygnięcia

Liczba spraw

1.

postanowienia o wznowieniu postępowania i wyznaczeniu organu właściwego do jego przeprowadzenia (art.150 § 2 k.p.a. oraz art. 244 § 2 o.p.):

0

2.

postanowienia o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a. oraz art. 242 § 3 o.p.):

62

3.

decyzje i postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji (art. 61a k.p.a. oraz art. 165a § 3 o.p.):

107

4.

decyzje stwierdzające nieważność decyzji organu I instancji oraz decyzje stwierdzające wydanie decyzji przez organ I instancji z naruszeniem prawa (art. 56 - 158 k.p.a. oraz art. 247 - 251 o.p.):

131

5.

decyzje o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 158 § 1 k.p.a. oraz art. 248 § 3 o.p.):

92

6.

decyzje odmawiające uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania (art. 151 k.p.a. oraz art. 245 o.p.):

0

7.

decyzje uchylające i rozstrzygające o istocie sprawy oraz decyzje stwierdzające wydanie decyzji przez organ I instancji z naruszeniem prawa wydane po wznowieniu postępowania(art. 151 k.p.a. oraz art. 245 o.p.)

1

8

decyzje umarzające postępowanie prowadzone w I instancji przez Kolegium (art. 105 § 1 k.pa. oraz art. 208 o.p.)

3

9.

pozostałe

680

2. Liczba spraw administracyjnych pozostałych do załatwienia przez Kolegium w roku objętym informacją:                                                                                                     370


CZĘŚĆ IV


ZAŁATWIANIE SPRAW Z ZAKRESU OPŁAT ZA UŻYTKOWANIE WIECZYSTE NIERUCHOMOŚCI GRUNTOWYCH

1. Liczba spraw z zakresu opłat za użytkowanie wieczyste załatwionych w roku objętym informacją ogółem:                                                                                731

w tym ugody - 0


2. Liczba wniesionych sprzeciwów od orzeczeń Kolegium: 249


3. Liczba spraw pozostałych do załatwienia przez Kolegium: 189


CZĘŚĆ V

SKARGI DO SĄDU ADMINISTRACYJNEGO


1. Sprawy prowadzone przez Kolegium w trybie Ppsa:

Liczba spraw w roku objętym informacją ogółem:                                  623

w tym :

1.1. Liczba skarg na decyzje i postanowienia Kolegium skierowanych do WSA w roku objętym informacją, ogółem:                                                                                  564

- wskaźnik „zaskarżalności”:                                                                      17,57%


1.2. Liczba skarg na bezczynność Kolegium skierowana do WSA w roku objętym informacją, ogółem:                                                                                                       45


1.3. Liczba skarg uwzględnionych przez Kolegium we własnym zakresie w trybie art. 54 § 3 Ppsa, ogółem:                                                                                                         2


1.4. Liczba skarg kasacyjnych na orzeczenia WSA (w tym zażaleń na postanowienia) skierowanych przez Kolegium w roku objętym informacją do Naczelnego Sądu Administracyjnego, ogółem:                                                                        12


1.5. Liczba innych spraw prowadzonych przez Kolegium w trybie określonym przepisami Ppsa, skierowanych do WSA, ogółem:                                                                    0


2. Skargi na akty i czynności Kolegium rozpatrzone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny prawomocnymi orzeczeniami w roku objętym informacją


Liczba orzeczeń WSA w roku objętym informacją ogółem:                                           395

w tym :

Lp.

Rodzaj rozstrzygnięcia

Liczba spraw

1.

Skargi na decyzje i postanowienia rozpoznane przez Sąd

w tym: uwzględnienie skargi: 42

386

2.

Skargi na bezczynność Kolegium rozpoznane przez Sąd

w tym: uznające skargi za uzasadnione: 0

9



INFORMACJE DODATKOWE I WNIOSKI


1. Wybrane problemy z orzecznictwa Kolegium


SPRAWY NORMOWANE PRZEPISAMI ORDYNACJI PODATKOWEJ


1. Uwagi ogólne

1.1. W 2014 r. Kolegium obciążone było w tym dziale głównie sprawami podatku od nieruchomości [ustawa z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 849)], dalej jako „u.p.o.l.” i podatku rolnego [ustawa z dnia 15 listo­pada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 1381, z późn. zm.)]. Marginalnie Kolegium orzekało w sprawach podatku leśnego [ustawa z dnia 30 października 2002 r. o podatku leśnym, Dz. U. z 2013 r. poz. 465)] i opłaty skarbowej (ustawa z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. z 2014 r. poz. 1628, z późn. zm.) oraz pozostałych danin publicznych, normowanych przepisami ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Stosunkowo licznie Kolegium podejmowało postanowienia w przedmiocie nałożenia kary porządkowej.

Spostrzeżenia wymaga rosnąca jakość orzecznictwa organów podatkowych pierwszej instancji. Kasacyjne rozstrzygnięcia Kolegium motywowane były mniej więcej w równym stopniu wadliwą interpretacją i/lub wadliwym zastosowaniem przepisów prawa materialnego, jak i uchybieniami natury proceduralnej. Wśród tych drugich przyczyn wymienić można: zaniechanie - z formalnego punktu widzenia - wszczęcia postępowania z urzędu, wady w gromadzeniu materiału dowodowego (głównie w zakresie ulg podatkowych), przyjmowanie niekompletnych lub nieprawidłowo wypełnionych, sformalizowanych wniosków (zwłaszcza przy określaniu rodzaju oczekiwanej pomocy publicznej w postaci uznaniowej ulgi podatkowej), nieprzestrzeganie w kompletnym zakresie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, stosowanie niewłaściwego trybu weryfikacji decyzji ostatecznej [w szczególności przy zmianach geodezyjnych oznaczeń (kwalifikacji) gruntu]. Zbyt często Kolegium otrzymuje niekompletny materiał dowodowy (przede wszystkim w sprawach ulg podatkowych nie są załączane akta wcześniejszych postępowań wymiarowych).

W 2014 r. dającym się przewidzieć skutkiem upowszechnienia się treści uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 27 lutego 2012 r., II FPS 4/11 [w której Sąd wywiódł, że garaż stanowiący przedmiot odrębnej własności, usytuowany w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, podlega opodatkowaniu podatnikiem od nieruchomości według stawki podatku przewidzianej w art. 5 ust.1 pkt 2 lit. e) u.p.o.l., czyli według stawki przewidzianej dla budynków/ich części pozostałych] było zmniejszenie się liczby odwołań w tego rodzaju sprawach. Natomiast skutkiem nieoczekiwanym były podejmowane przez gminne organy podatkowe próby wzruszania własnych decyzji ostatecznych, wydanych przed podjęciem ww. uchwały, w których wymierzyły podatek od nieruchomości według stawki właściwej dla budynków mieszkalnych (niższej). Podstaw wzruszenia ostatecznych decyzji wymierzających podatek od nieruchomości organy podatkowe upatrywały w art. 247 § 1 pkt 3 o.p., czyli w kategoriach rażącego prawa, oraz w art. 240 § 1 pkt. 5 o.p., czyli z zastosowaniem trybu wznowienia postępowania z racji wyjścia na jaw nowych istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji nie znanych organowi, który wydał decyzję, a także w trybie art. 254 o.p., który pozwala na zmianę decyzji ostatecznej przez organ, który ją wydał, jeżeli po jej doręczeniu nastąpiła zmiana okoliczności faktycznych mających wpływ na ustalenie lub określenie wysokości zobowiązania podatkowego, a skutki wystąpienia tych okoliczności zostały uregulowane w przepisach prawa podatkowego obowiązujących w dniu wydania decyzji. Kolegium konsekwentnie nie wszczynało z urzędu postępowań mających na celu stwierdzenie nieważności decyzji wymiarowych, a pierwszoinstancyjne decyzje, wydawane w warunkach wznowienia postępowania lub art. 254 o.p., równie konsekwentnie uchylało, i postępowania organów pierwszej instancji umarzało.

Niezgodność stawki podatkowej ze stawką uznaną za właściwą w ww. uchwale NSA nie stanowi rażącego naruszenia prawa, bowiem „rażąco” można naruszyć jedynie jednoznacznie brzmiący przepis prawa, niewymagający wykładni. „Wybór jednego spośród dwóch konkurujących stanowisk dotyczących wykładni określonego przepisu prawa materialnego nigdy nie może być uznany za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 247 § 1 pkt 3 o.p. W takim wypadku nie może być bowiem mowy o oczywistej sprzeczności rozstrzygnięcia z brzmieniem przepisu, co jest warunkiem zaistnienia rażącego naruszenia prawa” [wyrok WSA w Łodzi z dnia 20 lutego 2014 r., I SA/Łd 1170/13 (LEX 1510249)]. „Różnica poglądów, co do wykładni przepisu nie może być kwalifikowana jako przesłanka do odstąpienia od zasady trwałości decyzji ostatecznej, wskazanej w art. 247 § 1 pkt 3 o.p. Jako rażące naruszenie prawa nie należy traktować błędów wykładni prawa. Dotyczy to sytuacji, gdy przepisy prawa, które pozostają ze sobą w związku dopuszczają możliwość rozbieżnej interpretacji. Rażące naruszenie prawa będzie miało miejsce, gdy w stanie prawnym, który nie budzi wątpliwości, co do jego rozumienia zostanie wydana decyzja, która treścią swego rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów.” [wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 lutego 2014 r., I SA/Gd 1680/13 (LEX 1469648)]. I są to wyroki powołane tylko przykładowo.

Ostateczna decyzja podatkowa, wymierzająca podatek od nieruchomości za garaż stanowiący przedmiot odrębnej własności, usytuowany w budynku mieszkalnym wielorodzinnym według stawki innej, niż wskazana w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 27 lutego 2012 r. (II FPS 4/11), nie może być także wzruszona w trybie wznowienia postępowania na podstawie art. 240 § 1 pkt 5 o.p. Uchwała NSA, choćby najbardziej doniosła, nie jest przecież ani nową okolicznością faktyczną, ani nowym dowodem w konkretnej sprawie podatkowej.

Powoływana uchwała, nie uzasadnia także zmiany decyzji na zasadach ustalonych w art. 254 o.p. Uchwała ta nie stanowi przecież „okoliczności faktycznej” mającej wpływ na wysokość podatku [por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 lutego 2014 r., I SA/Gd 1659/13 (LEX 1469631)].

Trzeba jeszcze wspomnieć nieuzasadnionej prawnie praktyce stosowanej przez niektóre z gminnych organów podatkowych, polegającej na występowaniu do Kolegium z pozycji strony postępowania z wnioskami o stwierdzenie nieważności własnej decyzji ostatecznej. Zgodnie z przepisem art. 248 § 1 o.p. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się z urzędu lub na żądanie strony. Oznacza to, że legitymowanym do żądania wszczęcia postępowania jest podmiot będący stroną postępowania, zdefiniowaną w art. 133 o.p. Przepis art. 133 § 1 o.p. stanowi, że stroną w postępowaniu podatkowym jest podatnik, płatnik, inkasent lub ich następca prawny, a także osoba trzecia, o której mowa w art. 110-117b, która z uwagi na swój interes prawny żąda czynności organu podatkowego, do której czynność organu podatkowego się odnosi lub której interesu prawnego działanie organu podatkowego dotyczy. Pojęcie strony, a więc podmiotu, któremu w postępowaniu podatkowym przysługuje szczególna pozycja procesowa i związana z tym ochrona, jest oparte na prawnej kategorii interesu prawnego. Przyjmuje się, że interes prawny to interes wynikający z prawa materialnego, zgodny z tym prawem i chroniony przez to prawo. Istnieje także zgodność stanowisk co do tego, że interes prawny nie może być wywodzony z faktu istnienia aktu prawnego czy instytucji prawnej, lecz powinien wynikać z konkretnej normy prawa materialnego [tak WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 8 czerwca 2011 r., III SA/Po 780/10 (LEX 1087659)]. Dla przyjęcia, że podmiot jest stroną postępowania podatkowego każdorazowo niezbędne jest zatem wykazanie, iż w danym postępowaniu podatkowym ma on własny interes prawny. Oznacza to, że jednostka, której interes prawny nie wynika z przepisu materialnego prawa podatkowego nie ma statusu strony. Gmina jako podmiot posiadający osobowość prawną [art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594, z późn. zm.)] ma w ogólności zdolność do występowania w postępowaniu podatkowym oraz przed sądem administracyjnym w charakterze strony. W postępowaniu podatkowym status strony przysługuje gminie jednak tylko wówczas, gdy zakres rozstrzygnięcia obejmuje sferę jej „własnego” interesu prawnego. Gmina jest beneficjentem podatku od nieruchomości, a rozstrzygnięcia w sprawach podatkowych mogą mieć wpływ na poziom dochodów gminy, jednak powyższe należy do obszaru jej interesu faktycznego, a nie prawnego. Stosownie do art. 5 o.p. zobowiązaniem podatkowym jest wynikające z obowiązku podatkowego zobowiązanie podatnika do zapłacenia na rzecz Skarbu Państwa, województwa, powiatu albo gminy podatku w wysokości, w terminie oraz w miejscu określonym w przepisach prawa podatkowego. Gmina jako wyłącznie beneficjent wpływów z określonych podatków nie jest czynnym podmiotem indywidualnego zobowiązania podatkowego. Brak jest zatem po stronie gminy brak legitymacji do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej wydanej przez gminny organ podatkowy (tej samej gminy).

W sprawach udzielania ulg na podstawie przepisów art. 67a oraz art. 67b o.p. w 2014 r. przeważająca część wniosków dotyczyła umorzenia zaległości w podatku od nieruchomości. Podatnicy rzadziej zwracali się o rozłożenie należności na raty bądź o odroczenie terminu płatności podatku lub zaległości podatkowej. O ulgę w podatku od nieruchomości częściej ubiegali się przedsiębiorcy niż osoby fizyczne, nieprowadzące działalności gospodarczej.

Niewątpliwie jakości orzecznictwa, także Kolegium, nie sprzyjają oczywiste niedostatki obowiązujących regulacji prawnych. Tytułem przykładu podać można brak zdefiniowania lub niedostateczne zdefiniowanie takich kluczowych pojęć jak: budowla, garaż, miejsce postojowe w budynku mieszkalnym, budynek letniskowy, względy techniczne. Inny przykład to dotyczy opodatkowania gruntów rolnych w kontekście zmian wprowadzonych rozporządzeniem Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 29 listopada 2013 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. poz. 1551). Szerszej odtąd kwalifikacji użytków rolnych nie towarzyszą unormowania dotyczące hektarów przeliczeniowych (stanowiących istotny element przy dokonywaniu wymiaru podatku rolnego) w odniesieniu do takich użytków jak rowy, grunty rolne zabudowane, grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych.

Wobec tych niedostatków sądy administracyjne coraz częściej - słusznie - orzekają według zasady in dubio pro tributario, co niekoniecznie odzwierciedla stanowisko organów podatkowych pierwszej instancji, stawiając w trudnej sytuacji samorządowe kolegia odwoławcze. Inspirowane od dłuższego czasu przez praktyków i teoretyków prawa podatkowego, i zapowiadane od 2015 r. zmiany przepisów ustaw, nie zostały wprowadzone.

1.2. Udzielanie ulg w spłacie niepodatkowych należności budżetowych następuje na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, z późn. zm.), dalej jako „u.f.p.”. W myśl art. 64 ust. 1 u.f.p. właściwy organ, na wniosek zobowiązanego, może udzielać określonych w art. 55 ulg w spłacie zobowiązań z tytułu należności, o których mowa w art. 60. W przepisie tym chodzi o możliwość umarzania niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym w całości albo w części lub odraczania albo rozkładania ich na raty. Stosownie do art. 67 u.f.p., do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych tą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749, z późn. zm.). Ustawa o finansach publicznych nie ustala kryteriów (przesłanek) stosowania ulg w spłacie niepodatkowych należności publicznoprawnych. Dlatego, kierując się przytoczonym wyżej odesłaniem z art. 67 u.f.p., sięgnąć trzeba do - stosowanego odpowiednio - art. 67a § 1 o.p., co oznacza, że owymi kryteriami (przesłankami) są: ważny interes zobowiązanego lub/i interes publiczny.

W 2014 r. przeważająca część wniosków dotyczyła umorzenia należności z tytułu opłaty dodatkowej za nieuiszczenie opłaty parkingowej w strefie płatnego parkowania. Pozostałe sprawy dotyczyły wniosków o udzielenie ulgi w spłacie należności z następujących tytułów: mandatów karnych, kar pieniężnych (np. za usunięcie drzewa bez wymaganego zezwolenia, za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia), opłaty adiacenckiej, opłaty za pobyt w izbie wytrzeźwień, opłaty eksploatacyjnej oraz nienależnie pobranego dodatku mieszkaniowego.

Spostrzec trzeba pozytywnie kształtujące orzecznictwo organów pierwszej instancji.

Obowiązek zwrotu dotacji udzielonej z budżetu jednostki samorządu terytorialnego kreuje się w przypadku wykorzystania jej przez beneficjenta niezgodnie z przeznaczeniem, pobrania jej nienależnie lub w nadmiernej wysokości (art. 252 u.f.p.). W 2014 r. najwięcej kwestionowanych do Kolegium decyzji dotyczyło zwrotu dotacji udzielonych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego na realizację zadań publicznych wynikających z: ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2014 r. poz. 1118, z późn. zm.), ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r. poz. 1446) oraz ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, z późn. zm.). W większości spraw wydane decyzje zobowiązywały beneficjentów do zwrotu otrzymanych dotacji z uwagi na ich wykorzystanie niezgodnie z przeznaczeniem lub w nadmiernej wysokości.


2. Omówienie wybranych rozstrzygnięć


Adresat kary porządkowej, gdy podatnik działa przez pełnomocnika. Kryteria ustalania wysokości kary

Organ pierwszej instancji prowadził postępowanie podatkowe w przedmiocie ustalenia wysokości łącznego zobowiązania pieniężnego wobec podatnika, reprezentowanego w toku postępowania wymiarowego przez radcę prawnego. W toku postępowania, wezwaniem z dnia 4 grudnia 2013 r. podatnik został zobowiązany do przedłożenia ewidencji środków trwałych z 2010 r., zawierającej ich wartość wg stanu na dzień 1 stycznia 2010 r. oraz ewidencji środków trwałych z 2010 r., stanowiących budowle, wraz z określeniem ich wartości rynkowej w przypadku posiadania budowli, od których nie dokonuje się odpisów amortyzacyjnych. W odpowiedzi pełnomocnik najpierw wystąpił o przedłużenie terminu do złożenia dokumentów o 14 dni, a następnie (z zachowaniem terminu wyznaczonego w wezwaniu) przedłożył kserokopię dokumentów dotyczących ewidencji środków trwałych podatnika za rok 2006, które to dokumenty organ podatkowy już wcześniej posiadał. Po zapoznaniu się z nimi organ podatkowy stwierdził, iż nie odpowiadają one dokumentom żądanym w wezwaniu, bowiem dotyczą innego roku i nie odzwierciedlają danych za rok 2010, po drugie, nie stanowią kompleksowej ewidencji środków trwałych, lecz są jedynie wypisem, przy czym nie wskazano nawet, które pozycje są budowlami. Dodatkowo dane zawierały nieścisłości. W efekcie uznano je za niewiarygodne, co uzasadniono porównaniem z kwotami deklarowanymi w informacjach na podatek od nieruchomości. W efekcie organ pierwszej instancji nałożył na pełnomocnika karę porządkową w wysokości 2.000 zł. W uzasadnieniu postanowienia m. in. opisano postępowanie pełnomocnika wskazując, że od początku postępowania utrudnia jego przebieg nie przedkładając żądanych dokumentów, w tym ewidencji środków trwałych, dotyczących także innych lat, za które toczą się postępowania podatkowe, czyniąc te postępowania przewlekłymi. Nieprzedłożenie ewidencji uniemożliwia wydanie decyzji w sprawie. Okolicznością uzasadniająca nałożenie kary porządkowej była bezzasadna odmowa okazania przedmiotu oględzin. Z uwagi na zakres żądanych dokumentów nie było przeszkód, aby przedłożył je pełnomocnik, który powinien je pozyskać od podatnika i przekazać organowi, a w razie ich nieotrzymania od podatnika zawiadomić organ podatkowy. Ustając wysokość kary organ podatkowy wziął pod uwagę całokształt sprawy, w szczególności umyślność i istotność zawinienia, zmierzające do przewlekłości postępowania, a w konsekwencji do przedawnienia zobowiązania. Wzięto pod uwagę również profesjonalność pełnomocnika, który powinien prowadzić sprawę z zachowaniem kryterium staranności.

W zażaleniu ukarany pełnomocnik m. in. zarzucił wadliwość osnowy postanowienia, polegającą na niewskazaniu czynu, za który pełnomocnik został ukarany. Wskazanie tej okoliczności w uzasadnieniu postanowienia jest niewystarczające. Dalej pełnomocnik zarzucił, że to nie on powinien być ukarany, skoro wzywanym do przedłożenia dowodu był podatnik i to on miał i mógł tę czynność wykonać, ponieważ podatnik posiada żądane dokumenty, a ukarany jest jedynie pełnomocnikiem, do którego kierowane są pisma adresowane na podatnika. Pismo wzywające przekazał podatnikowi. Dalej zakwestionowano ocenę, że odmówiono wykonania czynności i odmowa ta była bezzasadna. Na wezwanie pełnomocnik odpowiedział i nie kwestionował jego zakresu, a ponadto przesłał dokumenty. Kolejno poddano w zażaleniu pod wątpliwość okoliczność, czy odmowa przedłożenia dokumentów, lub bierność strony uzasadnia nałożenie kary porządkowej. W ocenie żalącego się organ podatkowy winien był orzec na podstawie posiadanego materiału dowodowego, zwłaszcza, że tak postąpił przy wymiarze podatku za rok 2008. Wreszcie ukarany zarzucił, iż z uzasadnienia postanowienia wynika, że został ukarany za całokształt zachowań w toku postępowania, co jest sprzeczne z przepisem art. 262 o.p.

Kolegium, po przytoczeniu art. 262 § 1 o.p., za oczywiście zasadny uznało jeden z zarzutów zażalenia: nałożenie kary na pełnomocnika podatnika nie było możliwe.

Jak wynikało z akt sprawy wezwanie z dnia 4 grudnia 2013 r. zostało skierowane – prawidłowo - do podatnika (a nawet mu doręczone osobiście). Wezwanie doręczono także pełnomocnikowi, co stanowi działanie prawidłowe, biorąc pod uwagę pozycję procesową pełnomocnika. Jak wskazał WSA we Wrocławiu w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 czerwca 2013 r., I SA/Wr 347/13 (CBOSA): „... pełnomocnictwo tej treści było wystarczającym do przyjęcia, że strona jest reprezentowania przez pełnomocnika także w incydentalnym postępowaniu dotyczącym nałożenia na nią kary pieniężnej. Jakkolwiek bowiem zaskarżone postanowienie rozstrzyga kwestę odrębną od postępowania głównego – ma ono bowiem charakter sankcji dyscyplinującej stronę postępowania podatkowego – to jednak kwestia ta jest bezpośrednim wynikiem czynności podejmowanych (lub braku aktywności strony) w postępowaniu głównym i pozostaje nierozerwalnie związane z postępowaniem merytorycznym, także z uwagi na charakter przesłanek nałożenia kary, wśród których wymienia się niezbędność stawiennictwa strony lub udzielenia wyjaśnień – co oceniać trzeba każdorazowo przez pryzmat potrzeb konkretnego postępowania podatkowego. Zakres pełnomocnictwa, określony szeroko, tak jak wyżej (do występowania w imieniu strony »w związku z prowadzonym postępowaniem, kontrolą podatkową w zakresie źródeł pochodzenia majątku oraz przychodów nieznajdujących pokrycia w ujawnionych źródłach przychodu lub pochodzących ze źródeł nieujawnionych za rok 2007«), nie mógł zatem, w opinii Sądu, wyłączyć reprezentowania strony w postępowaniu dotyczącym nałożenia kary porządkowej.”

Jednak, jak słusznie zauważał ukarany, wezwanym do wykonania określonej czynności był podatnik i to podatnik nie wykonał żądanej czynności (bo nie sposób uznać za jej wykonanie nadesłanie, przez pełnomocnika, bez słowa wyjaśnienia, ewidencji środków trwałych za rok 2006). Zaniechania pełnomocnika w istocie i tak obciążały w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym podatnika. Pełnomocnik był jedynie pośrednikiem w kontakcie podatnika z organem podatkowym. Skoro więc ewentualnym ukaranym powinien być podatnik a nie jego pełnomocnik, to nałożenie kary porządkowej na pełnomocnika Kolegium uznało za działanie bezpodstawne.

Dodatkowo Kolegium podzieliło stanowisko ukaranego, że czyn, za który jest ktoś karany karą porządkową winien być wyraźnie uwypuklony, najlepiej w osnowie postanowienia. Zamieszczenie opisu czynu w uzasadnieniu postanowienia nie było jednak wadą, która kwalifikowałby postanowienie do jego eliminacji z obrotu prawnego. Również jako zasadne Kolegium oceniło stwierdzenie, że kara porządkowa nie może być nałożona za całokształt zachowania w toku postępowania. Wiąże się ona bowiem z konkretnym zachowaniem, penalizowanym w art. 262 o.p. Jednak w rozpatrywanym przypadku organ podatkowy nałożył karę za konkretne zaniechanie, a opis zachowań pełnomocnika w toku postępowania trafnie służył uzasadnieniu wysokości nałożonej kary.


Uprawniony do złożenia wniosku o ulgę w spłacie opłaty dodatkowej za nieuiszczenie opłaty za parkowanie w strefie płatnego parkowania

Organ pierwszej instancji, z powołaniem art. 61a § 1 k.p.a., wydał postanowienie odmawiające wnioskodawcy, kierującemu pojazdem w dniu zdarzenia, lecz niebędącemu właścicielem pojazdu, wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia ulgi polegającej na umorzeniu opłaty dodatkowej za nieuiszczenie opłaty za parkowanie w strefie płatnego parkowania, z uwagi na brak legitymacji czynnej do złożenia wniosku. W ocenie organu tylko właściciel lub współwłaściciel pojazdu posiada uprawnienie do złożenia takiego wniosku.

Kolegium nie podzieliło tego stanowiska i uchyliło zaskarżone postanowienie, wstępnie wskazując, że obowiązek ponoszenia opłaty dodatkowej został uregulowany w przepisach ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260, z późn. zm.). Stosownie do art. 13 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. W myśl natomiast art. 13f ust. 1, za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się opłatę dodatkową. Rada gminy (rada miasta) określa wysokość opłaty dodatkowej, o której mowa w ust. 1, oraz sposób jej pobierania. Wysokość opłaty dodatkowej nie może przekroczyć 50 zł (art. 13f ust. 2).

Opłata dodatkowa ma charakter należności publicznoprawnej. Ustawodawca przewidział możliwość zwolnienia z obowiązku zapłaty przedmiotowej opłaty poprzez jej umorzenie. Zgodnie z art. 64 ust. 1 u.f.p. właściwy organ, na wniosek zobowiązanego, może udzielać określonych w art. 55 ulg w spłacie zobowiązań z tytułu należności, o których mowa w art. 60. Wśród tych należności znajdują się dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw (art. 60 ust. 1 pkt 7 u.f.p.), a w tym mieści się opłata dodatkowa za nieuiszczenie opłaty za parkowanie.

Ustawa o drogach publicznych nie definiuje pojęcia „korzystający z dróg publicznych”. W orzecznictwie przyjmuje się natomiast, że może nim być zarówno właściciel, jak i każda inna osoba, która faktycznie włada danym pojazdem i to niezależnie od tego, czy ma do tego tytuł prawny, czy weszła bezprawnie w posiadanie pojazdu [zob. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2014 r., II GSK 1816/12 (CBOSA)]. W wyroku z dnia 10 września 2008 r., II SA/Sz 348/08 (CBOSA) WSA w Szczecinie stwierdził, że „wobec braku definicji legalnej pojęcia »korzystającego« zarówno w samej ustawie o drogach publicznych, jak i aktach prawa miejscowego na podstawie reguł semantycznych języka polskiego należy uznać, że korzystającym jest tylko ta osoba, która w danym momencie - w ściśle określonym miejscu i godzinie - korzystała ze strefy płatnego parkowania”. Kolegium podzieliło przedstawione powyżej stanowisko w kwestii pojęcia podmiotu „korzystający z dróg publicznych”. W konkretnej sprawie nie było wątpliwości, że to wnioskodawca w dniu zdarzenia kierował pojazdem i, że to on nie uiścił opłat za parkowanie w strefie płatnego parkowania. Wnioskodawca posiadał zatem legitymację czynną do złożenia wniosku o umorzenie opłaty dodatkowej, bowiem był zobowiązany do jej uiszczenia.


Udzielenie przedsiębiorcy ulgi w spłacie kary pieniężnej nałożonej na podstawie ustawy o drogach publicznych

W tej sprawie Kolegium, co do zasady (choć z innym uzasadnieniem), podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, że obowiązujące przepisy prawa wyłączają możliwość udzielenia przedsiębiorcy ulgi, w formie umorzenia, w spłacie kary pieniężnej nałożonej na podstawie ustawy o drogach publicznych.

Kolegium wskazało, że należność tego rodzaju zaliczana jest do niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym. Otwarty katalog takich należności zawiera art. 60 u.f.p., zaliczając do nich dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw (pkt 7). Ustawa dopuszcza też ulgi w spłacie tego rodzaju należności. Jak stanowi art. 64 ust. 1 u.f.p. właściwy organ, na wniosek zobowiązanego, może udzielać określonych w art. 55 ulg w spłacie zobowiązań z tytułu należności, o których mowa w art. 60 u.f.p. (w tym poprzez umorzenie). Jednak istotne jest, że w myśl zaś art. 64 ust. 2 u.f.p., właściwy organ, na wniosek zobowiązanego prowadzącego działalność gospodarczą, może udzielać określonych w art. 55 ulg w spłacie zobowiązań z tytułu należności, o których mowa wyłącznie w art. 60 pkt 1-6 u.f.p., które: 1) nie stanowią pomocy publicznej; 2) stanowią pomoc de minimis - w zakresie i na zasadach określonych w bezpośrednio obowiązujących aktach prawa Wspólnot Europejskich dotyczących pomocy w ramach zasady de minimis; 3) stanowią pomoc publiczną: a) udzielaną w celu naprawienia szkód wyrządzonych przez klęski żywiołowe lub inne nadzwyczajne zdarzenia, b) udzielaną w celu zapobieżenia poważnym zakłóceniom w gospodarce o charakterze ponadsektorowym lub ich likwidacji, c) udzielaną w celu wsparcia krajowych przedsiębiorców działających w ramach przedsięwzięcia gospodarczego podejmowanego w interesie europejskim, d) udzielaną w celu promowania i wspierania kultury i dziedzictwa narodowego, nauki oraz oświaty, e) będącą rekompensatą za świadczenie usług w ogólnym interesie gospodarczym powierzonych na podstawie odrębnych przepisów, f) na szkolenia, g) na zatrudnienie, h) na rozwój małych i średnich przedsiębiorstw, i) na restrukturyzację, j) na ochronę środowiska, k) na prace badawczo-rozwojowe, l) regionalną.

Zakres zastosowania ulg jest uzależniony też od osoby zobowiązanego. Zasada ogólna wyrażona w art. 64 ust. 1 u.f.p. doznaje ograniczenia, zarówno co do podmiotu zobowiązanego - prowadzącego działalność gospodarczą, jak i co do rodzajów należności publicznoprawnych, względem których może być zastosowana ulga, przy jednoczesnych dodatkowych warunkach związanych z pomocą publiczną. Do wniosku takiego prowadzi wykładnia przepisu art. 64 ust. 2 u.f.p., potwierdzona orzecznictwem sądów administracyjnych w tym zakresie. Przykładowo, w wyroku WSA w Warszawie z dnia 29 lutego 2012 r., V SA/Wa 2443/11, Sąd wskazał jednoznacznie, że regulacja art. 64 ust. 2 u.f.p. jest przepisem szczególnym, całościowo odnoszącym się do ulg dla podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą. Powyższe wynika z faktu, że sposób sformułowania przepisu wyraźnie eksponuje najpierw wniosek zobowiązanego prowadzącego działalność gospodarczą, a dopiero w dalszej kolejności odnosi się do ulg, należności i spełnienia konkretnych warunków, a nie odwrotnie. Konkludując Kolegium doszło do wniosku, że przepis art. 64 ust. 2 u.f.p., jako przepis szczególny, w pierwszej kolejności odnosi się co do podmiotu, a następnie co do przedmiotu regulacji. W kontekście powyższego Kolegium podkreśliło jeszcze, że w przepisie tym nie ma takiego celu regulacji, który wskazywałby, że tylko określone zobowiązania z art. 60 pkt 1-6 u.f.p. są szczególnie regulowane, co do możliwości zastosowania ulgi w przypadku, gdy dotyczy to zobowiązanego prowadzącego działalność gospodarczą. Aby tak było musiałby być inny szyk wyrazów składających się na budowany przepis szczególny. To podkreślenie ustawodawcy musiałoby dotyczyć przedmiotu, a następnie związane byłoby to z podmiotem zobowiązanym, a nie odwrotnie. Dodatkowo, w takiej wykładni ww. przepisu, utwierdza uzasadnienie rządowego projektu ustawy z dnia 20 października 2008 r., druk nr 1181, strony 23 i 24, według którego przyjęte w przepisach konstrukcje prawne wzorowane są na rozwiązaniach już istniejących na gruncie podatkowym. Ponadto za przyjęciem takiej wykładni przemawia także treść art. 67 u.f.p., który odsyła w sprawach nieuregulowanych m. in. do przepisów Ordynacji podatkowej, w szczególności do działu dotyczącego ulg w spłacie zobowiązań podatkowych.

Powyższe zestawienie odesłania zawartego w art. 67 u.f.p. oraz uzasadnienia do rządowego projektu ustawy prowadzi do wniosku, że zamierzeniem ustawodawcy było zrównanie regulacji prawnych zawartych w ustawie o finansach publicznych z regulacjami Ordynacji podatkowej, której rozwiązania prawne poddano notyfikacji Komisji Europejskiej. Przepisy art. 67a o.p. i art. 67b o.p. wprost stanowią o ograniczeniu ulg w zobowiązaniach co do podmiotu i co do przedmiotu. W myśl art. 67a § 1 o.p. organ podatkowy na wniosek podatnika z zastrzeżeniem art. 67b Op. w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym, może: 1) odroczyć termin płatności podatku lub rozłożyć zapłatę podatku na raty; 2) odroczyć lub rozłożyć na raty zapłatę zaległości podatkowej wraz z odsetkami za zwłokę lub odsetki określone w decyzji, o której mowa w art. 53a; 3) umorzyć całości lub w części zaległości podatkowe, odsetki za zwłokę lub opłatę prolongacyjną. Stosownie zaś do art. 67b § 1 o.p. organ podatkowy na wniosek podatnika prowadzącego działalność gospodarczą może udzielać ulg w spłacie zobowiązań podatkowych, określonych w art. 67a: 1) które nie stanowią pomocy publicznej; 2) które stanowią pomoc de minimis - w zakresie i na zasadach określonych w bezpośrednio obowiązujących aktach prawa wspólnotowego dotyczących pomocy w ramach zasady de minimis; 3) które stanowią pomoc publiczną: a) udzielaną w celu naprawienia szkód wyrządzonych przez klęski żywiołowe lub inne nadzwyczajne zdarzenia, b) udzielaną w celu zapobieżenia lub likwidacji poważnych zakłóceń w gospodarce o charakterze ponadsektorowym, c) udzielaną w celu wsparcia krajowych przedsiębiorców działających w ramach przedsięwzięcia gospodarczego podejmowanego w interesie europejskim, d) udzielaną w celu promowania i wspierania kultury, dziedzictwa narodowego, nauki i oświaty, e) będącą rekompensatą za realizacje usług świadczonych w określonym interesie gospodarczym powierzonych na podstawie odrębnych przepisów, f) na szkolenia, g) na zatrudnienie, h) na rozwój małych i średnich przedsiębiorstw, i) na restrukturyzację, j) na ochronę środowiska, k) na prace badawczo-rozwojowe, l) regionalną, m) udzielaną na inne przeznaczenia określone na podstawie § 6 przez Radę Ministrów.

Co więcej, z treści art. 67b § 2 o.p. wynika, że ulgi w spłacie zobowiązań podatkowych, o których mowa w art. 67a, w przypadku wymienionym w art. 1 pkt 3 lit. a), mogą być udzielane jako pomoc indywidualna albo w ramach programów pomocowych określonych w odrębnych przepisach. Ponadto w myśl § 3 art. 67b o.p. ulgi w spłacie zobowiązań podatkowych, o których mowa w art. 67a, w przypadkach wymienionych w § 1 pkt 3 lit. b) - g) oraz lit. i) - l), mogą być udzielane jako pomoc indywidualna zgodna z programami rządowymi lub samorządowymi albo udzielane w ramach programów pomocowych określonych w odrębnych przepisach. Dodatkowo, według treści § 4 o.p. ulgi w spłacie zobowiązań podatkowych, o których mowa w art. 67a, w przypadku wymienionym w § 1 pkt 3 lit. h) mogą być udzielane po spełnieniu szczegółowych warunków określonych na podstawie § 5.

Reasumując, zgodnie z art. 64 ust. 2 u.f.p. właściwy organ, na wniosek zobowiązanego prowadzącego działalność gospodarczą, może udzielać określonych w art. 55 ulg w spłacie zobowiązań z tytułu należności, o których mowa tylko w art. 60 pkt 1 - 6. Ustawodawca ograniczył możliwość udzielania ulg dla podmiotów prowadzących działalność gospodarczą. Wprowadzone ograniczenie dotyczy należności wymienionych m. in. w art. 60 pkt 7 u.f.p., tj. dochodów pobieranych przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw. Brak jest w konsekwencji podstawy prawnej do przyznawania podmiotowi prowadzącemu działalność gospodarczą pomocy w spłacie należności z tytułu kar pieniężnych nałożonych na podstawie ustawy o drogach publicznych, jako mieszczących się w zakresie art. 60 pkt 7 u.f.p. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, tj. w powołanym wcześniej wyroku WSA w Warszawie z dnia 29 lutego 2012 r., a nadto w innych wyrokach tegoż Sądu: z dnia 29 listopada 2011 r., V SA/Wa 1793/11, z dnia 23 lutego 2012 r., V SA/Wa 2393/11, z dnia 23 stycznia 2013 r., V SA/Wa 1917/12.

1.3. Odrębnie (niżej, w części „Ochrona środowiska, ochrona przyrody i ochrona zwierząt, odpady, utrzymanie porządku i czystości w gminach”) omówiona zostanie problematyka opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi (do których Ordynację podatkową również stosuje się).


PLANOWANIE I ZAGOSPODAROWANIE PRZESTRZENNE


1. Uwagi ogólne

Ponad dziesięcioletni okres obowiązywania ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647, z późn. zm.), dalej jako „u.p.z.p.” powoduje, iż organy pierwszej instancji orzekające w sprawach lokalizacji inwestycji z coraz większą biegłością posługują się rozwiązaniami przewidzianymi przez ten akt prawny. Równocześnie waga problemów, które muszą rozstrzygać w wydanych przez siebie orzeczeniach uległa znacznemu zwiększeniu. Można stwierdzić znaczny wzrost spraw szczególnie skomplikowanych zarówno w zakresie stanu faktycznego, jak i prawnego. W ostatnich dwóch latach dostrzega się także znaczny wzrost spraw, które rozpatrywane są przez Kolegium kilkakrotnie, a czas ich trwania wynosi kilka lat. Skutkuje to tym, że załatwienie sprawy jest coraz bardziej pracochłonne i czasochłonne. Takiego stanu rzeczy należy upatrywać w kilku czynnikach z reguły o charakterze obiektywnym (tzn. niezależnych od organów lokalizacyjnych).

Przede wszystkim zauważa się, że inwestorzy poszukują możliwości lokalizacji inwestycji na obszarach charakteryzującym specyficznymi regulacjami prawnymi, które w planach obowiązujących do końca 2003 r. nie były przeznaczone pod zabudowę i w aktualnym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego także nie są przewidziane pod zabudowę (np. tereny pocmentarne, faktyczne poldery zalewowe bez studium przeciwpowodziowego, w pobliżu wałów przeciwpowodziowych, na przewidzianych w studium trasach szybkiego ruchu, na gruntach rolnych itp.). Trzeba też spostrzec, że decyzje lokalizacyjne dotyczą w coraz większym stopniu inwestycji, które powinny znaleźć swoje odzwierciedlenie w planie miejscowym, czy to z powodu specjalnych wymogów urbanistycznych, czy z powodu ich skali (np. dotyczą coraz częściej całych kompleksów mieszkalno- usługowych, osiedli wraz z infrastrukturą, również komunikacyjną, lokalizowane na kilku, czy kilkunastu hektarach). Powoduje to, iż coraz większa jest skala trudności w prawidłowym rozstrzyganiu tego typu spraw. Bezspornie na skomplikowany charakter sprawy wpływa jakość stanowionego prawa, a w szczególności procesów nowelizacyjnych.

Rozstrzygania spraw lokalizacyjnych nie ułatwia także orzecznictwo sądów administracyjnych. Trzeba zauważyć, że większość „niekorzystnych” dla Kolegium wyroków w zakresie warunków zabudowy kwestionowanych jest skargą kasacyjną Kolegium (z powodzeniem).

Istotne jest jeszcze to, że w orzecznictwie sądów administracyjnych daje się dostrzec trend zmierzający do „liberalizacji” rozumienia prawnych aspektów procesów inwestycyjnych. Z jednej strony, znacznie wzrosła liczba wyroków oddalających skargi na decyzji pozytywne dla inwestorów, z drugiej zaś w przypadku uchylenia decyzji pozytywnej złożona skarga kasacyjna z reguły odnosi skutek. Taki stan rzeczy kierunkuje także dotychczasowe orzecznictwo Kolegium: możliwie najbardziej jurydycznie uzasadnione wspieranie rozwoju inwestycji. W orzecznictwie Kolegium jednoznacznie wzrasta liczba decyzji utrzymywanych w mocy, w szczególności decyzji ustalających warunki zabudowy. Podyktowane jest to w szczególności wykształconą linią orzeczniczą, jak również znacznym podniesieniem poziomu orzeczniczego organów pierwszej instancji.

Dość istotnym problemem jest prawidłowe ustalenie stron postępowania i zapewnienia im czynnego udziału w postępowaniu. Ten problem może być naturalnie analizowany w kilku płaszczyznach. Niemniej jednak najwięcej kontrowersji i problemów w ośrodkach wielkomiejskich budzi przyznanie statusu strony właścicielom poszczególnych lokali mieszkalnych oraz/lub wspólnocie mieszkaniowej. Postępowania administracyjne, cechujące się dużą liczbą stron postępowania, są ze swej natury bardziej skomplikowane, pracochłonne, czasochłonne i przez to kosztowne. Niejednokrotnie zdarzało się, że w postępowaniu brało udział kilkaset stron postępowania. W pierwszej z przedstawionych poniżej dwóch spraw, Kolegium zaprezentowało stanowisko co do interesu prawnego poszczególnych właścicieli lokali mieszkalnych, przyjmując, że to przede wszystkim parametry i charakter inwestycji będzie decydował o indywidualnym interesie właścicieli lokali mieszkalnych. Z kolei w drugiej sprawie wskazano na różnicę pomiędzy interesem wspólnoty mieszkaniowej jako podmiotu praw i obowiązków, a przymusem reprezentacji współwłaścicieli przez wspólnotę mieszkaniową. Kolegium stanęło na stanowisko, że w przypadku, gdy inwestycja będzie oddziaływała jedynie na części wspólne nieruchomości, to interesu prawnego w postępowaniu lokalizacyjnym nie będzie miała wspólnota mieszkaniowa, ale wszyscy współwłaściciele. Trzeba odróżnić interes prawny od przymusu reprezentacyjnego współwłaścicieli poprzez wspólnotę mieszkaniową.

W sprawach z zakresu opłat jednorazowych (art. 36 - 37 u.p.z.p.) problemy orzecznicze nadal sprawia ocena operatu szacunkowego, stanowiącego dowód wzrostu wartości nieruchomości, będącego jedną z kluczowych przesłanek pozwalających na nałożenie tego rodzaju daniny publicznej. Ocenę tę utrudnia brak obowiązujących standardów zawodowych w rozumieniu art. 4 pkt 14 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518, z późn. zm.), dalej jako „u.g.n.”, które regulowałyby szczegółowe zasady szacowania nieruchomości. Kolegium w sprawach tego typu dokonuje oceny operatów przez pryzmat wymagań określonych przez przepisy procedury administracyjnej. Skoro bowiem operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego jest opinią biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. (w sprawach tego typu wymagane są wiadomości specjalne), to operat, jako opinia biegłego, musi być wiarygodny w świetle wymagań wyznaczonych zasadą swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a. Kolegium zwracało wielokrotnie uwagę, że organ administracji publicznej musi dowód z operatu szacunkowego ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80, w zw. z art. 7 k.p.a.). W szczególności zaś powinien zweryfikować, czy operat - zarówno w aspekcie merytorycznym, jak i formalnym - spełnia wymagania przewidziane obowiązującymi w tym zakresie normami. Operat szacunkowy, jak każdy inny dowód w sprawie, musi być wiarygodny, bo tylko pod tym warunkiem stanowić może podstawę ustaleń przyjętych przez organ procesowy. Wiarygodność to także jasność (transparentność) założeń i kryteriów, jakimi kierował się biegły przy określaniu metody oraz doborze parametrów kształtujących ostateczny wynik wyceny oraz spójność pomiędzy przyjętymi założeniami a wyprowadzonymi z nich wnioskami (logiczność). Jest przy tym rzeczą oczywistą, że w procesie szacowania nie sposób wyeliminować pewnych czynników ocennych, stąd wycena nieruchomości dokonywana może być wyłącznie przez osoby posiadające wiedzę specjalistyczną. Z formalnego punktu widzenia wycena nie może jednak pozostawiać istotnych elementów szacowania poza opisem, albo ograniczać się do opisu oględnego. Istotne jest, by przyjęte w konkretnym operacie kryteria oceny były przez rzeczoznawcę jasno sformułowane. Z pozycji powyższych założeń zastrzeżenia Kolegium budziły zwłaszcza operaty, w których albo w ogóle nie opisano atrybutów (cech cenotwórczych) oraz ich poszczególnych stopni, albo opis ten był na tyle ogólny, że nie pozwalał na identyfikację kryteriów, które decydowały o przypisaniu nieruchomości konkretnego stopnia nasilenia cech cenotwórczych. Z tych samych względów za niewiarygodne uznawane były wyceny, gdzie istniały rozbieżności pomiędzy stopniowaniem atrybutów w części opisowej wyceny a korektą cen dokonywaną w części rachunkowej operatu. Ponadto problem stanowił odpowiedni dobór materiału porównawczego, który został przyjęty w procesie wyceny, szczególnie w sytuacji, kiedy przedmiotem wyceny były nieruchomości o mieszanym przeznaczeniu.

Problemem, który pojawił się w 2014 roku było wyłączenia biegłego i pracownika organu pierwszej instancji.

Opłat jednorazowa ustalana jest w postępowaniu administracyjnym. Właściwe w tych sprawach organy są więc zobowiązane do respektowania przepisów procedury administracyjnej, w tym przepisów dotyczących postępowania dowodowego. Jedną z przesłanek koniecznych ustalenia tego rodzaju opłaty jest wzrost wartości nieruchomości, który winien być udowodniony w sposób ściśle sformalizowany. Zgodnie bowiem z przepisem art. 156 ust. 1 u.g.n., opinię o wartości nieruchomości sporządza na piśmie rzeczoznawca majątkowy w formie operatu szacunkowego.

W myśl przepisu art. 176 u.g.n., rzeczoznawca majątkowy podlega wyłączeniu od udziału w szacowaniu nieruchomości, jeżeli zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 k.p.a. W wyroku z dnia 9 stycznia 2014 r. NSA orzekł, że „… przepis art. 176 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przy określaniu przesłanek wyłączenia rzeczoznawcy majątkowego od udziału w szacowaniu nieruchomości, nie posługuje się (...) konstrukcją odpowiedniego stosowania art. 24 k.p.a. lecz bezpośredniego. Jeżeli zatem przyczyną decyzji kasatoryjnej organu drugiej instancji były uchybienia w postępowaniu dowodowym związane z opinią biegłego, wówczas biegły ten nie powinien ani wydawać nowej opinii w sprawie w ponownym postępowaniu pierwszoinstancyjnym, ani uzupełniać w nim swojej wcześniejszej opinii - lecz podlegać wyłączeniu, stosownie do art. 176 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 24 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. Do wydania zatem opinii, o której mowa w art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, powołany powinien być wówczas inny rzeczoznawca majątkowy. Tryb wyboru rzeczoznawcy (np. w drodze przetargu, jak w niniejszej sprawie) nie może mieć przy tym wpływu na skuteczność stosowania przepisów art. 176 ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 84 § 2 [I OSK 1382/12 (LEX nr 1438780); zob. też wyroki: NSA z dnia 4 lutego 2014 r., I OSK 2771/12 (CBOSA); WSA w Warszawie z dnia 14 sierpnia 2013 r., I SA/Wa 923/13; WSA w Kielcach z dnia 28 listopada 2013 r. (LEX nr 1426826)]. Przedstawione wyżej stanowisko NSA zostało przyjęte też przez WSA we Wrocławiu. Ponadto, w świetle aktualnego orzecznictwa sądów administracyjnych, przepisy art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. o wyłączeniu pracownika organu znalazły także zastosowanie wobec osoby, która brała udział w wydaniu decyzji uchylonej.

Treść przepisu art. 176 u.g.n. jest dosyć jednoznaczna. Zastrzeżenia Kolegium budzą natomiast konsekwencje przyjęcia powyższej interpretacji w praktyce. Organy pierwszej instancji wyłaniają najczęściej biegłego, który sporządza wyceny nieruchomości dla potrzeb ustalenia określonych danin publicznych, w drodze przetargów. Wyłączenie rzeczoznawcy, który sporządził operat w sprawie, która została przekazana do ponownego rozpatrzenia, rodzi konieczność powołania kolejnego biegłego. Przy tym nierzadko zdarzają się sytuacje, że decyzje w konkretnej sprawie uchylane są wielokrotnie, co potencjalnie pociąga za sobą konieczność powoływania za każdym razem innego biegłego. Podobnie w przypadku wyłączenia pracownika, który brał udział w wydaniu określonej decyzji. W małych gminach mamy przecież często do czynienia z sytuacją, w której określoną kategorią (a często wieloma kategoriami) spraw zajmuje się jedna i ta sama osoba.


2. Omówienie wybranych rozstrzygnięć


Właściciele lokali mieszkalnych w budynku wielomieszkaniowym jako strony postępowania lokalizacyjnego

Stan faktyczny sprawy przedstawiał się w następujący sposób: Inwestor zamierzał zabudować nieruchomość kilkoma budynkami wielorodzinnymi, z parkingami podziemnym i nadziemnym. Planowana inwestycja charakteryzowała się dość dużymi parametrami zabudowy, odnoszonymi do obszaru analizowanego. Budynki miały mieć wysokość do 15 m, o szerokości elewacji do 50 m. Szerokość frontu działki wynosiła około 67 m. Nieruchomość bezpośrednio sąsiadująca była zabudowa także zabudową wielorodzinną. Budynki na tej działce miały wysokość do 14 m i były zlokalizowane 4 m granicy działki. Organ pierwszej instancji stanął na stanowisku, że stroną postępowania jest tylko wspólnota mieszkaniowa. Kolegium nie podzieliło tego stanowiska.

Jak wynika z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stroną jest tylko ten podmiot, którego interes prawny lub obowiązek podlega bezpośredniej konkretyzacji w postępowaniu administracyjnym. Interes prawny to nic innego jak interes faktyczny poparty przepisem prawa materialnego. W konsekwencji stroną postępowania, będą jedynie te podmioty wymienione w art. 29 k.p.a., które na podstawie obowiązujących przepisów prawa mogą czy powinny uzyskać konkretne korzyści lub też mogą być (powinny być) obarczone powinnością określonego zachowania wyznaczonego nakazem lub zakazem (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2008, str. 238). Bezsporne jest też, że „powinność określonego zachowania wyznaczonego nakazem lub zakazem” może polegać nie tylko na czynieniu, nieczynieniu (zaniechaniu), zaprzestaniu, ale także na znoszeniu (facere, non facere, pati). Z takim spektrum zachowań wyznaczonych przyszłą decyzją administracyjną, będziemy mieli do czynienia w szczególności w postępowaniach z udziałem tzw. stron refleksowych.

W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy tak kwalifikowanym zainteresowaniem legitymuje się z całą pewnością wnioskodawca oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na której lokowana jest dana inwestycja [zob.: uchwała składu 5 sędziów NSA z dnia 25 września 1995 r., VI SA 13/95 (ONSA 1995, z. 4, poz. 154) oraz uchwała NSA z dnia 4 grudnia 1995 r., VI SA 20/95 (ONSA 1996, z. 2, poz. 54)]. Sytuacja prawna właścicieli nieruchomości sąsiednich w postępowaniu lokalizacyjnym nie jest już tak oczywista. Prawny status ich zainteresowania rozpatrzeniem danej sprawy poddany jest bowiem weryfikacji pierwotnie nawiązującej do charakteru planowanej inwestycji in concreto, a tym samym i zakresu jej oddziaływania. W konsekwencji nie będą się legitymować statusem strony podmioty, na których nieruchomości inwestycja nie będzie oddziaływała. Status strony w postępowaniu lokalizacyjnym będą posiadać właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji, tylko w przypadkach, gdy inwestycja będzie oddziaływała na te nieruchomości (np. przez emisje przekraczające dopuszczalne normy, przez utrudnienie wykonywania prawa własności). Takie też stanowisko zaprezentował NSA w wyroku z dnia 23 maja 2005 r., OSK 1618/04 (LEX nr 168098) stwierdzając, że mogą zdarzyć się sytuacje, w których podmioty dysponujące prawem własności lub użytkowania wieczystego sąsiedniej nieruchomości mogą być stronami postępowania dotyczącego warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie oznacza to, że w każdym z postępowań dotyczących warunków zabudowy i zagospodarowania terenu podmioty te są stronami. Będą nimi wyłącznie wtedy, gdy oddziaływanie planowanej inwestycji będzie wykraczać poza granice nieruchomości.

Kontynuując Kolegium zauważyło, że interes prawny w postępowaniu administracyjnym nie jest ograniczony jedynie do przepisów materialnego prawa administracyjnego. Coraz częściej interes prawny konstruowany jest na podstawie przepisów prawa cywilnego. Nie ma w tym niczego szczególnego. W postępowaniach administracyjnych ad rem interes prawny dyktowany jest prawami o charakterze bezwzględnym, których istoty należy upatrywać właśnie w kategoriach prawa cywilnego a nie administracyjnego. Zwraca na to uwagę NSA w wyroku z dnia 4 października 2011 r., I OSK 1072/10 (Legalis) wywodząc: „do podstawowych cech interesu prawnego, odróżnianego od interesu faktycznego, należy to, że interes ten musi być oparty o obowiązującą normę porządku prawnego. Może być to norma należąca do jakiejkolwiek gałęzi prawa - także do prawa cywilnego, a w szczególności może to być norma wywodzona z art. 140 KC, ustanawiającego prawo własności i jego gwarancje albo też norma wywodzona z art. 233 KC, regulującego prawo użytkowania wieczystego. Konieczność oparcia interesu prawnego o obowiązującą normę porządku prawnego oznacza jednocześnie, że interes ten nie może mieć charakteru pochodnego i nie może być wywodzony z jakiejkolwiek czynności prawnej. Wynika stąd jednoznacznie, że ograniczone prawa rzeczowe, w tym użytkowanie, nie mogą być podstawą dla interesu prawnego w prawie administracyjnym.”

Odnosząc powyższe rozważania do nieruchomości regulowanych przepisami ustawy z dnia 23 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903, z późn. zm.), trzeba spostrzec, że zgodnie z art. 3 ust. 1 i 2 tej ustawy, w razie wyodrębnienia własności lokali właścicielowi lokalu przysługuje udział w nieruchomości wspólnej, jako prawo związane z własnością lokali. Nie można żądać zniesienia współwłasności nieruchomości wspólnej, dopóki trwa odrębna własność lokali. Nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Jak wynika z art. 6 ustawy o własności lokali ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową. Wspólnota może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozwana. Przy tak ukształtowanych zasadach prawa własności nieruchomości lokalowych interes prawny w postępowaniu administracyjnym, wypływający z przepisów prawa cywilnego, może mieć zarówno właściciel lokalu, jak i wspólnota mieszkaniowa. Nie można wykluczać w postępowaniach administracyjnych ochrony indywidualnego członka wspólnoty mieszkaniowej - właściciela lokalu. Na przykład w wyroku z dnia 13 kwietnia 2011 r., VII SA/Wa 188/11 (Legalis), WSA w Warszawie tak stwierdził: „W postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu lub w innych postępowaniach z zakresu prawa budowlanego, w których wspólnota mieszkaniowa jest inwestorem obiektów budowlanych, to wspólnota jest stroną postępowania, którą w postępowaniu reprezentuje zarząd. Jednakże każdy właściciel lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość, może mieć swój własny interes prawny, podlegający ochronie w oparciu o przepisy prawa cywilnego, jak i na podstawie materialnoprawnych regulacji z zakresu prawa administracyjnego. Nie można, więc wywodzić generalnego wniosku, iż we wszystkich sytuacjach i za wszystkich członków wspólnoty mieszkaniowej działa wyłącznie wspólnota, a błędem byłoby automatyczne utożsamianie interesu prawnego wspólnoty mieszkaniowej z interesem prawnym poszczególnych właścicieli lokali mieszkalnych”. Także NSA wyraźnie akcentuje konieczność indywidualnego podejścia w ocenie interesu prawnego wskazując, że „nie we wszystkich przypadkach za członka wspólnoty mieszkaniowej działa zarząd wspólnoty. Jeżeli członek wspólnoty wykaże swój indywidualny interes prawny, to istnieje podstawa, by występował jako strona postępowania administracyjnego w sprawie, w której może także występować wspólnota” (wyrok z dnia 19 maja 2010 r., II OSK 917/09). Jak widać z powyższego, o interesie prawnym właściciela lokalu zawsze rozstrzygną indywidualne kryteria i uwarunkowania danej sprawy. Zastrzec przy tym należy, że owe kryteria i uwarunkowania organ administracji publicznej bierze pod uwagę z urzędu. Ustalenie stron postępowania jest bowiem elementem ustalenia stanu faktycznego sprawy, co obliguje organ - na podstawie art. 6 i art. 7 k.p.a. - do poczynienia w tym zakresie odpowiednich wyjaśnień.

W rozpatrywanej przez Kolegium sprawie nie było wątpliwości, że członkowie wspólnoty mają indywidualny interes prawny, podlegający ochronie w postępowaniu lokalizacyjnym. Zdecydowało o tym kilka zasadniczych kryteriów. Kluczowe jednak znaczenie miały rodzaj i parametry planowanej inwestycji, położenie nieruchomości sąsiedniej, usytuowanie budynków mieszkalnych na działce sąsiedniej. Inwestor planował dość intensywnie zurbanizować swoją nieruchomość. Wskaźnik zabudowy miał wynosić ok. 30%, co oznaczało budowę obiektów kubaturowych o powierzchni niemal 3000 m2. Pięć budynków z garażami podziemnymi i naziemnymi charakteryzować się miało wysokością całkowitą 16 m i szerokością elewacji frontowej do 50 m. Szerokość działki zainwestowania wynosiła 67 m, co oznacza, że planowane budynki miały być usytuowane bardzo blisko granicy działek sąsiednich, co zresztą zostało zwizualizowane we wniosku. W konsekwencji taka bliska odległość oraz wysokość budynków, skutkować miałyby dużym oddziaływaniem na nieruchomości sąsiednie. Biorąc pod uwagę, że budynki na działce sąsiedniej (nr 5/3) są bardzo blisko zlokalizowane od granicy terenu inwestycji (tylko 4 m), to nie było wątpliwości, że inwestycja będzie oddziaływała nie tylko na części wspólne działki nr 5/3, ale także na prawo własności poszczególnych właścicieli lokali. Po realizacji inwestycji budynki na działce sąsiedniej mogą się znajdować w odległości 8 - 10 m od budynków na działce zainwestowania. Są to tak znikome odległości, że nie sposób wykazać braku oddziaływania inwestycji na poszczególne lokale. Tak więc odległość pomiędzy budynkami i ich wysokość mogą powodować istotne oddziaływania w zakresie dostępu do światła dziennego, hałasu i innych emisji. Trzeba też pamiętać, że decyzja lokalizacyjna nie przesądza o konkretnym usytuowaniu przyszłych budynków. Obliguje to do uwzględnienia potencjalnego, ale jednocześnie maksymalnego oddziaływania inwestycji. Uwadze nie mogła uiść też lokalizacja parkingu naziemnego, wzmagająca oddziaływanie inwestycji na nieruchomości sąsiednie.

Kolegium przywołało jeszcze art. 6 ust. 2 u.p.z.p., zgodnie z którym, każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. W takich okolicznościach sprawy Kolegium nie miało żadnych wątpliwości, że skoro ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym traktuje o ochronie własnego interesu prawnego, a zamierzona inwestycja będzie oddziaływać na nieruchomości lokalowe, to właściciele tych nieruchomości mają interes prawny w postępowaniu administracyjnym.


Interes prawny wspólnoty mieszkaniowej, a przymus reprezentacyjny

Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco: Organ pierwszej instancji ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków wielorodzinnych. Planowana inwestycja zrealizowana być miała w bezpośrednim i pośrednim sąsiedztwie nieruchomości zabudowanych budynkami wielorodzinnymi. Działki zainwestowania nie sąsiadowały bezpośrednio z nieruchomościami, na których znajdują się budynki wielorodzinne. Od działek planowanego zainwestowania oddziela je działka drogowa. Budynki wielorodzinne na działkach nr 49/20 i nr 49/30 oddalone są od działek zainwestowania około 40 m - 100 m. Analogicznie sytuacja przedstawiała się z zabudową wielorodzinną na działkach nr 31/14, nr 31/5. Od terenu inwestycji działki te są oddzielone działką nr 31/12, a budynki są usytuowane w odległości 40 m - 120 m od terenu inwestycji. Wysokość planowanej zabudowy wynosić miała maksymalnie 16 m, a wskaźnik zabudowy - 0,24. Status strony w pierwszoinstancyjnym postępowaniu przyznano wszystkim właścicielom lokali mieszkalnych. Kolegium nie podzieliło takiego ustalenia.

Kolegium stanęło na stanowisku, że właścicielom lokali mieszkalnych także przysługuje interes prawny, ale wywodzony nie z prawa własności lokalu, ale z prawa własności nieruchomości gruntowej. Kolegium przyjęło, że skoro planowana inwestycja będzie oddziaływała tylko na nieruchomości wspólne, to interes prawny będą mieli poszczególni współwłaściciele, ale z zastrzeżeniem konieczności reprezentacji ustawowej. Gdy interes prawny wynika z prawa współużytkowania wieczystego lub współwłasności nieruchomości, jako prawa związanego z prawem własności lokalu, stronami postępowania administracyjnego będą, co prawda, współwłaściciele lokali, ale z mocy prawa, na podstawie art. 6 ustawy o własności lokali, muszą być reprezentowani przez wspólnotę mieszkaniową, a konkretnie przez jej organ lub podmiot umocowany w trybie art. 18 tej ustawy. Zgodnie z powołanym art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o własności lokali w razie wyodrębnienia własności lokali właścicielowi lokalu przysługuje udział w nieruchomości wspólnej jako prawo związane z własnością lokali. Nie można żądać zniesienia współwłasności nieruchomości wspólnej, dopóki trwa odrębna własność lokali. Nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Jak wynika z art. 6 przytaczanej ustawy ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową. Wspólnota mieszkaniowa może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozwana. Z powołanych przepisów wynikają dwie zasadnicze konkluzje. Pierwsza, sporna w literaturze przedmiotu i orzecznictwie, to przyznająca wspólnocie mieszkaniowej podmiotowość prawną. W uchwale z dnia 21 grudnia 2007 r., III CZP 65/07 (Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izba Cywilna 2008/7-8/69/12) Sąd Najwyższy przyjął, że wspólnota mieszkaniowa, działając w ramach przyznanej jej zdolności prawnej, może nabywać prawa i obowiązki do własnego majątku. W takim przypadku wspólnota mieszkaniowa, jako jednostka organizacyjna, ma zdolność administracyjnoprawną i może być stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 29 k.p.a. Potwierdza to orzecznictwo sądów administracyjnych. W wyroku z dnia 16 kwietnia 2006 r., II OSK 146/09, NSA jednoznacznie podkreślił, że „wspólnota mieszkaniowa nie ma osobowości prawnej, jest natomiast tzw. ułomną osoba prawną, bowiem ma ona zdolność sądową (może pozywać i być pozywana) oraz dysponuje swoim majątkiem i odpowiada bez ograniczeń za zobowiązania dotyczące nieruchomości wspólnej. Ta okoliczność przesądza, iż wspólnota może, co do zasady, być stroną postępowania administracyjnego. Zdolność ta ograniczona jest jednak do sfery prawnej z zakresu zadań wspólnoty, czyli spraw związanych z zarządzaniem nieruchomością wspólną”. Druga, to statuująca wspólnotę mieszkaniową w płaszczyźnie zarządu nieruchomością wspólną. Wspólnota mieszkaniowa, jako ogół właścicieli lokali wchodzących w skład nieruchomości, to konstrukcja prawna powołana przede wszystkim do zarządzania nieruchomością wspólną. Wprost z art. 18 ust. 1 i 3 ustawy o własności lokali właściciele lokali mogą w umowie o ustanowieniu odrębnej własności lokali albo w umowie zawartej później w formie aktu notarialnego, określić sposób zarządu nieruchomością wspólną, a w szczególności mogą powierzyć zarząd osobie fizycznej albo prawnej (ust. 1). Jeżeli sposobu zarządu nie określono w umowie, o której mowa w ust. 1, lub w uchwale zaprotokołowanej przez notariusza, obowiązują zasady określone w  rozdziale 4 (ust. 3).

W tym kontekście Kolegium zważyło, że wspólnota mieszkaniowa to reprezentant praw i obowiązków przysługujących poszczególnym właścicielom lokali w ramach nieruchomości wspólnej. Nie wyklucza to oczywiście nabycia praw do majątku odrębnego wspólnoty mieszkaniowej jako podmiotu prawa. Ale należy pamiętać, że powstanie wspólnoty z mocy prawa nie oznacza, że prawa podmiotowe należne właścicielom lokali przechodzą na wspólnotę mieszkaniową (w szczególności udział w prawie własności lub użytkowania wieczystego nieruchomości). Utworzenie wspólnoty mieszkaniowej z mocy prawa (rozumianej jako utworzenie jednostki organizacyjnej) nie skutkuje bowiem ex lege uzyskaniem tytułu prawnego do nieruchomości. Co więcej, właściciel lokalu nie może przenieść udziału w nieruchomości wspólnej bez przeniesienia prawa własności lokalu. W efekcie, wspólnota mieszkaniowa, aby być uznana za stronę w postępowaniu administracyjnym o ustalenie warunków zabudowy nie może powoływać się jedynie na prawa własności, czy użytkowania wieczystego przysługującego właścicielom lokali, jako prawa związanego z własnością lokali. Wspólnota mieszkaniowa dla wykazania interesu prawnego w postępowaniu o ustaleniu warunków zabudowy musi wykazać należne jej prawo podmiotowe wymagające ochrony w postępowaniu administracyjnym. Trzeba koniecznie podkreślić, że prawo podmiotowe, pozwalające na konstrukcję interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym, nie wynika z ustawowego zarządu nieruchomością wspólną. Przy takiej ustawowej strukturze i zadaniach wspólnoty mieszkaniowej, w sprawach administracyjnych dotyczących współwłasności i współużytkowania wieczystego, jako prawa związanego z własnością lokali, wspólnota mieszkaniowa będzie jedynie reprezentowała interesy współwłaścicieli i współużytkowników wieczystych w postępowaniu administracyjnym. Z mocy zaś ustawy wspólnota mieszkaniowa (poprzez zarząd) zarządza i reprezentuje interesy współwłaścicieli i współużytkowników. Właściciele lokali zostali bowiem, z mocy ustawy, pozbawieni możliwości zarządu i indywidualnego działania w sprawach części wspólnej nieruchomości. Z tego też względu współużytkownikom wieczystym lub współwłaścicielom nieruchomości wspólnej będzie przysługiwał status strony w postępowaniu, z tym jednak ograniczeniem, że interes prawny chronić może tylko ogół właścicieli - wspólnota mieszkaniowa, przez zarząd lub podmiot zarządzający częścią wspólną. Nie można w takich sytuacjach właścicieli lokali i wspólnoty traktować zamiennie. Skoro w sprawach zarządu nieruchomością wspólną właścicieli lokali reprezentuje wspólnota, to ochrona strony – współużytkownika wieczystego nieruchomości może być dokonane tylko za pośrednictwem wspólnoty mieszkaniowej. Podkreśla to NSA stwierdzając, że „interes prawny wspólnoty mieszkaniowej, o której mowa w art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (…) i interes prawny poszczególnych jej członków nie jest tożsamy, a zatem nie można ich traktować zamiennie na potrzeby prowadzonego postępowania administracyjnego” (wyrok z dnia 26 czerwca 2007 r., II OSK 627/06). Z kolei w sprawach dotyczących warunków zabudowy w kwestii rozróżnienia interesu prawnego wspólnoty oraz interesu prawnego właściciela lokalu stanowisko NSA jest jednoznaczne: „Warunkiem uzyskania przymiotu strony przez indywidualnego członka wspólnoty w sprawie, której przedmiotem rozstrzygnięcia organów administracji publicznej są warunki zabudowy (w przypadku tzw. dużej wspólnoty reprezentowanej przez zarząd) jest wykazanie przez tegoż członka naruszenia jego indywidualnego interesu prawnego mającego umocowanie w określonej normie prawnej” (wyrok z dnia 28 maja 2009 r., II OSK 852/08).

Poczynione uwagi doprowadziły Kolegium do konstatacji, według której wspólnota mieszkaniowa może występować w postępowaniu administracyjnym w dualnej roli: jako strona postępowania, ale tylko wtedy gdy wykaże własny interes prawny i/lub jako reprezentant współwłaścicieli lub współużytkowników wieczystych nieruchomości wspólnej.


Przepisy odrębne w postępowaniu lokalizacyjnym. Odległość inwestycji od terenów kolejowych

Organ pierwszej instancji wydał decyzję o warunkach zabudowy dla nieruchomości położonej w bezpośrednim sąsiedztwie terenów kolejowych. Od tej decyzji odwołała się jednostka organizacyjna samorządu terytorialnego zarządzająca terenem kolejowym, wywodząc, że decyzja jest niezgodna z przepisami odrębnymi - art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 1594, z późn. zm.). Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W ocenie Kolegium, wydana decyzja nie naruszała wymienionych w odwołaniu przepisów odrębnych. Działka zainwestowania, nr 97/3, przylega do działki nr 1, która oznaczona została w ewidencji gruntów i budynków Tk. Stosownie zaś z § 68 ust. 3 pkt 7 lit. b) rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454, z późn. zm.), grunty zabudowane i zurbanizowane dzielą się m. in. na tereny komunikacyjne, w tym tereny kolejowe oznaczone symbolem „Tk”. Taka kwalifikacja gruntów wiąże się ze szczególnym reżimem prawnym dla planowanej zabudowy. Oczywiście nie dotyczy to tylko samego terenu kolejowego, ale także działek bezpośredniego sąsiedztwa. Zgodnie bowiem z art. 53 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym, sytuowanie budowli, budynków, drzew i krzewów oraz wykonywanie robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowych, bocznic kolejowych i przejazdów kolejowych może mieć miejsce w odległości niezakłócającej ich eksploatacji, działania urządzeń związanych z prowadzeniem ruchu kolejowego, a także niepowodującej zagrożenia bezpieczeństwa ruchu kolejowego. Z kolei jak wynika z art. 53 ust. 2 i 3 powołanej ustawy, budowle i budynki mogą być usytuowane w odległości nie mniejszej niż 10 m od granicy obszaru kolejowego, z tym, że odległość ta od osi skrajnego toru nie może być mniejsza niż 20 m. Odległości, o których mowa w ust. 2, dla budynków mieszkalnych, szpitali, domów opieki społecznej, obiektów rekreacyjno-sportowych, budynków związanych z wielogodzinnym pobytem dzieci i młodzieży powinny być zwiększone, w zależności od przeznaczenia budynku, w celu zachowania norm dopuszczalnego hałasu w środowisku, określonych w odrębnych przepisach.

Kolegium przyjęło, że przepisy te nie mają jednak zastosowania na płaszczyźnie zagospodarowania przestrzennego. Świadczą o tym następujące argumenty. Przede wszystkim, powołane przepisy o transporcie kolejowym posługują się pojęciem „usytuowanie budynku”, a więc ewidentnie nawiązują nomenklaturą do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, z późn. zm.). W ocenie składu orzekającego termin „usytuowanie” budynku odnosi się do konkretnego umiejscowienia budynku na działce objętej inwestycją. A przecież decyzja lokalizacyjna nie przesądza jeszcze docelowo o konkretnym umiejscowieniu inwestycji, wskazując jedynie teren zainwestowania. Tak przyjęta wykładnia znajduje potwierdzenie w art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym projekt budowlany powinien zawierać m. in. projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie, obejmujący: określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. Nie ma więc wątpliwości, że o usytuowaniu budynku przesądza projekt budowlany, a nie decyzja lokalizacyjna, która konkretyzuje lokalizację budynku tylko co do terenu zainwestowania. Badanie zaś zgodność projektu budowlanego z przepisami powszechnie obowiązującym (art. 35 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego) dokonuje się w postępowaniu przed organem administracji architektoniczno-budowlanej. Konsekwentnie, przepisy o usytuowaniu budynku, zawarte w ustawie o transporcie kolejowym, podobnie zresztą jak przepisy o usytuowaniu budynku zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, z późn. zm.) należą do przepisów techniczno-budowlanych. Wyprowadzone tezy wzmacnia dodatkowo treść art. 57 ustawy o transporcie kolejowym. Zgodnie z powołanym przepisem, w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od warunków usytuowania budynków i budowli określonych w art. 53 oraz wykonywania robót ziemnych określonych na podstawie art. 54. Odstępstwo nie może powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia oraz bezpieczeństwa i prawidłowego ruchu kolejowego, a także nie może zakłócać działania urządzeń służących do prowadzenia tego ruchu (ust. 1). Właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej, w rozumieniu Prawa budowlanego, udziela bądź odmawia zgody na odstępstwo po uzyskaniu opinii właściwego zarządcy (ust. 2). Ewidentnie więc, wszelkie uwarunkowania związane z usytuowaniem budynku względem obszaru kolejowego zastrzeżony jest do wyłącznej kompetencji organów architektoniczno-budowlanych, które dopiero na etapie postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenia budowlanego weryfikują zasadność usytuowania budynku, z kompetencją udzielenia inwestorowi dyspensy. Gdyby przyjąć, że przepis art. 53 ustawy o transporcie kolejowym ma zastosowanie w postępowaniu lokalizacyjnym, to nie ma wątpliwości, że inwestor pozbawiony zostałby ustawowego prawa do uzyskania odstępstwa.

Konstatując Kolegium stwierdziło, że przepisy ustawy o transporcie kolejowym, w zakresie dotyczącym usytuowania budynku, nie zaliczają się do przepisów odrębnych, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.


Przepisy odrębne w postępowaniu lokalizacyjnym. Lokalizacja inwestycji w strefie lotniska. Akty prawa miejscowego jako przepisy odrębne

Inwestor zaplanował zabudowę nieruchomości w pobliżu lotniska. Nieruchomość znajduje się w otoczeniu lotniska, o jakim mowa w art. 87 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (Dz. U. z 2013 r. poz. 1393, z późn. zm.). Planowana inwestycja zlokalizowana była w granicach obszaru ograniczonego użytkowania w części w strefie Ia, a pozostała część terenu objętego wnioskiem zlokalizowana była w strefie Ib - wyznaczonych zgodnie z rozporządzeniem Wojewody Dolnośląskiego z dnia 17 listopada 2006 r. w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla Lotniska Wrocław Strachowice we Wrocławiu (Dz. Urz. Woj. Doln. Nr 248, poz. 3693). Na tle przedstawionego stanu faktycznego podstawową kwestią wymagającą rozstrzygnięcia przez Kolegium było ustalenie, czy ww. rozporządzenie Wojewody Dolnośląskiego, w szczególności zaś jego § 7, stanowi przepis odrębny, w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.

W obowiązującym prawie brak jest ustawowej definicji terminu „przepis odrębny”. Jednak w zgodnej opinii nauki prawa i orzecznictwa sądowego, za przepisy odrębne w kontekście ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy uważać takie przepisy aktów prawa powszechnie obowiązującego, które mogą mieć wpływ na projektowaną przez inwestora zmianę zagospodarowania terenu (zob.: Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2013, s. 435 - 436; wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2007 r., II OSK 943/06). Jak stwierdza się w tym kontekście, „do przepisów odrębnych należy niewątpliwie zaliczyć regulacje dotyczące ochrony środowiska, przyrody, gruntów rolnych i leśnych, zabytków, uzdrowisk, ochrony granic, obszarów morskich, a także przepisy sanitarne, unormowania z zakresu prawa geologicznego i górniczego i inne. Wymienione przepisy mogą stanowić przepisy odrębne, w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., tylko w zakresie, w jakim kształtują możliwość zabudowy” (wyrok WSA w Łodzi z dnia 9 stycznia 2013 r., II SA/Łd 1005/12). Niekwestionowane jest również stanowisko, że do grupy przepisów odrębnych zaliczyć trzeba także przepisy aktów prawa miejscowego, które zgodnie z art. 87 i art. 94 Konstytucji RP są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły (wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2007 r., II OSK 943/06; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 maja 2010 r., II SA/Po 11/10).

Jednak samo przesądzenie kwestii, że akty prawa miejscowego mogą stanowić przepisy odrębne uwzględniane w postępowaniu lokalizacyjnym, nie stanowi jeszcze ostatecznego rozstrzygnięcia zagadnienia, czy taki charakter może mieć powoływane rozporządzenie Wojewody Dolnośląskiego. W myśl powszechnie przyjętego w nauce prawa administracyjnego stanowiska, przepis upoważniający do wydania aktu prawa miejscowego może mieć charakter delegacji generalnej albo delegacji szczególnej. Upoważnienia generalne charakteryzują się tym, że są one zawarte w ustawach ustrojowych (ustawach samorządowych oraz w ustawach regulujących funkcjonowanie lokalnych organów administracji rządowej) i jedynie w sposób ogólny wskazują przedmiot regulacji, w związku z określeniem podstawowych zadań i kompetencji danego organu. Z kolei upoważnienia szczegółowe wynikają z ustaw merytorycznych, które obok przepisów regulujących różnego rodzaju materie związane z tematyką danej ustawy, zawierają także przepisy upoważniające organy administracji publicznej do uregulowania poszczególnych kwestii szczegółowych (M. Kotulski, Akty prawa miejscowego w świetle uregulowań ustrojowych, Kwartalnik Prawa Publicznego 2001, nr 1, s. 58; D. Dąbek, Prawo miejscowe, Wolters Kluwer 2007, s. 76 – 77 i 101). Jednym z takich przepisów, wyrażających delegację szczególną, jest art. 135 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r. poz. 1232, z późn. zm.), dalej jako „P.o.ś. W myśl tego przepisu (w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 stycznia 2008 r.), „Obszar ograniczonego użytkowania dla przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1, lub dla zakładów, lub innych obiektów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako takie przedsięwzięcie, tworzy wojewoda, w drodze rozporządzenia”. Nie budzi wątpliwości, że przepis ten zawierał wszystkie elementy niezbędne do wyrażenia upoważnienia do wydania wskazanego w nim aktu prawa miejscowego, bowiem określał organ właściwy do wydania takiego aktu prawnego, rodzaj tego aktu (tj. rozporządzenie) i zakres spraw przekazywanych do uregulowania w tym akcie, który to element został następnie rozwinięty w ust. 3a. W przekonaniu Kolegium nie ma tym samym wątpliwości, że Wojewoda Dolnośląski posiadał kompetencję do wydania, na podstawie art. 135 ust. 2 P.o.ś., rozporządzenia w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla Lotniska Wrocław-Strachowice, stanowiącego akt prawa miejscowego, który podlega uwzględnieniu w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla terenu zlokalizowanego w wyznaczonym w tym rozporządzeniu obszarze ograniczonego użytkowania. Na marginesie zauważyło Kolegium, że konieczność uwzględniania w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy rozporządzenia wojewody w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania, jako zawierającego przepisy szczególne, została podkreślona również w literaturze przedmiotu (w szczególności: Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne …, s. 435 - 436).

Ustalenie powyższych elementów stanu prawnego sprawy pozwoliło Kolegium przejść do analizy kolejnych zagadnień szczegółowych: obowiązywania przywołanego wyżej rozporządzenia Wojewody Dolnośląskiego po wejściu w życie zmian wprowadzonych ustawą z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej (Dz. U. Nr 175, poz. 1462, z późn. zm.), dalej jako „ustawa zmieniająca”, oraz wątpliwości zawiązanych z prawidłowością przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji interpretacji przepisów tego rozporządzenia.

Odnosząc się do pierwszej kwestii, Kolegium zauważyło, że w wyniku nowelizacji dokonanej przez art. 19 pkt 5 ustawy zmieniającej, zmianie uległy istotne elementy wyrażonej w art. 135 ust. 2 P.o.ś. delegacji ustawowej, a mianowicie zmienił się organ upoważniony do wydania aktu wykonawczego oraz rodzaj tego aktu. W obecnie obowiązującym kształcie przepis ten brzmi: „Obszar ograniczonego użytkowania dla przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1, lub dla zakładów, lub innych obiektów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako takie przedsięwzięcie, tworzy sejmik województwa, w drodze uchwały”. Jakkolwiek tego rodzaju zmiana mogłaby w świetle przyjmowanych w polskim porządku prawnym reguł walidacyjnych budzić wątpliwości co do dalszego obowiązywania wydanych na podstawie zmienionego przepisu upoważniającego aktów wykonawczych, to jednak w rozpatrywanym przypadku kwestia dalszego obowiązywania aktów wydanych na podstawie art. 135 ust. 2 P.o.ś. została wprost przesądzona, przez zamieszczenie w ustawie zmieniającej jednoznacznego przepisu przejściowego. W powołanym już wcześniej art. 47 ust. 2 ustawy zmieniającej ustawodawca postanowił, że akty prawa miejscowego wydane na podstawie przepisów zmienianych tą ustawą zachowują moc do czasu wydania nowych aktów prawa miejscowego przez organy przejmujące zadania i kompetencje. Wobec tak jednoznacznego rozstrzygnięcia kwestii intertemporalnej jedynie stwierdzenie, że nowo upoważniony organ - sejmik województwa - skorzystał z przyznanej mu delegacji ustawowej, podejmując uchwałę w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania, mogłoby doprowadzić do wniosku o utracie mocy rozporządzenia Wojewody Dolnośląskiego. Brak odpowiedniej uchwały Sejmiku Województwa Dolnośląskiego w tej sprawie przesądza tym samym o dalszym obowiązywaniu rozporządzenia Wojewody Dolnośląskiego z dnia 17 listopada 2006 r. w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla Lotniska Wrocław-Strachowice.

W tej sytuacji, jedyną kwestią wymagającą jeszcze zajęcia stanowiska przez Kolegium była przeprowadzona przez organ pierwszej instancji wykładnia przepisów powołanego rozporządzenia. Inwestor zakwestionował zwłaszcza sposób odczytania przez organ lokalizacyjny przepisu § 7 rozporządzenia, z którego - zdaniem inwestora - nie wynika zakaz zabudowy, a jedynie ograniczenia w przeznaczeniu nowych terenów i lokalizacji budynków. Podniósł w tym kontekście, że gdyby intencją prawodawcy było wprowadzenie zakazu nowej zabudowy w obszarze ograniczonego użytkowania, to konsekwentnie posłużyłby się terminem użytym w art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. tj. „zakaz zabudowy”. W przekonaniu odwołującego się, prawidłowa interpretacja § 7 rozporządzenia Wojewody Dolnośląskiego powinna uwzględniać treść § 9 tego rozporządzenia w ten sposób, że § 7 przewiduje ograniczenia co do wskazanych w tym przepisie kategorii obiektów, które następnie sprowadzają się do konieczności uwzględnienia wymienionych w § 9 wymagań technicznych dotyczących budynków. Zdaniem Kolegium, sposób sformułowania § 7 rozporządzenia Wojewody Dolnośląskiego z dnia 17 listopada 2006 r. może być źródłem wątpliwości interpretacyjnych. Wynikają one z zastosowania w tym przepisie nietypowej formy wyrażenia obowiązku, przez użycie określenia „ograniczenia w przeznaczeniu nowych terenów i lokalizacji budynków”. Powstałe na tym tle wątpliwości językowe były możliwe do usunięcia przez zastosowanie systemowych i funkcjonalnych dyrektyw wykładni. Użycie innych, niż językowe, reguł wykładni nie stanowi przy tym sytuacji nadzwyczajnej. Niejednoznaczność interpretowanego zwrotu jest bowiem typową przesłanką stosowania pozajęzykowych dyrektyw wykładni (por. M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2008, s. 343). Co więcej, w orzecznictwie sądów administracyjnych można spotkać się ze stanowiskiem, że „stosowanie wykładni językowej bez uwzględnienia wykładni systemowej, wykładni celowościowej godzi w wartości demokratycznego państwa prawnego (tak NSA w wyroku z dnia 30 kwietnia 2009 r., I OSK 1407/08).

Przepis § 7 rozporządzenia Wojewody Dolnośląskiego z dnia 17 listopada 2006 r. w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla Lotniska Wrocław-Strachowice stanowi: „W obszarze ograniczonego użytkowania wprowadza się ograniczenia w przeznaczeniu nowych terenów i lokalizacji budynków. 1. W strefie Ia: pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, wielorodzinne i zamieszkania zbiorowego, jednorodzinne z usługami rzemieślniczymi; na szpitale i domy opieki społecznej; pod zabudowę związana ze stałym lub wielogodzinnym pobytem dzieci i młodzieży; na cele rekreacyjno-wypoczynkowe; na cele uzdrowiskowe; 2. W strefie Ib: pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne; na szpitale i domy opieki społecznej; pod zabudowę zagrodową; pod zabudowę związaną ze stałym lub wielogodzinnym pobytem dzieci i młodzieży; na cele rekreacyjno-wypoczynkowe; na cele uzdrowiskowe; 3. W strefie II: na szpitale i domy opieki społecznej; pod zabudowę związana ze stałym lub wielogodzinnym pobytem dzieci i młodzieży. Kolegium zauważyło, że interpretacja tak wysłowionego przepisu nie pozostawia wątpliwości, co do jego ratio legis. Ustanowienie przez miejscowego prawodawcę w obrębie obszaru ograniczonego użytkowania trzech stref (Ia, Ib i II) podyktowane jest bowiem zamiarem wyeliminowania w bezpośrednim sąsiedztwie lotniska zabudowy przeznaczonej na długotrwały pobyt ludzi, na którą działalność lotniska mogłaby szczególnie negatywnie oddziaływać. Jest rzeczą powszechnie znaną, że eksploatacja lotnisk wiąże się z dużą emisją hałasu, na którą narażone byłby zwłaszcza osoby na stałe zamieszkujące tereny znajdujące się w bezpośrednim sąsiedztwie takiego obiektu. Nie jest kwestią przypadku, że w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397, z późn. zm.), lotniska zostały zaliczone do przedsięwzięć mogących zawsze albo potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Oczywisty jest przy tym negatywny wpływ hałasu na osoby chore, starsze, jak również dzieci i młodzież. Dlatego właśnie prawodawca wyłączył możliwość lokalizowania w strefach Ia i Ib obiektów przewidzianych na pobyt tych kategorii osób. Za taką interpretacją analizowanego przepisu przemawia również to, że prawodawca w kolejnych strefach - w zależności od ich oddalenia od granic lotniska - wprowadził stopniowo malejące ograniczenia co do przeznaczenia budynków, które nie mogą być w tych strefach lokalizowane. W konsekwencji, w ostatniej strefie, ograniczenia w lokalizacji budynków dotyczą już tylko szpitali, domów opieki społecznej oraz zabudowy związanej ze stałym lub wielogodzinnym pobytem dzieci i młodzieży, a więc kategorii osób najbardziej – w przekonaniu prawodawcy - narażonej na negatywne oddziaływanie lotniska. Za przyjęciem, że § 7 rozporządzenia Wojewody Dolnośląskiego wyraża zakaz lokalizowania nowych budynków o określonym w tym przepisie przeznaczeniu, przemawia również argument o charakterze systemowym, polegający na uwzględnieniu w procesie wykładni także treści § 8 rozporządzenia. Stosownie do tego przepisu „Zmiany dotychczasowego użytkowania istniejących budynków we wszystkich strefach, o których mowa w § 2, nie mogą następować w kierunkach wskazanych w § 7”. Jest rzeczą oczywistą, że stanem najbardziej pożądanym - ze względu na specyfikę lotniska - byłby całkowity brak w jego otoczeniu zabudowy mieszkaniowej oraz budynków przeznaczonych na okresowy pobyt ludzi. Wydając rozporządzenie w sprawie ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania, prawodawca zmuszony był jednak zaakceptować zastane na danym terenie przeznaczenie budynków. Wykluczył on wszakże w powołanym wyżej § 8 rozporządzenia taką zmianę sposobu użytkowania tych budynków, która byłaby sprzeczna z ustalonym już wcześniej ratio legis interpretowanego aktu prawnego. Tym samym, przepis ten zapobiegać ma również próbom obchodzenia zakazów, o jakich mowa w § 7, polegającym na zmianie sposobów użytkowania istniejących już budynków na przeznaczenie opisane w § 7.

Przy takiej interpretacji § 7 rozporządzenia Wojewody Dolnośląskiego przepis § 9 tego rozporządzenia powinien być odczytany, jako lex specialis w stosunku do § 7. Zdaniem Kolegium, wskazane w § 9 ust. 1 rozporządzenia wymagania techniczne dotyczące nowo projektowanych budynków nie odnoszą się do warunków, jakie muszą spełnić budynki wymienione w § 7 rozporządzenia, aby mogły być zlokalizowane w obszarze ograniczonego użytkowania. Wymagania te odnosić należy do innej, niż wymieniona w § 7, zabudowy, która może tam powstać zgodnie z prawem. Trzeba bowiem podkreślić, że § 7 rozporządzenia ani nie wprowadza całkowitego zakazu zabudowy, ani też zawarty w tym przepisie katalog przeznaczenia budynków nie ma charakteru wyczerpującego. Tym samym, na obszarze wyznaczonym rozporządzeniem Wojewody powstawać mogą inne, niż wymienione w § 7 budynki, których przeznaczenie będzie się wiązało z pobytem ludzi. Dlatego w celu zapewnienia właściwego zabezpieczenia akustycznego takich budynków prawodawca wprowadził w § 9 szereg wymogów technicznych dotyczących tego rodzaju zabezpieczeń. Nie sposób natomiast przyjąć, że nawet po spełnieniu wspomnianych wymogów technicznych w bezpośrednim sąsiedztwie lotniska może zostać zlokalizowany np. szpital.

Odnosząc się do argumentu Inwestora, że gdyby prawodawca chciał całkowicie zakazać zabudowy w obszarze ograniczonego użytkowania lotniska, to wprost posłużyłby się ustawowym określeniem „zakaz zabudowy” Kolegium zauważyło, że rozporządzenie Wojewody Dolnośląskiego w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla Lotniska Wrocław-Strachowice nie zostało wydane na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z której pochodzi wskazany przez inwestora termin. Na marginesie Kolegium dostrzegło, że przywołany w tym kontekście art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. dotyczy zasad sporządzania planów miejscowych, których nie można odnosić do rozporządzeń w sprawie obszaru ograniczonego użytkowania. Jak zostało to już wcześniej wyjaśnione, rozporządzenia takie są aktami prawa miejscowego wydawanymi na podstawie art. 135 ust. 2 P.o.ś. i w żadnym razie nie mogą stanowić substytutu planu miejscowego, choć mogą wprowadzać ograniczenia w zabudowie określonych terenów ze względu na ustalony już wyżej interes społeczny. Jednocześnie zaś charakter rozporządzenia wojewody, jako aktu wydawanego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 94 Konstytucji RP) sprawia, że również pod względem terminologicznym rozporządzenie musi nawiązywać do terminologii ustawy upoważniającej. Zwrot „ograniczenia w zakresie przeznaczenia terenu” został przez ustawodawcę użyty w art. 135 ust. 3a P.o.ś., określającym zakres spraw przekazywanych do uregulowania w rozporządzeniu wojewody („Organy, o których mowa w ust. 2 i 3, tworząc obszar ograniczonego użytkowania, określają granice obszaru, ograniczenia w zakresie przeznaczenia terenu, wymagania techniczne dotyczące budynków oraz sposób korzystania z terenów wynikające z postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko lub analizy porealizacyjnej albo przeglądu ekologicznego.”). Tym samym korzystając z przyznanej mu kompetencji prawotwórczej Wojewoda Dolnośląski wręcz zobligowany był posłużyć się terminologią wynikającą z delegacji ustawowej.

Podsumowując wszystkie powyższe ustalenia, Kolegium stwierdziło, że przepisy rozporządzenia Wojewody Dolnośląskiego z dnia 17 listopada 2006 r. w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla Lotniska Wrocław-Strachowice, są przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Wykładnia zawartego w tym rozporządzeniu § 7 prowadzi do wniosku, że w wyznaczonej na podstawie przepisów rozporządzenia strefie Ia i strefie Ib, w której mieści się teren planowanego przez inwestora zamierzenia inwestycyjnego, niedopuszczalna jest budowa budynków mieszkalnych jednorodzinnych i wielorodzinnych. Wprawdzie Kolegium zauważyło, że niewielki fragment działki nr 21, przylegający bezpośrednio do działki drogowej nr 28/3, w postaci wąskiego klina o maksymalnej szerokości ok. 6 m, nie jest objęty żadną z wyznaczonych w rozporządzeniu Wojewody Dolnośląskiego stref, jednak jednocześnie podnieść należało, że na tym fragmencie terenu nie byłaby możliwa realizacja nie tylko wnioskowanego przez zamierzenia budowlanego, ale także żadnej innej inwestycji polegającej na budowie nowego budynku mieszkalnego. Wynika to z niewielkich rozmiarów tego terenu, jego kształtu i usytuowania bezpośrednio za istniejącym już na działce nr 21 budynkiem.


Zbycie nieruchomości w formie umowy przewłaszczenia na zabezpieczenie spłaty pożyczki jako przesłanka ustalenia opłaty jednorazowej

Kolegium rozpatrywało sprawę, w której powstał problem, czy zbycie nieruchomości w formie umowy przewłaszczenia na zabezpieczenie spłaty pożyczki należy przyjąć za „zbycie” nieruchomości w rozumieniu art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Kolegium zważyło, że czynność przewłaszczenia na zabezpieczenie nieruchomości bez wątpienia rodzi skutek prawny w postaci przeniesienia prawa własności nieruchomości. Odwołująca się strona stała na stanowisku, że w tym przypadku była to czynność nieekwiwalentna (nieodpłatna). Kolegium zwróciło jednak uwagę, że czynność przewłaszczenia na zabezpieczenie ze swej istoty zawsze zabezpiecza jakiś podstawowy stosunek prawny (czynność prawna causa cavendi), tak więc jej charakterystyka nie może abstrahować od stosunku prawnego, który docelowo zabezpiecza. Okoliczność, że przewłaszczenie na zabezpieczenie następuje w celu zabezpieczenia wykonania zobowiązania z podstawowego stosunku prawnego (tu: z umowy pożyczki) nie oznacza, że ma ono charakter nieodpłatny. Zbywca nieruchomości otrzymuje bowiem zawsze ekwiwalent swojego świadczenia, którym w tym przypadku jest jakieś świadczenie ze strony nabywcy nieruchomości przewidziane w stosunku podstawowym, najczęściej w postaci pożyczki. Gdyby nie zbycie nieruchomości w formie przewłaszczenia na zabezpieczenie, zbywca nie uzyskałby pożyczki. Zaznaczyć przy tym należy, że w znaczeniu prawnym ekwiwalentność świadczenia to nie jego ekonomiczna równowartość, ale wzajemność względem świadczenia kontrahenta. Innymi słowy, świadczenie jest odpłatne, gdy osoba dokonująca przysporzenia ma otrzymać lub otrzymuje w zamian za nie korzyść majątkową. W przypadku przewłaszczenia celem zabezpieczenia spłaty pożyczki, ekwiwalentem jest właśnie kwota pożyczki. Dla stwierdzenia prawnej ekwiwalentności świadczeń nie jest istotna relacja uzyskanej kwoty pożyczki do wartości przedmiotu zabezpieczenia. W tym sensie poza oceną Kolegium pozostała ekonomiczna racjonalność dokonanej przez stronę transakcji. Istotne, że zasadniczym celem zbycia było w tym przypadku uzyskanie korzyści i strona taką korzyść uzyskała. Rozpatrując zaś powyższą sytuację przez pryzmat ratio legis opłaty jednorazowej Kolegium stwierdziło, że opłata jednorazowa jest świadczeniem stanowiącym wyraz partycypacji gminy w korzyści, jaką zbywca mógł uzyskać w związku z wprowadzeniem do obrotu nieruchomości o wartości zwiększonej na skutek wejścia w życie planu miejscowego. Formuła prawna zbycia musi więc umożliwiać uzyskanie takiej korzyści (zbycie odpłatne), co nie oznacza, że w wyniku konkretnej transakcji musi nastąpić ekonomiczne zdyskontowanie wzrostu wartości nieruchomości. Z perspektywy celu opłaty jednorazowej obojętne jest, czy właściciel w konkretnym przypadku sprzedał nieruchomość po cenie rynkowej, czy też po cenie znacznie niższej. Tak samo obojętne jest, czy właściciel przewłaszczył nieruchomość na zabezpieczenie spłaty pożyczki w wysokości odpowiadającej wartości nieruchomości, czy też pożyczki w kwocie znacznie od tej wartości niższej. Ważne jest, że dokonując zbycia w formie przewłaszczenia na zabezpieczenie spłaty pożyczki, strona miała możliwość uzyskania związanej z tym i ekwiwalentnej także pod względem ekonomicznym korzyści. Wprowadzając nieruchomość w ten sposób do obrotu, zbywca w prawnym sensie zawsze dyskontuje jej wartość, bowiem do zawarcia umowy dojdzie tylko wówczas, gdy wartość zabezpieczenia jest wystarczająca. Wartość ta więc z założenia jest oceniana zarówno przez zbywcę, jak i nabywcę, także pod względem ekonomicznej ekwiwalentności.

W konsekwencji Kolegium uznało, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy wystąpiła przesłanka „zbycia” nieruchomości, w rozumieniu art. 36 ust. 4 u.p.z.p.


3. Wnioski pod adresem ustawodawcy

Reasumując działalność orzeczniczą Kolegium w zakresie zagospodarowania przestrzennego w 2014 r. należy pod adresem ustawodawcy sformułować wniosek o zmianę przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzeń wykonawczych, w celu uniknięcia wątpliwości interpretacyjnych. Zasadne byłoby dokonanie zmian dotyczących udziału stron i ustalania kręgu stron w postępowaniu lokalizacyjnym:

- wprowadzenie rozwiązań odnośnie do doręczania korespondencji związanej z prowadzonymi postępowaniami o ustalenie warunków zabudowy w sposób analogiczny do przewidzianych w przepisy ustawy Prawo budowlane; uprości to postępowanie lokalizacyjne w przypadku znacznej liczby stron dochodzącej niekiedy nawet do kilkuset podmiotów;

- wprowadzenie rozwiązań obligujących organ administracji do korzystania z danych (w szczególności danych adresowych) zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Nagminne jest bowiem niewypełnianie przez właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości obowiązków wynikających z art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287, z późn. zm.), tj. niezawiadamianie o zmianie adresu, co w konsekwencji prowadzi do sytuacji, w której rozstrzygnięcia organów pierwszej instancji (pod względem merytorycznym prawidłowe) są uchylane, ponieważ nie brały w nim udziału wszystkie podmioty, którym przysługiwał status stron tego postępowania;

- ułatwienie procedur związanych z ustanowieniem kuratora dla spadków nieobjętych lub stron nieobecnych.

Uzasadnienie

Istotnym utrudnieniem dla jednostek samorządu terytorialnego jest ustalenie stron postępowania w procesach inwestycyjnych i doręczanie pism procesowych. Dotyczy to postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Należy podkreślić, że niemal na wszystkich etapach procesu inwestycyjnego doręczanie pism procesowych możliwe jest poprzez obwieszczenie. I tak, zgodnie z art. 5a ustawy Prawo budowlane, w przypadku budowy obiektu liniowego, którego przebieg został ustalony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a także wykonywania innych robót budowlanych dotyczących obiektu liniowego, gdy liczba stron w postępowaniu przekracza 20, stosuje się przepis art. 49 k.p.a. Tożsame rozwiązanie przyjęto w art. 74 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235, z późn. zm.). Analogiczne rozwiązanie przewiduje ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale tylko w odniesieniu do lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 53 ust. 1). Praktyka pokazała, że w szczególności przy inwestycjach zaplanowanych na terenach miejskich liczba stron postępowania często obejmuje setki podmiotów. Sprawia to duże trudności w ustaleniu kręgu stron i doręczaniu im pism, generując przewlekłość postępowania. Spostrzec przy tym trzeba, że aktywność w postępowaniu wyraża z reguły zaledwie kilka stron.

Celowe byłoby też dokonanie zmiany art. 21 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, jednoznacznie przesądzając, że dane ewidencji stanowią podstawę ustalania stron w postępowaniach lokalizacyjnych. W ślad za tym konieczne stałoby się określenie sankcji w postępowaniu administracyjnym dla podmiotów, które w wyznaczonym czasie nie dokonały stosownego zgłoszenia w organie geodezyjnym (np. przyjęcie domniemania, że strona miała zapewniony udział w postępowaniu, domniemania doręczenia pism procesowych).

Ważnym problemem w postępowaniu administracyjnym są także wspólnoty mieszkaniowe jako strony postępowania. Ewidencja gruntów i budynków jako podstawa ustalania stron postępowania wymagałaby od wspólnoty mieszkaniowej zgłoszenia do ewidencji podmiotów uprawnionych do reprezentacji wspólnoty. W obecnym stanie prawnym nie ma w zasadzie żadnych instrumentów prawnych pozwalających uzyskać dane dotyczące reprezentacji wspólnot mieszkaniowych.

Przy wielości stron postępowania w procesach inwestycyjnych istotne trudności pojawiają się także w przypadku spadków nieobjętych i niemożliwością ustalenia zarządców masy spadkowej (art. 30 § 5 k.p.a.). W takich sytuacjach postępowanie trwa nawet kilka lat, generując znaczne koszty i zaangażowanie nie tylko po stronie organu, ale także inwestora. Niejednokrotnie upływ czasu skutkuje też zmianą planów inwestycyjnych wnioskodawcy. De lege lata, niezależnie od tego czy osoba legitymowana zmarła przed wszczęciem postępowania, czy po jego wszczęciu, organ może jedynie wystąpić do sądu o wyznaczenie kuratora. Trzeba zatem rozważyć wyposażenie organów administracji w instrumenty pozwalające organowi prowadzącemu postępowanie (lub wyższego stopnia) na samodzielne wyznaczanie przedstawiciela strony postępowania (nieustalonej), bez angażowania sądów powszechnych. Dla zapewnienia profesjonalizmu działania i bezstronności takim przedstawicielem mogłaby być np. osoba z samorządu kuratorskiego, a więc tylko kurator zawodowy. Takie rozwiązanie skróciłoby znacznie czas trwania postępowania, a jednocześnie odciążyłoby sądy powszechne.


POMOC SPOŁECZNA, PIECZA ZASTĘPCZA, ŚWIADCZENIA RODZINNE, POMOC OSOBOM UPRAWNIONYM DO ALIMENTÓW, OŚWIATA, DODATKI MIESZKANIOWE, SPRAWY SOCJALNE


1. Uwagi ogólne

1.1. Reguły udzielania wsparcia (materialnego i niematerialnego) osobom i rodzinom znajdującym się w trudnych sytuacjach życiowych, których we własnym zakresie nie są w stanie przezwyciężyć, zawarte zostały w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182, z późn. zm.), dalej jako „.u.p.s.”. W 2014 r. nie doszło do zmian w tej dziedzinie, mających wpływ na dotychczasową linię orzeczniczą Kolegium. Na tle spraw rozpatrywanych przez Kolegium można było zauważyć, że organy pierwszej instancji coraz lepiej radzą sobie z kwestiami proceduralnymi i rzadko zdarzały się uchybienia dotyczące naruszenia przepisów o postępowaniu.

Udzielanie wsparcia na podstawie przepisów powołanej ustawy odbywa się w oparciu o zasadę subsydiarności, która wyraża spoczywającą na jednostce powinność pełnego wykorzystania własnych zasobów, możliwości i uprawnień, w celu pokonania trudnej sytuacji życiowej. Jeżeli dana osoba lub rodzina nie uczyni zadość tej powinności, to nie może oczekiwać, że zostanie jej udzielona pomoc. Przez własne zasoby, możliwości i uprawnienia należy rozumieć nie tylko sytuację materialną, ale również właściwości psychofizyczne, kwalifikacje zawodowe, aktywność w rozwiązywaniu własnych problemów oraz gotowość współdziałania w tym celu z innymi. Drugą z fundamentalnych zasad, którą należy kierować się przy orzekaniu w sprawach z zakresu pomocy społecznej jest zasada współdziałania osoby ubiegającej się o świadczenie z pracownikiem socjalnym i współpracy z nim w celu przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej. Można stwierdzić, że obie wymienione zasady przez organy pomocy społecznej były przestrzegane. Prawidłowo, zdaniem Kolegium, zasada współdziałania z organem pomocy społecznej traktowana była szeroko: za brak współpracy uznawana był np. odmowa wpuszczenia pracownika socjalnego do mieszkania w celu przeprowadzenia wywiadu lub odmowa udzielenia informacji na temat rzeczywistej sytuacji rodzinnej i dochodowej członków rodziny. Cechą wyróżniającą pomoc społeczną, w porównaniu do innych systemów świadczeniowych jest, co do zasady, brak przysługującego jednostce roszczenia prawnego o ustalenie świadczenia z pomocy społecznej, w związku z czym, ma obowiązek i uprawnienie do ustalenia sytuacji majątkowej i życiowej wnioskodawcy, jak też domagania się od niego własnej aktywności w pokonywaniu trudnej sytuacji życiowej.

W 2014 r. pojawiła się znaczna liczba spraw, w których strony deklarowały prowadzenie odrębnego gospodarstwa domowego w celu uzyskania świadczenia z pomocy społecznej (przeważnie dotyczyło to zasiłku stałego), podczas gdy faktycznie funkcjonowały w rodzinie i nie posiadały żadnego własnego dochodu pozwalającego na takie „odrębne” gospodarowanie. W szczególności dotyczyło to małżonków, którzy powoływali się na ustrój rozdzielności majątkowej, który jednak sam przez się nie może być przyjmowany jako zerwanie więzi gospodarczej. Rozdzielność majątkowa nie zwalania przecież małżonków od ich wzajemnych obowiązków wobec siebie, lecz dotyczy jedynie ich zobowiązań wobec osób trzecich. Nie zwalnia natomiast współmałżonka z ewentualnej pomocy finansowej [por. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., I GZ 47/13 (ONSAiWSA 2014/3/54)]. W sprawach rozstrzyganych przez Kolegium odrębne gospodarowanie deklarowali nie tylko małżonkowie (pomimo braku cech tej odrębności w rzeczywistości), ale też opiekunowie prawni osób ubezwłasnowolnionych całkowicie, które przecież nie mogą podejmować żadnych działań rozumianych jak samodzielne, odrębne gospodarowanie.

Warto zwrócić także uwagę na trudności organów pierwszej instancji w dokonywaniu oceny, czy w danym przypadku zaistniały okoliczności pozwalające na udzielenie specjalnego zasiłku celowego, tj. wyczerpujące znamiona tzw. przypadku szczególnie uzasadnionego. Pojęcie to nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, dlatego możliwe jest udzielenie tej specjalnej formy pomocy, pomimo niespełnienia kryterium dochodowego, w różnych okolicznościach faktycznych. Umożliwia to organom pomocy społecznej indywidualizację świadczeń i ich dostosowywania do rodzaju określonych potrzeb i oczekiwań. Oceniając, czy w zaistniałej sytuacji mamy do czynienia z przypadkiem szczególnie uzasadnionym zawsze jednak należy mieć na względzie, że chodzi tu o takie sytuacje danej osoby lub rodziny, które ponad wszelką wątpliwość i bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy pozwolą stwierdzić, że dane zdarzenia są tak dotkliwe w skutkach, że nie należą do zdarzeń codziennych, typowych, które można było przewidzieć i którym można było zapobiec. Chodzi tu o takie sytuacje, które odbiegają od typowych sytuacji osób kwalifikujących się do udzielenia pomocy. Z ustaleniem, czy w danej sytuacji mamy do czynienia z przypadkiem szczególnie uzasadnionym, organy pomocy społecznej nie zawsze sobie radziły. Często zdarzały się sprawy, w których brak wystąpienia tych szczególnych okoliczności nie był przez organ pierwszej instancji dostatecznie wykazany i uzasadniony, co musiało powodować przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Co do zasady, świadczenia z pomocy społecznej powinny być przyznawane na zaspokojenie potrzeb przyszłych. Jednak Kolegium incydentalnie wprawdzie, ale zwracało uwagę, że w niektórych sytuacjach uzasadnione jest przyznanie zasiłku na zaspokojenie potrzeby, która już została zrealizowana, np. na zwrot kosztów dojazdu do szpitala lub spłatę zadłużenia w opłatach mieszkaniowych, co może ułatwić jego spłatę w przyszłości (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 maja 2014 r., II SA/Po 165/14).

Spora liczba spraw dotyczyła odmowy skierowania do domu pomocy społecznej (dalej jako „d.p.s.”). Konieczność partycypowania przez gminę w kosztach pobytu jej mieszkańca w dps jest okolicznością, która powoduje, że organy pomocy społecznej decyzje o skierowaniu do dps wydają z dużą ostrożnością. Kolegium trudno jest na podstawie skromnego materiału dowodowego zgromadzonego przez organy pierwszej instancji ocenić, czy dana osoba faktycznie wymaga pomocy w formie skierowania do dps. Oceny takiej trzeba dokonywać w środowisku, w którym funkcjonuje osoba ubiegająca się o tę formę pomocy, dlatego w przypadku braku wystarczających argumentów przemawiających za utrzymaniem w mocy decyzji, były one uchylane, z zaleceniem ponownego przeprowadzenia postępowania. Pojawiła się też znaczna liczba spraw, gdzie o skierowanie do dps ubiegały się osoby, które wcześniej w drodze darowizny przekazały swe mieszkania członkom rodziny, z którymi dalsze wspólne zamieszkiwanie stało się na tyle trudne, że wolą zamieszkać w d.p.s. W ocenie Kolegium do tego rodzaju spraw należy podchodzić ostrożnie i z wyczuciem, aby nie pogorszyć sytuacji osoby wymagającej opieki. Trzeba jednak podkreślić, że trudności lokalowe czy nieporozumienia rodzinne, nie mogą stanowić okoliczności uzasadniającej skierowanie do dps, w świetle art. 54 u.p.s.

W sprawach przyznania specjalistycznych usług opiekuńczych dla niepełnosprawnych dzieci, o które występowali ich rodzice Kolegium miało na uwadze, że w art. 50 u.p.s. wyróżniono dwie kategorie usług opiekuńczych: obligatoryjne - dla osób samotnych, które z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymagają pomocy innych osób, i fakultatywne - dla osób w rodzinie, które wymagają pomocy innych osób a członkowie rodziny pomocy takiej nie mogą zapewnić. Rodzaje specjalistycznych usług opiekuńczych określa rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. (Dz. U. Nr 189, poz. 1598) i wynika z niego także, że specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być świadczone przez osoby z odpowiednimi kwalifikacjami. W wielu tego typu sprawach rodzice ubiegali się o przyznanie im pomocy w formie usług opiekuńczych świadczonych przez logopedów, psychologów, rehabilitantów itp. w miejscu zamieszkania, gdyż w ich ocenie rozmiar pomocy świadczony przez ośrodki rehabilitacyjne i edukacyjne, do których dzieci te uczęszczały był niewystarczający. Domagali się zajęć np. z dogoterapii, hipoterapii, muzykoterapii, których ośrodki pomocy społecznej nie były w stanie zapewnić (ze względu na zakres swych zadań), ani nie miały możliwości zatrudnienia odpowiednich specjalistów. W ocenie Kolegium świadczenia z pomocy społecznej mają zaspokajać potrzeby osób i rodzin (w tym dzieci) na elementarnym podstawowym poziomie z uwzględnieniem możliwości finansowych organów pomocy społecznej, które - szczególnie w mniejszych gminach - są dość skromne. Nie można oczekiwać od organu pomocy społecznej zapewnienia rehabilitacji czy dodatkowych zajęć, jeżeli powołane do takiej działalności instytucje pomoc tę świadczą w niewystarczającym wymiarze.

Trudności organom pomocy społecznej sprawiało prawidłowe orzekanie w sprawach ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej. Niewykluczone, że przyczyniło się do tego niejednolite i zawiłe orzecznictwo sądowoadministracyjne. Nie ulega wątpliwości, że osoba przebywająca w dps ma obowiązek poniesienia odpłatności za pobyt w wysokości 70% swego dochodu. Problem pojawia się, gdy w świetle art. 61 u.p.s. zachodzi konieczność ustalenia odpłatności, którą zobowiązani są ponieść członkowie rodziny pensjonariusza dps. Stosownie do art. 61 ust. 2 pkt 2 małżonek, zstępni, wstępni wnoszą opłatę zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2. Obowiązek ponoszenia odpłatności za pobyt członka rodziny w dps wynika wprost z ustawy. Nie ma więc podstaw prawnych do nakładania tego obowiązku na małżonka, wstępnych, zstępnych pensjonariusza dps w formie decyzji administracyjnej. Zawarcie umowy ma na celu wyłącznie ustalenie wysokości tej odpłatności z poszanowaniem zasad opisanych w art. 61 ust. 2, dlatego, że samo zobowiązanie do odpłatności wynika z ustawy a nie z decyzji. Z trafiających do Kolegium decyzji wynikało, że organy pomocy społecznej próbują niekiedy w jednej decyzji o skierowaniu do dps, ustalić odpłatność za pobyt pensjonariusza dps, odpłatność członków rodziny za pobyt w dps i wysokość odpłatności za pobyt danej osoby w dps obciążający gminę. Decyzje takie są nieprawidłowe choćby z tego powodu, że rozstrzygają o różnych sprawach administracyjnych (skierowania i odpłatności), dotyczą różnych osób w przypadku braku współuczestnictwa, a poza tym orzekając o uprawnieniu jednej osoby (przyznanie pomocy w formie skierowania do dps) orzekają jednocześnie o obowiązku innych podmiotów (odpłatność za pobyt członka rodziny). Decyzja w odniesieniu do członków rodzin może być wydana wówczas, gdy nie wywiązują się oni z obowiązku zawarcia umowy bądź nie uiszczają ustalonych w umowie kwot. Wówczas wysokość kwoty podlegającej zwrotowi z tytułu poniesionych zastępczo przez gminę opłat ustala się w drodze decyzji, ale na podstawie art. 104 ust. 3, a nie art. 59 ust. 1 u.p.s. W świetle przepisów ustawy o pomocy społecznej brakuje podstaw prawnych, aby na podstawie art. 59 ust. 1 podejmować decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej dla osób innych niż mieszkaniec dps.

1.2. Zasady i formy wspierania rodziny mającej trudności w wypełnianiu funkcji opiekuńczo-wychowawczych oraz sprawowania pieczy zastępczej, jak też pomocy w usamodzielnianiu jej pełnoletnich wychowanków reguluje ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2013 r. poz. 135, z późn. zm.), dalej jako „ustawa o pieczy”. Ustawa ta zawiera kompleksową regulację obejmującą całokształt zagadnień dotyczących systemu opieki nad dziećmi pozbawionymi właściwej opieki rodzicielskiej oraz system instytucji zapewniających tę opiekę. W ustawie przewidziano zróżnicowane zadania dla organów jednostek samorządu terytorialnego, jednak niewielką liczbę spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej.

Tak jak w latach poprzednich, w 2014 r. większość spraw dotyczyło pomocy materialnej udzielanej rodzinom zastępczym. Ustawodawca rozróżnił rodziny spokrewnione z dzieckiem i niespokrewnione z dzieckiem i od tej przesłanki uzależniona została pomoc finansowa dla nich. Pomoc pieniężna dla rodzin zastępczych ma charakter złożony, ponieważ składają się na nią świadczenia zasadnicze i specjalne. Świadczeniem zasadniczym jest pomoc przyznawana rodzicom zastępczym w trakcie pobytu dziecka w tej rodzinie, mająca na celu częściowe zaspokojenie wydatków z tym związanych. Świadczenia specjalne, to świadczenia przyznawane w momencie przyjmowania dziecka do rodziny lub w przypadku wystąpienia zdarzenia losowego.

Formą rodzinnej pieczy zastępczej są także rodzinne domy dziecka. Oprócz pomocy pieniężnej na pokrycie kosztów utrzymania dzieci prowadzącemu rodzinny dom dziecka przyznaje się środki finansowe na utrzymanie lokalu mieszkalnego w budynku wielorodzinnym lub jednorodzinnym, w którym rodzinny dom dziecka jest prowadzony, pokrycie niezbędnych kosztów związanych z remontem lub zmianą lokalu, pokrycie innych niezbędnych i nieprzewidzianych kosztów związanych z opieką i wychowaniem dziecka. W jednej ze spraw skierowanej do Kolegium osobom prowadzącym rodzinny dom dziecka w domu jednorodzinnym odmówiono sfinansowania zakupu poręczy, barierki przy schodach i parawanu nawannowego, gdyż stwierdzono, że prace te nie mieszczą się w pojęciu „remont”. Zgodnie bowiem z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, z późn. zm.) - art. 3 pkt 8, przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Istotą remontu jest wykonanie prac przywracających pierwotny stan techniczny i użytkowy wraz z wymianą zużytych w wyniku eksploatacji składników technicznych, odtworzenie jego wartości użytkowej, ale nie jej zwiększenie (wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2007 r., III SA/Wa 4093/6). Zakres robót zgłoszony przez prowadzących rodzinny dom dziecka mieścił się natomiast w kategorii przebudowy, która polega na wykonaniu robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego. W zaistniałej sytuacji należało uznać, że na zgłoszone przez prowadzących prace budowlane nie mogły zostać przyznane środki finansowe.

Prowadzącym rodzinny dom dziecka przyznaje się także środki finansowe na utrzymanie domu lub lokalu w wysokości odpowiadającej kosztom ponoszonym na czynsz, opłaty z tytułu najmu, opłaty za energię elektryczną i cieplną, wodę, gaz, odbiór nieczystości stałych i płynnych, dźwig osobowy, antenę zbiorczą, abonament telewizyjny i radiowy, usługi telekomunikacyjne. W niektórych przypadkach organy pierwszej instancji odmawiały prowadzącym rodzinny dom dziecka przyznania środków finansowych z tytułu opłat za gospodarowanie odpadami uzasadniając, że obecnie opłata za gospodarowanie odpadami ma charakter daniny publicznej, a zwrot kosztów utrzymania domu lub lokalu w ramach ustawy o pieczy zastępczej nie obejmuje prawa do zwrotu kosztów zobowiązań o charakterze publicznoprawnym i w konsekwencji nie obejmuje tej opłaty. Kolegium nie podzieliło tego poglądu. Z literalnego brzmienia art. 84 pkt 1 ustawy o pieczy wynika, że prowadzący rodzinny dom dziecka mają prawo do uzyskania środków finansowych na utrzymanie domu lub lokalu w wysokości odpowiadającej kosztom ponoszonym przez rodzinny dom dziecka na m. in. „opłatę za odbiór nieczystości stałych i płynnych”. W ocenie Kolegium, ustalenie charakteru opłaty za gospodarowanie odpadami w oparciu o stanowiska wyrażone w literaturze przedmiotu, które wskazują na to, że publicznoprawny charakter opłaty zbliża ją charakterem do zobowiązań publicznoprawnych, nie stanowi okoliczności przemawiającej za pozbawieniem osób prowadzących rodzinne domy dziecka pomocy, którą przewidział dla nich ustawodawca. Nie ulega wątpliwości, że ratio legis objęcia regulacją art. 84 pkt 1 ustawy o pieczy m. in. kosztów ponoszonych na odbiór nieczystości stałych i płynnych było refundowanie tego rodzaju wydatków. W konsekwencji nie ma więc w istocie znaczenia względem kogo i w jakim charakterze, prowadzący rodzinny dom dziecka ponosi koszty ww. „odbioru”. Zdaniem Kolegium wyłączenie pomocy na utrzymanie lokalu lub domu kosztów związanych z odbiorem nieczystości wymagałoby interwencji ustawodawcy.

W niektórych przypadkach przebywanie dziecka w rodzinie zastępczej i zachodzące między opiekunami a dzieckiem więzi prowadzą do przysposobienia dziecka przez dotychczasowych rodziców zastępczych. Na tym tle może pojawić się problem, do kiedy należy udzielać rodzinie zstępczej świadczeń na podstawie art. 80 ustawy o pieczy. Z reguły orzeczenia sądów rodzinnych są natychmiast wykonalne, jednak w sprawach dotyczących przysposobienia postanowienie sądu ma charakter konstytutywny i wywołuje skutek od dnia uprawomocnienia się orzeczenia sądu (art. 588 Kodeksu postępowania cywilnego i art. 121 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego). Byt rodziny zastępczej ustaje zatem dopiero z chwilą uprawomocnienia się orzeczenia sądu i do tej chwili pomoc pieniężna rodzinie zastępczej przysługuje.

Stosownie do art. 87 ust. 1 ustawy o pieczy świadczenia i dodatki dla rodzin zastępczych i osób prowadzących rodzinny dom dziecka, przyznaje się od dnia faktycznego umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej lub rodzinnym domu dziecka do dnia faktycznego opuszczenia przez dziecko rodziny zastępczej lub rodzinnego domu dziecka. Niespełnienie opisanych w tym przepisie warunków skutkuje uznaniem wypłaconych przez organ świadczeń za nienależnie pobrane w rozumieniu art. 92 ust. 2 ustawy o pieczy. Przesłankami niezbędnymi do przyznania świadczeń na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej są wydanie orzeczenia przez sąd o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej oraz faktyczne przebywanie dziecka w tej pieczy. Dziecko może być umieszczone w rodzinie zastępczej także na podstawie tymczasowego zarządzenia sądu do czasu prawomocnego zakończenia postępowania. W jednej ze spraw rozstrzyganych przez Kolegium pomiędzy dwoma orzeczeniami sądu o tymczasowym umieszczeniu dzieci w rodzinie zastępczej u tych samych małżonków, wskutek działań sądów rodzinnych powstała kilkumiesięczna przerwa, jednak dzieci nadal przebywały pod opieką tej rodziny. Co znamienne, kolejne orzeczenie sądu nie kwestionowało faktu przebywania dzieci w pieczy świadczonej przez wspomnianych małżonków. Kolegium uznało więc, że dla pełnej realizacji celu, jakiemu służy zapewnienie pomocy finansowej osobom sprawującym opiekę w ramach pieczy zastępczej jest takie rozumienie art. 87 ust. 1, które zapewni zabezpieczenie sytuacji finansowej osób sprawujących opiekę nad powierzonym dzieckiem przez cały okres faktycznego objęcia dziecka opieką. Przepis ten wiąże przyznanie środków finansowych na utrzymanie dziecka w rodzinie zastępczej z faktycznym jego pobytem w tej rodzinie i enumeratywnie wskazuje, kiedy pomoc finansowa nie przysługuje. Faktyczne opuszczenie przez dziecko rodziny zastępczej należy rozumieć, jako ostateczne wyjęcie dziecka spod pieczy rodziny (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 października 2013 r., II SA/Po 742/13).

1.3. Zasady udzielania pomocy rodzinom wymagających wsparcia finansowego w zakresie częściowego pokrycia wydatków na utrzymanie dzieci oraz osobom legitymujących się orzeczeniami o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności i ich rodzinom, normuje ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1456, z późn. zm.), dalej jako „u.ś.r.” i wydane na jej podstawie przepisy wykonawcze.

W 2014 r. orzecznictwo w sprawach z zakresu świadczeń rodzinnych zdominowane zostało sprawami dotyczącymi zasiłku dla opiekuna. Na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548, z późn. zm.), dalej jako „ustawa zmieniająca”, decyzje przyznające świadczenia pielęgnacyjne wygasły z mocy prawa i osoby dotychczas je pobierające musiały ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na nowych zasadach. Jednocześnie do ustawy o świadczeniach rodzinnych wprowadzono nowe świadczenie: specjalny zasiłek opiekuńczy (art. 16a), jednak jego udzielenie uzależnione było m. in. od spełnienia kryterium dochodowego oraz spełnienia warunku rezygnacji z zatrudnienia. Wiele osób dotychczas otrzymujących świadczenie pielęgnacyjne warunków tych nie spełniało. W dniu 5 grudnia 2013 r. Trybunał Konstytucyjny (wyrok w sprawie K 27/13) orzekł, że art. 11 ust. 1 i ust. 3 ustawy zmieniającej jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP, a przywrócenie stanu zgodnego z Konstytucją wymaga wprowadzenia przez ustawodawcę odpowiednich regulacji.

W dniu 15 maja 2014 r. weszła w życie ustawa z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. poz. 567), dalej jako „ustawa o zasiłkach dla opiekunów”. W myśl przepisów zawartych w tej ustawie zasiłek dla opiekuna miał być przyznawany osobom, których prawo do świadczenia pielęgnacyjnego wygasło z mocy ustawy na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy zmieniającej i za okresy od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia 14 maja 2014 r. należało wypłacać to świadczenie wraz z ustawowymi odsetkami. Prawo do zasiłku dla opiekuna uzależnione też zostało od spełnienia warunków do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego na dzień 31 grudnia 2012 r. Wiele osób nie spełniło wprowadzonych do ustawy o zasiłkach warunków, m. in. dlatego, że decyzje przyznające świadczenia pielęgnacyjne nie wygasły z mocy prawa, lecz np. z powodu upływu terminu, na jaki świadczenie pielęgnacyjne zostało przyznane.

W ustawie o zasiłkach dla opiekunów uregulowano także kwestię prawa do tego świadczenia dla osób, które są rolnikami. Zgodnie z art. 3 ust. 1 w przypadku, gdy o zasiłek dla opiekuna ubiegają się rolnicy, małżonkowie rolników lub domownicy, w rozumieniu przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników świadczenie to przysługuje rolnikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego, a małżonkom rolników lub domownikom, w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego albo wykonywania przez nich pracy w gospodarstwie rolnym. Zaprzestanie pracy w gospodarstwie rolnym lub prowadzenia gospodarstwa potwierdza się stosownym oświadczeniem. Według informacji opublikowanej przez KRUS złożenie takiego oświadczenia jest jednoznaczne z wyłączeniem spod ubezpieczenia społecznego rolników, w związku z czym niewielu rolników korzystało z takiej możliwości, co w efekcie oznaczało, że rolnicy nie uzyskiwali prawa do zasiłku dla opiekuna.

Kolegium nie podzieliło stanowiska niektórych organów pierwszej instancji, że prawo do zasiłku dla opiekuna nie przysługuje z powodu pozostawania w związku małżeńskim z osobą, nad którą opieka jest sprawowana. Po pierwsze, skoro świadczenie pielęgnacyjne osobie sprawującej opiekę nad małżonkiem było przyznane i decyzja o jego przyznaniu z mocy prawa wygasła z dniem 30 czerwca 2013 r., to nie można mówić, że osoba taka nie spełnia warunków, o których mowa w ustawie o świadczeniach rodzinnych na dzień 31 grudnia 2012 r. Po drugie, Kolegium stoi na stanowisku, że małżonek jest inną osobą - w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 2 u.ś.r. - na której zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, uprawnioną do świadczenia pielęgnacyjnego, chyba, że legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) należy interpretować w taki sposób, że obowiązek opieki i pielęgnacji małżonka względem współmałżonka legitymującego się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wyprzedza obowiązek innych osób zobowiązanych do alimentacji, chyba że małżonek nie może wywiązać się z tego obowiązku, bo sam legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W jednej ze spraw o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem wystąpiła osoba, która sama legitymowała się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wprawdzie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że przesłanka wykluczająca przyznanie świadczenia w postaci posiadania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, zgodnie z literalnym brzmieniem, dotyczy innych niż matka i ojciec, opiekun faktyczny dziecka lub spokrewniona rodzina zastępcza osób sprawujących opiekę (pkt 4), jednak w rozpatrywanym przypadku osoba wnioskująca legitymowała się orzeczeniem, w którym znajdowało się wskazanie: „żadna praca”. Natomiast najważniejszą przesłanką przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest właśnie konieczność rezygnacji z zatrudnienia lub niepodejmowanie zatrudnienia w związku ze sprawowaniem opieki, a nie samo jej wykonywanie. Kolegium uznało, że skoro osoba ubiegająca się o przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie może podejmować żadnej pracy, to w jej przypadku nie można mówić o rezygnacji lub niepodejmowaniu zatrudnienia.

Warto jeszcze zwrócić uwagę na aktywność Trybunału Konstytucyjnego w sprawach z zakresu świadczeń rodzinnych. Wyrokiem z dnia 18 listopada 2014 r. (SK 7/11) uznano za niezgodny z konstytucją przepis art. 17 ust. 5 pkt 4 u.ś.r. w zakresie, w jakim uniemożliwia przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego rodzicowi, który rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania nad niepełnosprawnym dzieckiem, w sytuacji, gdy drugi z rodziców ma ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na inne dziecko w rodzinie.

Niejednolite orzecznictwo sądowoadministracyjne w zakresie prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu sprawowania opieki na dziećmi w okresie urlopu wychowawczego, w sytuacji, gdy opieka jest sprawowana nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, doprowadziło do podjęcia przez NSA uchwały z dnia 26 czerwca 2014 r. (I OPS 15/13), w której stwierdzono, że dodatek ten przysługuje na każde z dzieci.

Po zmianach stanu prawnego i interwencjach Trybunału Konstytucyjnego obecnie funkcjonują w ustawie o świadczeniach rodzinnych trzy rodzaje świadczeń „opiekuńczych”: świadczenie pielęgnacyjne, które co do zasady adresowane jest do osób sprawujących opiekę and dziećmi, specjalny zasiłek opiekuńczy (warto dostrzec, że od dnia 1 stycznia 2015 r. może być przyznany także osobom nie tylko rezygnującym z pracy, ale także osobom pracy tej niepodejmującym) oraz zasiłek dla opiekuna, który w przypadku osób, które miały na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów przyznane świadczenie pielęgnacyjne na czas nieokreślony, także musiało zostać przyznane na czas nieokreślony.

Jak w latach ubiegłych spora liczba spraw rozpatrywanych przez Kolegium dotyczyła nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Odwołania składane były zarówno w sprawach określenia kwoty świadczeń nienależnie pobranych, jak też stosowania ulg w ich spłacie. Wydanie prawidłowego orzeczenia w zakresie ustalenia nienależnie pobranych świadczeń niejednokrotnie sprawiało organom pierwszej instancji trudności. Sprowadzały się one do właściwego sprecyzowania przesłanek określonych w art. 30 ust. 2 u.ś.r., a w szczególności punktów 1 i 2. Często pomijano, że aby uznać świadczenie za nienależnie pobrane na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 1, należy wykazać, iż stronie znane były odpowiednie przepisy prawa, tj. że była ona skutecznie poinformowana o braku prawa do świadczeń rodzinnych oraz trzeba przypisać stronie negatywną postawę w nienależnym pobraniu świadczeń. W orzecznictwie sądowym zwraca się ponadto uwagę na to, że warunkiem uznania świadczeń za nienależnie pobrane jest istnienie po stronie świadczeniobiorcy świadomości, że uprawnienie mu nie przysługiwało i że świadczenia przyjęte zostały w złej wierze.

1.4. Zasady pomocy udzielanej przez państwo osobom znajdującym się w trudnej sytuacji z powodu bezskuteczności egzekucji przysługujących im świadczeń alimentacyjnych reguluje ustawa z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2012 r. poz. 1228, z późn. zm.), dalej jako „u.p.o.u.a.”. Ustawa ta określa warunki, w jakich wypłacane są świadczenia z funduszu alimentacyjnego, ustanawiając stosowne kryterium dochodowe oraz wskazując okoliczności, w których świadczenia te nie przysługują.

Oprócz reguł dotyczących udzielania pomocy osobom uprawnionym do świadczeń z funduszu alimentacyjnego ustawodawca określił w tym akcie prawnym także sposób postępowania wobec dłużników alimentacyjnych, który w założeniu miał doprowadzić do większej skuteczności w spłacie ciążących na nich zadłużeń. Z zasad zawartych w ustawie wynika, że celem ustawodawcy było, aby świadczenia wypłacone z funduszu alimentacyjnego, co do zasady, zostały zwrócone przez dłużnika alimentacyjnego. Dlatego po upływie okresu świadczeniowego, w którym osoba uprawniona otrzymywała świadczenia z funduszu, wobec dłużnika alimentacyjnego organ właściwy wierzyciela ma obowiązek wydać decyzję o zwrocie świadczeń wypłaconych osobie uprawnionej przez ten organ. Wobec dłużników alimentacyjnych organy właściwe dłużnika mają uprawnienie i obowiązek podejmowania szeregu działań zmierzających do ich aktywizacji i większej skuteczności egzekucji. W przypadku negatywnej postawy dłużników wobec podejmowanych przez organy administracji działań istnieje możliwość wydania decyzji o uznaniu dłużnika za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych (art. 5 ust. 3 u.p.o.u.a.), której konsekwencją jest skierowanie do starosty wniosku o zatrzymanie prawa jazdy. Do Kolegium wpływało wiele tego typu spraw, nie zawsze jednak prowadzone przez organy właściwe dłużnika w tym zakresie postępowanie pozbawione było wad. Często dochodziło do uchybień już na etapie wszczęcia postępowania w sprawie uznania danej osoby za uchylającą się od zobowiązań alimentacyjnych, gdyż postępowania te prowadzone były bez prawidłowego zawiadomienia strony, że postępowanie takie się toczy. Nieodbieranie korespondencji przez dłużnika przeważnie traktowane było przez organy jako uchylanie się od odbioru korespondencji, bez zbadania czy nie doszło np. do zmiany miejsca zamieszkania, co sygnalizowane było następnie w trakcie postępowania odwoławczego.

Decyzji o uznaniu za dłużnika alimentacyjnego nie wydaje się wobec dłużnika, który przez okres ostatnich 6 miesięcy wywiązywał się w każdym miesiącu ze zobowiązań alimentacyjnych w kwocie nie niższej niż 50% kwoty bieżąco ustalonych alimentów (art. 5 ust. 3a u.p.o.u.a.). Przepis ten przez niektóre organy niesłusznie traktowany był jako dodatkowa przesłanka do wydania decyzji o uznaniu za dłużnika uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Trzeba dostrzec, że przesłanki do wydania decyzji o uznaniu dłużnika za uchylającego się od swych zobowiązań zostały w ustawie wymienione enumeratywnie w art. 5 ust. 3. Sama okoliczność niewywiązywania się ze zobowiązań w wysokości wskazanej w art. 5 ust. 3a nie stanowi natomiast przesłanki do wydania takiej decyzji. Przepis ten należy bowiem rozumieć w ten sposób, że nawet gdyby w sytuacji dłużnika zaistniała okoliczność, o jakiej mowa w art. 5 ust. 3 to decyzji o uznaniu za dłużnika nie wydaje się, jeżeli zaistnieją okoliczności wskazane w art. 5 ust. 3a.

Wydanie przez organ właściwy wierzyciela decyzji o przyznaniu świadczeń z funduszu alimentacyjnego nakłada na dłużnika nowe obowiązki: obowiązek zwrotu organowi właściwemu wierzyciela należności w wysokości wypłaconych świadczeń, obowiązek zwrotu odsetek, obowiązek poddania się środkom dyscyplinującym, obowiązek poddania się kolejności zaspokajania wierzycieli zgodnie z art. 28 u.p.o.u.a. Rolą organu jest natomiast wydanie decyzji, w której określona zostanie kwota podlegająca zwrotowi (art. 27). Częstym uchybieniem organów pierwszej instancji było nieuwzględnianie w wydawanych decyzjach kwot wpłat dokonanych przez dłużnika, które pomniejszały jego zadłużenie wobec organu właściwego dłużnika. Tego typu decyzje mają charakter decyzji związanych i rozstrzygających jedynie o zwrocie obciążających dłużnika należności. Nie powinno to jednak zwalniać organów od wykazania, z czego wynika kwota zadłużenia w takiej a nie innej wysokości w uzasadnieniu decyzji, co niejednokrotnie zdarzało się w praktyce tych organów. Z uzasadnienia takiej decyzji powinna też wynikać wysokość dokonanych na rzecz funduszu wpłat dokonanych w okresie świadczeniowym w rozbiciu na poszczególne okresy (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 15 lipca 2013 r., IV SA/Gl 1100/12).

W ustawie przewidziano także instrumenty umożliwiające uwzględnienie trudnej sytuacji dłużnika i zastosowanie przewidzianych w tej ustawie ulg w spłacie obciążających go należności. Przewidują to regulacje art. 30 ust. 1 i ust. 2. Wiele odwołań kierowanych do Kolegium dotyczyło decyzji odmawiających umorzenia należności z tytułu zadłużeń alimentacyjnych. Umorzenie należności jest instytucją wyjątkową i jej zastosowanie uzasadnia zaistnienie po stronie dłużnika alimentacyjnego wyjątkowych okoliczności, które są od niego niezależnie i uniemożliwiają spłatę zadłużenia. Decyzja w tym zakresie jest decyzją uznaniową, nie zwalnia to jednak organu administracji od wnikliwego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia, czy po stronie dłużnika okoliczności takie występują. Organy pierwszej instancji nie zawsze prawidłowo prowadziły takie postępowania, w związku z czym ich rozstrzygnięcia musiały zostać uznane za dowolne, naruszające granice uznania. Podlegające zwrotowi należności nie powinny być umarzane pochopnie, ale rolą organu zawsze musi być dokonanie oceny, czy stan zdrowia dłużnika, możliwości podjęcia przez niego pracy zarobkowej, jego postawa w odniesieniu do poszukiwania zatrudnienia, liczba osób pozostających na utrzymaniu, umożliwia mu spłatę powstałego zadłużenia. Skoro ustawodawca przewidział możliwość zastosowania ulg wobec dłużników alimentacyjnych, to obowiązujące w tym względzie przepisy nie powinny pozostawać martwe. Nawet pobyt dłużnika w zakładzie karnym nie może zwalniać organu od obowiązku zbadania całokształtu okoliczności obrazujących w myśl powołanego przepisu sytuację rodzinną i dochodową dłużnika (por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2013 r., I OSK 1547/12).

Duża liczba spraw dotyczyła odmowy przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego z powodu niespełnienia ustawowego kryterium dochodowego. Należy jednoznacznie stwierdzić, że organy pierwszej instancji dobrze radzą sobie z rozstrzyganiem w tego typu sprawach, jednak niekiedy zastrzeżenia budziło nieprecyzyjne wskazywanie w uzasadnieniu decyzji sposobu obliczenia dochodów, gdy w poszczególnych przypadkach sytuacja jest skomplikowana z uwagi na sytuacje utraty lub uzyskania dochodu. Niespełnienie kryterium dochodowego często jest kwestionowane przez strony i gdyby organy pierwszej instancji jasno przedstawiały w decyzjach sposób ich ustalenia, stanowisko organów było by dla stron bardziej zrozumiałe.

Nagminne było doliczanie przez niektóre (nie wszystkie) organy pierwszej instancji do dochodów osób ubiegających się o świadczenia z funduszu kwot alimentów, których osoby te nie otrzymały, gdyż wniosek o wszczęcie postępowania egzekucyjnego złożyły w terminie późniejszym niż zasądzenie w wyroku alimentów. Dotyczy to także sytuacji, gdy alimenty zasądzane były z datą wsteczną. W ocenie Kolegium do dochodu powinny zostać zaliczone tylko te alimenty, które zostały faktycznie wypłacone, a niewynikające z wyroku, z zastrzeżeniem jednak, że odpowiednia kwota zaległości wykazana została w zaświadczeniu komornika o bezskuteczności egzekucji (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 listopada 2013 r., IV SA/Po 914/13).

Znaczna liczba odwołań dotyczyła żądania zwrotu świadczeń pobranych nienależnie przez osoby uprawnione do alimentów. Nie zawsze do nienależnego ich pobrania dochodziło z powodów zawinionych przez świadczeniobiorców. Miało to miejsce np. w sytuacjach zgonu dłużnika, o którym osoba uprawniona (lub jej rodzic) nie wiedzieli. Śmierć dłużnika alimentacyjnego powoduje, że uprawnienie jego dziecka do alimentów od tego dłużnika wygasa począwszy od dnia następującego po dacie śmierci. Obowiązek alimentacyjny wygasa niezależnie od wiedzy osoby pobierającej świadczenia z funduszu alimentacyjnego, a pobrane mimo tego świadczenia są świadczeniami nienależnie pobranymi w rozumieniu art. 2 pkt 7 u.p.o.u.a. (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 marca 2013 r., III SA/Kr 1332/12).

Przepis art. 30 ust. 2 u.p.o.u.a. uniemożliwia zastosowanie zawartych w nim ulg wobec dłużników alimentacyjnych zadłużonych wobec organu administracji z tytułu wypłaconych pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy zaliczek alimentacyjnych. Niemożność ta w ocenie Kolegium powoduje nierówne traktowanie dłużników zobowiązanych do zwrotu organowi administracji świadczeń wypłaconych osobom uprawnionym z powodu bezskuteczności egzekucji i wymaga interwencji ustawodawcy. Uzasadnione jest to w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego, które nierówność tę dostrzega i daje temu wyraz w swych orzeczeniach.

1.5. Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, z późn. zm.), dalej jako „u.s.o.”, znowelizowana została ustawą z dnia 30 maja 2014 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty i zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 811). Przepisem art. 1 pkt 10 lit. b) ustawy nowelizującej dokonano zmiany treści art. 70b ust. 11 ustawy o systemie oświaty. W ten sposób dostosowano ten przepis do nowego brzmienia rozporządzenia Komisji (UE) nr 1407/2013, z dnia 18 grudnia 2013 r. w sprawie stosowania art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do pomocy de minimis (Dz. Urz. UE L nr 352, z dnia 24 grudnia 2013 r.). Zmiana ta jest istotna, bowiem kasuje konieczność badania sytuacji ekonomicznej przedsiębiorcy, co oznacza, że także przedsiębiorca będący w trudnej sytuacji ekonomicznej, w rozumieniu Wytycznych Wspólnotowych (Dz. U. UE z dnia 1 października 2004 r. pkt 9-11), a ubiegający się o dofinansowanie kosztów kształcenia młodocianego pracownika, może skorzystać z pomocy de minimis.

W 2014 r. w stosunkowo nielicznych sprawach mających za przedmiot stypendium szkolne, zasiłek szkolny (tu jedna sprawa) lub dofinansowanie kosztów kształcenia młodocianego pracownika, Kolegium w większości utrzymywało pierwszoinstancyjne decyzje w mocy. W tej ostatniej kategorii spraw Kolegium podejmowało też decyzje kasacyjno-reformatoryjne.

1.6. W sprawach z zakresu dodatków mieszkaniowych, regulowanych ustawą z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 966, z późn. zm.), nie doszło w 2014 r. do żadnych istotnych zmian przepisów prawnych, które mogłyby spowodować reorientację orzecznictwa organów pierwszej instancji i Kolegium. Jedyna zmiana to wzrost, od dnia 1 marca 2014 r., kwoty najniższej emerytury - 844,45 zł [Komunikat Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 18 lutego 2014 r. (M. P. 2014 r. poz. 165)]. Stwierdzając zdecydowaną poprawność decyzji organów pierwszej instancji, spostrzec trzeba, że podobnie jak w latach ubiegłych trudności orzecznicze wynikały głównie z:

- braku jednoznacznych regulacji sytuacji, w której organ pomimo prawidłowego (często wielokrotnego) zawiadomienia strony o terminie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, nie jest w stanie przeprowadzić wywiadu (z powodu nieobecności strony) lub sytuacji, w której strona, członkowie gospodarstwa domowego odmawiają współpracy z organem;

- niepełnego katalogu odliczeń od dochodu (art. 3 ust. 3 ustawy), np. odliczenie od dochodu dodatku pielęgnacyjnego wynika wyłącznie z orzecznictwa sądów administracyjnych;

- wykorzystywania przez organy pierwszej instancji programu komputerowego dla obliczenia wysokości dodatku mieszkaniowego, co sprawia, że dochodzenie do ostatecznej kwoty przyznanego świadczenia jest nieczytelne;

- załączania do decyzji arkuszu kalkulacyjnego (będący jej integralną częścią), wykazującego czynniki obliczania i sposób obliczania dodatku, podpisywanego przez osobę nieposiadającą upoważnienia do wydawania decyzji.

1.7. W roku 2014 r. utrzymała się tendencja do poszukiwania przez wnoszących podania do Kolegium (zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie, zażalenia i odwołania od pism organów udzielających informacji lub wyjaśnień, czy w końcu pisma o trudnej do zinterpretowania treści), łatwiejszej, czyli administracyjnej drogi w sprawach mieszkaniowych, chociaż od dawna są to - co do zasady - sprawy cywilne.


2. Omówienie wybranych rozstrzygnięć


Przyznanie zasiłku stałego oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne osobie przebywającej w szpitalu dla nerwowo i psychicznie chorych

Organ pomocy społecznej, po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, odmówił przyznania zasiłku stałego oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że Wnioskodawca znajduje się w trudnej sytuacji życiowej, jest bowiem osobą niepełnosprawną i z tytułu schorzeń przebywa w Szpitalu dla Nerwowo i Psychicznie Chorych w warunkach podstawowego poziomu zabezpieczenia. Umieszczenie Wnioskodawcy w zamkniętym zakładzie psychiatrycznym stanowi środek zabezpieczający zastosowany przez Sąd Karny. Pozostaje na utrzymaniu Państwa i w szpitalu ma zapewnione niezbędne warunki do leczenia i codziennego funkcjonowania. Natomiast dodatkowe potrzeby bytowe ma możliwość zaspokojenia przy wykorzystaniu wsparcia rodziców, którzy nie uchylają się od obowiązku pomocy synowi. Wnioskodawca odwołał się od decyzji podnosząc, że od lutego 2014 r. przebywa na leczeniu w ww. Szpitalu, który zapewnia wyłącznie łóżko, leki oraz skromne wyżywienie. We własnym zakresie musi się zaopatrzyć w nocną i dzienną odzież, środki higieny osobistej oraz musi opłacić fryzjera i uzupełnić dietę szpitalną o jogurty i soki. Posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, a aktualnie pozostaje bez środków do życia i zmuszony jest zwracać się systematycznie do rodziców o pomoc.

Rozpatrując odwołanie Kolegium miało na uwadze, że na podstawie art. 8 ust. 1 u.p.s. co do zasady, prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobom, których dochód nie przekracza ustawowo określonego kryterium dochodowego, przy jednoczesnym wystąpieniu, co najmniej jednego z powodów wskazanych w art. 7 pkt 2 - 15. Jednym ze świadczeń pieniężnych udzielanych w ramach pomocy społecznej jest zasiłek stały, który przysługuje m. in. pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej (art. 37 ust. 1 pkt 1 2 u.p.s.).

W rozpatrywanej sprawie ustalono, że Wnioskodawca, kawaler (lat 33), przebywając w Szpitalu dla Nerwowo i Psychicznie Chorych prowadzi odrębne gospodarstwo domowe (poprzednio prowadził wspólne gospodarstwo domowe z ojcem). Pobyt w Szpitalu jest następstwem postanowienia Sądu Rejonowego Wydziału Karnego, który na podstawie art. 94 § 1, w związku z art. 17 § 1 pkt 2 Kodeksu karnego umorzył postępowanie karne i zastosował wobec Wnioskodawcy środek zabezpieczający w postaci umieszczenia w zamkniętym zakładzie psychiatrycznym. W uzasadnieniu Sąd wskazał m. in., że podejrzany, w warunkach z art. 31 § 1 Kodeksu karnego (stan niepoczytalności) dopuścił się czynów zabronionych, które charakteryzują się znaczną społeczną szkodliwością. Odwołujący się został umieszczony w Szpitalu w warunkach podstawowego zabezpieczenia. Szpital zapewnia świadczenia zdrowotne, w tym z zakresu opieki psychiatrycznej oraz zakwaterowanie i wyżywienie. Potwierdziło to pismo Zastępcy Dyrektora ds. Lecznictwa Szpitala, w którym wskazano, że szpital zapewnia każdemu pacjentowi łóżko szpitalne, leczenie, wyżywienie, terapię oraz pomoc w formie pracy socjalnej. Ponadto każdy z pacjentów ma możliwość skorzystania z zakupów w kantynie szpitalnej lub - w towarzystwie terapeuty - w okolicznych sklepach. Szpital oferuje także pacjentom możliwość skorzystania z konta depozytowego przeznaczonego wyłącznie dla pacjentów. W piśmie wskazano, że pacjent we własnym zakresie musi zaopatrzyć się w odzież, obuwie i środki higieny osobistej oraz zaspokoić inne indywidualnie potrzeby np. papierosy, dodatkowa żywność itp. Odwołujący się posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, co oznacza w myśl art. 6 ust. 1 u.p.s., że jest osobą całkowicie niezdolną do pracy. Nie posiada prawa do świadczeń z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego oraz nie jest zarejestrowana jako osoba bezrobotna w powiatowym urzędzie pracy. W dalszej kolejności Kolegium zwróciło uwagę, że istotnym w sprawie jest, iż rodzice wspierają syna i wypełniając ciążący na nich obowiązek alimentacyjny z częstotliwością kilka razy w miesiącu udzielają mu podczas pobytu w Szpitalu wsparcia w postaci rzeczowej i materialnej. Jak wynikało z wywiadu alimentacyjnego, przeprowadzonego z matką Wnioskodawcy, od 10 lat pomaga synowi, regularnie dostarczając żywność, posiłki, odzież, obuwie, a pomoc tę oceniła na kwotę 500 zł miesięcznie. Wskazała, że od czasu pobytu syna w szpitalu odwiedza go co drugi tydzień, dostarczając żywność środki czystości, a w miarę potrzeby odzież i obuwie. Zadeklarowała, że w granicach jej możliwości pomoc dla syna będzie polegała na dostarczaniu jedzenia, ubrania oraz najpotrzebniejszych rzeczy. Nie zgodziła się jednak na świadczenie pomocy finansowej w postaci alimentów. Natomiast ojciec w wywiadzie alimentacyjnym podał, że przed pobytem w Szpitalu syn był na jego całkowitym utrzymaniu. Zadeklarował pomoc dla syna na zaspokojenie podstawowych potrzeb (utrzymanie, środki higieny i inne niezbędne rzeczy). Wyjaśnił, że po dokładnej kalkulacji wydatków i przychodów, może zadeklarować pomoc nie większą niż 100 zł miesięcznie.

Biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie Kolegium, w rozpatrywanej sprawie nie można było pominąć ogólnych zasad i celów pomocy społecznej, w tym w szczególności określonej w art. 2 ust. 1 u.p.s. zasady pomocniczości (subsydiarności). Zasada ta stanowi, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zgodnie z poglądami literatury przedmiotu, zasada subsydiarności jawi się jako „środek”, który ustawodawca pozostawił organom pomocy społecznej, by te mogły zweryfikować określone przez niego w sposób generalny sytuacje, w których jednostka (rodzina) zasługuje na wsparcie z pomocy społecznej, tak aby nie wypaczać istoty tej instytucji. W razie zaistnienia stanu faktycznego właściwego świadczeniom obligatoryjnym można się zatem domagać od organów pomocy społecznej przyznania danego świadczenia tylko wtedy, gdy organ ustali, że jednostka znajduje się w trudnej sytuacji życiowej, której nie jest w stanie przezwyciężyć z innych źródeł. Niewystąpienie sytuacji, o jakiej mowa w art. 2 ust. 1 u.p.s., wyłącza natomiast możliwość przyznania świadczenia. W postępowaniu o świadczenia z pomocy społecznej, w tym świadczenia obligatoryjne, ustawodawca wykluczył możliwość mechanicznej oceny faktów przez organy pomocy społecznej. Nie ma tu miejsca na rutynowe działania. Pominięcie przy ocenie stanu faktycznego zasady subsydiarności stanowiłoby uproszczenie drogi decyzyjnej i mogłoby wywołać ujemne skutki ekonomiczne i społeczne (zob. K. Stopka, Zasada subsydiarności a prawo do świadczeń z pomocy społecznej, „Samorząd Terytorialny” 2008, nr 11, s. 52-53). Zasiłek stały, jako świadczenie obligatoryjne nie ma charakteru bezwzględnego. Świadczenie to uzyskuje przymiot obligatoryjnego dopiero wówczas, gdy organ ustali istnienie potrzeby, której jednostka nie jest w stanie przezwyciężyć, wykorzystując posiadane uprawnienia, zasoby i możliwości. Innymi słowy mówiąc, spełnienie przesłanek określonych w przywołanym na wstępie art. 37 u.p.s., samo w sobie nie obliguje organu do przyznania świadczenia, bowiem taka powinność będzie spoczywała na organie, co do zasady, dopiero wówczas, gdy organ ustali, że jednostka (rodzina) dla przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej wykorzystała posiadane możliwości, uprawnienia i zasoby. Należy podkreślić, że co do zasady świadczenia z pomocy społecznej, w tym świadczenia obligatoryjne (zasiłek stały), nie mogą być niecelowe, nie mogą przekraczać granicy niezbędności, nie mogą też być udzielane, jeżeli ich udzieleniu nie towarzyszy określona indywidualna potrzeba (K. Stopka, op. cit., s. 55).

Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy Kolegium stwierdziło, że Odwołujący się niewątpliwie jest w trudnej sytuacji życiowej, ponieważ popełnił czyn zabroniony, i choć nie został skazany, został przez sąd przymusowo osadzony w szpitalu psychiatrycznym (detencja sądowa). Detencję zastosowano wobec niego jako osoby, co do której istnieje znaczne prawdopodobieństwo, że z powodu choroby psychicznej ponownie może popełnić czyn zabroniony o wysokiej społecznej szkodliwości. Czas pobytu w szpitalu nie został określony, bowiem o zakończeniu detencji postanowi sąd, na podstawie opinii lekarzy psychiatrów. Odwołujący się posiada żadnego dochodu, w rozumieniu art. 8 ust. 3 u.p.s. Jest osobą pełnoletnią, a także - wobec pobytu w szpitalu - osobą samotnie gospodarującą, a poza tym jest osobą całkowicie niezdolną do pracy. Pojawiła się jednak zasadnicza wątpliwość, czy w rozpatrywanym przypadku istnieje potrzeba, której Odwołujący się nie jest w stanie przezwyciężyć, wykorzystując posiadane uprawnienia, zasoby i możliwości. W pierwszej kolejności Kolegium wskazało, że podczas pobytu w Szpitalu Odwołujący się ma zapewnione podstawowe utrzymanie: zakwaterowanie i wyżywienie oraz świadczenia zdrowotne, w tym z zakresu opieki psychiatrycznej. Jednocześnie, zgodnie z deklaracją złożoną przez rodziców, zaspokojone będą jego potrzeby w zakresie środków czystości, dodatkowej żywności, odzieży i obuwia itp. Przy tym nie można tracić z pola widzenia, że przymusowy pobyt w szpitalu w pewnym sensie ogranicza zakres potrzeb Wnioskodawcy. Mając powyższe na uwadze Kolegium uznało, że w przypadku Odwołującego się nie ma podstaw do udzielenia mu pomocy ze środków publicznych w formie zasiłku stałego, skoro także ze środków publicznych finansowany jest jego pobyt w Szpitalu. Zaspokojenie potrzeb w zakresie, w jakim nie zapewnia ich Szpital, zadeklarowali rodzice Strony i pomoc ta jest wystarczająca na funkcjonowanie na elementarnym poziomie.


Pokrycie kosztów utrzymania pełnoletniego cudzoziemca zamierzającego pozostać w dotychczasowej rodzinie zastępczej za jej zgodą

Organ pierwszej instancji odmówił przyznania AW świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania pełnoletniego MB, zamierzającego pozostać w dotychczasowej rodzinie zastępczej za jej zgodą.

Kolegium, rozpatrując odwołanie zważyło, że art. 5 ust. 1 ustawy o pieczy, wedle którego ustawę tę stosuje się do: 1) osób posiadających obywatelstwo polskie, mających miejsce zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; 2) mających miejsce zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej, państw członkowskich Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stron umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym lub Konfederacji Szwajcarskiej oraz członków ich rodzin w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 14 lipca 2006 r. o wjeździe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, pobycie oraz wyjeździe z tego terytorium obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej i członków ich rodzin (Dz. U. Nr 144, poz. 1043, z późn. zm.), posiadających prawo pobytu lub prawo stałego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; 3) cudzoziemców mających miejsce zamieszkania w Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie: a) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, b) uzyskania w Rzeczypospolitej Polskiej statusu uchodźcy lub ochrony uzupełniającej; 4) cudzoziemców mających miejsce zamieszkania i przebywających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie: a) zezwolenia na pobyt stały, b) zezwolenia na pobyt czasowy udzielonego w związku z okolicznością, o której mowa w art. 186 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. poz. 1650). Zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy o pieczy, osoba, o której mowa w ust. 1 pkt 1-3, nie traci uprawnień określonych w dziale IV ustawy w przypadku podjęcia nauki poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Przepisy działu III ustawy stosuje się także do małoletniego cudzoziemca niewymienionego w ust. 1 pkt 2-4, przebywającego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (art. 5 ust. 3). Ustawodawca kreując przepisy określające zakres podmiotowy ustawy przesądził, na czyją rzecz mogą być kierowane świadczenia przewidziane w tym akcie. Przepisy art. 5 ustawy o pieczy określają przede wszystkim, do jakich dzieci (osób) stosuje się przepisy ustawy dotyczące pieczy zastępczej. Ustalając, czy dopuszczalnym jest przyznanie świadczenia pieniężnego na pokrycie kosztów utrzymania określonej osoby, zdaniem Kolegium, nie można pominąć analizy, czy osoba ta mieści się w zakresie podmiotowym ustawy.

Stosownie do art. 80 ust. 1 ustawy o pieczy, rodzinie zastępczej oraz prowadzącemu rodzinny dom dziecka, na każde umieszczone dziecko, przysługuje świadczenie na pokrycie kosztów jego utrzymania, nie niższe niż kwota: 1) 660 zł miesięcznie - w przypadku dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej spokrewnionej; 2) 1000 zł miesięcznie - w przypadku dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej zawodowej, rodzinie zastępczej niezawodowej lub rodzinnym domu dziecka. Zgodnie z art. 82 ust. 1 ustawy o pieczy, rodzinie zastępczej oraz prowadzącemu rodzinny dom dziecka przysługuje świadczenie, o którym mowa w art. 80 ust. 1, oraz dodatki, o których mowa w art. 81, również po osiągnięciu przez dziecko pełnoletności, jeżeli nadal przebywa w tej rodzinie zastępczej lub rodzinnym domu dziecka, na zasadach określonych w art. 37 ust. 2. W przypadkach, o których mowa w ust. 1, przepisów art. 80 ust. 2-5 nie stosuje się (art. 82 ust. 2).

Przechodząc do realiów rozpatrywanej sprawy Kolegium wskazało, że MB, na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego jako małoletni przebywał w rodzinie zastępczej w osobie AW. Aktualnie jest pełnoletnim cudzoziemcem, któremu Wojewoda Dolnośląski, m. in., na podstawie art. 53 ust. 1 pkt 8 ustawy o cudzoziemcach, udzielił zezwolenia na zamieszkiwanie na czas oznaczony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Co warte zaznaczenia, z perspektywy przepisów powszechnie obowiązującego prawa, znajdujących zastosowanie w rozpatrywanej przez Kolegium sprawie, powyższe ustalenie odgrywa kluczowe znaczenie. Istotne jest przy tym to, że wobec tego rodzaju uwarunkowań prawnych nie mają w tym przypadku znaczenia odwołania do statusu prawnego, jakim MB legitymował się w Polsce do czasu uzyskania pełnoletności. Powyższe uzasadnia konstatację, że w analizowanym przypadku nie mogło być przyznane przedmiotowe świadczenie AW, gdyż MB w tej chwili nie jest żadną z osób, o których mowa w art. 5 ustawy o pieczy. Organ pierwszej instancji słusznie stwierdził, że „(…) treść art. 5 ust. 3 ustawy jednoznacznie wskazuje, że nie tylko status prawny strony postępowania, ale także osoby, na rzecz której ma zostać przyznane świadczenie decyduje o możliwości wydania pozytywnej decyzji. To, że strona jest obywatelką Polski i ma miejsce zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nie jest wystarczającą przesłanką, aby przyznane zostało przedmiotowe świadczenie”. Przyjęcie odmiennego poglądu doprowadziłoby do sytuacji, w której świadczenie, o którym mowa w art. 80 ust. 1 ustawy o pieczy, mogłoby być przyznane Stronie na pokrycie kosztów utrzymania MB, a już świadczenia, o których mowa w art. 140 ust. 1, mając na uwadze treść art. 5, nie mogłyby być przyznane, gdyż stroną postępowania byłby MB (osoba opuszczająca, po osiągnięciu pełnoletności, rodzinę zastępczą). Takie zróżnicowanie nie znajduje uzasadnienia w treści ustawy, a zwłaszcza w art. 5.


Przesłanki umorzenia zadłużenia dłużnikowi alimentacyjnemu

Kolegium, uchylając decyzję organu pierwszej instancji i orzekając co do istoty, umorzyło dłużnikowi alimentacyjnemu zadłużenie w kwocie 8070,04 zł, powstałe z tytułu zaliczek alimentacyjnych wypłaconych na rzecz osoby uprawnionej. Kolegium miało na uwadze, że stosownie do art. 30 ust. 1 u.p.o.u.a., organ właściwy dłużnika może umorzyć należności, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 1, 2 i 4, w łącznej wysokości: 1) 30%, jeżeli egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego jest skuteczna przez okres 3 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów; 2) 50%, jeżeli egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego jest skuteczna przez okres 5 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów; 3) 100%, jeżeli egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego jest skuteczna przez okres 7 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów. Z treści art. 28 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 u.p.o.u.a. wynika zaś, że umorzeniu w trybie art. 30 ust. 1 podlegają: należności z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego wypłaconych osobie uprawnionej na podstawie ustawy; należności powstałe z tytułu zaliczek alimentacyjnych wypłaconych osobie uprawnionej na podstawie ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej; należności likwidatora funduszu alimentacyjnego powstałe z tytułu świadczeń alimentacyjnych wypłaconych na podstawie ustawy z dnia 18 lipca 1974 r. o funduszu alimentacyjnym. Kolegium zauważyło, że przesłanką umorzenia 100% należności powstałych z tytułu zaliczek alimentacyjnych jest ustalenie, że egzekucja prowadzona wobec dłużnika alimentacyjnego była skuteczna przez okres co najmniej 7 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów. W rozpatrywanym przez Kolegium przypadku, w okresie 7 lat egzekucja ciążących na dłużniku należności z tytułu obowiązku alimentacyjnego była skuteczna w stopniu przewyższającym wysokość zasądzonych alimentów.

Kolegium stwierdziło, że decyzja wydawana na podstawie art. 30 ust. 1 u.p.o.u.a. ma charakter uznaniowy, co oznacza, że organ może, ale nie musi uwzględnić złożonego wniosku. Uznanie administracyjne nie oznacza jednak całkowitej dowolności. Do tego typu decyzji zastosowanie znajduje przepis art. 7 k.p.a., który zakreśla ramy zasady prawdy obiektywnej oraz zasadę załatwienia sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy i nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r., I SA 945/00). Orzekając na podstawie art. 30 ust. 1 należy mieć jednak na względzie, że wprowadzając instrument w postaci zróżnicowania wielkości umorzenia należności od dłużnika alimentacyjnego ustawodawca stworzył zachętę dla dłużników, aby zmobilizować ich do systematycznego regulowania ciążących na nich zobowiązań. Instytucja ta znajduje też pełne uzasadnienie w zasadzie sprawiedliwości społecznej, wyrażającej się w tym, aby osoby zobowiązane do dostarczania środków utrzymania dla osób najbliższych nie przerzucały swego ustawowego obowiązku na inne podmioty (za wyrokiem NSA z dnia 11 stycznia 2012 r., I OSK 1326/11). Rozpatrując wniosek dłużnika zobowiązanego do zwrotu należności z tytułu wypłaconych osobie uprawnionej zaliczek alimentacyjnych o umorzenie jego należności, który spełnia kryteria wskazane w art. 30 ust. 1, należy więc mieć na uwadze cel tej regulacji. Dodatkowo, w sprawie zastosowania ulgi w postaci umorzenia należności powstałych z tytułu wypłaconych świadczeń w formie zaliczki alimentacyjnej dochodzi do kolizji słusznego interesu dłużnika alimentacyjnego oraz interesu społecznego, który wiąże się z interesem osób uprawnionych do alimentów, wspieranych przez państwo. Dlatego rozstrzygnięcie w sprawie zastosowania ulgi, o której mowa w art. 30 ust. 1 u.p.o.u.a., wymaga przeprowadzenia wnikliwego postępowania wyjaśniającego oraz rozważenia wszystkich okoliczności sprawy. Jak już wspomniano, organy administracji winny respektować zasadę uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Nie jest przy tym dopuszczalne wyjście z założenia, że interes społeczny przewyższa swą rangą interes prywatny. Interes publiczny nie powinien być rozumiany jako sprzeczny z indywidualnym interesem obywatela. Sytuacja, w której zapłata należności publicznoprawnych spowoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych do środków z zabezpieczenia społecznego (pomocy państwa), nie jest bowiem zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym (por. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2010 r., II GSK 393/09). Ważny interes strony i interes publiczny, są zwrotami niedookreślonymi. Na gruncie obowiązującego prawa nie ma definicji tych pojęć. Mając jednak na uwadze utrwalone orzecznictwo sądowe uznać należy, że wyznacznikiem oceny zaistnienia w konkretnej sprawie przesłanki ważnego interesu strony lub ważnego interesu publicznego winny być kryteria zobiektywizowane, odpowiadające powszechnie przyjętej hierarchii wartości. Trzeba przy tym podkreślić, że dokonując takiej analizy powinno się uwzględnić całokształt sytuacji majątkowej, finansowej i rodzinnej wnioskodawcy, osiągane przez niego dochody i ponoszone wydatki oraz możliwość zarobkowania w celu zdobycia środków na utrzymanie.

Z akt rozpatrywanej sprawy wynikało, że dłużnik ma 59 lat. Mieszka wspólnie z ojcem, ponosząc połowę opłat związanych z utrzymaniem mieszkania. Jego dochód, pochodzący ze świadczenia emerytalnego, wynosi 1790,95 zł brutto. Emerytura obciążona jest egzekucją komorniczą. Dłużnik nie pracuje (uległ wypadkowi i leczy się neurologicznie). Sprawuje opiekę nad 93-letnim ojcem, który jest osobą niedowidzącą i niedosłyszącą. Budżet dłużnika od wielu lat w znaczny sposób jest obciążony egzekucją komorniczą. Podejmuje starania w celu wywiązywania się z  obowiązku alimentacji względem syna. Dostrzeżenia wymaga, że od 2004 r. do 2008 r. był zobowiązany do alimentacji na rzecz byłej żony w kwocie 300 zł miesięcznie.

Mając na względzie, że ulga w postaci umorzenia powstałych zaległości, o której mowa w art. 30 ust. 1 u.p.o.u.a., jest swego rodzaju „premią” dla płacących alimenty (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 25 października 2012 r., II SA/Ke 647/12), sytuację finansową i rodzinną dłużnika oraz okoliczność, że przez wiele lat egzekucja alimentów była skuteczna, Kolegium uznało, iż wystąpiły przesłanki przemawiające za uwzględnieniem wniosku o udzielenie ulgi w postaci umorzenia zaległości.


Dofinansowanie kosztów kształcenia młodocianego pracownika, który uzyskał pełnoletniość przed ukończeniem kształcenia, realizowanego w części teoretycznej w szkole dla dorosłych

Pracodawca wystąpił o dofinansowanie kosztów kształcenia młodocianego pracownika za okres 42. miesięcy.  Organ pierwszej instancji odmówił przyznania dofinansowania kosztów kształcenia, wskazując w uzasadnieniu, że młodociany pracownik realizował obowiązek dokształcania teoretycznego w Centrum Kształcenia Ustawicznego w Zasadniczej Szkole Zawodowej dla Dorosłych, a obowiązujące przepisy prawa nie przewidują możliwości przyznania pracodawcy dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika, jeśli młodociany uczęszczał do szkoły dla dorosłych, pomimo, że umowa o pracę w celu przygotowania zawodowego została zawarta przez pracodawcę z młodocianym pracownikiem przed ukończeniem przez niego osiemnastego roku życia. Wskazano również, że młodociany mógł realizować naukę zawodu wyłącznie na zasadach określonych dla młodocianych pracowników. Od decyzji tej pracodawca odwołał się, zarzucając naruszenie art. 70b u.s.o., zwracając uwagę na konieczność dokonania wykładni celowościowej tego unormowania. Dla potwierdzenia prezentowanego stanowiska przytoczył szereg orzeczeń dotyczących jednego z warunków przyznania dofinansowania kosztów kształcenia, a mianowicie przesłanki ukończenia nauki zawodu i zdania egzaminu. Zwrócił uwagę, że umowa o pracę w celu przygotowania zawodowego została zawarta z młodocianym pracownikiem, który w toku praktycznej nauki zawodu uzyskał pełnoletniość.

Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i orzekając o istocie spraw przyznało pracodawcy dofinansowanie, w kwocie 9.427,83 zł, wydając jednocześnie zaświadczenie o wysokości udzielonej pracodawcy pomocy publicznej, w ramach pomocy de minimis.

Kolegium zważyło, że celem nauki zawodu jest przygotowanie młodocianego pracownika do pracy w charakterze wykwalifikowanego robotnika lub czeladnika i obejmuje praktyczną naukę zawodu organizowaną u pracodawcy, na zasadach ustalonych w odrębnych przepisach, oraz doskonalenie teoretyczne [§ 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 maja 1996 r. w sprawie przygotowania zawodowego młodocianych i ich wynagradzania (Dz. U. z 2014 r. poz. 232)]. Praktyczna nauka zawodu może być realizowana poprzez zajęcia praktyczne oraz praktyki zawodowe. O ile te pierwsze są zazwyczaj prowadzone w szkole (w warsztatach szkolnych) i mają na celu zapoznanie uczniów (słuchaczy) z umiejętnościami zawodowymi niezbędnymi do pracy w zawodzie, o tyle praktyki, których organizacji poświęcono art. 70a i 70b u.s.o., są zazwyczaj organizowane u pracodawców. Uczestnicy nauki zawodu, w trakcie jej trwania, otrzymują niezbędny instruktaż teoretyczny, a następnie w ramach zajęć praktycznych wykonują prace w rzeczywistych warunkach wykonywania zawodu.

Kolegium nie podzieliło stanowiska (niepopartego zresztą powołaniem jakiegokolwiek unormowania), że niedopuszczalne jest przyznanie dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika, jeżeli zajęcia teoretyczne nie są realizowane w szkołach dla osób niepełnoletnich. Zgodnie z art. 2 ust. 3a u.s.o, system oświaty obejmuje między innymi placówki kształcenia ustawicznego, placówki kształcenia praktycznego oraz ośrodki dokształcania i doskonalenia zawodowego, umożliwiające uzyskanie i uzupełnienie wiedzy, umiejętności i kwalifikacji zawodowych. Nie ma przy tym prawnego znaczenia czy są to placówki przeznaczone dla osób pełnoletnich, czy młodocianych. Nie zyskała aprobaty Kolegium również argumentacja dotycząca uzyskania przez młodocianego pracownika pełnoletniości w trakcie trwania nauki (teoretycznej i/lub praktycznej). Jest rzeczą naturalną, że w trakcie procesu nauki młodociany może stać się osobą pełnoletnią i egzamin potwierdzający nabycie kwalifikacji zawodowych składa już jako osoba pełnoletnia.

Według Kolegium, nie to czy pracownik uzyskał kwalifikacje zawodowe będąc pełnoletnim, ani to, w jakiej szkole lub placówce nabywał wiedzę teoretyczną, lecz to czy nabyte kwalifikacje spełniają wymogi obowiązującego prawa, mieści się w ramach jednej z przesłanek warunkujących przyznanie dofinansowanie kosztów kształcenia młodocianego pracownika. Takie stanowisko należy wywodzić z art. 70b ust. 1 pkt 2 in fine u.s.o. Wspominając o zdaniu egzaminu przeprowadzanego zgodnie z przepisami, ustawodawca oczywiście miał na myśli formy sprawdzenia wiedzy i umiejętności nabytych podczas nauki zawodu, o jakich mowa w § 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 maja 1996 r. w sprawie przygotowania zawodowego młodocianych i ich wynagradzania (Dz. U. Nr 60, poz. 278, z późn. zm.). Powołany przepis przewiduje przede wszystkim zdanie egzaminu potwierdzającego kwalifikacje w zawodzie, w rozumieniu przepisów rozdziału 6 (§ 109 i nast.) rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 30 kwietnia 2007 r. w sprawie warunków i sposobu oceniania, klasyfikowania i promowania uczniów i słuchaczy oraz przeprowadzania sprawdzianów i egzaminów w szkołach publicznych (Dz. U. Nr 83, poz. 562), o ile młodociany jest zatrudniony u pracodawcy niebędącego rzemieślnikiem i dokształca się w zasadniczej szkole zawodowej. W razie dokształcania się przez takiego młodocianego w ośrodku dokształcania i doskonalenia zawodowego lub u pracodawcy, właściwą formą jest egzamin eksternistyczny potwierdzający kwalifikacje w zawodzie. Natomiast osoba, która jest zatrudniona u pracodawcy będącego rzemieślnikiem, składa egzamin kwalifikacyjny na tytuł czeladnika przed komisjami izb rzemieślniczych [zob. art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 22 marca 1989 r. o rzemiośle (Dz. U. z 2002 r. Nr 112, poz. 979, z późn. zm.)]. Zgodnie bowiem z § 109 powołanego rozporządzenia z dnia 30 kwietnia 2007 r., egzamin potwierdzający kwalifikacje w zawodzie, zwany dalej, jest formą oceny poziomu opanowania przez zdającego wiedzy i umiejętności z zakresu danej kwalifikacji wyodrębnionej w zawodzie, ustalonych w podstawie programowej kształcenia w zawodach, określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 2a u.s.o. Egzamin zawodowy jest przeprowadzany dla: 1) uczniów zasadniczych szkół zawodowych i techników oraz uczniów (słuchaczy) szkół policealnych; 2) absolwentów zasadniczych szkół zawodowych, techników i szkół policealnych; 3) osób, które ukończyły kwalifikacyjny kurs zawodowy. Egzamin zawodowy jest przeprowadzany również jako egzamin eksternistyczny dla osób spełniających warunki określone w przepisach w sprawie egzaminów eksternistycznych. Stąd, zdaniem Kolegium zasadnicze znaczenie ma to, czy młodociany pracownik ukończył praktyczną naukę zawodu w formach przewidzianych przepisami (tj. u pracodawcy, które posiada odpowiednie kwalifikacje zawodowe i pedagogiczne) i w związku z tym nabył stosowne kwalifikacje zawodowe. Natomiast pełnoletniość młodocianego pracownika uzyskana w trakcie kształcenia oraz realizacja kształcenia teoretycznego takiego pracownika w szkole dla dorosłych, nie stanowią o spełnieniu lub niespełnieniu przesłanek warunkujących przyznanie pracodawcy dofinansowania kosztów kształcenia.

Dalej Kolegium wykazało, że w rozpatrywanej sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki warunkujące przyznanie pracodawcy dofinansowania. Następnie, przystępując do obliczenia należnej pracodawcy kwoty Kolegium odwołało się do art. 70b ust. 2 u.s.o., zgodnie z którym ustawy, wysokość dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika zależy od okresu kształcenia, wynikającego z umowy zawartej w celu przygotowania zawodowego. W przypadku okresu kształcenia wynoszącego 36 miesięcy kwota dofinansowania wynosi 8.081 zł (co daje 224,47 zł za miesiąc kształcenia). W analizowanej sprawie okres kształcenia trwał 42 miesiące. Zgodnie z art. 70b ust. 3 u.s.o., kwoty dofinansowania podlegają waloryzacji wskaźnikiem cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem, jeżeli ten wskaźnik w roku kalendarzowym poprzedzającym rok, w którym następuje wypłata dofinansowania, wynosi co najmniej 105%. Zgodnie z komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 15 stycznia 2014 r. w  prawie średniorocznego wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem w 2013 r. (M. P. poz. 94), wskaźnik ten w stosunku do 2012 r. wyniósł 100,9%, wobec czego kwota dofinansowania nie podlegała waloryzacji i wyniosła 9.427,83 zł (224,47 x 42 miesiące).


3. Wnioski pod adresem ustawodawcy

Praktyka orzecznicza Kolegium wskazuje, że celowe byłoby w ustawie o dodatkach mieszkaniowych:

- sformułowanie definicji powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego,

- stworzenie możliwości wydawania decyzji o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego w sytuacji braku współpracy wnioskodawców i domowników z organem prowadzącym postępowanie,

- uzupełnienie katalogu dochodów niepodlegających wliczeniu do dochodu gospodarstwa domowego o dodatek pielęgnacyjny,

wprowadzenie możliwości przyznania dodatku mieszkaniowego w sytuacji zajmowania lokalu mieszkalnego o większej niż normatywna powierzchnia (z doliczeniami), np. tylko na powierzchnię normatywną, przy spełnieniu pozostałych kryteriów ustawowych.


GOSPODARKA NIERUCHOMOŚCIAMI, PRZEKSZTAŁCENIE PRAWA UŻYTKOWANIA WIECZYSTEGO W PRAWO WŁASNOŚCI NIERUCHOMOŚCI, PRAWO GEODEZYJNE I KARTOGRAFICZNE


1. Uwagi ogólne

1.1. W sprawach w zakresie normowanym przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518, z późn. zm.), dalej jako „u.g.n.”, identycznie jak w przypadku opłaty jednorazowej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości gruntowej w wyniku działań planistycznych gminy, zasadniczym problemem była ocena operatów szacunkowych stanowiących dowód wzrostu wartości nieruchomości. W tym względzie w pełni odesłać można do spostrzeżeń Kolegium wyartykułowanych w niniejszej Informacji w części zatytułowanej „Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne”. Podobnie odesłać można do uwag w ww. części Informacji w kwestii wyłączenia biegłego (rzeczoznawcy majątkowego) i pracownika organu pierwszej instancji.

1.2. Trudności interpretacyjne w sprawach z zakresu unormowań dotyczących uwłaszczeń dotyczyły głównie przepisów art. 4 ust. 10 i 13 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r. poz. 83).

Według art. 4 ust. 10 ustawy, w odniesieniu do nieruchomości lub jej części wpisanej do rejestru zabytków, opłatę za przekształcenie praw rzeczowych (o której mowa w art. 4 ust. 1), obniża się o 50%. Kolegium podzieliło pogląd organu pierwszej instancji (Prezydenta Wrocławia), według którego bonifikata przysługuje w razie, gdy nieruchomość gruntowa lub jej część została wpisana do rejestru zabytków.

O wpisie nieruchomości do rejestru zabytków rozstrzyga bowiem decyzja konserwatora zabytków. Z tego względu nie może mieć znaczenia to, jakiej treści wpis został dokonany w księdze wieczystej, a także to, w jaki sposób została obliczona wysokość opłaty wnoszonej przez użytkownika wieczystego. Przy czym można jedynie zwrócić uwagę, że według art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i o muzeach (Dz. U. Nr 10, poz. 48, z późn. zm.), dalej jako „ustawa z 1962 r.” - czyli aktu poprzedzającego obecnie obowiązująca ustawę z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r. poz. 1446), dalej jako „ustawa z 2003 r.” - wpisanie nieruchomości lub jej części do rejestru zabytków podlegało ujawnieniu w księdze wieczystej danej nieruchomości na wniosek wojewódzkiego konserwatora zabytków. Wpis do księgi, co wynika z powołanego przepisu, dotyczyć mógł zarówno nieruchomości gruntowej, jak i jej części składowej, np. budynku - w sytuacji jego prawnego niewyodrębnienia. Stosownie do art. 140 i art. 142 ust. 1 ustawy z 2003 r., decyzje wydane pod rządami wcześniej wymienionej ustawy (a uchylonej ustawą z dnia 23 lipca 2003 r.), zachowały ważność, a dobra kultury wpisane do rejestru stały się zabytkami wpisanymi do rejestru w rozumieniu ustawy aktualnie obowiązującej.

Według art. 2 ustawy z 1962 r. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania w opisywanej sprawie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we Wrocławiu z dnia 22 czerwca 1992 r.), dobrem kultury w rozumieniu ustawy był każdy przedmiot ruchomy lub nieruchomy, dawny lub współczesny, mający znaczenie dla dziedzictwa i rozwoju kulturalnego ze względu na jego wartość historyczną, naukową lub artystyczną. Przepisy art. 5 pkt 1 i 11 wskazywały natomiast, że pod względem rzeczowym przedmiotem ochrony mogą być w szczególności: 1) dzieła budownictwa, urbanistyki i architektury, niezależnie od ich stanu zachowania, jak historyczne założenia urbanistyczne miast i osiedli, parki i ogrody dekoracyjne, cmentarze, budowle i ich wnętrza wraz z otoczeniem oraz zespoły budowlane o wartości architektonicznej, a także budowle mające znaczenie dla historii budownictwa (pkt 1); 2) inne przedmioty nieruchome i ruchome, zasługujące na trwałe zachowanie ze względu na ich wartość naukową, artystyczną lub kulturalną (pkt 11).

Zwrócić należy uwagę, że zarówno pod rządami ustawy z 1962 r., jak i ustawy z 2003 r., istniała i istnieje możliwość objęcia wpisem wyłącznie budynków, niezależnie od ich prawnej kwalifikacji jako części składowej nieruchomości lub odrębnych nieruchomości (zob. art. 5 ustawy z 1962 r. oraz art. 3 pkt 1 i 2 ustawy z 2003 r.). Jest to oczywiste, jeśli uwzględni się, że ustawowa ochrona dóbr kultury (ustawa z 1962 r.), czy zabytków (ustawa z 2003 r.), została przewidziana ze względu na znaczenie dobra kultury (każdy przedmiot ruchomy lub nieruchomy, dawny lub współczesny) dla dziedzictwa i rozwoju kulturalnego ze względu na jego wartość historyczną, naukową lub artystyczną (art. 2 ustawy z 1962 r.), a w przypadku zabytków - ze względu na to, że zabytki (nieruchomości lub rzeczy ruchome, ich części lub zespoły) są dziełem człowieka lub związane są z jego działalnością i stanowią świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową (art. 3 pkt 1 ustawy z 2003 r.). Grunt, o ile nie został poddany przeobrażeniom związanym z działalnością człowieka nadającym mu cechy warte ochrony prawnej, z założenia nie stanowi zabytku. Przedmiotem przekształcenia jest natomiast nieruchomość gruntowa i to z przekształceniem prawa do tej właśnie nieruchomości związana jest konieczność poniesienia opłaty. Możliwość przyznania (na zasadach związania) bonifikaty z tytułu wpisania nieruchomości do rejestru zabytków może mieć miejsce w razie wpisania nieruchomości gruntowej do rejestru zabytków.

Ponadto należy mieć na uwadze, że według art. 4 ust. 13 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, jeżeli nie wcześniej niż w okresie ostatnich dwóch lat przed dniem złożenia wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości była dokonana aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, dla ustalenia opłaty z tytułu przekształcenia przyjmuje się wartość nieruchomości określoną dla celów tej aktualizacji, czyli z reguły wartość nieruchomości wyznaczoną w operacie szacunkowym nieruchomości sporządzonym dla potrzeb aktualizacji opłaty rocznej. Zasada powyższa nie oznacza jednak, że organ orzekający o przekształceniu jest bezwzględnie związany wartością nieruchomości ustaloną w tymże operacie, niezależnie od okoliczności konkretnej sprawy (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 lipca 2005 r., II SA/Po 1843/03, niepubl.).

1.3. Jak w latach ubiegłych, te same problemy orzecznicze występują przy rozstrzyganiu - nielicznych - spraw na kanwie art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz. U. Nr 10, poz. 53, z późn. zm.) oraz art. 118 ust. 2a i ust. 3 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2013 r. poz. 1403, z późn. zm.). W tym względzie odwołać się można do Informacji rocznych za lata ubiegłe.

1.4. Zgodnie z art. 2 ust. 1 i ust 2 ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903, z późn. zm.), dalej jako „u.w.l.”,  samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne. Spełnienie wymagań, o których mowa w ust. 2, stwierdza starosta w formie zaświadczenia.

W tej kategorii spraw Kolegium, głównie utrzymywało postanowienia odmawiające wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu. Nieliczne przypadki, w których Kolegium uchylało postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu, wynikały z wadliwej interpretacji art. 2 ust. 2 u.w.l.





2. Omówienie wybranych rozstrzygnięć


Podział nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa pokrytej wodą płynącą i oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków symbolem „Wp”

Organ pierwszej instancji umorzył postępowanie podziałowe, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W motywach podjętego rozstrzygnięcia stwierdził, że do podziałów nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków symbolem „Wp” nie stosuje się przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, tak więc podział nieruchomości w trybie przepisów tej ustawy jest niedopuszczalny. Wyjaśnił również, że podział terenu oznaczonego jako „Wp” może nastąpić wyłącznie w drodze rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych na podstawie decyzji ustalającej linię brzegu cieku, wydanej przez właściwego starostę na podstawie przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145, z późn. zm.). Kolegium stwierdziło, że przedmiotowa nieruchomość podlega reżimowi ustawy Prawo wodne. Jak zaś wynika z art. 14a ust. 1 tej ustawy, grunty pokryte wodami powierzchniowymi płynącymi, stanowiącymi własność Skarbu Państwa, są zasobem nieruchomości Skarbu Państwa, do którego nie stosuje się przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Kolegium uznało zatem, że nie ma podstaw do stosowania w tym przypadku decyzyjnej formy podziału przewidzianej w art. 96 ust. 1 u.g.n., a więc ocena organu pierwszej instancji w zakresie niedopuszczalności prowadzenia postępowania podziałowego była trafna. Kolegium stwierdziło jednocześnie, że wprawdzie organ pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania, wydając decyzję umarzającą postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., zamiast podjąć postanowienie z art. 61a k.p.a., odmawiającego wszczęcia postępowania, jednak uchybienie to nie wpłynęło na wynik sprawy. Istotne jest bowiem, że organ administracji zaskarżoną decyzją nie rozstrzygnął o istocie sprawy.


Interes prawny w postępowaniu podziałowym

Organ pierwszej instancji odmówił właścicielom nieruchomości sąsiedniej względem podzielonej wznowienia postępowania zakończonego decyzją zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości. W motywach postanowienia wyjaśnił, że postępowanie podziałowe prowadzone było na wniosek właścicieli nieruchomości i dotyczyło jej geodezyjnego podziału. Natomiast wnioskujący o wznowienie postępowania nie posiadali i nie posiadają żadnego tytułu prawnego do nieruchomości objętej projektem podziału, są zaś jedynie właścicielami nieruchomości sąsiedniej. Właścicielom nieruchomości sąsiedniej nie przysługuje status stron postępowania podziałowego, tak więc osoby takie nie mogą skutecznie wznowić postępowania.

Rozpatrując zażalenie Kolegium wyjaśniło, że co do zasady, stronami postępowania podziałowego są współwłaściciele lub współużytkownicy wieczyści nieruchomości podlegającej podziałowi, gdyż tylko te podmioty są władne dysponować nieruchomością w ramach przysługującego im prawa i żądać podziału geodezyjnego, co wynika chociażby z art. 97 ust. 2 u..g.n. Przedstawiony pogląd od dawna ugruntowany jest zresztą w literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądowym [zob. E. Mzyk (w:) G. Bieniek, red., Ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz, Warszawa 2005, s. 351 oraz wyroki NSA: z dnia 3 września 1999 r., II SA/Wr 933/98, niepubl., z dnia 21 października 1999 r., I SA 285/99, niepubl., z dnia 21 grudnia 2001 r., I SA 1289/00, niepubl., z dnia 7 lutego 2002 r., I SA 1710/00, niepubl., z dnia 24 września 2003 r., I SA 2515/01, niepubl., a także wyroki WSA w Warszawie: z dnia 1 lutego 2005 r., I SA 1016/03 niepubl.; z dnia 13 czerwca 2006 r., I SA/Wa, niepubl., z dnia 1 lutego 2008 r., I SA/Wa 1775/07, niepubl.]. Wobec powyższego zasadniczo wykluczyć należy właścicieli nieruchomości sąsiednich z kręgu stron postępowania podziałowego.

Kolegium zwróciło uwagę, że już pobieżna analiza akt postępowania podziałowego wskazywała jednoznacznie, że przebieg granicy pomiędzy nieruchomością będącą przedmiotem podziału, a nieruchomością sąsiednią, stanowiącą własność wnioskodawców, ustalony w protokole z przyjęcia granic i przyjęty w ostateczności na rysunku projektu podziału, jest odmienny od przebiegu wykazywanego dotychczas na wyrysach z ewidencji gruntów i budynków. Chodziło tu zarówno o wyrys przedłożony przez strony wnioskujące o podział (w ramach załącznika do wniosku), jak i o wyrys przedłożony przez strony wnioskujące o wznowienie postępowania. A skoro tak, to nie sposób twierdzić, że kwestia zatwierdzenia projektu podziału przewidującego odmienny przebieg granicy nie dotyczy interesu prawnego właścicieli nieruchomości sąsiedniej. Sporządzone dla potrzeb postępowania podziałowego: protokół z przyjęcia granic, wykaz zmian gruntowych, jak i sam projekt podziału stanowią część operatu podziału nieruchomości i podlegają przyjęciu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego [por. art. 97 ust. 1b u.g.n. oraz § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. Nr 268, poz. 2663)]. Dokumenty takie stanowią podstawę aktualizacji operatu ewidencyjnego także w zakresie granic nieruchomości, co w niniejszej sprawie ma istotne znaczenie (zob. § 36 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, Dz. U. Nr 38, poz. 454, z późn. zm.). Bez względu zatem, jaki jest rzeczywiście przebieg granicy pomiędzy tymi dwiema nieruchomościami oraz bez względu na to, czy zamieszczone na protokole przyjęcia granic podpisy żalących się stron są prawdziwe, mają one interes prawny w kwestionowaniu decyzji zatwierdzającej projekt podziału przewidującego odmienny od dotychczasowego przebieg granic. Udział w postępowaniu powinien być im zresztą zapewniony już na etapie zatwierdzenia podziału, gdyż już wówczas z materiału dowodowego wynikało jednoznacznie, że geodeta przyjął odmienny przebieg granicy od wykazanego na dotychczasowych mapach ewidencyjnych. Taki stan rzeczy jednoznacznie ingerował w przestrzenną sferę praw nie tylko właścicieli nieruchomości żądających podziału, ale również w sferę praw właścicieli sąsiedniej nieruchomości, zainteresowanych przecież utrzymaniem dotychczasowego stanu ewidencyjnego w zakresie przebiegu linii granicy (zmiana przeprowadzona była bowiem na ich niekorzyść). Ewentualny spór co do przebiegu granicy miałby niewątpliwie wpływ na wynik postępowania podziałowego jako zagadnienie wstępne.

Podsumowując Kolegium stwierdziło, że - co do zasady - organ pierwszej instancji prawidłowo wskazywał, że w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości status stron przysługuje zasadniczo wyłącznie właścicielom (użytkownikom wieczystym) nieruchomości będącej przedmiotem podziału. Jednak w okolicznościach tej konkretnej sprawy nie sposób było wykluczyć praw osób wnioskujących o wznowienie postępowania do części nieruchomości objętej projektem podziału.


Obowiązek uwzględniania w postępowaniu podziałowym linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu, które zostały przewidziane w planach zagospodarowania przestrzennego

Podstawy negatywnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości organ pierwszej instancji upatrywał w niewydzieleniu w projekcie wszystkich działek gruntu przewidzianych w planach miejscowych.

Kolegium, w postępowaniu zażaleniowym, oceniło przedstawiony wyżej pogląd za sprzeczny z obowiązującymi przepisami prawa. W myśl art. 93 ust. 1 u.g.n. podziału nieruchomości - co do zasady - można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Kryterium „zgodności z planem miejscowym” wyjaśnił WSA w Gdańsku, stwierdzając: „Przepis art. 93 ust. 2 u.g.n. stanowi istotną wskazówkę interpretacyjną pojęcia »zgodność podziału z ustaleniami planu«. Oznacza to bowiem, że przy zatwierdzeniu projektu podziału organ musi przede wszystkim uwzględnić przeznaczenie terenu określone w planie miejscowym, i z tego punktu widzenia ocenić, czy projekt realizuje to przeznaczenie, a także czy »służy« temu przeznaczeniu. Dodatkowym kryterium dopuszczalności zatwierdzenia podziału, z punktu widzenia jego zgodności z planem, jest określona wprost przez ustawodawcę konieczność badania możliwości przyszłego zagospodarowania nowo utworzonych działek zgodnie z celem i przeznaczeniem nieruchomości w planie miejscowym. Zatem organ w ramach dokonywanej oceny zgodności podziału z ustaleniami planu musi udzielić odpowiedzi na pytanie, czy proponowany przez wnioskodawcę projekt podziału służy realizacji celu i przeznaczenia określonego w planie, a więc czy projekt podziału stwarza hipotetyczną możliwość realizacji celu i przeznaczenia terenu, określonego w planie miejscowym, po zatwierdzeniu podziału nieruchomości [wyrok z dnia 4 sierpnia 2011 r., II SA/Gd 923/10 (LEX nr 864335)]. Postępowanie podziałowe generalnie jest dwuetapowe. W pierwszym etapie obowiązkiem organu administracji publicznej jest konfrontacja przedstawionego projektu podziału nieruchomości z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Konkretyzacja tego obowiązku powinna przejawiać się w zestawieniu wyrysu i wypisu z takiego planu z treścią podkładu mapowego ze wstępnym projektem podziału. Zewnętrznym wyrazem działań organu w tym zakresie jest opinia co do zgodności proponowanego podziału z ustaleniami planu, wydawana - zgodnie z art. 93 ust. 4 i ust. 5 u.g.n. - przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie.

W ocenie Kolegium, opiniowaniu podlegać powinna określona, przedstawiona przez wnioskodawcę, koncepcja podziału (a więc wydzielenie tych działek gruntu, które chce wydzielić), tym bardziej, że przepisy ustawy nie wykluczają możliwości przeprowadzenia kolejnych podziałów, w tym podziałów wtórnych, a więc w obrębie wcześniej wydzielonej już działki gruntu. Projekt podziału nieruchomości nie musi uwzględniać przy pierwszym podziale wszystkich jednostek strukturalnych określonych w planie miejscowym, lecz jedynie stwarzać hipotetyczną możliwość wydzielenia w przyszłości także pozostałych działek gruntu, zgodnie z tym planem.


Przekształcenie w prawo własności prawa wieczystego użytkowania nabytego w postępowaniu egzekucyjnym

Organ pierwszej instancji odmówił przekształcenia w prawo własności prawa użytkowania wieczystego przysługującego do nieruchomości gruntowej, położonej w T., dla której prowadzona jest księga wieczysta KW nr (...). Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 1 ust. 1 i 3 oraz art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. W jego uzasadnieniu podniesiono, że postanowieniem Sądu Rejonowego w (...) z dnia (...) 2007 r., Wydział I Cywilny, przysądzono na rzecz wnioskodawcy prawo użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, będącej w użytkowaniu wieczystym do dnia (...) 2093 r. i budynków stanowiących odrębną nieruchomość. Organ pierwszej instancji podniósł przy tym, że wnioskodawca nie był użytkownikiem wieczystym ww. nieruchomości w dniu 13 października 2005 r. oraz nie był następcą prawnym użytkownika wieczystego spółki z o. o., ponieważ działki gruntu objęte wnioskiem zostały nabyte na podstawie ww. postanowienia Sądu Rejonowego, a nabycie to miało charakter nabycia pierwotnego. Od ww. decyzji organu pierwszej instancji odwołanie złożył wnioskodawca, wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Kolegium, po rozpatrzeniu odwołania - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1 ust. 1 i ust. 3 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ww. ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., osoby fizyczne i prawne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Według art. 1 ust. 1a ustawy, z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą wystąpić również osoby fizyczne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości, jeżeli użytkowanie wieczyste uzyskały:  1) w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innych tytułów, przed dniem 5 grudnia 1990 r.;  2) na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). W myśl art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, o którym mowa w ust. 1, w prawo własności nieruchomości, mogą również wystąpić:  1) osoby fizyczne i prawne będące właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego;  2) spółdzielnie mieszkaniowe będące właścicielami budynków mieszkalnych lub garaży. Z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą także wystąpić osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 1 i 1a, oraz osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 2 (zob. art. 1 ust. 3 ustawy). Stosownie do art. 1 ust. 4 ustawy, przepisy ust. 1a pkt 2 i ust. 2 pkt 1 stosuje się również do osób, które prawo użytkowania wieczystego albo udział w tym prawie uzyskały po dniu 13 października 2005 r.

W związku z powyższym istotne w sprawie było ustalenie, kto w dniu 13 października 2005 r. był użytkownikiem wieczystym opisanej nieruchomości gruntowej oraz czy - ewentualnie - wnioskodawca jest następcą prawnym użytkownika wieczystego, w rozumieniu przepisu art. 1 ust. 3 ustawy [zob. wyrok WSA w Kielcach z dnia 15 lutego 2012 r., II SA/Ke 47/12 (Legalis)].

Faktem bezspornym było, że wnioskodawca nabył prawo użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej w toku cywilnoprawnego postępowania egzekucyjnego na podstawie postanowienia sądowego z (...) 2007 r., sygn. akt I Co (...). W związku z powyższym Kolegium stwierdziło, że wnioskodawca nie był użytkownikiem wieczystym ww. nieruchomości gruntowej w dniu 13 października 2005 r. Ponadto wnioskodawca nie mógł zostać uznany za następcę prawego poprzedniego użytkownika wieczystego, w świetle wyżej powołanego art. 1 ust. 3 ustawy. W orzecznictwie przyjęto, że według art. 1 ust. 1 i 3 ustawy nie powinno ulegać wątpliwości, że w odniesieniu do następstwa prawnego w zakresie prawa użytkowania wieczystego odwołać się należało wyłącznie do ujęcia cywilistycznego (tak: WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 21 września 2011 r., II SA/Wr 486/11, niepubl.).

Kolegium podkreśliło, że według art. 1006 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 101, z późn. zm.), dalej jako K.p.c., jeżeli przedmiotem egzekucji jest użytkowanie wieczyste, zajęcie obejmuje użytkowanie wieczyste terenu oraz znajdujący się na nim budynek stanowiący własność wieczystego użytkownika wraz z przynależnościami, a mianowicie: 1) ruchomościami, będącymi własnością wieczystego użytkownika, a potrzebnymi do korzystania z przedmiotu wieczystego użytkowania zgodnie z jego przeznaczeniem, jeżeli pozostają z tym przedmiotem w faktycznym związku, odpowiadającym temu celowi, oraz przynależnościami budynku stanowiącego własność wieczystego użytkownika; 2) prawami wynikającymi z umów ubezpieczenia przedmiotów podlegających zajęciu, tudzież należnościami z tych umów już przypadającymi. Zajęcie obejmuje także przedmioty wymienione w pkt. 1 paragrafu poprzedzającego wprowadzone później oraz później wzniesione budowle i posadzone rośliny, jak również prawa z umów ubezpieczenia później zawartych (art. 1006 § 2 K.p.c.).

Nabycie prawa wieczystego użytkowania w postępowaniu egzekucyjnym - prowadzonym według przepisów K.p.c. - następuje wraz z uprawomocnieniem się postanowienia sądu w przedmiocie przysądzenia tego prawa na rzecz nabywcy. Nabycie użytkowania wieczystego (prawa podmiotowego) w trybie egzekucji sądowej jest zaliczane do cywilnoprawnych sposobów nabycia tego prawa. Bezspornie przyjmuje się, że nabycie to ma charakter pierwotny i translatywny [zob. wyrok SN z dnia 15 czerwca 2007 r., II CSK 97/07 (LEX nr 347229)]. O pierwotnym charakterze nabycia tego prawa rzeczowego świadczy fakt, że w tym przypadku nie mamy do czynienia z następstwem prawnym. Pomiędzy poprzednim użytkownikiem wieczystym (dłużnikiem egzekwowanym) a nowym użytkownikiem wieczystym (nabywcą w toku egzekucji) nie zachodzi bowiem żaden stosunek prawny (zob. ww. wyrok SN z dnia 15 czerwca 2007 r., II CSK 97/07). W szczególności przepisy regulujące postępowanie egzekucyjne nie dają podstaw do przyjęcia tezy o istnieniu takiego następstwa. W konsekwencji w relacjach między użytkownikiem wieczystym, który nabył swoje prawo w postępowaniu egzekucyjnym, a dłużnikiem egzekwowanym, któremu to prawo poprzednio przysługiwało, nie występuje element „zależności sytuacji prawnej” (tak: SN w ww. wyroku z dnia 15 czerwca 2007 r., II CSK 97/07).

Przy tym Kolegium wskazało, że ww. ustawa z 2005 r. przewiduje szczególny, możliwy do zastosowania pod pewnymi warunkami, administracyjno-prawny tryb uwłaszczania użytkowników wieczystych. Ponadto przepis art. 32 u.g.n. umożliwia przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności poprzez sprzedaż nieruchomości gruntowej oddanej w użytkowanie wieczyste wyłącznie użytkownikowi wieczystemu tegoż gruntu i stanowi cywilnoprawny sposób uwłaszczania użytkowników wieczystych, bez ograniczeń podmiotowych i - zasadniczo - czasowych. Jednak ww. art. 32 u.g.n. nie kreuje po stronie użytkownika wieczystego roszczenia o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Skutek przewidziany w obu wymienionych ustawach jest jednak taki sam, mianowicie zmiana prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, jedynie tryb i zasady prowadzące do powstania tego skutku są w obu wypadkach odmienne [zob. np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 maja 2010 r., I SA/Kr 605/10 (LEX nr 603001)].


Samodzielność lokalu mieszkalnego - pomieszczenie pomocnicze

Organ pierwszej instancji odmówił wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ podniósł, że z analizy posiadanej dokumentacji wynika, że wniosek dotyczy zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego składającego się z trzech pokoi i kuchni usytuowanych na pierwszym piętrze budynku oraz, określonych jako przynależne pomieszczenia: łazienka, zlokalizowana również na pierwszym piętrze budynku i komórka, usytuowana na parterze budynku oraz piwnica. W ocenie organu rozdział poszczególnych części lokalu mieszkalnego – kuchni i trzech pokoi od łazienki - uniemożliwia stwierdzenie samodzielności lokalu. Nadto łazienki nie można uznać za pomieszczenie przynależne do lokalu mieszkalnego, ponieważ służy do bezpośredniego zaspokajania potrzeb mieszkaniowych i powinna stanowić integralną część lokalu mieszkalnego. Samodzielnego lokalu mieszkalnego nie mogą stanowić niepołączone izby, które zlokalizowane są w różnych częściach budynku, z wejściem z klatki schodowej, gdyż nie stanowią one wówczas zespołu izb wydzielonego trwałymi ścianami w obrębie budynku.

Kolegium uchyliło zaskarżone zażaleniem postanowienie. W uzasadnieniu Kolegium wstępnie stwierdziło, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń unormowane zostało w przepisach działu VII k.p.a. Postępowanie to stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym, obowiązującego organy administracji publicznej przy podejmowaniu czynności materialno-technicznych polegających na urzędowym potwierdzaniu stanu faktycznego lub prawnego. W myśl art. 217 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest potwierdzać zaświadczeniem stan faktyczny istniejący w czasie wydania zaświadczenia, wynikający przede wszystkim z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów, bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu. Z kolei, przepis art. 2 ust. 3 u.w.l., nakłada na właściwe organy obowiązek stwierdzenia samodzielności lokali.

Stosownie do art. 2 ust. 2 u.w.l., samodzielnym lokalem mieszkalnym, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. W świetle przywołanego przepisu samodzielnym lokalem mieszkalnym jest lokal: 1) znajdujący się w obrębie budynku, 2) mający trwałe ściany, 3) stanowi izbę lub zespół izb, czyli pokój lub pokoje mieszkalne, 4) jest przeznaczony na stały pobyt ludzi, 5) wraz z pomieszczeniami pomocniczymi, jak kuchnia, przedpokój, łazienka, ustęp, służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych. Nadto, zgodnie z art. 2 ust. 4, do lokalu mogą przynależeć, jako jego części składowe, pomieszczenia, choćby nawet do niego bezpośrednio nie przylegały lub były położone w granicach nieruchomości gruntowej poza budynkiem, w którym wyodrębniono dany lokal, a w szczególności: piwnica, strych, komórka, garaż („pomieszczenia przynależne”).

Z rzutów budynku dostarczonych wraz z wnioskiem wynikało, że analizowany lokal mieszkalny, znajdujący się na poziomie pierwszego piętra budynku, składa się z trzech pokoi połączonych z kuchnią. Wejście do lokalu znajduje się z klatki schodowej stanowiącej część wspólną budynku. Na tej samej kondygnacji budynku znajduje się również - oznaczona we wniosku, jako pomieszczenie przynależne do lokalu - łazienka. Ponadto na poziomie parteru znajduje się przynależna do lokalu komórka, a na poziomie podziemia – piwnica.

Kolegium zauważyło, że analiza przepisów art. 2 ust. 2 i ust. 4 u.w.l. wskazuje, że podział pomieszczeń na „izby”, „pomieszczenia pomocnicze” oraz „pomieszczenia przynależne” oparty został na kryterium funkcjonalnym, wobec czego przez pojęcie „izby” należy rozumieć te pomieszczenia, w których mieszkańcy stale przebywają, zaś „pomieszczeniami pomocniczymi” te z nich, które umożliwiają ten stały pobyt w izbach, jak np. kuchnia, pomieszczenia higieniczno-sanitarne. Z kolei „pomieszczeniami przynależnymi” będą te pomieszczenia wchodzące w skład lokalu, które nie służą, w sensie funkcjonalnym, bezpośredniemu zaspakajaniu potrzeb mieszkaniowych ludzi. Wobec takiego definiowania powyższych pojęć, nie można mieć wątpliwości, że w rozumieniu ustawy o własności lokali, pomieszczeniem pomocniczym (a nie przynależnym do lokalu) jest z pewnością łazienka. Co jednak najistotniejsze z punktu widzenia analizowanej sprawy, z przywołanych przepisów, nie wynika, aby pomieszczenia pomocnicze, należące do danego lokalu mieszkalnego, winny być z tym lokalem bezpośrednio połączone, tworząc tym samym jeden zespół pomieszczeń służących zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych. Ustawa nie formułuje takiego warunku samodzielności lokalu, odnosząc ten warunek jedynie do wydzielonej trwałymi ścianami izby lub zespołu izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi. Pomieszczenia pomocnicze są na ogół usytuowane wewnątrz lokalu, ale mogą być także poza lokalem i jest faktem powszechnie znanym, że zdarzają się pomieszczenia pomocnicze wspólne, służące też mieszkańcom innych lokali, jak np. pomieszczenia sanitarne. W wyroku z dnia 10 czerwca 2010 r., III SA/Gd 142/10, WSA w Gdańsku stwierdził: „Sąd (…) podziela pogląd funkcjonujący w piśmiennictwie, iż także pomieszczenia pomocnicze służące zaspokajaniu podstawowych potrzeb mieszkaniowych nie muszą znajdować się tak jak izby mieszkalne w obrębie budynku. Gdyby taki był zamiar ustawodawcy treść art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali wyrażałaby się słowami »samodzielny lokal mieszkalny« w rozumieniu ustawy jest to wydzielone trwałymi ścianami w obrębie budynku »izba lub zespół izb wraz z pomieszczeniem pomocniczym«. »Wyrzucenie« poza ten zapis »pomieszczenie pomocnicze« zdaniem składu orzekającego, wskazuje na to, iż dla pomieszczeń pomocniczych tak jak przynależnych nie ma wymogu, aby były one wydzielone trwałymi ścianami w obrębie budynku tak jak izby.”

Dalej Kolegium stwierdziło, że z zawartej w art. 2 ust. 2 u.w.l. definicji lokalu nie wynika bezwzględny wymóg lokalizacji wszystkich pomieszczeń pomocniczych w obrębie budynku. Pomieszczenia pomocnicze mogą być zlokalizowane tak w budynku, jak i poza budynkiem, warunkiem koniecznym jest tylko położenie ich w granicach jednej nieruchomości gruntowej.O tym więc, czy dany lokal może być uznany za samodzielny przesądza nie położenie izb mieszkalnych względem pomieszczenia wc, ale to czy określone wc jest przeznaczone wyłącznie do użytku mieszkańców konkretnego lokalu mieszkalnego oraz i to, że znajduje się ono w obrębie tej samej nieruchomości gruntowej” (wyrok NSA z dnia 1 lutego 2011 r., I OSK 1479/10). Podkreśliło, że lokalem mieszkalnym może być pojedyncza izba lub zespół samych izb, nawet bez pomieszczeń pomocniczych i przynależnych, szczególnie w starym budownictwie pozbawionym łazienki, wc itd. Co istotne kuchnie w starym budownictwie na ogół bywają także izbami w obrębie lokalu, jeśli się w nich mieszka, a mogą być pomieszczeniami pomocniczymi w obrębie lokalu, jeśli służą tylko do przygotowania posiłków, a nie zamieszkiwaniu. Również w budownictwie współczesnym mieszkanie może być wyodrębnioną trwałymi ścianami w budynku izbą, która ma jedynie wnęki służące celom sanitarnym, przygotowaniu posiłków lub przechowaniu rzeczy, niebędące wyodrębnionymi pomieszczeniami pomocniczymi ani przynależnymi.

W opinii Kolegium, należało przyjąć, że pomimo iż pomieszczenie łazienki nie przylega bezpośrednio do lokalu mieszkalnego, to nie wpływa to jednak na ocenę samodzielności tego lokalu. Jak bowiem wyjaśniono powyżej z definicji pojęcia lokalu nie wynika bezwzględny wymóg lokalizacji wszystkich pomieszczeń pomocniczych w jego obrębie. Zatem, podobnie jak w przypadku pomieszczeń przynależnych, pomieszczenie pomocnicze może być zlokalizowane poza lokalem.


OCHRONA ŚRODOWISKA, OCHRONA PRZYRODY I OCHRONA ZWIERZĄT, ODPADY, UTRZYMANIE PORZĄDKU I CZYSTOŚCI W GMINACH


1. Uwagi ogólne

1.1. Jak wynika z przepisu art. 273 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r. poz. 1232, z późn. zm.), dalej jako „P.o.ś.”, podmioty korzystające ze środowiska ponoszą opłaty za: wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza; wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi; pobór wód; składowanie odpadów. Sprawy opłat rozstrzygane przez Kolegium w 2014 r. dotyczyły m. in. ustalania opłat podwyższonych za korzystanie ze środowiska, a ponoszonych za wprowadzanie ścieków do wód. Nieliczne w tym zakresie sprawy były związane z wadliwym ustaleniem podstawy opłaty za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi.

Otóż zgodnie z przepisem art. 274 ust. 2 P.o.ś. wysokość opłat za wprowadzanie ścieków zależy, z zastrzeżeniem ust. 4, od rodzaju substancji zawartych w ściekach i ich ilości, rodzaju ścieków, a w wypadku wód chłodniczych - od temperatury tych wód. Z kolei przepis art. 295 ust. 1 P.o.ś stanowi, iż opłaty za ścieki wprowadzane do wód lub do ziemi ponosi się, z zastrzeżeniem ust. 3-6, za substancje wyrażone jako wskaźnik pięciodobowego biochemicznego zapotrzebowania tlenu, chemicznego zapotrzebowania tlenu, zawiesiny ogólnej, sumy jonów chlorków i siarczanów. Wysokość opłaty ustala się, biorąc pod uwagę wskaźnik, który powoduje opłatę najwyższą. Dodatkowe regulacje w tym zakresie zawiera przepis art. 295 ust. 4 P.o.ś., który stanowi, że  podstawą ustalenia opłaty za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi jest ilość substancji zawartych w ściekach pomniejszona o ilość tych substancji zawartych w pobranej wodzie, której zużycie spowodowało powstanie tych ścieków, o ile podmiot obowiązany do poniesienia opłaty dysponuje danymi w tym zakresie.

W przepisach tych chodzi o to, że zarówno wody gruntowe, jak i powierzchniowe z natury rzeczy zawierają pewną ilość związków chemicznych. Niektóre wody mogą również być już zanieczyszczone. Dlatego umożliwiono podmiotowi odprowadzającemu ścieki pomniejszenie podstawy ustalenia opłaty o te ilości związków i substancji, które występowały już w wodzie pobranej. Ustawodawca, określając warunki, jakie muszą zostać spełnione, aby można było skorzystać z tego przywileju, stwierdził enigmatycznie, że podmiot odprowadzający powinien dysponować danymi w tym zakresie. Istotne jest wówczas ustalenie, czy podmiot korzystający ze środowiska posiadał dane dotyczące ilości substancji zawartych w ściekach pomniejszonych o ilość tych substancji zawartych w pobranej wodzie, której zużycie spowodowało powstanie tych ścieków, o których mowa w art. 295 ust. 4 P.o.ś. Chodzi tu w istocie o ustalenie, czy podmiot korzystający ze środowiska posiada wiedzę, jaką ilość wody przeznacza na potrzeby własne, albowiem tylko ta woda - a konkretnie substancje i ich ilości w niej zawarte - mogą zostać odjęte od podstawy obliczenia opłaty.

Przykładowo z akt jednej ze spraw wynikało, że kontrolowana spółka dokonywała pomniejszenia podstawy opłaty o ilości ścieków zawarte w wodach wykorzystanych na potrzeby własne. Organ ochrony środowiska ustalił, że tylko na jednym z czterech posiadanych przez spółkę ujęć prowadzona była stosowna ewidencja wody zużytej na potrzeby własne. Ilość wody zużytej na własne potrzeby na pozostałych ujęciach była przez Spółkę, korzystającą z informacji zawartych w fachowej literaturze, wyliczana szacunkowo. Kolegium przyjęło te szacunki za nieprawidłowe. W ocenie Kolegium ustawodawca używając słowa „dane” miał na myśli konkretne informacje uzyskane w drodze obserwacji, pomiarów itp., a nie ustalenia szacunkowe.

W tej części Informacji mieszczą się także sprawy związane z cofaniem pozwoleń zintegrowanych. Jak wynika z przepisu art. 195 ust. 1 pkt 1 P.o.ś., pozwolenie może zostać cofnięte lub ograniczone bez odszkodowania, jeżeli eksploatacja instalacji jest prowadzona z naruszeniem warunków pozwolenia, innych przepisów ustawy lub ustawy o odpadach. Trzeba zauważyć, że zgodnie z art. 195 ust. 2, w przypadku, o którym mowa w art. 195 ust. 1 pkt 1, przed wydaniem decyzji w przedmiocie cofnięcia lub ograniczenia pozwolenia organ wzywa prowadzącego instalację do usunięcia naruszeń w oznaczonym terminie. „Przepis ust. 2 jest uzupełnieniem dla ust. 1 pkt 1, wskazuje niezbędny element postępowania zmierzającego do cofnięcia lub ograniczenia pozwolenia w oparciu o przesłanki w tym przepisie wskazane. Tym niezbędnym elementem jest dość typowe dla decyzji sankcyjnych (…) wezwanie do usunięcia naruszeń w wyznaczonym przez organ terminie. Wyznaczając termin, organ będzie działać uznaniowo, powinien jednak brać pod uwagę z jednej strony konieczność doprowadzenia do przestrzegania prawa w możliwie najkrótszym terminie, z drugiej zaś ocenić faktyczną możliwość zrealizowania przez zobowiązanego nakładanych na niego obowiązków” (M. Górski, M. Pchałek, W. Radecki, J. Jerzmański, M. Bar, S. Urban, J. Jendrośka, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Warszawa 2011, s. 796). W nielicznych sprawach rozstrzyganych na ww. podstawie prawnej, organy pierwszej instancji popełniały uchybienia procesowe. W jednej ze spraw z tego zakresu, jedyną czynnością prowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania, były oględziny. O ile nie można było uznać tego faktu za błąd, to nie można było jednocześnie stwierdzić, aby ich przeprowadzanie odbywało się z zachowaniem, przewidzianej w kodeksie postępowania administracyjnego, zasady czynnego udziału strony. To zaś dyskwalifikowało wartość dowodową tej czynności i nie pozwalało uznać, że dokonane w wyniku oględzin ustalenia mogły stanowić faktyczną podstawę rozstrzygnięcia o cofnięciu pozwolenia zintegrowanego. Innego rodzaju uchybienie polegało na tym, że organ pierwszej instancji wezwał stronę do usunięcia naruszeń pozwolenia zintegrowanego, jednak nie „przed wydaniem decyzji”, lecz jeszcze przed wszczęciem postępowania w sprawie wydania decyzji w przedmiocie cofnięcia pozwolenia.

W sprawach z zakresu opłaty za korzystanie ze środowiska nie pojawiały się natomiast, tak liczne w latach poprzednich, sprawy dotyczące naliczenia opłat podwyższonych za korzystanie ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia. Chodziło tu głównie o korzystanie ze środowiska na podstawie pozwoleń wodnoprawnych, które z powodu upływu terminu ich udzielenia wygasły, a korzystający ze środowiska nie złożył podania do właściwego organu o wydanie pozwolenia na kolejny okres albo złożył go, ale po tym jak uprawnienia wygasły. Pogląd prawny Kolegium, iż w takim przypadku należy się opłata podwyższona o 500% (na podstawie art. 276 ust. 1 i art. 292 pkt 2 P.o.ś.), został zaakceptowany w orzecznictwie WSA we Wrocławiu, w nielicznych, zaskarżonych do Sądu sprawach.

W orzecznictwie dotyczącym spraw związanych z emisjami do środowiska, których podstawę materialnoprawną stanowiły przepisy Prawa ochrony środowiska, nie odnotowano istotnych zmian względem lat ubiegłych. Rozstrzygnięcia kasacyjne Kolegium podejmowane były z powodu uchybień procesowych. Przedmiotem kontroli instancyjnej dokonywanej przez Kolegium, były najczęściej sprawy związane z emisją hałasu. Ochrona przed hałasem polega na zapewnieniu jak najlepszego stanu akustycznego środowiska, w szczególności poprzez: 1) utrzymanie poziomu hałasu poniżej dopuszczalnego lub co najmniej na tym poziomie; 2) zmniejszanie poziomu hałasu co najmniej do dopuszczalnego, gdy nie jest on dotrzymany (art. 112 P.o.ś.). W przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych, pomiarów dokonanych przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu. Za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu uważa się przekroczenie wskaźnika hałasu LAeq D lub LAeq N (art. 115a P.o.ś.).

1.2. W orzecznictwie na gruncie przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz. 627, z późn. zm.), nie odnotowano w 2014 r. istotnych zmian względem lat ubiegłych. Niewątpliwie miał na to wpływ w miarę stabilny stan prawny. Nieliczne rozstrzygnięcia kasacyjne Kolegium podejmowane były zarówno z powodu uchybień procesowych, jak i wadliwego stosowania (niestosowania) przepisów ustawy o ochronie przyrody i rozporządzeń wykonawczych.

Jednak należy odnotować, że z końcem 2014 r. pojawiły się precedensowe wyroki sądów administracyjnych, powołujących się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lipca 2014 r., SK 6/12, konsekwentnie odmawiających zastosowania przepisów art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, mimo odroczenia utraty ich mocy obowiązującej z upływem 18 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego (np. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 22 stycznia 2015 r., II SA/Wr 758/14 i powołane tam wyroki NSA). Jednocześnie do tej pory nie znowelizowano ustawy o postulowane przez Trybunał Konstytucyjny zasady miarkowania kary pieniężnej takie jak: stopień uszczerbku w przyrodzie, ciężkość naruszenia obowiązku ustawowego i sytuacja majątkowa sprawcy deliktu. Brak nowelizacji powoduje, że przepisy ustawy o ochronie przyrody dotyczące nakładania kar pieniężnych za usuwanie drzew i krzewów bez zezwoleń są faktycznie przepisami martwymi, a prawna ochrona drzew i krzewów jest iluzoryczna. Sądy uchylają bowiem decyzje nakładające kary pieniężne. W sytuacji, w której decyzje organów administracji publicznej są poddawane kontroli sądowej, muszą one uwzględniać linię orzeczniczą sądów. Organy administracji publicznej, w podobnych sprawach, nie mogą przecież orzekać zupełnie inaczej niż sądy. Dysonans taki byłby całkowicie niezrozumiały dla podmiotów administrowanych. Nie pogłębiałby zaufania obywateli do państwa i nie służyłby realizacji zasady demokratycznego państwa prawa. Ponadto kolegia narażają się na zasądzanie, na rzecz skarżącego, zwrotu kosztów postępowania sądowego, sięgających nawet kilkunastu, czy kilkudziesięciu tysięcy złotych. Kwestia ta wymaga zatem pilnej interwencji ustawodawcy.

1.3. Najliczniejszą grupę decyzji wydawanych przez Kolegium w 2014 r. na materialnoprawnych podstawach z ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1205, z późn. zm.), dalej jako „u.o.g.r.l.” stanowiły decyzje w przedmiocie wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolniczej, wydawane na podstawie przepisu art. 11 ust. 1 i ust. 1a u.o.g.r.l. Zgodnie z tymi przepisami wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. W decyzji dotyczącej wyłączenia z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne określa się obowiązki związane z wyłączeniem.

Zgodnie natomiast z art. 12 ust. 1 u.o.g.r.l. osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne, a w odniesieniu do gruntów leśnych - także jednorazowe odszkodowanie w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu. Obowiązek taki powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji. Zatem przepis ten stanowi jednoznacznie, że osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne. Obowiązek taki nie dotyczy jedynie, stosownie do art. 12a ustawy, wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej na cele budownictwa mieszkaniowego: do 0,05 ha w przypadku budynku jednorodzinnego lub do 0,02 ha, na każdy lokal mieszkalny, w przypadku budynku wielorodzinnego.

I właśnie nakładane w zezwoleniu obowiązki pieniężne były kwestionowanym elementem decyzji. Jednak skoro kwestia ustalenia należności i opłaty rocznej wynika wprost z przepisów prawa (jest rozstrzygnięciem związanym), to wobec prawidłowo wyliczonych opłat, podnoszone zarzuty odwołań były oddalane.

Wzorem lat poprzednich nadal pojawiały się rozstrzygnięcia procesowe Kolegium dotyczące stwierdzenia niedopuszczalności wniesionych zażaleń na postanowienia uzgadniające. Otóż zgodnie z art. 53 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647, z późn. zm.) uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a., z tym, że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie, uzgodnienie uważa się za dokonane. Powyższa regulacja znajduje zastosowanie także w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy, a to na mocy odesłania z art. 64 ust. 1 ustawy. W związku z tą regulacją nadal pojawiały się rozstrzygnięcia procesowe Kolegium dotyczące stwierdzenia niedopuszczalności wniesionych zażaleń z powodu braku legitymacji procesowej skoro zażalenie na postanowienie organu uzgadniającego przysługuje wyłącznie inwestorowi (art. 64 ust. 1, w związku z art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Przepis ten zawęził zakres podmiotowy osób mogących zaskarżyć postanowienie uzgadniające tylko do inwestora. Skoro więc w konkretnej sprawie żalący się nie był inwestorem, to nie był uprawniony do wniesienia zażalenia na postanowienie. Kolegium stwierdzało zatem, że wnoszone przez nich zażalenia są niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych na podstawie art. 134 k.p.a.

Drugą, liczną grupę decyzji stanowiły decyzje w sprawach rekultywacji gruntów. Dla ilustracji problemu omówiona zostanie niżej jedna ze spraw rozstrzyganych przez Kolegium.

1.4. Postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, prowadzone na zasadach ustalonych w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.), nieszczególnie skomplikowane od strony prawnej, jest niewątpliwie postępowaniem szczególnym, jeśli chodzi o gromadzony materiał dowodowy. Analiza przedkładanego przez podmiot planujący realizację przedsięwzięcia wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a przede wszystkim raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, sporządzanego z reguły przez osobę specjalizującą się w przedmiocie analizy, nie może bowiem polegać na sprawdzeniu ich formalnej poprawności. Tymczasem w 2014 r., podobnie jak w latach ubiegłych, szczególnie małe gminy, nieposiadające doświadczenia orzeczniczego w prowadzeniu tego typu spraw, traktowały raport o oddziaływaniu na środowisko na równi z dokumentem urzędowym, poprzestając na przepisaniu zawartych w nim ustaleń do wydawanej decyzji administracyjnej. Podobnie jak w latach ubiegłych, w 2014 r. Kolegium nie raz zmuszone było z tego powodu orzekać kasacyjnie w sprawach środowiskowych.

Warto jednak odnotować, że w porównaniu do lat ubiegłych zwiększyła się ilość rozstrzygnięć Kolegium podejmowanych na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Ma na to niewątpliwie wpływ stabilny stan prawny i doświadczenie orzecznicze, jakie - również w wyniku otrzymywania przez lata głównie kasacyjnych, ale obszernie uzasadnianych orzeczeń Kolegium - nabywają niektóre gminy w sprawach środowiskowych.

Jak wspomniano, nadal jednak największym problemem organów pierwszej instancji jest poprawna analiza materiału dowodowego. W swoich decyzjach kasacyjnych w 2014 r. Kolegium przede wszystkim wskazywało na konieczność sprawdzenia danych stanowiących podstawę sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, podkreślając, że niewątpliwie ocena merytorycznej zawartości raportu nie jest zadaniem prostym. Zwracano jednak uwagę, że w raporcie trzeba podać źródła danych stanowiące podstawę do sporządzenia raportu (art. 66 ust. 1 pkt 20 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko). Dotarcie do takich materiałów źródłowych i skonfrontowanie ich treści z zawartością raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko nie nastręcza już z reguły trudności „nie do pokonania” przez organ administracyjny. Czasem okazywało się, że w raporcie dość swobodnie potraktowano treść przywoływanego w nim materiału źródłowego [skarga na decyzję Kolegium w tego typu sprawie, wyrokiem WSA we Wrocławiu z dnia 12 sierpnia 2014 r., II SA/Wr 384/14 (CBOSA), została oddalona. Sąd stwierdził, że Kolegium zasadnie uznało, iż skoro wskazane w raporcie dokumenty mają być źródłem zawartych w nim ustaleń co do wielkości emisji, musiało sprawdzić, czy istotnie podawane w źródłach dane zgadzają się z przytoczonymi w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko].

W kasacyjnych orzeczeniach w 2014 r. - podobnie jak w latach ubiegłych - Kolegium zwracało także uwagę, że w postępowaniu środowiskowym organ gminy musi skonfrontować ustalenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko nie tylko z formalnymi wymogami art. 66 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, ale również z dostępnymi (np. w Internecie, także w formie publikacji naukowych) informacjami o rodzajach i sposobach określania zakresu oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia, którego dotyczy postępowanie. Fakt, że autorzy raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko - jako źródło swoich ustaleń - powołują różne publikacje, również sporządzone w innych językach niż język polski, nie świadczy sam przez się o ich prawidłowości. Kolegium wskazywało, że w przypadku hodowli zwierząt szczególną uwagę poświęcić trzeba oddziaływaniu jej na jakość zapachową powietrza i że nie można bezrefleksyjnie oprzeć się na fakcie uzyskania uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Celem postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko nie jest bowiem dokonanie kilku czynności technicznych (ogłoszenie, wystąpienie do innych organów, sporządzenie decyzji), ale określenie konkretnych warunków wykorzystywania terenu w fazie realizacji i eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia oraz wymagań dotyczących ochrony środowiska (a więc również powietrza), koniecznych do uwzględnienia w szczególności w projekcie budowlanym.

Podobnie jak w latach ubiegłych, Kolegium rozpatrywało niemało odwołań od decyzji środowiskowych dotyczących farm wiatrowych, w dużej mierze odmownie załatwiających wniosek o wydanie decyzji środowiskowej z powołaniem się na art. 80 ust. 2 ustawy. Zgodnie z tym przepisem, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia „z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony”. Żaden z przepisów ustawy nie pozwala na negatywne dla inwestora zakończenie postępowania środowiskowego lub odstąpienie od jego prowadzenia (np. nieformalne „zawieszenie” postępowania) w przypadku, gdy plan nie został uchwalony, jednak przystąpiono do jego sporządzenia. Jeśli uchwalony i opublikowany - również w trakcie postępowania środowiskowego - miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ustala zakaz lokalizacji elektrowni wiatrowych na określonych terenach, Kolegium nie miało podstaw do wydania decyzji pozytywnej dla inwestora. Podejmowanie tego typu uchwał przez rady - zwłaszcza wiejskich - gmin, stało się ostatnio często spotykaną przez Kolegium praktyką.

Szczególnie przed wyborami samorządowymi w 2014 r. niemal powszechną stała się praktyka odmawiania zgody na realizację przedsięwzięcia z powołaniem się wyłącznie na uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego (w którym ustalono zakaz lokalizowania określonych przedsięwzięć, m. in. farm wiatrowych) i sprzeciw społeczeństwa względem danego przedsięwzięcia. Tego typu decyzje musiały oczywiście zostać uchylone przez Kolegium w całości, a sprawy przekazane do ponownego rozpatrzenia organom pierwszej instancji. Kolegium wyjaśniało, że przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko nie jest celem samym w sobie, ale ma umożliwić ustalenie ewentualnych zagrożeń dla środowiska związanych z realizacją planowanego przedsięwzięcia, a co za tym idzie – ułatwić ocenę, czy zachodzą podstawy do wydania pozytywnej decyzji upoważniającej do jego realizacji. Umożliwienie społeczeństwu udziału w tymże postępowaniu ma za zadanie wypracowanie optymalnych rozwiązań, będących kompromisem wobec często sprzecznych interesów uczestników tejże oceny. Jakkolwiek w żadnym wypadku nie wolno bagatelizować protestów społeczności lokalnej, to za niedopuszczalne należy uznać, by mogły one same w sobie stanowić przesłankę do wydania decyzji odmownej. Powyższe nie oznacza oczywiście, że w przypadku wystąpienia konfliktów społecznych organ jest zobligowany do wydania decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia w proponowanym przez inwestora wariancie. Przesłanki wydania decyzji o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia muszą jednak wynikać z konkretnie wskazanych uregulowań prawnych i faktycznych. Przy jedynie ogólnych obawach, wydanie decyzji negatywnej zawsze będzie nieuzasadnione.

Jeśli chodzi o sprawy środowiskowe załatwiane przez Kolegium w 2014 r. zwrócić również trzeba uwagę na kwestię uzgadniania warunków realizacji przedsięwzięcia przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska i wpływ rozstrzygnięć tego organu na postępowanie główne (art. 77 ust. 1 ustawy). Do postanowienia uzgadniającego warunki realizacji przedsięwzięcia, dla którego jest przeprowadzana ocena oddziaływania na środowisko, nie stosuje się przepisów art. 106 § 3, 5 i 6 k.p.a. (por. art. 77 ust. 7 ustawy). Zgodnie zaś z treścią art. 106 § 5 k.p.a. zajęcie stanowiska przez organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. Postanowienie uzgadniające warunki realizacji przedsięwzięcia jest zatem - co wynika z przytoczonych powyżej przepisów - ex lege niezaskarżalne. Postanowienie w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia, na które nie służy zażalenie, strona może jednak zaskarżyć w odwołaniu od decyzji (art. 142 k.p.a.). Wiążący charakter stanowiska zajętego przez organ uzgadniający wyraża się w niemożności wydania przez organ właściwy (prowadzący postępowanie główne) decyzji pozytywnej w przypadku negatywnego stanowiska organu uzgadniającego. Jeśli jednak wraz z odwołaniem od decyzji odmownej strona wniosła zażalenie na postanowienie w sprawie uzgodnienia, Kolegium zobligowane jest do jego skontrolowania. Jak wskazał WSA w Warszawie w wyroku z dnia 18 kwietnia 2013 r., IV SA/Wa 2734/12 (LEX nr 1483922), zaskarżenie postanowienia w odwołaniu od decyzji na podstawie art. 142 k.p.a. nie jest podstawą do samoistnego zaskarżenia postanowienia. Organ odwoławczy nie wydaje na skutek takiego zaskarżenia odrębnego postanowienia (rozstrzygnięcia), które odnosiłoby się tylko i wyłącznie do zaskarżonego w ten sposób postanowienia. Nie można jednak dopuścić do takiej sytuacji, że niezaskarżalne i nieweryfikowalne postanowienie wydane w postępowaniu akcesoryjnym będzie bezwzględnie dyktować wynik postępowania głównego. Wobec faktu, że organ wydający rozstrzygnięcie w postępowaniu głównym jako związany tym postanowieniem, nie może go oceniać, to oczywistym jest, że do jego kontroli uprawnionym jest organ nadrzędny, rozpoznający odwołanie od decyzji głównej. Wynik postępowania akcesoryjnego i warunki określone w postanowieniu uzgodnieniowym nie mogą bezwzględnie determinować rozstrzygnięcia wydawanego w postępowaniu głównym, bez możliwości skontrolowania tego pierwszego.

Nie zgadzając się z odmownymi postanowieniami regionalnego dyrektora ochrony środowiska, determinującymi treść decyzji środowiskowej wydanej przez organ gminy, Kolegium niejednokrotnie w 2014 r. zobligowane było - z racji zaskarżenia postanowień uzgodnieniowych w odwołaniu od odmownej decyzji środowiskowej - do samodzielnego zbadania i wypowiedzenia się w kwestiach w nich poruszanych. W większości przypadków Kolegium zajmowało stanowisko tożsame z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Zdarzało się jednak, że organ ochrony środowiska nie zwrócił uwagi na takie braki wniosku o wydanie decyzji i raportu o oddziaływaniu na środowisko, które Kolegium uznało za istotne dla sprawy. Po orzeczeniu kasacyjnym Kolegium i uzupełnieniu materiału dowodowego konieczne było ponowne uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia przez organ ochrony środowiska.

Kolegium uchylało decyzje organów pierwszej instancji również z powodów procesowych, jednak w porównaniu z okresem bezpośrednio po wejściu w życie ustawy, były to rozstrzygnięcia rzadsze i inne były ich powody. W postępowaniu środowiskowym dotyczyły one głównie kwestii ustalania stron postępowania i niekompletności wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach - przede wszystkim z powodu „lakonicznej” charakterystyki planowanego przedsięwzięcia. Kolegium wskazywało, że występując o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wnioskodawca ma obowiązek podać konkretne, a nie przykładowe, czy maksymalne parametry przedsięwzięcia. Konieczne jest również podanie konkretnej lokalizacji przedsięwzięcia, szczególnie na działkach o dużej powierzchni.

Uznając, że prawidłowym rozstrzygnięciem w przypadku negatywnego załatwienia wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie powinna być „odmowa wydania decyzji” środowiskowej, w 2014 r. Kolegium uchylało decyzje organów gminy o tak sformułowanym rozstrzygnięciu i orzekało co do istoty sprawy o odmowie zgody na realizację przedsięwzięcia. W tym aspekcie zaznaczyć jednak trzeba, że w kwestii sposobu sformułowania negatywnego rozstrzygnięcia w postępowaniu w sprawie wydania decyzji środowiskowej nie ma jednolitości w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Tytułem przykładów:

- „Przesłanki wydania decyzji o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia muszą wynikać z konkretnie wskazanych uregulowań prawnych i faktycznych. Odmowa wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach może nastąpić w przypadku wystąpienia sprzeczności planowanego przedsięwzięcia z postanowieniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, odmowy uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia przez organ współdziałający czy też sprzeczności z innymi przepisami prawa.” [wyrok WSA w Łodzi z dnia 18 listopada 2011 r., II SA/Łd 439/11 (LEX nr 115375);

- „Odmowa wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach może nastąpić w przypadku wystąpienia sprzeczności planowanego przedsięwzięcia z postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego, w przypadku odmowy uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia przez organ współdziałający, w sytuacji zaistnienia sprzeczności z innymi przepisami prawa lub gdy z przeprowadzonego postępowania wyniknie możliwość negatywnego oddziaływania na środowisko [wyrok WSA w Gdańsku z dnia 7 kwietnia 2011 r., II SA/Gd 753/10 (LEX nr 992951); identycznie w wyroku WSA w Krakowie z dnia 12 kwietnia 2010 r., II SA/Kr 42/10 (LEX nr 577115)];

- wyrokiem z dnia 26 listopada 2010 r. WSA we Wrocławiu oddalił skargę „w przedmiocie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia” [II SA/Wr 463/10, I SA/Wr 463/10 (LEX nr 755617); tak samo m. in. WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 16 października 2013 r., II SA/Po 644/13 (LEX nr 1414063)].

Zdaniem Kolegium, rozstrzygnięcie o „odmowie wydania decyzji środowiskowej”, choć zrozumiałe i niebudzące wątpliwości co do intencji organu właściwego do wydania takiej decyzji, nie jest prawidłowe. Od strony formalnej (jednak wyłącznie od niej) może bowiem sugerować, że organ właściwy odmawia zrealizowania swojej ustawowej kompetencji (wydania decyzji), nie zaś, że nie widzi podstaw do pozytywnego rozpatrzenia wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z przyczyn merytorycznych. Kolegium zauważa, że zgodnie z art. 81 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika zasadność realizacji przedsięwzięcia w wariancie innym niż proponowany przez wnioskodawcę, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, za zgodą wnioskodawcy, wskazuje w decyzji wariant dopuszczony do realizacji lub, w razie braku zgody wnioskodawcy, „odmawia zgody na realizację przedsięwzięcia”. Identyczne rozstrzygnięcie przewidziano w art. 81 ust. 2, w przypadku, gdy z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika, że przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000, a także w art. 81 ust. 3, w sytuacji, gdy z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika, że przedsięwzięcie może spowodować nieosiągnięcie celów środowiskowych zawartych w planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza. Ustawodawca jest przy tym konsekwentny. W art. 93 ust. 4 i w art. 101 ust. 4 ustawy również wskazuje, że „organ właściwy do wydania decyzji (…), odmawia zgody na realizację przedsięwzięcia”. Niewątpliwie ustawowa konstrukcja rozstrzygnięcia negatywnego w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach - „odmowa zgody na realizację przedsięwzięcia” - najpełniej wyraża stanowisko organu właściwego do wydania decyzji środowiskowej.

W niniejszej Informacji szczególną uwagę trzeba poświęcić prowadzonemu przez Kolegium postępowaniu z odwołań dwóch organizacji ekologicznych od decyzji określającej - na rzecz Gminy Wrocław - środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pod nazwą „Budowa Alei Wielkiej Wyspy we Wrocławiu”. Przeanalizowawszy niezwykle obszerny materiał dowodowy Kolegium uznało, że zaskarżona decyzja spełnia wszelkie wymogi prawne stawiane decyzjom środowiskowym przez powszechnie obowiązujące przepisy prawa, prowadzone przez organ pierwszej instancji postępowanie respektowało wszelkie wymogi materialne i procesowe. Mimo niezwykłej aktywności organizacji ekologicznych w gromadzeniu materiału dowodowego mającego potwierdzić ich racje, Kolegium nie znalazło dowodów, że przedsięwzięcie będzie oddziaływać na środowisko w sposób niedozwolony i że przewidziane w decyzji organu pierwszej instancji środki minimalizujące i zapobiegawcze są niewystarczające. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję Kolegium zobligowane było jednak odnieść się do wszystkich wniosków dowodowych organizacji, które opierały się na analizach prawnych i środowiskowych przeprowadzanych przez osoby posiadające niejednokrotnie (choć nie zawsze) dorobek naukowy lub doświadczenie zawodowe w opiniowanych aspektach. Ilość tych wniosków dowodowych i analiz spowodowała, że decyzja Kolegium miała niespotykaną w dotychczasowej działalności Kolegium (nie tylko wrocławskiego) objętość (172 strony, przy nienormatywnej czcionce - 10 i minimalnej interlinii). Wyrokiem z dnia 22 września 2014 r., II SA/Wr 343/14 WSA we Wrocławiu oddalił skargę na tę decyzję, przyjmując argumentację Kolegium za własną.

Sprawa ta zasługuje na szczególną uwagę również dlatego, że konieczność sporządzenia uzasadnienia decyzji Kolegium, w którym należało odnieść się do kilkudziesięciu wniosków dowodowych, zarzutów, analiz i opinii organizacji ekologicznych spowodowała niemal całkowite „wyłączenie” członka etatowego sprawozdawcy z prowadzenia innych spraw. Choć w ww. wyroku WSA we Wrocławiu uznał, że organizacje ekologiczne operują stanem faktycznym i prawnym tworzonym przez siebie, oderwanym od materiału procesowego sprawy, na podstawie „wymyślonych przez siebie zagrożeń środowiskowych”, aby taka konstatacja Sądu była możliwa, Kolegium musiało w swojej decyzji uzasadnić, że są to „wymyślone zagrożenia”.

W tym kontekście można dodać, że zadaniem organu właściwego w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i w konsekwencji - w postępowaniu odwoławczym - Kolegium, jest przede wszystkim zbadanie, czy planowane przedsięwzięcie będzie oddziaływać na środowisko w stopniu nieprzekraczającym dopuszczalnych w tym względzie norm, określonych stosownymi przepisami prawa [por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 marca 2007 r., IV SA/Wa 2084/06 (LEX nr 317205)]. Nie można bowiem wydać decyzji środowiskowej, jeśli już na tym wstępnym etapie udowodniony zostanie fakt, że przedsięwzięcie narusza standardy jakości środowiska i ustalone przez prawodawcę normatywy poza terenem, na którym przedsięwzięcie jest planowane. Jeśli brak jest dowodów, że przedsięwzięcie będzie oddziaływać na środowisko w stopniu przekraczającym dopuszczalne normy, określone stosownymi przepisami prawa, nie można odmówić wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z powołaniem się na domysły, obawy, spekulacje, czy sprzeciw społeczeństwa, organizacji społecznych itp. Należy w takiej sytuacji przeprowadzić postępowanie, w którym dokonana zostanie analiza mocnych i słabych stron, szans i zagrożeń planowanego zamierzenia z jednoczesnym wskazaniem możliwości i sposobów minimalizacji oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Co istotne, jak wywiódł NSA w wyroku z dnia 23 listopada 2010 r., II OSK 1848/10 (LEX nr 787129), w postępowaniu w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań nie można postępowaniu dowodowemu zarzucić braków, które nie mają znaczenia dla treści decyzji, w szczególności polegających na nieustaleniu faktów nieistotnych dla treści decyzji bądź nawet tego rodzaju, które służyłyby wprowadzeniu do decyzji postanowień niemających oparcia w przepisach.

Jak wskazuje orzecznictwo sądowoadministracyjne, chociaż raport nie jest dokumentem urzędowym (w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a.) i podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie środowiskowe w świetle zasady swobodnej oceny dowodów (zgodnie z art. 75 § 1, w związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), to jednak zastrzeżenia dotyczące jego ustaleń, które wymagają wiedzy specjalistycznej, powinny być oparte na udokumentowanej np. ekspertyzie podmiotu, który posiada odpowiednią wiedzę specjalistyczną w tym zakresie [wyroki NSA: z dnia 26 marca 2013 r., II OSK 2271/11, z dnia 30 kwietnia 2012 r., II OSK 75/11, (CBOSA)]. Stronom przysługuje prawo zgłoszenia wniosków dowodowych zmierzających do podważenia wiarygodności dowodu w postaci dokumentu prywatnego, jakim jest raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, na przykład w postaci opinii sporządzonej przez inną niż autor raportu osobę posiadającą odpowiednią wiedzę [wyrok NSA z dnia 23 lutego 2007 r., II OSK 363/06 (LEX nr 323849)].

Jak wspomniano, organizacje ekologiczne przedstawiły w toku postępowania odwoławczego szereg opinii, analiz, ekspertyz, sporządzonych przez - jak to ujmowały - swoich ekspertów. W przeciwieństwie do organu pierwszej instancji Kolegium nie uznało za celowe badania biografii tych ekspertów i ustalania, czy mogą oni zostać uznani za „osoby posiadające odpowiednią wiedzę”. Nie występowali przecież w postępowaniu w charakterze biegłych, a o wartości sporządzanych przez nich opinii decydowała wyłącznie ich wartość merytoryczna. Fakt uznawania autorów przedkładanych dokumentów za ekspertów przez odwołujące się organizacje ekologiczne nie mógł jednak oczywiście oznaczać, że Kolegium „z urzędu” miało obowiązek przyjąć, iż posiadają oni wiedzę większą (w opiniowanej dziedzinie) niż autorzy raportu o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Takie założenie byłoby nieuprawnione. Nawet bowiem w odniesieniu do opinii biegłego, dotyczącej przedmiotu prowadzonego postępowania, w orzecznictwie i w literaturze prawniczej ugruntowane jest stanowisko, że organ ocenia swobodnie taką opinię na podstawie zasad wiedzy; nie jest więc „skrępowany” opinią. Może ją przyjąć, jeśli uzna ją za trafną, ale może ją całkowicie lub częściowo zdyskwalifikować i przyjąć odmienną, własną, opartą na nauce lub doświadczeniu. Nawet w przypadku biegłego, organ administracyjny nie może ograniczyć się w uzasadnieniu decyzji do powołania się na konkluzję zawartą w opinii biegłego, lecz obowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach biegły oparł swoją konkluzję i skontrolować prawidłowość rozumowania biegłego. Opinie, analizy, ekspertyzy itp., przedłożone przez odwołujące się, zostały ocenione przez Kolegium z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów, wyrażonej w art. 80 k.p.a. Kolegium sprawdziło, na jakich przesłankach eksperci organizacji ekologicznych oparli swoje konkluzje i skontrolowało prawidłowość przedstawionego rozumowania, w kontekście zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Kolegium musiało odnieść się do zarzutów co do błędnej kwalifikacji przedsięwzięcia - zarzuty w tym zakresie stanowiły podstawę argumentacji odwołujących się, które - kwestionując zakwalifikowanie przedsięwzięcia do mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko - twierdziły, że ma ono w istocie na celu nie budowę dwujezdniowej drogi, lecz „domknięcie” (czteropasmowej) obwodnicy. Kolegium odniosło się też do kwestii wariantowania przedsięwzięcia - zarzuty przyjęcia w raporcie niewłaściwego racjonalnego wariantu alternatywnego, nieprzeanalizowania innych „historycznych i aktualnych” wariantów realizacji przedsięwzięcia oraz zarzut braku analizy tzw. wariantu „O” były drugim z filarów argumentacji odwołujących. Kolegium zajęło się również analizą rozkładu i natężenia ruchu oraz potoków ruchu samochodowego (konsekwencją dwóch wskazanych wcześniej zarzutów było bowiem twierdzenie, że przyjęte do oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia wyniki prognozy natężenia ruchu są oparte na niewłaściwych podstawach). Oczywiście obszernie i szczegółowo Kolegium odniosło się także m. in. do kwestii oddziaływania akustycznego planowanego przedsięwzięcia, oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na powietrze atmosferyczne, jak też - w największym stopniu - oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko przyrodnicze. Nie można było również pominąć oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko wodne (cele środowiskowe wyznaczone w Planie gospodarowania wodami dorzecza Odry), a także - szczególnie eksponowanego przez odwołujące się organizacje społeczne - oddziaływania planowanego przedsięwzięcia w kontekście faktu, że Hala Stulecia we Wrocławiu jest obiektem wpisanym na Listę Dziedzictwa Światowego UNESCO. Dodać trzeba, że wyliczenie to nie obejmuje wszystkich aspektów sprawy, w jakich Kolegium musiało się wypowiedzieć, z uwagi na ich poruszanie przez organizacje ekologiczne.

W tym kontekście, podobnie jak w latach ubiegłych, podkreślić trzeba nadal dużą aktywność organizacji ekologicznych w postępowaniach środowiskowych. Nadal nie jest rzadki fakt, że nie do końca mają one świadomość zasad prawnych, na jakich mogą działać. Z drugiej jednak strony, obserwować można nowy sposób „wykorzystywania” szerszych uprawnień, jakie ustawa daje organizacjom ekologicznym. Coraz częściej zdarza się, że osoby fizyczne, które z racji zbytniego oddalenia ich nieruchomości od terenu zainwestowania nie mogłyby zostać uznane za strony postępowania środowiskowego, zakładają stowarzyszenia zwykłe i - działając w ich ramach - domagają się dopuszczenia do udziału w postępowaniu środowiskowym i wnoszą odwołania od decyzji środowiskowych. Nie negując prawa obywateli do zrzeszania się, Kolegium musi zwrócić uwagę, że dość ogólna treść art. 44 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko i niewyłączenie z nich stowarzyszeń zwykłych spowodowała powstanie nowego „instrumentu” blokowania przez sąsiadów przedsięwzięć, które nie tyle uważają za szkodliwe, co za obniżające wartość ich nieruchomości.

Przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 44 ust. 1 ustawy, organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony, jeżeli prowadzą działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody, przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia tego postępowania. Zgodnie z art. 44 ust. 2 ustawy, organizacji ekologicznej służy prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa prowadzonym przez organ pierwszej instancji; wniesienie odwołania jest równoznaczne ze zgłoszeniem chęci uczestniczenia w takim postępowaniu. W postępowaniu odwoławczym organizacja uczestniczy na prawach strony.

Wobec powyższego Kolegium postuluje rozważenie ograniczenia ww. szerokich uprawnień organizacji ekologicznych przez wyłączenie z nich stowarzyszeń zwykłych i uchylenie lub zmianę art. 44 ust. 2 ustawy.

1.5. W sprawach prowadzonych na podstawie ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21, z późn. zm.), mimo zmiany tej ustawy od 2013 r., nie odnotowano w 2014 r. znaczących wydarzeń orzeczniczych. Można jedynie zwrócić uwagę, że w Informacji za 2013 r. odnotowano nową (wprowadzoną ustawą z 2012 r.) instytucję wskazaną w przepisie art. 11 ust. 4 ustawy o odpadach, zgodnie z którym uznanie przedmiotu lub substancji za produkt uboczny następuje, jeżeli marszałek województwa w terminie 3. miesięcy od dnia otrzymania zgłoszenia uznania przedmiotu lub substancji za produkt uboczny nie wyrazi sprzeciwu, w drodze decyzji. W 2014 r. warto odnotować wydawanie przez marszałka województwa decyzji wyrażających sprzeciw wobec uznania za produkt uboczny substancji i przedmiotów. Zgodnie z art. 10 ustawy o odpadach, przedmiot lub substancja, powstające w wyniku procesu produkcyjnego, którego podstawowym celem nie jest ich produkcja, mogą być uznane za produkt uboczny, niebędący odpadem, jeżeli są łącznie spełnione wskazane w tym przepisie warunki. Wytwórca przedmiotu lub substancji, o których mowa w art. 10, jest obowiązany do przedłożenia marszałkowi województwa właściwemu ze względu na miejsce ich wytwarzania zgłoszenia uznania przedmiotu lub substancji za produkt uboczny (art. 11 ust. 1 ustawy o odpadach). Podmiotem, który może skutecznie przedłożyć – marszałkowi województwa właściwemu ze względu na miejsce ich wytwarzania – zgłoszenie uznania przedmiotu lub substancji za produkt uboczny, jest wyłącznie wytwórca przedmiotu lub substancji (art. 11 ust. 1 ustawy o odpadach).

W 2014 r. Marszałek Województwa wyrażał sprzeciwy wobec uznania za produkt uboczny substancji i przedmiotów, gdy zgłoszenie przedłożył podmiot, który nie jest wytwórcą przedmiotu lub substancji w rozumieniu art. 11 ust. 1 ustawy o odpadach. Kolegium oczywiście utrzymywało w mocy takie decyzje.

W tym kontekście trzeba spostrzec, że przedłożenie marszałkowi województwa zgłoszenia uznania przedmiotu lub substancji za produkt uboczny nie wszczyna postępowania administracyjnego, a tym samym przepis art. 61a § 1 k.p.a. - w przypadku wniesienia zgłoszenia przez podmiot niemający statusu wytwórcy przedmiotu lub substancji nie może znaleźć zastosowania. Do dnia wydania decyzji o wyrażeniu sprzeciwu przez marszałka województwa nie toczy się w istocie postępowanie administracyjne. Nie można zapomnieć, że brak jest podstawy prawnej do wydania decyzji o uznaniu substancji lub przedmiotu za produkt uboczny. Marszałek województwa, w razie wniesienia zgłoszenia przez podmiot niemający statusu wytwórcy przedmiotu lub substancji, obowiązany jest wyrazić sprzeciw, w drodze decyzji administracyjnej. Nadmienić warto jeszcze, że przepisy ustawy o odpadach nie przewidują wzywania przez marszałka województwa podmiotu, który przedłożył zgłoszenie, do złożenia dodatkowych wyjaśnień [por. art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, z późn. zm.)].

Również w odniesieniu do postępowań prowadzonych na podstawie ustawy o odpadach nie sposób nie zauważyć dużej aktywności organizacji społecznych, posiadających status stowarzyszeń zwykłych. Wnosiły one m. in. o stwierdzenie nieważności zezwoleń na gospodarowanie odpadami. Ustawa o odpadach nie tylko nie przewiduje jednak szczególnych uprawnień dla organizacji społecznych, ale wprost wyklucza stosowanie art. 31 k.p.a. Zgodnie z art. 170 ust. 1 ustawy o odpadach do postępowań w sprawach zezwolenia na przetwarzanie odpadów, zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów, decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów, zgody na zamknięcie składowiska odpadów lub jego wydzielonej części oraz zgody na wydobywanie odpadów ze składowiska odpadów nie stosuje się art. 31 k.p.a. Przywołana regulacja prawna, posługując się wyrażeniem „w sprawach zezwolenia” (a nie np. w sprawie wydania zezwolenia), wyłączeniem obejmuje tak postępowanie zwykłe, jak i postępowanie nadzwyczajne. Kierując się ww. regulacją, Kolegium odmawiało wszczęcia na wniosek organizacji społecznych postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zezwoleń na gospodarowanie odpadami i odmawiało dopuszczenia organizacji społecznych do udziału na prawach strony w postępowaniach przed Kolegium.

Podobnie jak w latach poprzednich, w 2014 r. Kolegium prowadziło postępowania odwoławcze w sprawach zobowiązania posiadacza odpadów do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania (art. 26 ustawy o odpadach). Podobnie jak w latach poprzednich, Kolegium często podejmowało w tych sprawach decyzje kasacyjne. Jeśli chodzi o powody takich rozstrzygnięć nie odbiegały one co do zasady od już wskazywanych w sprawozdaniach za poprzednie lata.

W 2014 r. w kasacyjnych decyzjach w omawianym przedmiocie Kolegium częściej zwracało jednak uwagę, że ustalając adresata nakazu usunięcia odpadów należy także wziąć pod uwagę zasady dotyczące przenoszenia odpowiedzialności za gospodarowanie odpadami z wytwórcy odpadów na dalszych ich posiadaczy. Przez wytwórcę odpadów rozumie się każdego, którego działalność lub bytowanie powoduje powstawanie odpadów (pierwotny wytwórca odpadów), oraz każdego, kto przeprowadza wstępną obróbkę, mieszanie lub inne działania powodujące zmianę charakteru lub składu tych odpadów; wytwórcą odpadów powstających w wyniku świadczenia usług w zakresie budowy, rozbiórki, remontu obiektów, czyszczenia zbiorników lub urządzeń oraz sprzątania, konserwacji i napraw jest podmiot, który świadczy usługę, chyba że umowa o świadczenie usługi stanowi inaczej (art. 3 ust. 1 pkt 32 ustawy o odpadach).Wytwórca odpadów jest obowiązany do gospodarowania wytworzonymi przez siebie odpadami (art. 27 ust. 1).Wytwórca odpadów lub inny posiadacz odpadów może zlecić wykonanie obowiązku gospodarowania odpadami wyłącznie podmiotom, które posiadają: 1) zezwolenie na zbieranie odpadów lub zezwolenie na przetwarzanie odpadów, lub 2) koncesję na podziemne składowanie odpadów, pozwolenie zintegrowane, decyzję zatwierdzającą program gospodarowania odpadami wydobywczymi, zezwolenie na prowadzenie obiektu unieszkodliwiania odpadów wydobywczych lub wpis do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości - na podstawie odrębnych przepisów, lub 3) wpis do rejestru w zakresie, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 5 - chyba że działalność taka nie wymaga uzyskania decyzji lub wpisu do rejestru (art. 27 ust. 2 ustawy o odpadach). Jeżeli wytwórca odpadów lub inny posiadacz odpadów przekazuje odpady następnemu posiadaczowi odpadów, który posiada decyzję wymienioną w ust. 2 pkt 1 lub 2 albo posiada wpis do rejestru w zakresie, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 5 lit. a), odpowiedzialność za gospodarowanie odpadami, z chwilą ich przekazania, przechodzi na tego następnego posiadacza odpadów (art. 27 ust. 3). Posiadacza odpadów, który przekazał odpady transportującemu odpady, nie zwalnia się z odpowiedzialności za zbieranie lub przetwarzanie odpadów, do czasu przejęcia odpowiedzialności przez następnego posiadacza odpadów, który posiada decyzję wymienioną w ust. 2 pkt 1 lub 2 albo posiada wpis do rejestru w zakresie, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 5 lit. a) (art. 27 ust. 4). Z powyższych przepisów wynika, że wytwórca opadów (ewentualnie ich posiadacz) może przekazać odpady kolejnemu ich posiadaczowi. Może je przekazać gospodarującym odpadami, którzy posiadają decyzję wymienioną w art. 27 ust. 2 pkt 1 lub 2 ustawy o odpadach albo posiadają wpis do rejestru w zakresie, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 5 lit. a). Ewentualnie może przekazać podmiotom, których działalność w zakresie gospodarowania odpadami, nie wymaga uzyskania takiej decyzji lub wpisu do rejestru (np. osobie fizycznej, na warunkach określonych w art. 27 ust. 8 ustawy o odpadach). Katalog takich podmiotów określa art. 45 ustawy o odpadach. Powyższe rozróżnienie przejmujących odpady ma znaczenie prawne. Jeżeli bowiem wytwórca opadów (ewentualnie ich posiadacz), przekazuje odpady następnemu posiadaczowi odpadów, który posiada decyzję wymienioną w art. 27 ust. 2 pkt 1 lub 2 ustawy o odpadach albo posiada wpis do rejestru w zakresie, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 5 lit. a), to odpowiedzialność za gospodarowanie odpadami przenosi się na tego następnego posiadacza odpadów. Zatem jeżeli posiadacz odpadów (wytwórca), przekazuje je następnemu, który jest posiadaczem niemającym decyzji ani wpisu, to odpowiedzialność nie przenosi się, czyli nie zostaje on zwolniony z odpowiedzialności za wadliwe gospodarowanie tymi odpadami przez inną osobę.

Tak jak w latach wcześniejszych, Kolegium prowadziło też postępowania odwoławcze w sprawie cofnięcia bez odszkodowania zezwolenia, m. in. na prowadzenie działalności polegającej na przetwarzaniu odpadów poprzez ich kompostowanie z powodu udokumentowanego faktu składowania ustabilizowanych komunalnych osadów ściekowych bezpośrednio na gruncie. Wydane zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie przetwarzania odpadów nie przewidywały zaś możliwości magazynowania ustabilizowanych komunalnych osadów ściekowych bezpośrednio na gruncie.

W 2014 r. Kolegium stwierdzało - w postępowaniu prowadzonym z urzędu - nieważność zezwoleń na prowadzenie działalności polegającej na przetwarzaniu odpadów poprzez ich kompostowanie. Zgodnie z art. 42 ust. 4 ustawy o odpadach, do wniosku o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów dołącza się decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, o ile jest wymagana. Zgodnie z ww. rozporządzeniem w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko - dla których realizacji wymagana jest decyzja środowiskowa - zaliczono: instalacje do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych, w tym składowiska odpadów niebezpiecznych oraz miejsca retencji powierzchniowej odpadów niebezpiecznych (§ 2 ust. 1 pkt 41 rozporządzenia) oraz instalacje do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów innych niż niebezpieczne przy zastosowaniu procesów termicznych lub chemicznych, w tym instalacje do krakingu odpadów, z wyłączeniem instalacji spalających odpady będące biomasą w rozumieniu przepisów o standardach emisyjnych z instalacji (§ 2 ust. 1 pkt 46 rozporządzenia). Zgodnie zaś z § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zaliczono: instalacje związane z odzyskiem lub unieszkodliwianiem odpadów, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 41-47, z wyłączeniem instalacji do wytwarzania biogazu rolniczego w rozumieniu przepisów ww. ustawy  Prawo energetyczne o zainstalowanej mocy elektrycznej nie większej niż 0,5 MW lub wytwarzających ekwiwalentną ilość biogazu rolniczego wykorzystywanego do innych celów niż produkcja energii elektrycznej, a także miejsca retencji powierzchniowej odpadów oraz rekultywacja składowisk odpadów. Powołane akty prawne nie definiują pojęcia „instalacja” wobec czego należy odnieść się do definicji zawartej w przepisach wymienionej już ustawy Prawo ochrony środowiska. I tak, zgodnie z art. 3 pkt 6 P.o.ś. instalacjami są: a) stacjonarne urządzenie techniczne, b) zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i położonych na terenie jednego zakładu, c) budowle niebędące urządzeniami technicznymi ani ich zespołami, których eksploatacja może spowodować emisję”. Instalacjami, w przedstawionym znaczeniu, będą zatem tylko te urządzenia techniczne, które cechuje stacjonarność. Trzeba od razu zauważyć, że ustawa Prawo ochrony środowiska (art. 3 pkt 42 P.o.ś.) wyodrębnia pojęcie „urządzenia”, do których zalicza niestacjonarne urządzenia techniczne, w tym środki transportu. Cechą (czynnikiem) rozgraniczającym używane pojęcia „instalacji” i „urządzenia” jest zatem ich stacjonarność lub jej brak. Zdaniem Kolegium, przedsięwzięcia mieszczące się w tej samej rodzajowej grupie (np. instalacje do przetwarzania odpadów), choć realizowane w różnych formach - jako: budynek (którego częścią jest określona instalacja), budowla (np. wolno stojące urządzenie techniczne), tymczasowy obiekt budowlany (np. obiekt kontenerowy), urządzenie, które z gruntem nie jest trwale związane, albo nawet jest posadowione na platformie kołowej - powinny być traktowane podobnie. Mobilność, stopień związania z gruntem, charakter pracy czy rodzaj materiałów użytych do jego budowy, nie mogą samodzielnie przesądzić o wyłączeniu urządzenia technicznego z danej grupy przedsięwzięć znacząco oddziaływujących na środowisko. Biorąc więc pod uwagę cele ustawy sformułowane w przepisie art. 6 P.o.ś., chodzi tu o skuteczne podjęcie działań prewencyjnych mających na celu wyeliminowanie lub ograniczenie negatywnego oddziaływania na środowisko, którego cechą jest specyficzne źródło immisji – urządzenie (zespół) techniczne negatywnie oddziaływujące na środowisko w stałym układzie przestrzennym, w stałym miejscu. Stacjonarność należy zatem wiązać nie z ewentualną mobilnością wykorzystywanych urządzeń, lecz z przestrzennym zakresem oddziaływania na środowisko danego przedsięwzięcia. System przetwarzania odpadów, którego część posadowiona jest np. na platformie kołowej ma - zdaniem Kolegium - charakter stacjonarny, albowiem funkcjonuje stacjonarnie (w jednym, ściśle określony miejscu - przestrzeni). Sposób jego funkcjonowania, w tym mobilność niektórych urządzeń nie ma wpływu na powyższe stwierdzenie. W takiej zaś sytuacji, do wniosku o wydanie zezwolenia należy bezwzględnie dołączyć decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. Wydanie decyzji zezwalającej na prowadzenie tego rodzaju działalności, pomimo niespełnienia przedstawionego wymogu, stanowi o naruszeniu prawa. Naruszenie prawa, w ocenie Kolegium ma w tym przypadku postać kwalifikowaną - rażącą.

W 2014 r. Kolegium uznawało za prawidłowe decyzje umarzające postępowania wszczęte wnioskiem o zatwierdzenie w formie decyzji administracyjnej procedury kwalifikacyjnej prowadzącej do utraty statusu odpadu kompostu produkowanego w procesie odzysku odpadów biodegradowalnych (R3), wykorzystywanego następnie jako nawóz w prowadzonych przez wnioskodawcę własnych uprawach rolnych. Kolegium uznało, że przepisy ustawy o odpadach, a w szczególności art. 14 ust. 1, nie dają podstawy prawnej do wydania decyzji w sprawie utraty statusu odpadu przez określony rodzaj odpadu. Poglądu tego nie może w szczególności zmienić argument, że ustawodawca adaptując przepisy Dyrektywy 2008/98/WE do polskiego systemu prawnego w sposób niepełny transponował przepisy art. 6 ust. 4 tej Dyrektywy.

1.6. W sprawach z zakresu opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi orzekanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r. poz. 1399, z późn. zm.), dalej jako „u.c.p.g.”, najczęstszym przedmiotem sporu przed Kolegium był status strony w postępowaniu w sprawie określenia tej opłaty. Kolegium podtrzymywało swoje stanowisko, wypracowane już w 2013 r., że właściciel (w rozumieniu cywilnym), użytkownik wieczysty lub władający nieruchomością na podstawie innego tytułu będzie zobowiązanym do złożenia deklaracji i uiszczenia opłaty, o której mowa w Rozdziale 3a u.c.p.g., a w konsekwencji będzie stroną postępowania wymiarowego oraz zobowiązanym w postępowaniu egzekucyjnym tylko wówczas, gdy występuje sam – autonomicznie. Natomiast tam gdzie jakikolwiek jego tytuł prawny do nieruchomości wiąże się z członkostwem (obowiązkowym lub nieobowiązkowym) w określonej korporacji typu: spółdzielnia mieszkaniowa, wspólnota mieszkaniowa (powyżej 7 członków) lub TBS, a więc w trwałym (obligatoryjnym lub fakultatywnym) zrzeszeniu osób, którego celem jest realizacja określonych wspólnych działań, to podmiotem zobowiązanym do złożenia deklaracji i uiszczenia opłaty, o której mowa w Rozdziale 3a u.c.p.g., a w konsekwencji stroną postępowania wymiarowego oraz zobowiązanym w postępowaniu egzekucyjnym będzie zawsze jednostka organizacyjna lub osoba (fizyczna bądź prawna) posiadająca nieruchomość w zarządzie, czyli odpowiednio: spółdzielnia mieszkaniowa, TBS, zarządca nieruchomości wspólnej (osoba fizyczna lub prawna) lub którykolwiek z członków tzw. małej wspólnoty mieszkaniowej, zrzeszającej do siedmiu członków. Przedstawione stanowisko znalazło pełną akceptację w orzecznictwie WSA we Wrocławiu.


2. Omówienie wybranych rozstrzygnięć


Rekultywacja gruntów. Przekazanie praw i obowiązków z decyzji

Decyzją Naczelnika Powiatu, z dnia 22 stycznia 1975 r., zatwierdzono dokumentację dotyczącą rekultywacji terenów pogórniczych łupków kwarcytowych. Podaniem z marca 2014 r. dzierżawca gruntów, na których powstało wyrobisko powydobywcze wniósł o wydanie, decyzji przekazującej na jego rzecz, prawa i obowiązki z decyzji dnia 22 stycznia 1975 r., w tym obowiązek rekultywacji gruntów. Żądanie oparł na przepisie art. 20 ust. 6 u.o.g.r.l. Dzierżawca wskazał, że użytkownikiem wieczystym działki jest Spółka z o.o. Spółka ta, celem wykonania decyzji z dnia 22 stycznia 1975 r., przekazała jemu, umową dzierżawy ze stycznia 2014 r. (dołączoną do wniosku), władanie wyrobiskiem powydobywczym powstałym w wyniku wydobywania metodą odkrywkową łupku kwarcytowego. Dzierżawca zadeklarował podjęcie działalności w zakresie zbierania odpadów od ich wytwórców i wypełnienie zebranymi odpadami wyrobiska. Wskazał również, że aktualnym posiadaczem koncesji na wydobycie łupku kwarcowego ze złoża, przyznanej pierwotnie osobie fizycznej, decyzją Ministra Ochrony Środowiska i Zasobów Naturalnych o Leśnictwa z dnia 19 kwietnia 1999 r. (załączoną w kopii do wniosku), jest wydzierżawiająca Sp. z o.o. Pojawiła się uzasadniona wątpliwość, czy w opisanym stanie faktycznym, żądanie przekazania prawa i obowiązków z pierwotnej decyzji jest dopuszczalne podmiotowo i przedmiotowo.

Wniosek dzierżawcy dotyczył niewątpliwie rekultywacji poeksploatacyjnego wyrobiska górniczego. Miało to istotne znaczenie, gdyż zasady i warunki zakończenia działalności w zakresie wydobywania kopalin ze złóż określa ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2014 r. poz. 613, z późn. zm.), dalej jako „P.g.g.” - zob. art. 1 ust. 1 pkt 2. Ustawa określa także wymagania w zakresie ochrony elementów środowiska w związku z wykonywaniem działalności, o której mowa w ust. 1 (art. 1 ust. 2 P.g.g.). Elementem środowiska jest zaś powierzchnia ziemi, w tym ukształtowanie terenu, gleba (art. 3 pkt 25 i pkt 39 P.o.ś.).

Według Prawa górniczego i geologicznego, w przypadku likwidacji zakładu górniczego, w całości lub w części, przedsiębiorca jest obowiązany przedsięwziąć niezbędne środki w celu ochrony środowiska oraz rekultywacji gruntów po działalności górniczej (art. 129 ust. 1 pkt P.g.g.). Użyte w cytowanym przepisie wyrażenia zostały zdefiniowane w słowniczku ustawowym. I tak wynika z niego, że częścią zakładu górniczego jest poeksploatacyjne wyrobisko górnicze (art. 6 ust. 1 pkt 17 i 18). Przedsiębiorcą jest zaś ten kto posiada koncesję na prowadzenie działalności regulowanej ustawą (art. 6 ust. 1 pkt 9 P.g.g.). Dalej z ustawy wynika, że nawet gdyby doszło do cofnięcia koncesji, jej wygaśnięcia lub utraty jej mocy, bez względu na przyczynę, nie zwalnia to dotychczasowego przedsiębiorcy z wykonania obowiązków dotyczących ochrony środowiska i likwidacji zakładu górniczego (wniosek z art. 39 ust. 1). Dopiero gdyby przedsiębiorca ów nie istniał, obowiązki wykonywałby jego następca prawny, a jeżeli nie istniałby przedsiębiorca oraz jego następca prawny - obowiązki wykonywałby właściciel lub osoba posiadająca inny niż własność tytuł prawny do nieruchomości (art. 39 ust. 1). W razie wątpliwości osobę zobowiązaną wskazuje w drodze decyzji organ koncesyjny (art. 39 ust. 3). Z powyższego wynika, że likwidacja i rekultywacja poeksploatacyjnego wyrobiska górniczego jest obowiązkiem prawnym niepieniężnym, wynikającym ex lege, związanym z ochroną środowiska. Obowiązek ten w pierwszej kolejności spoczywa na przedsiębiorcy, czyli tym, kto posiada lub posiadał koncesję na prowadzenie działalności regulowanej ustawą. W dalszej kolejności spoczywa zaś na jego następcy prawnym. Dopiero wtedy gdyby nie istniał koncesjonariusz lub jego następca prawny, obowiązek likwidacji i rekultywacji poeksploatacyjnego wyrobiska górniczego obciąża właściciela lub osobę posiadającą inny niż własność tytuł prawny do nieruchomości.

Powyższa regulacja normatywna, tak określająca stronę podmiotową obowiązku likwidacji i rekultywacji poeksploatacyjnego wyrobiska górniczego oraz kolejność ponoszenia w tym zakresie odpowiedzialności administracyjnej, muszą być uwzględnione przy wydawaniu decyzji na podstawie art. 20 ust. 6 u.o.g.r.l. Do rekultywacji gruntów po działalności górniczej, przepisy tej ustawy mają być bowiem stosowane nie wprost, ale odpowiednio, co wynika z art. 129 ust. 2 P.g.g. Powołany ostatnio przepis odsyła zatem do odpowiedniego stosowania ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, która stanowi m. in., że: osoba powodująca utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów jest obowiązana do ich rekultywacji na własny koszt (art. 20 ust. 1); rekultywację i zagospodarowanie gruntów planuje się, projektuje i realizuje na wszystkich etapach działalności przemysłowej (art. 20 ust. 3); rekultywację gruntów prowadzi się w miarę jak grunty te stają się zbędne całkowicie, częściowo lub na określony czas do prowadzenia działalności przemysłowej oraz kończy się w terminie do 5 lat od zaprzestania tej działalności (art. 20 ust. 4); jeżeli działalność przemysłowa powodująca obowiązek rekultywacji gruntów prowadzona jest przez kilka osób, obowiązek ten ciąży na każdej z nich, odpowiednio do zakresu działalności powodującej potrzebę rekultywacji (art. 20 ust. 5); w przypadku zmiany osoby zobowiązanej do rekultywacji gruntów, w drodze decyzji właściwego organu wymienionego w art. 5, następuje przekazanie praw i obowiązków wynikających z wcześniej wydanych decyzji (art. 20 ust. 6); wykonanie obowiązków rekultywacji podlega kontroli, a jego niewykonanie w terminie powoduje sankcje administracyjne, w tym obowiązki prawne pieniężne i egzekucję administracyjną (art. 26 i nast.).

Kolegium podkreśliło, że wynikający z Prawa górniczego oraz z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych obowiązek rekultywacji poeksploatacyjnych wyrobisk górniczych nie jest indywidualnym uprawnieniem właściciela (użytkownika wieczystego) danego gruntu, czy jego dzierżawcy, którym może rozporządzać. Wydając decyzje dotyczące rekultywacji organy administracji przede wszystkim chronią interes publiczny, leżący u podstaw ustawowej regulacji ochrony powierzchni ziemi. Ochrona interesu publicznego wyraża się tym, że w ustawach tych precyzyjnie wskazano, kto jest adresatem ww. obowiązków niepieniężnych, a w konsekwencji, kto jest adresatem decyzji w sprawach rekultywacji poeksploatacyjnych wyrobisk górniczych.

Uwzględniając zatem cytowane regulacje Prawa górniczego i geologicznego, pod wyrażeniem „osoba zobowiązana do rekultywacji gruntów” (art. 20 ust. 6 u.o.g.r.l.) należy rozumieć, w określonej kolejności: przedsiębiorcę, który posiada lub posiadał koncesję na prowadzenie działalności regulowanej ustawą (1), w dalszej kolejności jego następcę prawnego (2), a dopiero gdyby nie istniał koncesjonariusz lub jego następca prawny, właściciela lub osobę posiadającą inny niż własność tytuł prawny do nieruchomości (3). Takie rozłożenie odpowiedzialności administracyjnej jest zgodne z ogólną zasadą prawa ochrony środowiska - za korzystanie ze środowiska płaci ten, kto z niego korzystał (por. art. 7 ust. 1 P.o.ś.). Oznacza to, że obowiązek rekultywacji poeksploatacyjnego wyrobiska górniczego spoczywa na dzierżawcy jeśli nie ma koncesjonariusza lub następcy prawnego koncesjonariusza. Taka zmiana osoby zobowiązanej do rekultywacji skutkuje przejściem praw i obowiązków wynikających z wcześniej wydanych decyzji skierowanych do koncesjonariusza. Przechodzą one na dzierżawcę, co potwierdza dodatkowa decyzja administracyjna, wydawana na podstawie art. 20 ust. 6 u.o.g.r.l. Publicznoprawnego obowiązku rekultywacji poeksploatacyjnego wyrobiska górniczego nie może zaś przenieść sama umowa jego dzierżawy zawarta z koncesjonariuszem. Koncesjonariusz nie może przenieść na dzierżawcę, w drodze umowy, ciążących na nim ex lege, obowiązków publicznoprawnych. Innymi słowy ten, kto dzierżawi zdegradowane albo zdewastowane w wyniku działalności górniczej grunty, nie staje się przez to „osobą zobowiązaną do rekultywacji gruntów” w rozumieniu cytowanych ustaw. Dysponowanie przez dzierżawcę tytułem prawnym do nieruchomości, na której jest zlokalizowane wyrobisko jest przesłanką konieczną, ale niewystarczającą do wydania - na podstawie art. 20 ust. 6 u.o.g.r.l. - decyzji przenoszącej na jego rzecz prawa i obowiązki.

W prezentowanej sprawie rekultywacja miała objąć działkę, na której znajdowało się wyrobisko poeksploatacyjne odkrywkowej kopalni łupków kwarcowych złoża. Dzierżawca załączył do wniosku koncesję z dnia 29 kwietnia 1999 r. Bezsporny w sprawie był fakt, że aktualnym posiadaczem koncesji na wydobycie łupku kwarcowego ze złoża, przyznanej pierwotnie D. K. decyzją Ministra Ochrony Środowiska i Zasobów Naturalnych o Leśnictwa z dnia 19 kwietnia 1999 r., jest Sp. z o.o. Q. Skoro zatem istniał przedsiębiorca - koncesjonariusz, z którego działalnością górniczą wiązało się powstanie wyrobiska poeksploatacyjnego, to jego dzierżawca nie był adresatem obowiązku rekultywacji wyrobiska. Wydanie dla dzierżawcy decyzji pozytywnej byłoby więc niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych.

Ponadto decyzja z dnia 22 stycznia 1975 r. została wydana na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów (Dz. U. Nr 27, poz. 249, z późn. zm.). Ustawa ta utraciła moc prawną w dniu 1 lipca 1982 r., tj. w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79, z późn. zm.) - por. jej art. 51 pkt 6 i art. 52. Ustawa z dnia 26 marca 1982 r. nie rozstrzygnęła o mocy obowiązującej decyzji administracyjnych wydanych na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r. Zachowały one zatem moc prawną. Ich adresat mógł się nimi posługiwać. Jednak uregulowane nimi stany faktyczne znalazły swoje zakończenie w decyzji administracyjnej z dnia 22 stycznia 1975 r. Dokumentacja rekultywacyjna została wówczas poddana kontroli właściwego organu i w efekcie tego wydano akt kończący sprawę zatwierdzenia tejże dokumentacji. Stosowanie do tego zamkniętego stanu faktycznego nowego prawa, które weszło w życie po tym zdarzeniu i wydaniu aktu, byłoby niedopuszczalnym działaniem prawa wstecz. W aktualnym stanie prawnym nie wydaje się decyzji zatwierdzających dokumentację dotyczącą projektu rekultywacji, bo to też było przedmiotem rozstrzygnięcia w decyzji z dnia 22 stycznia 1975 r. Nie można zatem do decyzji wydanej pod rządami starego prawa stosować zupełnie nową (notabene nieprzewidzianą w ustawie z dnia 26 października 1971 r.) instytucję decyzji przenoszącej prawa i obowiązki, uregulowaną w art. 20 ust. 6 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Użyte w art. 20 ust. 6 u.o.g.r.l. wyrażenie „wydanych decyzji” należy wykładać nie gramatycznie, ale systemowo. Nie można pod tym wyrażeniem rozumieć jakiekolwiek i kiedykolwiek wydane decyzje administracyjne, ale tylko decyzje, o których mowa w ustawie z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Rodzaje aktualnie wydawanych decyzji określa art. 22 ust. 1. To nie są takie same decyzje jak decyzje wydane na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r. Kolegium uznało, że wydanie dla dzierżawcy decyzji pozytywnej było zatem niedopuszczalne także z przyczyn przedmiotowych.


Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na realizacji biogazowni rolniczej

Organ pierwszej instancji odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na realizacji biogazowni rolniczej o mocy do 0,499 MW. Uzasadniając takie rozstrzygnięcie przede wszystkim stwierdził, że planowane przedsięwzięcie, zgodnie z informacjami zawartymi w karcie informacyjnej, z uwagi na projektowaną moc elektryczną nie większą niż 0,5 MW, nie zalicza się do przedsięwzięć wymienionych w § 3 ust. 1 pkt 45 i pkt 80 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397, z późn. zm.), dalej jako „rozporządzenie kwalifikacyjne”. Biorąc jednak pod uwagę powierzchnię planowanej zabudowy przemysłowej wraz z towarzyszącą infrastrukturą przedsięwzięcie zalicza się do - wskazanych w § 3 ust. 1 pkt 52 rozporządzenia kwalifikacyjnego - przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Odmowne rozstrzygnięcie organ gminy uzasadnił faktem konfliktów społecznych, jakie już rodzi planowane przedsięwzięcie i sprzeciwem rady gminy względem jego realizacji. Sprzeciw rady gminy spowodował zresztą podjęcie uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Okoliczność tę organ gminy uznał za wypełniającą dyspozycję art. 80 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko i odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań również (poza sprzeciwem mieszkańców) z powodu niezgodności przedsięwzięcia z (przygotowywanym) miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Kolegium uchyliło tę decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolegium podkreśliło, że istotą postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest rozpoznanie wszelkich zagrożeń i uciążliwości zamierzonego przedsięwzięcia wobec środowiska i dopiero na tej podstawie określenie wpływu planowanej inwestycji na środowisko, a następnie warunków likwidacji lub minimalizacji stwierdzonych zagrożeń. Wskazując, że umożliwienie społeczeństwu udziału w tym postępowaniu ma za zadanie wypracowanie optymalnych rozwiązań, będących kompromisem wobec często sprzecznych interesów uczestników tejże oceny, Kolegium stwierdziło przede wszystkim, że protesty społeczności lokalnej nie mogą same w sobie stanowić przesłanki do wydania decyzji odmownej [por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 18 listopada 2011 r., II SA/Łd 439/11 (LEX nr 1153752)]. Brak było również podstaw do odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań z powołaniem się na niezgodność lokalizacji przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i art. 80 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Żaden z przepisów tej ustawy nie pozwala bowiem na negatywne dla inwestora zakończenie postępowania środowiskowego w przypadku, gdy plan nie został wprawdzie jeszcze uchwalony, jednak przystąpiono do jego sporządzenia. W rozpatrywanej przez Kolegium sprawie, przyjąwszy błędnie, że fakt przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozwala na zastosowanie art. 80 ust. 2 ustawy, poza wystąpieniem do właściwych organów o opinie co do potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, organ pierwszej instancji nie przeprowadził żadnych innych czynności postępowania.

Kolegium nie zakwestionowało kwalifikacji planowanego przedsięwzięcia jako wskazanego w § 3 ust. 1 pkt 52 rozporządzenia kwalifikacyjnego, zgodnie którym przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko jest „zabudowa przemysłowa, w tym zabudowa systemami fotowoltaicznymi, lub magazynowa, wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż: a) 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy, b) 1 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a) - przy czym przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia”. W tym kontekście Kolegium powołało się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, w którym jednoznacznie wskazuje się, że inwestycja obejmująca budowę biogazowni jest działalnością przemysłową w rozumieniu art. 3 pkt 12 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r. poz. 1059, z późn. zm.). Okoliczność objęcia zamierzeniem inwestycyjnym także budowli dla potrzeb rolnictwa, czy przechowalnictwa nie uzasadnia bowiem wniosku, że budowa taka będzie służyła działalności rolniczej, a nie przemysłowej i nie zmieni rolniczego charakteru terenu [por. wyroki WSA we Wrocławiu: z dnia 15 maja 2012 r., II SA/Wr 119/12 i z dnia 4 lutego 2014 r., II SA/Wr 518/13, wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 stycznia 2013 r., II SA/Kr 1588/12, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 26 czerwca 2013 r., II SA/Gd 248/13, wyrok NSA z dnia 7 listopada 2013 r., II OSK 372/13 (wszystkie w CBOSA)]. Kolegium zaznaczyło, że choć powołane orzeczenia wydane zostały w sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy dla biogazowni rolniczej, nie widzi żadnych powodów, aby uznać, iż w postępowaniu środowiskowym tego typu zabudowa ma odmienny od ww. charakter. Dodatkowo Kolegium zauważyło, że również w literaturze wskazuje się, iż analizując przedsięwzięcie odnośnie do jego występowania w rozporządzeniu kwalifikacyjnym należy uwzględnić wszelkie punkty rozporządzenia. Określona instalacja o mniejszej wydajności niż wskazana w rozporządzeniu może więc spełnić warunek przewidziany dla zabudowy przemysłowej (T. Wilżak, Przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko - przewodnik po rozporządzeniu Rady Ministrów, Generalna Dyrekcja Ochrony Środowiska, Warszawa 2011, str. 19).

Dokonawszy powyższej konstatacji Kolegium uznało jednak, że jeśli chodzi o kwalifikację planowanego przez stronę przedsięwzięcia konieczne jest doprecyzowanie wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Z wyłączenia wskazanego w § 3 ust. 1 pkt 45 i pkt 80 rozporządzenia kwalifikacyjnego korzystają instalacje do wytwarzania biogazu rolniczego w rozumieniu przepisów powołanej już ustawy Prawo energetyczne „o zainstalowanej mocy elektrycznej nie większej niż 0,5 MW”. Decydująca jest więc skala przedsięwzięcia, która musi zostać określona przez podmiot planujący jego realizację w sposób niebudzący wątpliwości w żadnym z zakresów - tak w zakresie wskazanej we wniosku zainstalowanej mocy elektrycznej, jak i wydajności instalacji. Kolegium zauważyło, że biogazownie rolnicze funkcjonujące w Polsce, podobnie jak planowana przez stronę, działają w systemie kogeneracji: produkują jednocześnie energię elektryczną i cieplną. Moc zainstalowana biogazowni stanowi o rocznej wydajności instalacji do wytworzenia biogazu. W publikacji J. Chodkowskiej-Miszczuk i D. Szymańskiej pt.: „Biogazownie rolnicze - szansa dywersyfikacji rolnictwa w Polsce” (Biogazownie rolnicze, www. repozytorium.umk.pl) - w tabeli 1 (str. 86-87) - wyszczególniono biogazownie rolnicze w Polsce w 2012 r. Kolegium przedstawiło niektóre z wymienionych tam biogazowni, stwierdzając, że nie ulega wątpliwości, iż roczna wydajność instalacji do wytwarzania biogazu rolniczego uzależniona jest od mocy elektrycznej zainstalowanego układu kogeneracyjnego. Od zainstalowanej mocy elektrycznej zależą też wydajność elektryczna i cieplna instalacji. Na ilość biogazu z jednej tony dostarczonej do biogazowni ma również niewątpliwy wpływ rodzaj biomasy. W rozpatrywanej przez Kolegium sprawie zaistniała niezrozumiała sytuacja, w której - podając wyłącznie maksymalną moc elektryczną planowanej biogazowni („do 0,499 MW”) i ogólną charakterystykę modułu kogeneracyjnego - strona bardzo dokładnie określiła „substraty procesu fermentacji metanowej” (wskazując dokładną ich ilość) i ilość wyprodukowanego biogazu. Skoro dane dotyczące wydajności biogazowni - w zależności od zainstalowanej mocy elektrycznej i substratów - będą inne, powstało więc - zdaniem Kolegium - pytanie: skoro strona nie zdecydowała się jeszcze na moc elektryczną biogazowni, skąd czerpała tak dokładne dane o wydajności instalacji? W tym kontekście Kolegium stwierdziło, że nie ulega wątpliwości, iż występując o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wnioskodawca ma obowiązek podać konkretne, a nie przykładowe, czy maksymalne parametry przedsięwzięcia. Takim podstawowym i decydującym o kwalifikacji oraz oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko parametrem jest zainstalowana moc elektryczna biogazowni. Kolegium stwierdziło, że w toku ponownie prowadzonego postępowania organ pierwszej instancji winien wezwać wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku poprzez wskazanie, jaka ma być (konkretnie, w MW) zainstalowana moc elektryczna planowanej biogazowni rolniczej, zaznaczając, że dopiero po uzupełnieniu wniosku organ pierwszej instancji będzie mógł przejść do kolejnych etapów postępowania środowiskowego - a więc przede wszystkim wydania postanowienia, o którym mowa w art. 63 ust. 1 lub art. 63 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Omówiwszy różne tryby postępowania środowiskowego w zależności od kwalifikacji przedsięwzięcia jako mogącego zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a także wskazawszy, że autor raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko nie jest traktowany jak biegły, zaznaczając, że poniższe uwagi będą miały zastosowanie wyłącznie wówczas, gdy organ pierwszej instancji zdecyduje się wydać postanowienie, o którym mowa w art. 63 ust. 2 ustawy (a więc stwierdzi obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko i będzie ustalał zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko), Kolegium zdecydowało się na rozszerzenie uzasadnienia decyzji w zakresie kwestii „drażliwych” społecznie. W tym kontekście Kolegium przede wszystkim spostrzegło, że w przypadku przedsięwzięć takich jak biogazownie to głównie uciążliwość odorowa prowadzi do powstania konfliktów społecznych. Wobec braku ustawy normującej sposób oraz zakres badania i oddziaływania odorów na środowisko, podstawę orzekania w tego typu sprawach powinna stanowić przede wszystkim skala zjawiska oraz możliwy zakres środków służących ograniczeniu tej uciążliwości. W postępowaniu środowiskowym należy zbadać, czy oddziaływanie mieści się w standardach jakości środowiska lub standardach emisyjnych. W ramach tego oddziaływania nie można jednak pomijać odoru wywoływanego funkcjonowaniem planowanego przedsięwzięcia [wyroki NSA: z dnia 18 września 2012 r., II OSK 1459/12, z dnia 14 listopada 2012 r., II OSK 1238/11 (oba w CBOSA)]. W tym zakresie - w odniesieniu do rozpatrywanej sprawy - Kolegium zwróciło uwagę na konieczność doprecyzowania wniosku w zakresie wskazania dokładnej lokalizacji zabudowań biogazowni w stosunku do sąsiadującej zabudowy mieszkaniowej. Kolegium stwierdziło, że dopiero takie doprecyzowanie (na działce o tak dużej powierzchni) w wydanej ewentualnie decyzji środowiskowej zobowiąże wnioskodawcę do jej „podtrzymania” na kolejnych etapach realizacji inwestycji.

W następnej kolejności Kolegium zauważyło, że dla oceny uciążliwości odorowej znaczenie ma odległość od emitora (biogazowni rolniczej), tło emisji (inne źródła emisji zapachów) i czas występowania uciążliwości odorowej. W obecnym systemie prawnym w Polsce egzekwowanie skutecznego ograniczenia uciążliwości odorowej i przeprowadzenia wiarygodnych pomiarów immisji jest w praktyce bardzo utrudnione. Dlatego szczególnie istotne jest zbadanie tej kwestii już na etapie środowiskowych uwarunkowań. Kolegium wskazało w tym kontekście na minimalne odległości, w których można realizować biogazownie, przyjmowane w Niemczech i zależność powstawania konfliktów społecznych nie tylko od odległości zabudowań mieszkalnych od biogazowni, ale także ich lokalizowania na tle róży wiatrów i w sąsiedztwie innych „odorotwórczych” instalacji (A. Curkowski, A. Oniszk-Popławska, K. Michałowska-Knap, G. Wiśniewski, Studium przypadku akceptacji społecznej i oceny ryzyka uciążliwości odorowej dla biogazowni rolniczych, Instytut Energetyki Odnawialnej, Warszawa 2014).

Poczyniwszy te uwagi Kolegium obszernie omówiło zasady ochrony środowiska, wskazując, że ochrona powietrza nie ogranicza się wyłącznie do nieprzekraczania dopuszczonych przez prawodawcę wartości, ale obejmuje wszelkie działania, które mają na celu doprowadzenie jego stanu do właściwego, a więc zapobieganie - na najwcześniejszym etapie działalności - możliwemu ujemnemu (negatywnemu) oddziaływaniu podejmowanej działalności na stan powietrza. Utrzymujący się stan braku normatywizacji co do - w szczególności - parametryzacji uciążliwości zapachowych nie zwalnia, nie zawiesza więc, a „jedynie” utrudnia subsumcję (ale jej w tym zakresie nie wyłącza). Kolegium przedstawiło również „historię” prac nad uregulowaniem kwestii uciążliwości odorowych i sposoby badania uciążliwości zapachowej.

Kolegium zwróciło także uwagę, że przedwczesne jest włączanie społeczeństwa w postępowanie środowiskowe już w momencie otrzymania wniosku o wydanie decyzji dotyczącej przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i że czym innym jest udział w postępowaniu stron postępowania, nawet, gdy ich liczba przekracza 20 podmiotów, czym innym zaś udział w postępowaniu środowiskowym społeczeństwa.


Zatwierdzenie procedury kwalifikacyjnej prowadzącej do utraty statusu odpadu kompostu produkowanego w procesie odzysku odpadów biodegradowalnych (R3), wykorzystywanego następnie jako nawóz

Kolegium - rozpatrzywszy odwołanie od decyzji Marszałka Województwa, umarzającej jako bezprzedmiotowe postępowanie wszczęte wnioskiem o zatwierdzenie w formie decyzji administracyjnej procedury kwalifikacyjnej prowadzącej do utraty statusu odpadu kompostu produkowanego w procesie odzysku odpadów biodegradowalnych (R3), wykorzystywanego następnie jako nawóz w prowadzonych przez wnioskodawcę własnych uprawach rolnych - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając takie rozstrzygnięcie Kolegium przede wszystkim zauważyło, że zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy o odpadach, określone rodzaje odpadów przestają być odpadami, jeżeli na skutek poddania ich odzyskowi, w tym recyklingowi, spełniają: 1) łącznie następujące warunki: a) przedmiot lub substancja są powszechnie stosowane do konkretnych celów, b) istnieje rynek takich przedmiotów lub substancji lub popyt na nie, c) dany przedmiot lub substancja spełniają wymagania techniczne dla zastosowania do konkretnych celów oraz wymagania określone w przepisach i w normach mających zastosowanie do produktu, d) zastosowanie przedmiotu lub substancji nie prowadzi do negatywnych skutków dla życia, zdrowia ludzi lub środowiska; 2) wymagania określone przez przepisy Unii Europejskiej.

Strona uważała, że podstawę wydania żądanej przez nią decyzji administracyjnej ma stanowić art. 14 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach i powoływała się na „wertykalną bezpośrednią skuteczność dyrektyw”, stwierdzając, że ustawodawca adaptując przepisy Dyrektywy 2008/98/WE do polskiego systemu prawnego w sposób niepełny transponował przepisy art. 6 ust. 4 tej Dyrektywy. Kolegium wskazało, że - jak zauważa się w literaturze prawa europejskiego - moc prawnie wiążąca dyrektywy jest - w przeciwieństwie do rozporządzenia - ograniczona zarówno pod względem podmiotowym (bowiem wiąże tylko państwa członkowskie, do których jest adresowana), jak i pod względem przedmiotowym (bowiem wiąże te państwa tylko w zakresie celów/rezultatu, jakie są w niej wskazane). Adresatem dyrektywy są państwa członkowskie, nie zaś ich poszczególne organy lub instytucje, a tym bardziej strony postępowania. W konsekwencji, za niewykonanie lub nienależyte wykonanie dyrektywy w terminie odpowiedzialność wspólnotową ponosi państwo członkowskie, nie zaś jego poszczególne organy (por. M. Domańska, K. Gonera i in., Stosowanie prawa Unii Europejskiej przez sądy, Zakamycze 2005). Z kolei w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że prowspólnotowa wykładnia prawa powinna być stosowana wyłącznie wówczas, gdy wykładnia językowa nie prowadzi do odpowiedzi co do treści przepisów prawa krajowego. Wykładnia prowspólnotowa nie powinna być stosowana, gdy będzie prowadziła do rezultatów sprzecznych z efektami wykładni językowej, mogłoby to bowiem doprowadzić do niedopuszczalnej wykładni contra legem [zob. m. in. wyroki NSA: z dnia 23 marca 2009 r., I FPS 6/08 (LEX nr 509733) i z dnia 13 maja 2008 r. (LEX nr 371671) oraz powołana tam literatura]. Także Europejski Trybunał Sprawiedliwości (w wyroku z dnia 14 lipca 1994 r. w sprawie Paola Faccini Dori v. Recreb Srl., C-91/92), uznał, że sąd krajowy, wykonując obowiązek dokonywania wykładni prawa wewnętrznego w świetle brzmienia i celu dyrektywy, nie może wykraczać poza wyraźne brzmienie przepisu prawa wewnętrznego. Oznaczałoby to bowiem przyzwolenie na to, aby bez właściwej transpozycji przez państwo określonego przepisu dyrektywy do prawa krajowego sąd krajowy mógł w drodze wykładni nakładać na obywatela obowiązek wynikający z tej dyrektywy wbrew unormowaniu krajowemu. Tymczasem organy państwa członkowskiego w żadnym wypadku nie mogą powoływać się na bezpośrednią skuteczność dyrektywy wobec osób fizycznych i prawnych i nakładać na nie - przez stosowanie wykładni zgodnej z celami dyrektywy - obowiązków z niej wynikających, które jednak nie zostały określone lub zostały niewłaściwie określone w przepisach krajowych (orzeczenia ETS z dnia 19 stycznia 1982 r. w sprawie Ursula Becker, 8/81 i z dnia 8 października 1987 r. w sprawie Kolpinguis Nijmegen, 80/86). Prawo do bezpośredniego stosowania dyrektywy z pominięciem przepisów krajowych nie może być wykorzystywane przez organy państwa w celu ograniczenia praw wynikających z przepisów krajowych. Oczywiste jest przy tym, że przepisy prawa krajowego należy wykładać uwzględniając stosowne regulacje prawa wspólnotowego. Zasada ta jednak nie ma charakteru bezwzględnie obowiązującego w szczególności wówczas, gdy prawo unijne ma charakter dyrektywy (ze swej istoty skierowanej do państw członkowskich, mających obowiązek doprowadzenia prawa krajowego do stanu realizującego normy zawarte w dyrektywach). Nie może więc być stosowana taka wykładnia prawa krajowego, która będzie prowadziła do nakładania na stronę obowiązków nieprzewidzianych wprost w prawie krajowym.

Kolegium stwierdziło, że zgodnie z powoływaną przez odwołującą się Dyrektywą 2008/98/WE, aby doprecyzować pewne aspekty definicji odpadów, powinna ona „jednoznacznie wyjaśnić, kiedy niektóre kategorie odpadów przestają być odpadami, ustalając kryteria zniesienia statusu odpadu, które zapewniałyby wysoki poziom ochrony środowiska oraz korzyści środowiskowe i ekonomiczne; ewentualne kategorie odpadów, dla których należy opracować specyfikacje i kryteria określające zniesienie statusu odpadu, mogą obejmować między innymi odpady budowlane i rozbiórkowe, niektóre popioły i żużle, złom metali, kruszywa, opony, tekstylia, kompost, makulaturę i szkło”. W art. 6 Dyrektywy, zatytułowanym „Utrata statusu odpadu” wskazano, co następuje:

- w ust. 1: „Niektóre określone rodzaje odpadów przestają być odpadami w rozumieniu art. 3 pkt 1, gdy zostały poddane procesowi odzysku, w tym recyklingu, i spełniają ścisłe kryteria, opracowane zgodnie z następującymi warunkami: a) dana substancja lub przedmiot jest powszechnie stosowana do konkretnych celów; b) istnieje rynek takich substancji lub przedmiotów bądź popyt na nie; c) dana substancja lub przedmiot spełniają wymagania techniczne dla konkretnych celów oraz wymagania obowiązujących przepisów i norm mających zastosowanie do produktów; d) zastosowanie danej substancji lub przedmiotu nie prowadzi do ogólnych niekorzystnych skutków dla środowiska lub zdrowia ludzkiego. W koniecznych przypadkach kryteria obejmują wartości dopuszczalne zanieczyszczeń i uwzględniają jakiekolwiek potencjalne niekorzystne oddziaływanie substancji lub przedmiotu na środowisko naturalne”;

- w ust. 2: „Środki mające na celu zmianę elementów innych niż istotne niniejszej dyrektywy poprzez jej uzupełnienie, odnoszące się do przyjęcia kryteriów określonych w ust. 1 i wyszczególniające rodzaje odpadów, do których kryteria te są stosowane, są przyjmowane zgodnie z procedurą regulacyjną połączoną z kontrolą, o której mowa w art. 39 ust. 2. Należy uwzględnić między innymi szczegółowe kryteria określające zniesienie statusu odpadu, co najmniej w odniesieniu do kruszyw, papieru, szkła, metalu, opon i tekstyliów”;

- w ust. 3: „Odpady, które przestają być odpadami zgodnie z ust. 1 i 2, nie są też odpadami na potrzeby obliczenia poziomów odzysku i recyklingu określonych w dyrektywach 94/62/WE, 2000/53/WE, 2002/96/WE i 2006/66/WE oraz innych odnośnych wspólnotowych przepisach prawnych, jeżeli spełnione zostały wymogi w zakresie recyklingu lub odzysku ustanowione w tych przepisach”;

- w ust. 4: „W przypadkach gdy nie ustalono kryteriów na szczeblu wspólnotowym w ramach procedury, o której mowa w ust. 1, państwa członkowskie mogą decydować odrębnie w każdym przypadku, czy dany odpad przestał być odpadem, z uwzględnieniem odnośnego orzecznictwa. O decyzjach takich zawiadamiają Komisję zgodnie z dyrektywą 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającą procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego, w przypadkach, gdy ta dyrektywa tego wymaga”.

Założeniem Dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r., ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego jest to, aby działalność normalizacyjna we Wspólnocie opierała się „na podstawowych prawach krajowych instytucji normalizacyjnych, takich jak: możliwość uzyskania projektu norm, bycie informowanym o działaniach podjętych w wyniku sformułowanych uwag, związanie z krajową działalnością normalizacyjną oraz wymaganie przygotowania norm europejskich w miejsce krajowych; kontrola nad tym, aby krajowe organizacje normalizacyjne przestrzegały swoich praw, należy do Państw Członkowskich, które w tym celu mogą podjąć stosowne środki” (25). Zgodnie z art. 7 Dyrektywy, państwa członkowskie informują Komisję, zgodnie z art. 8 ust. 1, o wszelkich wnioskach składanych w instytucjach normalizacyjnych o przygotowanie specyfikacji technicznych lub normy dla konkretnych produktów w celu wprowadzenia przepisów technicznych dla takich produktów w formie projektów przepisów technicznych, a także podają powody ich wprowadzenia. Stosownie do art. 8 ust. 1 Dyrektywy, z zastrzeżeniem art. 10, Państwa Członkowskie niezwłocznie przekazują Komisji wszelkie projekty przepisów technicznych, z wyjątkiem tych, które w pełni stanowią transpozycję normy międzynarodowej lub europejskiej, w którym to przypadku wystarczająca jest informacja dotycząca odpowiedniej normy. Przekazują Komisji także podstawę prawną konieczną do przyjęcia uregulowań technicznych, jeżeli nie zostały one wyraźnie ujęte w projekcie. Gdzie trzeba oraz jeżeli projekt nie został przesłany z uprzedzeniem, Państwa Członkowskie jednocześnie przekazują tekst podstawowych przepisów prawnych lub innych regulacji, których zasadniczo i bezpośrednio dotyczą normy, jeżeli znajomość takiego tekstu jest niezbędna do prawidłowej oceny implikacji, jakie niesie ze sobą projekt przepisów technicznych. Komisja niezwłocznie informuje pozostałe Państwa Członkowskie o projekcie i wszelkich dokumentach, które zostały jej przekazane; może także przekazać ten projekt w celu uzyskania opinii do Komitetu, określonego w art. 5, oraz, gdzie stosowne, do komitetu odpowiedzialnego za daną dziedzinę. Zgodnie z art. 8 ust. 2 Dyrektywy, Komisja i Państwa Członkowskie mogą zgłaszać uwagi Państwu Członkowskiemu, które przesłało projekt przepisów technicznych; Państwo Członkowskie uwzględnia te uwagi tak dalece, jak to możliwe w kolejnych pracach nad projektem przepisów technicznych. Państwa Członkowskie niezwłocznie przekazują Komisji ostateczny tekst przepisów technicznych (art. 8 ust. 3).

Dyrektywa 98/34/WE definiuje przy tym (w art. 1 pkt 3) „specyfikację techniczną” jako specyfikację zawartą w dokumencie, który opisuje wymagane cechy produktu, takie jak: poziom jakości, wydajności, bezpieczeństwa lub wymiary, włącznie z wymaganiami mającymi zastosowanie do produktu w zakresie nazwy, pod jaką jest sprzedawany, terminologii, symboli, badań i metod badania, opakowania, oznakowania i etykietowania oraz procedur oceny zgodności. Termin „specyfikacja techniczna” obejmuje także metody produkcji oraz przetwórstwa stosowanego w stosunku do produktów rolniczych, zgodnie z art. 38 ust. 1 Traktatu, produktów przeznaczonych do spożycia przez człowieka oraz zwierzęta, oraz produktów leczniczych określonych w art. 1 dyrektywy 65/65/EWG, jak również metody produkcji oraz przetwarzania odnoszące się do innych produktów, gdzie mają one wpływ na ich charakterystykę. Z kolei przepisy techniczne to, zgodnie z art. 1 pkt 11 Dyrektywy 98/34/WE, specyfikacje techniczne i inne wymagania bądź zasady dotyczące usług, włącznie z odpowiednimi przepisami administracyjnymi, których przestrzeganie jest obowiązkowe, de iure lub de facto, w przypadku wprowadzenia do obrotu, świadczenia usługi, ustanowienia operatora usług lub stosowania w Państwie Członkowskim lub na przeważającej jego części, jak również przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne Państw Członkowskich, z wyjątkiem określonych w art. 10, zakazujące produkcji, przywozu, wprowadzania do obrotu i stosowania produktu lub zakazujące świadczenia bądź korzystania z usługi lub ustanawiania dostawcy usług. Przepisy techniczne obejmują de facto:

- przepisy ustawowe, wykonawcze lub administracyjne Państwa Członkowskiego, które odnoszą się do specyfikacji technicznych bądź innych wymagań lub zasad dotyczących usług bądź do kodeksów zawodowych lub kodeksów postępowania, które z kolei odnoszą się do specyfikacji technicznych bądź do innych wymogów lub zasad dotyczących usług, zgodność z którymi pociąga za sobą domniemanie zgodności z zobowiązaniami nałożonymi przez wspomniane przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne,

- dobrowolne porozumienia, w których władze publiczne są stroną umawiającą się, a które przewidują, w interesie ogólnym, zgodność ze specyfikacjami technicznymi lub innymi wymogami albo zasadami dotyczącymi usług, z wyjątkiem specyfikacji odnoszących się do przetargów przy zamówieniach publicznych,

- specyfikacje techniczne lub inne wymogi bądź zasady dotyczące usług, które powiązane są ze środkami fiskalnymi lub finansowymi mającymi wpływ na konsumpcję produktów lub usług przez wspomaganie przestrzegania takich specyfikacji technicznych lub innych wymogów bądź zasad dotyczących usług; specyfikacje techniczne lub inne wymogi bądź zasady dotyczące usług powiązanych z systemami zabezpieczenia społecznego nie są objęte tym znaczeniem.

Projekt przepisu technicznego to zaś tekst specyfikacji technicznej lub innego wymogu bądź zasady dotyczącej usług, włącznie z przepisami administracyjnymi mającymi na celu ich wdrożenie lub też właśnie wdrożonymi jako przepisy techniczne, tekst będący na etapie przygotowania, na którym mogą zostać wprowadzone zasadnicze zmiany (art. 1 pkt 12).

Do tej pory, na podstawie art. 6 ust. 2 Dyrektywy 2008/98/WE, zostały wydane rozporządzenia ustanawiające kryteria określające, kiedy przestaje być odpadem: stłuczka szklana (rozporządzenie Komisji /UE/ Nr 1179/2012 z dnia 10 grudnia 2012 r.), złom żelaza, stali i aluminium (rozporządzenie Rady /UE/ Nr 333/2011 z dnia 31 marca 2011 r.) oraz złom miedzi (rozporządzenie Komisji /UE/ nr 715/2013 z dnia 25 lipca 2013 r.). W przypadku kompostu/fermentatu proponowane kryteria utraty statusu odpadu były już kilkukrotnie zmieniane. Drugi dokument roboczy z końca 2011 r. zawierał m. in. pozytywną listę substratów, które mogły być wykorzystane do wytworzenia kompostu. Lista obejmowała wybrane odpady z grup 02, 03, 04, 15, 16, 17, 19, 20 katalogu odpadów, generalnie stanowiące selektywnie zbierane bioodpady. Wykluczone zostały w szczególności komunalne osady ściekowe, zmieszane odpady komunalne i frakcje wysegregowane ze zmieszanych odpadów komunalnych. W lipcu 2013 r. został opublikowany trzeci raport, zawierający założenia do rozporządzenia. Zrezygnowano z „pozytywnej” listy odpadów, jednak pozostała przesłanka, według której uzyskanie statusu produktu jest możliwe tylko w przypadku bioodpadów zbieranych selektywnie. Dopuszczalne zawartości metali ciężkich w kompostach/fermentatach ustalono na poziomach niższych niż w polskim prawie dla nawozów organicznych i środków wspomagających uprawę roślin (E. den Boer, Utrata statusu odpadu w przypadku makulatury i kompostu/fermentu, Recykling, Nr 10/2013).

Kolegium dodało, że jednym z załączników do wniosku jest „Stanowisko Copa-Cogeca w sprawie definicji kryteriów zniesienia statusu odpadu odpadów biodegradowalnych przeznaczonych do ich przetwarzania biologicznego” z dnia 23 czerwca 2013 r., w którym wskazano, że Wspólne Centrum Badawcze (WCB) pracuje nad ostatecznym sprawozdaniem technicznym w sprawie kryteriów zniesienia statusu odpadów biodegradowalnych przeznaczonych do przetwarzania biologicznego, w tym kompostu i sfermentowanej biomasy, które następnie zostaną przekazane Komisji Europejskiej (mowa jest o dokumencie roboczym z sierpnia 2012 r.).

Kolegium nie znalazło żadnego uzasadnienia dla przekonania odwołującej się, że „w sposób niepełny transponowany” (w art. 14 ustawy o odpadach) art. 6 ust. 4 Dyrektywy 2008/98/WE (bezpośrednio stosowany) mógłby stanowić podstawę prawną żądanej przez Spółkę decyzji w sprawie „zatwierdzenia procedury kwalifikacyjnej prowadzącej do utraty statusu odpadu” (art. 14 ust. 1 ustawy o odpadach) i to nie tylko dlatego, że wykonując obowiązek dokonywania wykładni prawa wewnętrznego w świetle brzmienia i celu dyrektywy, nie można wykraczać poza wyraźne brzmienie przepisu prawa wewnętrznego, ale również dlatego, że „decyzje”, o których mowa w art. 6 ust. 4 Dyrektywy, dotyczą projektów przepisów technicznych i nie mogą być rozumiane dosłownie. Nie można zresztą w ogóle mówić w odniesieniu do kompostu o stosowaniu art. 6 ust. 4 Dyrektywy, skoro na szczeblu wspólnotowym w ramach procedury, o której mowa w art. 6 ust. 1, ustalane są obecnie kryteria zniesienia statusu odpadów biodegradowalnych przeznaczonych do przetwarzania biologicznego, w tym kompostu i sfermentowanej biomasy, na co zresztą wskazała sama strona.

Nie ulegało, zdaniem Kolegium, jakiejkolwiek wątpliwości, że art. 14 ust. 1 ustawy o odpadach nie daje organowi administracyjnemu podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej o „zatwierdzeniu procedury kwalifikacyjnej prowadzącej do utraty statusu odpadu kompostu”, produkowanego w procesie odzysku przez stronę. Zresztą sama strona w odwołaniu powołała się na pogląd wyrażany w piśmiennictwie, że „W sytuacji braku kryteriów wspólnotowych każda sprawa może być rozpatrywana indywidualnie przy wydawaniu stosownych decyzji administracyjnych, np. pozwolenia zintegrowanego czy innej decyzji dotyczącej gospodarowania odpadami”. Odwołująca się nie wystąpiła jednak o uznanie utraty statusu odpadów przez kompost w ramach postępowania prowadzonego w związku z wydaniem/zmianą zezwolenia na gospodarowanie odpadami, lecz żąda odrębnego, decyzyjnego rozstrzygnięcia w tej kwestii, a brak kryteriów wspólnotowych, jak wspomniano, wynika z faktu, że są one opracowywane.

Kolegium zauważyło, że w ustawie o odpadach ustawodawca wielokrotnie posługuje się pojęciem „decyzja”, jako formy działania organu administracyjnego, w tym również w odniesieniu do klasyfikacji odpadów. Przyjęcie założenia, że w art. 14 ust. 1 „zapomniał” wskazać tę formę działania, jest dla Kolegium tym bardziej nie do przyjęcia. Tytułem przykładu można zwrócić uwagę na art. 8 ust. 5 ustawy o odpadach, zgodnie z którym marszałek województwa „wydaje decyzję zatwierdzającą zmianę klasyfikacji odpadów niebezpiecznych na odpady inne niż niebezpieczne albo decyzję o wyrażeniu sprzeciwu”. Ustawa o odpadach opisuje również dalszą procedurę po wydaniu takiej decyzji. Zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 2, marszałek województwa przekazuje ministrowi właściwemu do spraw środowiska zbiorczą informację za dany rok o liczbie zgłoszeń, decyzji zatwierdzających zmianę klasyfikacji odpadów niebezpiecznych na odpady inne niż niebezpieczne oraz decyzji o wyrażeniu sprzeciwu - w terminie do dnia 31 marca następnego roku, zaś minister właściwy do spraw środowiska niezwłocznie zawiadamia Komisję Europejską o wszystkich przypadkach zmiany klasyfikacji odpadów niebezpiecznych na odpady inne niż niebezpieczne (art. 9 ust. 4). Ustawa o odpadach szczegółowo reguluje również kwestię uznania przedmiotu lub substancji za produkt uboczny, wskazując w art. 11 ust. 4, że następuje ono, jeżeli marszałek województwa w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania zgłoszenia uznania przedmiotu lub substancji za produkt uboczny nie wyrazi sprzeciwu, w drodze decyzji.

Kolegium nie mogło oprzeć się wrażeniu, że to właśnie treść art. 8 ust. 5 ustawy o odpadach stanowiła „wzór” dla wniosku strony. Domaga się przecież „zatwierdzenia zmiany klasyfikacji odpadów”, załącza do wniosku dokumenty podobne do wymaganych w odniesieniu do wskazywanych w art. 8 ust. 2 ustawy, a także kieruje swój wniosek do Marszałka Województwa. Choć ustawodawca nie przewidział tożsamej procedury dla utraty statusu odpadu, jak to ma miejsce w odniesieniu do zmiany klasyfikacji odpadów niebezpiecznych na odpady inne niż niebezpieczne, strona uznaje za dopuszczalne uzupełnianie przepisów art. 14 ustawy o odpadach na wzór art. 8 tej ustawy, w drodze decyzji administracyjnej. Takie założenie jest oczywiście niedopuszczalne. Przepisy ustawy o odpadach, a w szczególności art. 14 ust. 1, nie dają podstawy prawnej do wydania decyzji w sprawie utraty statusu odpadu przez określony rodzaj odpadu. W takiej sytuacji, zadośćuczynienie żądaniu strony. i wydanie decyzji w tym przedmiocie oznaczałoby działanie bez podstawy prawnej (skutkujące sankcja nieważności, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Przesłanka braku podstawy prawnej jest bowiem spełniona, gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zawierają podstawy do wydania decyzji administracyjnej.


3. Wnioski pod adresem ustawodawcy

- pilnej nowelizacji wymaga ustawa o ochronie przyrody, zgodnie z dyrektywami płynącymi z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lipca 2014 r., SK 6/12;

- rozważenie ograniczenia ww. szerokich uprawnień organizacji ekologicznych przez wyłączenie z nich stowarzyszeń zwykłych i uchylenie lub zmianę art. 44 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.


PRAWO WODNE


1. Uwagi ogólne

W sprawach z zakresu prawa wodnego przepisy upoważniające organy do orzekania są zamieszczone w ustawie z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145, z późn. zm.) oraz w art. 53 ust. 4 pkt 6, w związku z art. 60 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647, z późn. zm.).

Co do spraw z zakresu Prawa wodnego to przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 29 ust.  1 pkt 1 Prawa wodnego, właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Stosownie do art. 29 ust. 3 powołanej ustawy, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom.

Stan wody na gruncie, o jakim mowa w powołanych przepisach i jaki podlega ochronie, to nie tylko stan naturalny, ale także ustabilizowany stan wywołany określonym zagospodarowaniem terenu. Poszczególne etapy legalnego zagospodarowywania terenu prowadzą do określonych układów stosunków wodnych i stan ten podlega ochronie. Każda kolejna zmiana w zagospodarowaniu terenu, która modyfikuje stan istniejący, może być rozważana z punktu widzenia kryteriów art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego. Zagospodarowywanie terenu, jeśli odbywa się na podstawie zezwoleń władzy administracyjnej i w oparciu o dokumenty (zezwolenie na budowę, projekt budowlany), zawiera określone warunki zagospodarowania terenu i ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Jeżeli stan faktyczny powstały w wyniku takich robót i przewidziane w dokumentach rozwiązania nie są w praktyce optymalne i wywierają negatywny wpływ na nieruchomości sąsiednie w zakresie stosunków wodnych, istnieją podstawy do wydania rozstrzygnięć na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Możliwość wydawania rozstrzygnięć przez władzę administracyjną nie jest przy tym ograniczona w czasie. Można zatem skierować określone nakazy także do właścicieli działek zagospodarowanych w przeszłości, jeśli dla rozwiązania powstałego aktualnie problemu jest to konieczne w celu odwrócenia szkodliwego oddziaływania na grunty sąsiednie. Stosunki wodne ze swej natury nie poddają się ustabilizowaniu wyłącznie w granicach jednej działki i tworzą pewien układ. Stan wody na gruncie oznacza zarówno układ jej dopływu na działkę, jak i odpływu, w tym absorpcji wody przez grunt w ramach działki. Wprowadzanie kolejnych etapów zagospodarowania terenu powinno odbywać się w sposób niepowodujący negatywnego oddziaływania na działki sąsiednie i z zastosowaniem rozwiązań, które takie oddziaływanie wyeliminują [por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 4 kwietnia 2012 r., II SA/Sz 1381/11 (LEX nr 1138839)].

Najliczniejszą grupę stanowiły właśnie decyzje w sprawach o przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, wydawane na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Kolegium najczęściej wydawało jednak decyzje kasacyjne, stwierdzając konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego zmierzającego w szczególności do ustalenia, czy i jakich zmian dokonał na swoim gruncie właściciel, czy zmiany te spowodowały zmiany stosunków wodnych i czy zmiany te szkodzą gruntom sąsiednim.


HANDEL, SPRZEDAŻ I PODAWANIE NAPOJÓW ALKOHOLOWYCH


1. Uwagi ogólne

W sprawach regulowanych ustawą z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2012 r. poz.  1356, z późn. zm.), orzecznictwo organów pierwszej instancji nie budziło w 2014 r. zastrzeżeń. Tak jak w poprzednich latach zwracała uwagę duża ilość zażaleń na postanowienia komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, negatywnie opiniujących wnioski o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, ze względu na znajdujące się w „najbliższej okolicy” punktu, w którym mają być sprzedawane (podawane) napoje alkoholowe, szkoły, placówki oświatowe lub zorganizowane place zabaw dla dzieci. W tej kategorii spraw, Kolegium w kilku przypadkach nie podzieliło opinii komisji odnośnie do istnienia kolizji pomiędzy funkcjonowaniem punktu sprzedaży napojów alkoholowych a funkcjonowaniem obiektu chronionego i orzekając co do istoty sprawy, pozytywnie opiniowało wnioski na sprzedaż napojów alkoholowych.

Niejako tradycyjnie duża liczba spraw była związana z wygaśnięciem zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych z powodu niezłożenia oświadczenia lub niedokonania opłaty w terminach, przewidzianych w art. 111 ust. 7 ustawy.


PRAWO O RUCHU DROGOWYM, DROGI PUBLICZNE, TRANSPORT DROGOWY


1. Uwagi ogólne

1.1. W okresie objętym Informacją w sprawach orzekanych na gruncie ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260, z późn. zm.), ogólnym problemem wciąż pozostaje stan akt przekazywanych przez organy pierwszej instancji. Choć zauważalna była w tym względzie wyraźna poprawa, jednak zastrzeżenia wciąż można mieć do braków dowodów doręczeń pism w toku postępowania i rozstrzygnięć pierwszoinstancyjnych oraz dowodów umocowania pełnomocników do działania w sprawie przed organem pierwszej instancji.

Nadal, jak w latach ubiegłych, zdarzały się przypadki kierowania decyzji z zakresu spraw uregulowanych w ustawie o drogach publicznych do podmiotów nieposiadających statusu strony w postępowaniu (wykonawca zamiast inwestor) lub tworów w ogóle nieposiadających zdolności administracyjnoprawnej (np.: Sklep Spożywczy, Zakład Fryzjerski „Koral”, PPHU itp.).

W kilku przypadkach Kolegium zwracało uwagę na błędne kwalifikowanie przez zarządców dróg działań inwestycyjnych właścicieli sieci jako przełożenia tych sieci zamiast wymiany urządzenia - i na odwrót.

Znacznie rzadszym, niż w latach ubiegłych, zarzutem formułowanym w orzeczeniach kasacyjnych Kolegium było legalizowanie przez zarządców dróg zajęcia pasa drogowego z mocą wsteczną tj. za okres faktycznego zajęcia pasa drogowego przed dniem wydania i doręczenia decyzji. Pojawiały się natomiast sprawy nałożenia kary za okres, w którym właściciel urządzeń lub obiektów „niedrogowych”, umieszczonych w pasie drogowym na podstawie zezwolenia zarządcy drogi, przejściowo nie legitymował się ważnym pozwoleniem na dalsze przebywanie tych obcych elementów w pasie drogowym. Ten przejściowy brak zezwolenia wynikał ze zbyt późnego składania wniosków (np.: 31 grudnia), braku możliwości automatycznego „przedłużania” ważności poprzednich zezwoleń (wszak jest to zawsze autonomiczna sprawa indywidualna), a niekiedy także okresu załatwiania sprawy przez zarządcę drogi. Kolegium konsekwentnie utrzymywało stanowisko o konieczności karania za ten okres i stanowisko takie podzielił NSA.

Uwagę Kolegium zwracała również kwestia tzw. przejścia (przeniesienia) praw z decyzji zezwalającej na wieloletnie umieszczenie urządzenia w pasie drogowym na nabywcę tych urządzeń. Przepisy ustawy o drogach publicznych nie zawierają bowiem odpowiednika art. 63 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647, z późn. zm.).

Sporo odwołań dotyczyło kar, jakie zarządca drogi nakładał za umieszczanie reklam na pojazdach pozostawionych w pasie drogowym. Tu Kolegium realizowało swą ugruntowaną - i potwierdzoną w orzecznictwie WSA we Wrocławiu oraz NSA - linię orzeczniczą.

W bardzo licznych w 2014 r. sprawach kosztów usunięcia, przechowywania i oszacowania pojazdu oraz dozoru nad nim, tak jak w ubiegłym roku generalne zastrzeżenia Kolegium budził brak wskazania podstaw (dowodów), na których opierali się starostowie ustalając koszty usunięcia, przechowywania i oszacowania pojazdu oraz koszty dozoru, a także okresu, za który należności te są przyznawane. Podkreślenia wymaga, że Kolegium w znacznej liczbie spraw, na podstawie zgromadzonego przez organ pierwszej instancji materiału dowodowego, uchyliło zaskarżone postanowienia i określiło kwotę należności z tytułu przechowywania i dozoru pojazdów.

1.2. W zakresie normowanym przepisami ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2014 r. poz. 600, z późn. zm.) najwięcej spraw miało za przedmiot skierowanie kierowcy na badania lekarskie. Większość decyzji była utrzymywanych w mocy, a w zasadzie jedyne zastrzeżenie Kolegium budziło nakładanie obowiązku przedłożenia przez kierowanego na badania wyniku badania w terminie liczonym od daty doręczenia pierwszoinstancyjnej decyzji, bez jednoczesnego nadania takiej decyzji klauzuli natychmiastowej wykonalności.

1.3. Jeśli chodzi o orzecznictwo na kanwie ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137, z późn. zm.) zwraca uwagę stosunkowo duża liczba spraw dotyczących reglamentacji uprawnień zawodowych. Rozstrzygnięcia Kolegium podejmowane były w odniesieniu do odwołań od decyzji Marszałka Województwa Dolnośląskiego o skreśleniu z ewidencji egzaminatorów oraz z ewidencji instruktorów szkolenia kandydatów na kierowców, z uwagi na brak zaświadczenia o odbytych warsztatach doskonalenia zawodowego. Drugą grupę rozstrzygnięć stanowiły decyzje starostów, podejmowane w sprawach cofnięcia uprawnień diagnosty z powodu stwierdzonych nieprawidłowości w prowadzeniu badań technicznych. W większości spraw zaskarżane decyzje były utrzymywane w mocy. Należy odnotować, że w tego typu sprawach organy pierwszej instancji bardzo wnikliwie i wyczerpująco prowadziły postępowanie dowodowe. Materiał dowodowy był bardzo bogaty i nie pozostawiał wątpliwości co do winy stron oraz słuszności podjętego rozstrzygnięcia. Spośród licznych decyzji Kolegium tylko jedna została zaskarżona do WSA we Wrocławiu (wyrok jeszcze nie zapadł).


PRAWO GÓRNICZE I GEOLOGICZNE


1. Uwagi ogólne

W sprawach z dziedziny normowanej ustawą z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2014 r. poz. 613, z późn. zm.), dalej jako „P.g.g.”, w 2014 r. Kolegium orzekało sporadycznie. Jeden z ciekawych przypadków omówiony jest niżej.


2. Omówienie wybranego rozstrzygnięcia

Nałożenie opłaty dodatkowej w związku z rażącym naruszeniem koncesji

Organ pierwszej instancji nałożył na przedsiębiorcę opłatę dodatkową w związku z rażącym naruszeniem warunków koncesji, polegającym na przekroczeniu w roku 2013 dopuszczalnego poziomu wydobycia kruszywa. W uzasadnieniu stwierdził, że we wniosku o udzielenie koncesji strona określiła limit rocznego wydobycia do 20000 m3 (35000 ton), który – jak wynika z akt sprawy – został przekroczony.

Rozpatrując sprawę w postępowaniu odwoławczym Kolegium podkreśliło, że w myśl art. 139 ust. 1 P.g.g. działalność wykonywana z rażącym naruszeniem warunków określonych w koncesji lub zatwierdzonym projekcie robót geologicznych podlega opłacie dodatkowej. Z powyższego przepisu wynika niedwuznacznie, że w przypadku działalności wykonywanej na podstawie koncesji, nałożenie na przedsiębiorcę opłaty dodatkowej następuje w przypadku „rażącego naruszenia warunków określonych w koncesji”. Dla ustalenia, czy w konkretnym przypadku nastąpiły okoliczności objęte hipotezą powołanego przepisu istotne znaczenia mają więc postanowienia koncesji, a konkretnie - decyzji udzielającej koncesji, na podstawie której wykonywana była działalność w zakresie wydobycia.

Kolegium zwróciło uwagę, że w rozpatrywanej sprawie w decyzji Starosty udzielającej koncesji nie określono rocznego limitu wydobycia. Organ koncesyjny ograniczył się tam do wskazania zasobów złoża możliwych do wydobycia, nie nakładając przy tym na stronę żadnych limitów rocznych. Kolegium stwierdziło zatem, że skoro koncesja nie określała rocznych limitów wydobycia, nie sposób przypisywać stronie jakiegokolwiek naruszenia warunków koncesji w zakresie rocznych limitów wydobycia. Z pozycji art. 139 ust. 1 P.g.g. bez znaczenia jest treść wniosku strony o udzielenie koncesji, na który powoływał się organ pierwszej instancji. Jak wynikało z treści koncesji, wniosek ten nie jest integralną częścią koncesji (organ koncesyjny nie uczynił go załącznikiem do decyzji). Koncesja w żadnym miejscu do tego wniosku nie odsyła. Oceny Kolegium nie zmieniła okoliczność, że na wniosku strony o udzielenie koncesji znajduje się nalepka o treści: „Dokumentacja stanowi załącznik do koncesji Starosty”. W świetle wymagań wynikających z art. 107 k.p.a., decyzja administracyjna powinna być bowiem aktem o charakterze integralnym, tak więc wszystkie jej składniki, w tym ewentualne załączniki, powinny być jednoznacznie wskazane w treści samej decyzji, a tak w tym przypadku nie jest. To decyzja określa, jaki dokument stanowi jej załącznik a nie odwrotnie [zob. wyrok NSA z dnia 7 marca 2008 r., II OSK 1742/06 (CBOSA)]. Charakteru wniosku o udzielenie koncesji jako załącznika do decyzji koncesyjnej nie przewidywały także obowiązujące wówczas przepisy. Wobec powyższego Kolegium stwierdziło, że mając na względzie sankcyjny charakter art. 139 P.g.g., za niedopuszczalne należy uznać wszelkie próby jego rozszerzającej interpretacji, a tak właśnie uczynił organ pierwszej instancji powołując się na roczne limity wydobycia piasku zadeklarowane przez stronę we wniosku o udzielenie koncesji, ale niezastrzeżone w samej decyzji koncesyjnej. W związku z tym uznało, że przekroczenie przez stronę limitu wydobycia kruszywa nie stanowiło rażącego naruszenia warunków koncesji, tym samym zaskarżoną decyzję należało uchylić i postępowanie pierwszej instancji umorzyć, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.


EGZEKUCJA ADMINISTRACYJNA


1. Uwagi ogólne

W zakresie egzekucji administracyjnej [ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r. poz. 1619)], dalej jako „u.p.e.a.”, Kolegium dokonywało interpretacji zakresu, sformułowanego w art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, z późn. zm.), odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów działu III ustawy Ordynacja podatkowa do niepodatkowych należności o charakterze publicznoprawnym. Chodziło głównie o termin przedawnienia i jego przerwanie.

W 2014 r. rzadziej niż w latach ubiegłych (tylko trzy razy), Kolegium rozpatrywało środki zaskarżenia w postępowaniu egzekucyjnym obowiązków o charakterze niepieniężnym. W jednym przypadku była to skarga na bezczynność wierzyciela w zakresie przywrócenia stosunków wodnych na nieruchomości. Pozostałe dwa przypadki dotyczyły zażaleń na postanowienia w sprawie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. W obu tych przypadkach Kolegium zwracało uwagę, że sposób miarkowania przez organy egzekucyjne kwoty grzywny musi odnosić się do rodzaju obowiązku i sytuacji materialnej (finansowej) zobowiązanego tak, aby kwota grzywny była w istocie dolegliwością samą w sobie, a tym samym skłaniała zobowiązanego do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym. Kolegium zwracało też uwagę, że w razie wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym nałożone i nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu z mocy prawa.

W okresie objętym Informacją dokonana została istotna zmiana ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przepisami ustawy z dnia 11 października 2013 r. o wzajemnej pomocy przy dochodzeniu podatków, ceł i innych należności pieniężnych (Dz. U. poz. 1289). Jednak z uwagi na fakt, że nowelizacja ta w pełni weszła w życie dopiero z dniem 21 listopada 2014 r., a rozporządzenia wykonawcze do znowelizowanych przepisów odpowiednio: w maju 2014 r. [rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 16 maja 2014 r. w sprawie wzorów tytułów wykonawczych stosowanych w egzekucji administracyjnej (Dz. U. poz. 650) i rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 20 maja 2014 r. w sprawie trybu postępowania wierzycieli należności pieniężnych przy podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych (Dz. U. poz. 656)] oraz w październiku 2014 r. [rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 30 października 2014 r. w sprawie określenia należności pieniężnych, których egzekucja może być wszczęta bez uprzedniego doręczenia upomnienia (Dz. U. poz. 1494)], a także ze względu na to, że zgodnie z art.123 ust. 1 ustawy nowelizującej, do postępowań egzekucyjnych w administracji wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie nowelizacji, stosuje się przepisy dotychczasowe, orzecznictwo Kolegium nie obejmowało jeszcze rozstrzygnięć podejmowanych na postawie nowych przepisów.

 

2. Omówienie wybranego rozstrzygnięcia

Zarzut błędu co do osoby zobowiązanego z tytułu opłaty dodatkowej za nieuiszczenie opłaty za parkowanie pojazdu w strefie płatnego parkowania

Wierzyciel wystawił na Zobowiązanego (osobę fizyczną) tytuł wykonawczy, obejmujący należność z tytułu opłaty dodatkowej za nieuiszczenie opłat za parkowanie i skierował go do organu egzekucyjnego: Naczelnika Urzędu Skarbowego. Zobowiązany wniósł zarzut błędu co do osoby zobowiązanego. Brak jest bowiem - jak twierdził - jakichkolwiek podstaw do uznania, że w tych dniach korzystał z drogi publicznej. Poinformował, iż nie jest i nigdy nie był właścicielem pojazdu, który parkował w strefie, o czym informował już wierzyciela. Zobowiązany został wskazany jako osoba użytkująca pojazd przez dwie inne osoby, ale stwierdził, iż osoby te nie są mu znane i nie wie, jaki jest ich związek z pojazdem. Zdaniem Zobowiązanego obowiązek opłaty obciąża właściciela pojazdu a wierzyciel nie ma uprawnień do prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Dalej zakwestionował dokumenty, z których wynikać ma posiadanie pojazdu przez Zobowiązanego, bowiem jest to tylko kserokopia umowy. Ponadto wg tej umowy Zobowiązany posiadał pojazd wcześniej niż miało miejsce parkowanie pojazdu bez uiszczenia opłaty, a w umowie nie wypełniono rubryki „data zwrotu pojazdu”. Następnie Zobowiązany wskazał, że przedmiotowy pojazd nie jest własnością wymienionych dwóch osób i ich udział w sprawie jest niewyjaśniony. Zdaniem Zobowiązanego uznawanie, iż ktoś jest zobowiązanym na podstawie oświadczenia innej osoby jest niedopuszczalne. Przyjmując ten sposób postępowania każdy zobowiązany mógłby wskazać np. wierzyciela jako użytkownika pojazdu. Dlatego tytuł wykonawczy winien być wystawiony na właściciela pojazdu. Wierzyciel uznał zarzut Zobowiązanego za nieuzasadniony. W uzasadnieniu postanowienia podano, że wg danych z Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców właścicielem przedmiotowego pojazdu jest (…) Spółka z o.o., która jednak udowodniła, że inne osoby, jako posiadacze zależni, parkowali bez opłaty. Właścicielka pojazdu wykazała, że użytkownikiem pojazdu była spółka cywilna tych dwóch osób, które wskazały Zobowiązanego jako osobę użytkującą pojazd w czasie parkowania bez opłaty. Według wspólników to Zobowiązany był użytkownikiem pojazdu w miarodajnych dla sprawy dniach. Jako dowód załączono umowę najmu pojazdu. Dlatego to do Zobowiązanego skierowano upomnienie i wystawiono na niego tytuł wykonawczy. Po wniesieniu zarzutu wierzyciel zebrał dokumenty potwierdzające ww. okoliczności (od właściciela pojazdu i spółki cywilnej). Ponadto Zobowiązany został przesłuchany i potwierdził ustalenia wynikające z dokumentów. W zażaleniu Zobowiązany (działający przez pełnomocnika) zarzucił wierzycielowi, że mimo braku uprawnień, na co sam wskazywał w uzasadnieniu postanowienia, przeprowadził postępowanie wyjaśniające i w efekcie ustalił odpowiedzialność Zobowiązanego na zasadach cesji. Poza tym Zobowiązany może nadal twierdzić, iż pojazd parkowała inna osoba, bowiem mimo procesu dowodowego nie udowodniono, że był to akurat Zobowiązany. Brak jest bowiem nagrań z monitoringu i opinii biegłego antropologa na okoliczność, kto prowadził pojazd. W efekcie wierzyciel wcale nie ustalił, kto prowadził pojazd. Zdaniem Zobowiązanego obowiązek uiszczenia opłaty ciąży na właścicielu pojazdu albowiem z tych pojazdów czerpie dochód. Kolegium uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia wierzycielowi. Z uwagi na naruszenie przepisu art. 79 § 1 k.p.a., zaleciło powtórzenie dowodu z przesłuchania świadka lub świadków (wspólników ww. spółki cywilnej), przy udziale pełnomocnika Zobowiązanego. Ponadto zalecono wezwanie do okazania istotnych dokumentów w sprawie, celem sporządzenia ich uwierzytelnionych kopii.

Wierzyciel przeprowadził zlecone czynności procesowe. W toku postępowania pojawiło się żądanie Zobowiązanego włączenia do akt dowodów ze zdjęć dokumentujących fakt parkowania pojazdu. Wierzyciel odmówił przeprowadzenia tego dowodu. Kolejnym postanowieniem wierzyciel ponownie uznał zarzut błędu co do osoby zobowiązanego za nieuzasadniony. W uzasadnieniu opisał dokonane w toku postępowania ustalenia dotyczące parkowania pojazdu bez opłaty w oznaczonych dniach oraz dotyczące ustalenia właściciela pojazdu i jego użytkownika w dniu parkowania bez opłaty (tożsame z ustaleniami dokonanymi we wcześniejszym postępowaniu). Po przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia wyznaczono na nowo termin przesłuchania świadka, który na prośbę Zobowiązanego został zmieniony. Ponownego wniosku Zobowiązanego o zmianę terminu przesłuchania, wierzyciel nie uwzględnił, i przesłuchał świadka (jednego ze wspólników ww. spółki cywilnej) oraz pobrał od niego oryginalne dokumenty. W ten sposób ustalił, że w dniach, w których doszło do parkowania bez opłaty, posiadaczem pojazdu był Zobowiązany. Następnie Zobowiązanemu zapewniono prawo do wypowiedzenia się w zakresie zebranego materiału dowodowego, na co pełnomocnik Zobowiązanego zażądał przeprowadzenia rozprawy oraz przeprowadzenia dowodu z nagrań monitoringu miejskiego, a także załączenia do akt zdjęć dokumentujących parkowanie pojazdu. Przeprowadzenia tych dowodów odmówiono.

W zażaleniu Zobowiązany zarzucał naruszenie art. 34 § 1 u.p.e.a, przez nieuznanie zarzutu błędu co do osoby zobowiązanego, mimo że był uzasadniony; art. 10 § 1, w związku z art. 79 § 2 k.p.a., przez uniemożliwienie Zobowiązanemu wzięcia czynnego udziału w postępowaniu dowodowym; przepisów postępowania administracyjnego, przez nieuwzględnienie żądań dotyczących przeprowadzenia dowodu z przesłuchania Zobowiązanego, nagrań monitoringu miejskiego i fotografii wykonanych przez kontrolera, który stwierdził parkowanie pojazdu bez uiszczenia wymaganej opłaty, oraz nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej. Kolegium wezwało wierzyciela do przekazania uwierzytelnionej kopii dokumentów potwierdzających okoliczność użytkowania pojazdu przez Zobowiązanego w dniach właściwych, oraz wyjaśnienia, czy zarządca dróg jest w posiadaniu fotografii dokumentujących parkowanie pojazdu w tych dniach w strefie płatnego parkowania bez uiszczenia opłaty za parkowanie. Wierzyciel przekazał żądane dokumenty w tym dokumentację fotograficzną.

Na tym tle Kolegium zważyło, że egzekwowanym zobowiązaniem była opłata dodatkowa z tytułu parkowania w strefie płatnego parkowania. Zasady poboru tych opłat regulują przepisy art. 13f ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260, z późn. zm.), który stanowi, że za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 (czyli opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania), pobiera się opłatę dodatkową. Opłatę dodatkową pobiera zarząd drogi, a w przypadku jego braku zarządca drogi. Opłata ta stanowi należność powstającą z mocy samego prawa.

Przewidziana w art. 34 u.p.e.a instytucja zarzutów jest podstawowym środkiem ochrony zobowiązanego na etapie wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Prawo wniesienia zarzutów może jednak zostać zrealizowane tylko w ściśle określonym terminie, a ponadto na podstawie przesłanek enumeratywnie wskazanych w art. 33 u.p.e.a. Zobowiązany w sprawie rozpatrywanej przez Kolegium wniósł zarzut wymieniony w art. 33 pkt 4 u.p.e.a.: błąd co do osoby zobowiązanego. Jak wynikało z zebranych materiałów w toku postępowania dowodowego zarzut ten był nieuzasadniony.

Istniały dowody bezspornie świadczące o parkowaniu przedmiotowego pojazdu w oznaczonych dniach w strefie płatnego parkowania bez uiszczenia opłaty za parkowanie: dokumentacja fotograficzna. Kolegium stwierdziło, że niezrozumiałe było postępowanie wierzyciela, który tak ważnego dowodu w ogóle nie włączył do akt (uczynił to dopiero na żądanie Kolegium). Gdyby tych zdjęć nie było nie istniałby obiektywny dowód, że w ogóle doszło do parkowania pojazdu bez ważnej opłaty. Można by oczywiście jeszcze przeprowadzić dowód z przesłuchania świadka (kontrolera), ale nie byłby on tak jednoznaczny jak dokumentacja fotograficzna, która nie jest obciążona barierą pamięci ludzkiej. Skoro więc parkowanie pojazdu bez ważnej opłaty miało miejsce pozostało do ustalenia, kto parkował pojazd i na kim ciąży obowiązek uiszczenia opłaty.

Orzecznictwo sądowe wyraźnie wskazuje, że zarządca drogi swoje roszczenie zwykle kieruje do właściciela pojazdu. W wyroku z dnia 7 lipca 2010 r., II GSK 688/09 (CBOSA) NSA wywiódł:: „Wierzyciel ma prawo domniemywać, że korzystającym z drogi publicznej jest właściciel pojazdu. Korzystającym z dróg publicznych nie musi koniecznie być właściciel konkretnego pojazdu. Może nim być także inna osoba, która za zgodą właściciela korzystała z pojazdu. W takim przypadku zarówno obowiązek ponoszenia opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, jak i opłaty dodatkowej spoczywa na tej osobie. Skierowanie egzekucji opłaty dodatkowej do właściciela pojazdu (…) oparte jest na domniemaniu, że z reguły właściciel pojazdu jest korzystającym z dróg publicznych i w związku z tym to na nim spoczywa obowiązek ponoszenia opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. W sytuacji, kiedy korzystającym z drogi publicznej jest inna osoba, a nie właściciel pojazdu, to błąd co do osoby może stanowić podstawę zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej zaległych opłat.” Jednak zarówno w tym wyroku, jak i w szeregu innych sądy dopuściły możliwość wniesienia przez właściciela pojazdu zarzutu błędu co do osoby zobowiązanego i konieczność jego zbadania przez wierzyciela. Skuteczne wniesienie zarzutu i udowodnienie przez właściciela, że to nie on parkował pojazd może go uwolnić od obowiązku opłaty. W wyroku WSA w Poznaniu z dnia 6 lipca 2011 r., III SA/Po 361/11 (CBOSA) wyjaśniono: „… strona skarżąca nie kwestionowała swego prawa do przedmiotowego pojazdu wskazując jednak, iż jego faktycznym użytkownikiem w dniu parkowania musiała być inna osoba wskazana zarówno w zarzutach, jak i w zażaleniu wniesionym od postanowienia organu I instancji (T., były pracownik skarżącego). W pismach tych skarżący wskazał na adres tej osoby, PESEL, NIP i numer jej dowodu osobistego. Biorąc pod uwagę te okoliczności w ocenie Sądu organy obu instancji zbyt arbitralnie przyjęły, iż po wniesieniu zarzutów w zakresie błędu co do osoby zobowiązanego nie doszło ostatecznie do skutecznego obalenia powyższego domniemania faktycznego poprzez wskazanie rzeczywistego kierowcy pojazdu. Wprawdzie główny ciężar dowodu w tej kwestii spoczywał po stronie skarżącego, jednak z racji tego, iż wskazana osoba kierowcy nie jest już jego pracownikiem od kilku lat, należało przyjąć, iż dochował on wymaganej staranności w zakresie ujawnienia danych dotyczących podmiotu faktycznie zobowiązanego w niniejszej sprawie. Skarżący dokonał bowiem precyzyjnego zindywidualizowania osoby kierowcy poprzez podanie jego numerów PESEL i NIP. Wierzyciel nie mógł wobec tego uznać, iż osoba kierowcy była nieustalona, gdyż nie figurowała ona pod adresem podanym we wniesionych zarzutach. W ocenie Sądu dane wskazane przez skarżącego obligowały organ do dokonania określonych czynności wyjaśniających, mogących doprowadzić do jednoznacznego ustalenia, czy wskazany w zarzutach T. mógł być kierowcą pojazdu w dniu 7 stycznia 2005 r. Bez przeprowadzenia tych czynności dowodowych uznanie zarzutu dotyczącego błędu co do osoby zobowiązanego za niezasadny było w ocenie Sądu przedwczesne i zbyt arbitralne.” Z przytoczonego orzeczenia wynika więc, że właściciel pojazdu może się uwolnić od obowiązku uiszczenia opłaty, a wierzyciel ma obowiązek sprawdzić dowody przedłożone przez właściciela. W efekcie można uznać, że w przypadku wskazania osoby używającej pojazdu należącego do innego właściciela, to użytkownik będzie zobowiązanym. W sprawie, którą rozpatrywało Kolegium wystąpiła taka właśnie okoliczność. Właściciel pojazdu (spółka z o.o.) i podmiot, któremu właściciel powierzył pojazd (wspólnicy spółki cywilnej) wykazali, że w dniach, w których parkowano pojazd, posiadaczem pojazdu była inna osoba - Zobowiązany. Przedłożona umowa najmu pojazdu nie budziła wątpliwości, a dodatkowo jej zawarcie potwierdził świadek. Zawarcia i wykonania tej umowy zobowiązany nie podważa i nie przedstawia dowodu przeciwnego.

Zobowiązany zarzucał naruszenie prawa do czynnego udziału w postępowaniu, przez uniemożliwienie udziału w przesłuchaniu świadka, mimo prośby o zmianę terminu tej czynności. Kolegium zwróciło jednak uwagę, że wierzyciel uwzględnił jedną prośbę Zobowiązanego w tej kwestii. Obowiązkiem wierzyciela było zapewnienie Zobowiązanemu prawa do udziału w postępowaniu, ale nie za cenę przewlekłości postępowania. Wierzyciel opisane prawo Zobowiązanemu zapewnił, a przyczyny nieskorzystania z tego prawa nie mają istnego znaczenia. Przy tym Kolegium zwróciło uwagę, że Zobowiązany działał przez pełnomocnika, a z niczego nie wynikało, aby po stronie pełnomocnika wystąpiły problemy z udziałem w przesłuchaniu. Ponadto Kolegium zważyło znaczenie zeznań świadka dla przedmiotu rozstrzygnięcia i stwierdziło, że nie miały one wielkiego znaczenia. Świadek przedłożył umowę najmu pojazdu, która miała rozstrzygające znaczenie w procesie ustalenia stanu faktycznego, zaś zeznania jedynie potwierdziły dane wynikające z umowy. Kolegium wzięło też pod uwagę, że Zobowiązany nie wskazał innej osoby jako użytkownika pojazdu w dniach parkowania bez opłaty i dlatego do niego - jako posiadacza pojazdu - zastosowanie znalazło domniemanie, iż odpowiada za nielegalne parkowanie.

Kolegium nie uwzględniło żądania okazania nagrań z miejskiego monitoringu, skoro wierzyciel oświadczył, że ich nie posiada i oświadczenie to jest nieweryfikowalne. Wreszcie Kolegium nie uwzględniło zarzutu nieprzeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Pomijając wątpliwości czy udałoby się ją zorganizować z udziałem Zobowiązanego (skoro wcześniej dwukrotnie nie odpowiadał mu wyznaczony termin przesłuchania świadka), Kolegium przyznało rację wierzycielowi, iż byłaby to zbędna czynność procesowa, gdyż brak było przesłanek do przeprowadzenia rozprawy, ustanowionych w art. 89 k.p.a. 

W szczególności ustalenie, kto był w posiadaniu pojazdu nie jest rozwiązaniem sprzeczności interesów dwóch podmiotów, lecz dążeniem do ustalenia prawdy obiektywnej. W zakresie środków dowodowych przesłuchano tylko jednego świadka, i - jak się okazało - przesłuchanie nie było absolutnie konieczne (wystarczyłyby pisemne wyjaśnienia i uwierzytelniona kopia umowy najmu pojazdu). O powołanie biegłego nie wnioskował wprost zobowiązany (choć domagał się biegłego z zakresu antropologii, tyle że bezcelowo, skoro wierzyciel nie posiadał zdjęcia lub filmu, na którym ujęto by osobę parkującą), ani wierzyciel słusznie nie widział potrzeby przeprowadzania takiego dowodu.


INNE


Aktualizacja opłat i stawek opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowych


1. Uwagi ogólne

W ww. dziale orzeczniczym, zakreślonym przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518, z późn. zm.), dalej jako „u.g.n.” oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, z późn. zm.), dalej jako „rozporządzenie”, generalnie zwiększył się wpływ spraw w porównaniu do roku 2013. Znacząco wzrosła liczba spraw w przedmiocie zmiany stawki opłaty rocznej, będącej skutkiem prawnego wyodrębnienia lokalu (w tym zwłaszcza garaży wielostanowiskowych). Częściej Kolegium orzekało również w razie bezczynności właściciela gruntu w sprawie zmiany wysokości opłaty rocznej na wniosek użytkownika wieczystego.

Zmniejszyła się liczba spraw z wniosków użytkowników wieczystych w sprawach odmowy aktualizacji opłaty rocznej składanych stosownie do art. 81 ust. 1 u.g.n., przy czym użytkownicy wieczyści, występując z wnioskiem o dokonanie aktualizacji opłaty rocznej, częściej niż w roku ubiegłym wskazywali na dowód wartości nieruchomości (operat szacunkowy) sporządzony w innym postępowaniu aktualizacyjnym.

Już tylko sporadycznie użytkownicy wieczyści nie dotrzymywali ustawowego terminu do złożenia wniosku. Równie rzadko Kolegium pozostawiało wnioski bez rozpoznania z uwagi na nieuzupełnienie podpisu, mimo wezwania do uzupełnienia braków formalnych podania (stosownie do art. 64 § 2 k.p.a.)

Podkreślenia wymaga znacznie zmniejszona ilość stwierdzonych uchybień zasadom wyceny nieruchomości.


2. Omówienie wybranych rozstrzygnięć


Aneksowanie operatu szacunkowego

Współużytkownicy wieczyści wystąpili o dokonanie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej. Przedstawili operat szacunkowy sporządzony w dniu 27 lutego 2014 r., określający wartość prawa własności nieruchomości gruntowej na kwotę 28 153 zł, a następnie aneks do tego operatu, z dnia 28 marca 2014 r., określający wartość nieruchomości na kwotę zdecydowanie wyższą - 62 601 zł. Organ reprezentujący właściciela nieruchomości odmówił aktualizacji opłaty rocznej.

Kolegium oddaliło wniosek o ustalenie, że odmowa aktualizacji opłaty rocznej jest nieuzasadniona.

Po przytoczeniu wyjściowych dla rozpatrywanego przypadku Kolegium przepisów rozporządzenia (§ 28 ust. 1 i 2 oraz § 4 ust. 1 i 2), Kolegium zauważyło, że w danej sprawie operat sporządzono z zastosowaniem podejścia porównawczego, metodą porównywania parami. Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (§ 4 ust. 3 rozporządzenia). Przez określoną w podejściu porównawczym wartość rynkową nieruchomości rozumie się jej przewidywaną cenę możliwą do uzyskania na rynku nieruchomości. Przyjmuje się założenie, że wartość wycenianej nieruchomości jest równa cenie, jaką zapłacono za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego, skorygowanej ze względu na cechy różniące te nieruchomości, z uwzględnieniem zmian poziomu cen wskutek upływu czasu (art. 153 ust. 1 u.g.n.). Wymagało również wyjaśnienia, że według art. 154 u.g.n., rzeczoznawca majątkowy przy wycenie nieruchomości obowiązany jest uwzględnić w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 in fine). W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu  (art. 154 ust. 2). W przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (art. 154 ust. 3). Jak wynika z powołanych przepisów ustawy, priorytetowe znaczenie dla ustalenia przeznaczenia nieruchomości ma treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zaś, w przypadku jego braku, treść studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego lub decyzja o warunkach zabudowy. Zgodnie z § 28 ust. 5 rozporządzenia, wartości nieruchomości, o których mowa w ust. 1-4, określa się według stanu nieruchomości i cen na dzień oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste albo według stanu nieruchomości i cen na dzień aktualizacji opłat z tytułu użytkowania wieczystego, z uwzględnieniem celu, na jaki nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste, z zastrzeżeniem art. 73 ust. 2 u.g.n.

Rzeczoznawca majątkowy wskazała wprost w operacie szacunkowym, że wyceniana nieruchomość objęta jest ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i mieści się na terenie oznaczonym symbolami 1U i 2U, czyli przeznaczonym pod usługi. Autorka operatu szacunkowego podała, że nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste osobom fizycznym wraz z przeniesieniem własności garaży, a w dacie oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste garaże już istniały. Na potrzeby wyceny nieruchomości gruntowej przyjęto jednak nieruchomości niezabudowane, położone na terenach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową lub usługowo-mieszkaniową. Uzasadniając taki wybór autorka operatu szacunkowego wyjaśniła, że „przeznaczenie” nieruchomości pod garaże, jako związane z obsługą mieszkalnictwa, uzasadnia objęcie analizą wskazanego rodzaju transakcje.

Kolegium podkreśliło, że założeniem podejścia porównawczego jest ustalenie wartości wycenianej nieruchomości poprzez jej porównanie z konkretnymi nieruchomościami podobnymi, będącymi przedmiotem transakcji na lokalnym rynku nieruchomości. Przez nieruchomość podobną, w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. należy rozumieć natomiast nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Skoro w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego teren wycenianej nieruchomości przeznaczono pod zabudowę usługową to - w ocenie Kolegium - takie też przeznaczenie powinno stanowić kryterium wyselekcjonowania nieruchomości porównawczych na potrzeby wyceny. Przeznaczenie nieruchomości wynikające z aktów planistycznych oraz decyzji o warunkach zabudowy ma najistotniejsze znaczenie dla potencjału inwestycyjnego nieruchomości gruntowej, a zatem też jej wartości, albowiem to te akty i decyzje stanowią podstawę do skonkretyzowania planów i rozpoczęcia procesu inwestycyjnego, w szczególności, budowlanego na danej nieruchomości. Należało również podkreślić, że sporządzony przez autorkę operatu szacunkowego „aneks” z dnia 28 marca 2014 r. nie mógł stanowić samodzielnej podstawy aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Według treści aneksu, stanowił on korektę pkt. 5-7 operatu szacunkowego w zakresie analizy i charakterystyki rynku oraz określenia wartości nieruchomości. W aneksie rzeczoznawca majątkowy poddała analizie transakcje nieruchomościami niezabudowanymi, przeznaczonymi pod usługi.

Podstawę aktualizacji opłaty rocznej może stanowić wyłącznie operat szacunkowy jako sformalizowany dokument spełniający wymogi określone przepisami ustawy i rozporządzenia. Wymogom tym nie odpowiadał zaś przedstawiony aneks, mimo iż można było stwierdzić, że jest to w zasadzie nowa wycena gruntu. Jak już wskazano wcześniej analizie poddano nieruchomości o innym przeznaczeniu niż w operacie z dnia 27 lutego 2013 r., a co za tym idzie, zmianie uległa również końcowa wartość nieruchomości. Nie można było zatem uznać, aby „aneks” stanowił jedynie korektę pkt. 5-7 sporządzonego wcześniej operatu, gdyż w sposób zasadniczy zmieniał ustalenia i wnioski końcowe wcześniejszej wyceny. Przy czym trzeba zwrócić uwagę, że istnieją przecież granice „aneksowania”, pamiętając, że słowo „aneks” oznacza dodatek uzupełniający lub ilustrujący zasadniczy tekst, jest pismem dodatkowym załączonym do właściwego dokumentu (zob. Uniwersalny Słownik Języka Polskiego, PWN Warszawa 2006, str. 78).


Bezumowne korzystanie z nieruchomości gruntowej a stawka procentowa opłaty rocznej

Właściciel gruntu wypowiedział użytkowniczce wieczystej (Spółce) wysokość stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu jej użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, w wysokości 0,3% oraz jednocześnie zaoferował nową stawkę procentową opłaty rocznej w wysokości 3% ceny nieruchomości. Motywując takie stanowisko wskazano, że prawo użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu poprzedniczka prawna nabyła z dniem 5 grudnia 1990 r., co potwierdziła decyzja Wojewody Dolnośląskiego z czerwca 2003 r. W decyzji uwłaszczeniowej (pkt IV), ustalone zostały warunki użytkowania wieczystego gruntu: „nieruchomość winna być wykorzystywana na niezarobkową działalność oświatową i wychowawczą”. Stosownie do wskazanego wyżej celu, zgodnie z art. 72 ust. 3 pkt 3 u.g.n., stawka procentowa opłaty rocznej została ustalona w wysokości 0,3% ceny nieruchomości. W dalszej kolejności stwierdzono, że od daty wydania decyzji uwłaszczeniowej sposób zagospodarowania nieruchomości nie uległ zmianie, ponieważ nadal jest zabudowana boiskiem szkolnym, z którego korzystają uczniowie dwóch szkół. Aktualnie z powództwa użytkowniczki wieczystej toczą się postępowania sądowe o zapłatę za korzystanie z ww. nieruchomości przez gminę bez tytułu prawnego. Z powyższego wynika - zdaniem organu - że, co prawda, na gruncie jest realizowany cel oświatowy, jednak szkoły realizujące taki cel nie są prowadzone przez użytkowniczkę wieczystą. Dodatkowo wskazano, że użytkowniczka korzysta ze swego prawa (ustanowionego w celu niezarobkowej działalności oświatowej i wychowawczej), w ten sposób, że domaga się wynagrodzenia za korzystanie z przedmiotowego gruntu, kierując w tym celu do gminy żądania wynagrodzenia za korzystanie bez tytułu prawnego z przedmiotowego gruntu. Właściciel uznał zatem, że na przedmiotowej nieruchomości gruntowej doszło do trwałej zmiany sposobu korzystania z nieruchomości, powodującej zmianę celu, na którą nieruchomość została oddana.

Powyższe stanowisko zakwestionowała użytkowniczka wieczysta. Argumentowała, że nie nastąpiła trwała zmiana sposobu korzystania z nieruchomości, ponieważ nadal jest na niej prowadzona działalność „wychowawcza i oświatowa”. To, że kwalifikowany cel realizuje podmiot trzeci, jest obojętne z punktu widzenia przepisów prawa. Nadmieniła również, że to, iż nie prowadzi osobiście niezarobkowej działalności oświatowej lub wychowawczej na przedmiotowej nieruchomości wynika z faktu, że działka jest bezumownie zajmowana przez gminę. Użytkowniczka wieczysta mimo wezwań do wydania rzeczy i skierowania sprawy do sądu powszechnego o wydanie nieruchomości nie uzyskała jak dotąd władztwa na przedmiotowej nieruchomości. O tym zaś, że strona mogłaby prowadzić działalność zgodnie z warunkami decyzji uwłaszczeniowej rozstrzygają przepisy ustawy o systemie oświaty, które pozwalają także osobom prawnym na prowadzenie szkół i placówek niepublicznych, przedszkoli i form przedszkolnych.

Kolegium oddaliło wniosek wskazując, że zgodnie z art. 71 ust. 1 u.g.n., za oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste pobiera się pierwszą opłatę i opłaty roczne. Stosownie zaś do art. 72 ust. 1 ustawy, opłaty z tytułu użytkowania wieczystego ustala się według stawki procentowej od ceny nieruchomości gruntowej. Przy tym w myśl art. 72 ust. 3 ustawy, wysokość stawek procentowych opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego jest uzależniona od określonego w umowie celu, na jaki nieruchomość gruntowa została oddana i wynosi od 0,3% do 3% ceny. Wysokość stawki procentowej, jako czynnika determinującego wysokość opłaty rocznej, nie jest niezmienna przez czas trwania prawa użytkowania wieczystego. Ustawa przewiduje bowiem dwie odrębne, lecz jednocześnie komplementarne wobec siebie, możliwości zmiany stawki procentowej. Po pierwsze, przepis art. 73 ust. 2 u.g.n. przewiduje, że jeżeli po oddaniu nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste nastąpi trwała zmiana sposobu korzystania z nieruchomości, powodująca zmianę celu, na który nieruchomość została oddana, stawkę procentową opłaty rocznej zmienia się stosownie do tego celu. Z kolei art. 221 ust. 1 u.g.n. stanowi, że przepisy art. 72 ust. 3 stosuje się odpowiednio do nieruchomości gruntowych oddanych w użytkowanie wieczyste przed dniem 1 stycznia 1998 r., z wyjątkiem nieruchomości, dla których stawki procentowe opłat rocznych zostały ustalone w wysokości powyżej 3 %. Kolegium podkreśliło, że prawodawca w cytowanych przepisach wprowadził regulację prawną, której celem jest płynne dostosowanie stawki procentowej opłaty stosownie do aktualnego sposobu użytkowania nieruchomości gruntowej, ocenianego przez pryzmat celów określonych w przepisach art. 72 ust. 3 u.g.n.

Zasadniczym problemem w rozpatrywanej sprawie była odpowiedź na pytanie, czy w zaistniałym stanie faktycznym w ogóle mógłby mieć zastosowanie jeden z dwóch opisanych wyżej trybów zmiany stawki procentowej opłaty. Trudno było tutaj mówić o „trwałej zmianie sposobu korzystania z nieruchomości” przewidzianej w art. 73 ust. 2 u.g.n., skoro nieruchomość zarówno w dacie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, jak i obecnie, wykorzystywana jest w taki sam sposób. Pozostało zatem rozważyć możliwość zastosowania podstawy zmiany stawki przewidzianej w przepisie art. 221 ust. 1 u.g.n. Oczywiście pojawił się problem daty powstania prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości gruntowej. Nie można bowiem było stracić z pola widzenia, iż art. 221 ust. 1 u.g.n. w sposób niedwuznaczny wskazuje, że przepis ten ma zastosowanie do nieruchomości gruntowych oddanych w użytkowanie wieczyste przed dniem 1 stycznia 1998 r.

Kolegium uznało, że powyższa przesłanka stosowania omawianego przepisu została spełniona. Jak bowiem wynikało z treści ostatecznej decyzji Wojewody Dolnośląskiego z czerwca 2003 r. poprzedniczka prawna obecnej użytkowniczki wieczystej nabyła z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r., prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości gruntowej, na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464, z późn. zm.). Wyżej opisana decyzja, wydana na podstawie art. 200 tej ustawy miała jedynie charakter deklaratywny. Nie powinno zatem budzić wątpliwości, że przedmiotowa nieruchomość gruntowa „została oddana w użytkowanie wieczyste” przed dniem 1 stycznia 1998 r., a co za tym idzie możliwe jest wobec niej zastosowanie przepisu art. 221 ust. 1 u.g.n.

Abstrahując od powyższego należało mieć na uwadze tezy uzasadnienia wyroku Sądu Najwyższego z dnia 8 maja 2008 r., CSK 569/07 (Biul.SN 2008/7/11, OSNC-ZD 2009/1/10, M.Prawn. 2009/21/1175), gdzie stwierdzono, co następuje: „art. 221 ust. 1 u.g.n. w pierwotnym brzmieniu stanowił, że przepisy art. 72 ust. 3 stosuje się odpowiednio do nieruchomości gruntowych oddanych w użytkowanie wieczyste przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, zobowiązując jednocześnie właściwe organy do dokonania w terminie roku od wejścia w życie ustawy zmiany wysokości dotychczasowych stawek, przy zastosowaniu trybu postępowania określonego w art. 78-81 u.g.n. Był to więc typowy przepis przejściowy, mający na celu dostosowanie dotychczasowych stawek do stawek wprowadzonych nową ustawą. Z dniem 15 lutego 2000 r. treść tego przepisu uległa zmianie. Obecnie ma on następujące brzmienie: przepisy art. 72 ust. 3 stosuje się odpowiednio do nieruchomości gruntowych oddanych w wieczyste użytkowanie przed 1 stycznia 1998 r., z wyjątkiem nieruchomości, dla których stawki procentowe opłat rocznych zostały ustalone w wysokości powyżej 3%. Zmiany wysokości stawek procentowych opłat rocznych dokonują właściwe organy, stosując tryb postępowania określony w art. 78-81. Najbardziej rzucająca się w oczy zmiana polegała na wyeliminowaniu terminu rocznego, w którym miały zostać dostosowane stawki dotychczasowe do stawek wprowadzonych nową ustawą. W ten sposób przepis ten utracił swoją pierwotną funkcję przepisu przejściowego, dostosowawczego, a stał się przepisem o charakterze uniwersalnym.” Kierując się zatem wykładnią art. 221 ust. 1 u.g.n., zaprezentowaną w wyżej powołanym wyroku należało uznać, że przepis ten jest „uniwersalnym” narzędziem służącym dostosowaniu stawki procentowej opłaty rocznej do stanu prawnego wynikającego z art. 72 ust. 3.

W następnej kolejności Kolegium rozstrzygnęło przesłankę materialnoprawną zmiany stawki procentowej w trybie art. 221 ust. 1 u.g.n. Mianowicie trzeba było odpowiedzieć na pytanie, jaki jest aktualny sposób użytkowania przedmiotowej nieruchomości gruntowej. Bezspornym w sprawie był fakt, że prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości przysługuje Spółce, niemniej nieruchomość jest użytkowana bezumownie przez podmioty trzecie, będące jednostkami organizacyjnymi gminy. I to właśnie te podmioty, a nie użytkowniczka wieczysta, prowadzą na nieruchomości niezarobkową działalność oświatową i wychowawczą.

Należało jeszcze rozstrzygnąć charakter prawny oraz cel zróżnicowania przez prawodawcę wysokości stawek opłaty rocznej. Kolegium podkreśliło, że prawodawca w art. 72 ust. 3 u.g.n. zróżnicował wysokość stawek procentowych opłaty rocznej ze względu na kryterium określonego w umowie celu, na jaki nieruchomość gruntowa została oddana (albo sposobu korzystania z tej nieruchomości), przyjmując przy tym w art. 72 ust. 3 pkt 5 u.g.n. generalną zasadę, że wysokość stawki procentowej opłaty rocznej wynosi 3% jej ceny. Jednocześnie ustalił w art. 72 ust. 3 pkt 1-4 wyjątki od tej reguły przewidujące stawki procentowe w wysokości 0,3%, 1% lub 2% jej ceny. Analiza przytoczonych przepisów pozwalała wysnuć generalny wniosek, że instytucja niższych, a zatem preferencyjnych stawek procentowych ma charakter swoistej „bonifikaty” w ustalaniu opłaty rocznej, stanowiącą szczególną formę gratyfikacji za realizację na nieruchomości pewnych kwalifikowanych, pozytywnie ocenionych przez prawodawcę celów (np. obronność i bezpieczeństwo państwa, cele publiczne czy wreszcie niezarobkowa działalność oświatowa). Można zatem założyć, że system dywersyfikacji wysokości stawek opłaty jest prawnym narzędziem, za pomocą którego wynagradza się za realizowanie tychże celów, w ten sposób że wysokość opłaty za użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej wynosi odpowiednio 1/10, 1/3 lub 2/3 wysokości opłaty rocznej, która obowiązywałaby w sytuacji realizowania innego, niekwalifikowanego celu. Stąd - w ocenie Kolegium - przy ustalaniu obowiązywania preferencyjnych stawek procentowych opłaty rocznej kluczowe jest ustalenie kto realizuje ten cel, tj. użytkownik wieczysty nieruchomości czy inny podmiot. Nieuzasadniona byłaby bowiem sytuacja, w której użytkownik wieczysty dyskontowałby dobrodziejstwo preferencyjnej stawki procentowej płacąc nawet dziesięciokrotnie niższą opłatę, w sytuacji gdy ten preferowany cel w rzeczywistości realizowałby podmiot trzeci. Preferowana działalność opisana w przepisach art. 72 ust. 3 pkt 1-4 ustawy powinna być zatem wykonywana przez użytkownika wieczystego. Taka interpretacja przepisów ustawy jest podyktowana społeczno-gospodarczym celem prawa użytkowania wieczystego, a także konstrukcją stawki procentowej opłaty. Przekładając powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy, Kolegium nie kwestionowało zapatrywania, że przedmiotowa nieruchomość jest faktycznie wykorzystywana na cele oświatowe. Bezspornie bowiem prowadzona jest na niej niezarobkowa działalność oświatowa i wychowawcza. Niemniej nie można było stracić z pola widzenia, że podmiotem tej „nieodpłatnej” działalności oświatowej nie jest użytkowniczka wieczysta, lecz gmina. Z kolei użytkowniczka wieczysta, poprzez dochodzenie roszczeń z tytułu bezumownego korzystania z nieruchomości (art. 225, w zw. z art. 224 kodeksu cywilnego) manifestuje „gospodarczy” cel użytkowania nieruchomości. Zwrócić bowiem należy uwagę, że dla Spółki prowadzona na nieruchomości działalność oświatowa i wychowawcza jest jak najbardziej „odpłatna”.

W świetle bezspornych stanowisk stron jasno wynikało, że użytkowniczka wieczysta dąży do osiągnięcia wymiernych korzyści majątkowych z tytułu bezumownego korzystania z nieruchomości. Innymi słowy, z punktu czynności prawnych podejmowanych przez użytkowniczkę wieczystą, aktualny sposób korzystania z nieruchomości polega na pobieraniu z niej pożytków. Nie realizuje ona zatem żadnego kwalifikowanego celu, z którym wiązałaby się możliwość zastosowania niższej wysokości stawki procentowej opłaty rocznej. Dlatego Kolegium uznało, że dokonana przez właściciela zmiana stawki procentowej z kwalifikowanej 0,3% na 3% opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej była zgodna z przepisami prawa.


3. Postulaty pod adresem ustawodawcy

Celowa byłaby nowelizacja przepisów art. 78, art. 79 i art. 81 u.g.n.

Propozycja zmiany art. 78 ust. 3 sprowadza się do wprowadzenia obowiązku składania wniosku za pośrednictwem organu wykonującego zadania właściciela nieruchomości. Dotychczasowe rozwiązanie, wynikające z art. 79 ust. 1 i 2, a polegające na składaniu wniosku w dwóch egzemplarzach bezpośrednio do kolegium niepotrzebnie wydłuża postępowanie, albowiem kolegium jeden egzemplarz wniosku musi odesłać do właściwego organu, a dodatkowo wezwać tenże organ do przesłania kolegium akt nieruchomości. Proponowane rozwiązanie umożliwiłoby właściwemu organowi uzyskanie informacji o wniosku i zapoznanie się z jego treścią już na wstępnym etapie, a jednocześnie zagwarantowałoby, że kolegium wraz z wnioskiem otrzyma akta sprawy, bez konieczności osobnego zwracania się o nie do organu i ponoszenia w tym zakresie kosztów. Nie byłoby przy tym potrzeby wprowadzania określonego terminu, w jakim organ zobowiązany byłby przekazać kolegium wniosek wraz z aktami. Okoliczność, że do chwili rozpatrzenia wniosku wnioskodawca zobowiązany jest uiszczać opłatę roczną w dotychczasowej a nie nowej wysokości (art. 78 ust. 4) stanowi bowiem dla właściwego organu wystarczającą motywację do bezzwłocznego przekazania kolegium wniosku z aktami sprawy. Z taką zmianą sprzężona musiałaby być zmiana art. 79 ust. 1. Stanowiłaby ona logiczną konsekwencję omówionej wyżej propozycji i miałaby na celu zapewnienie spójności proponowanych rozwiązań. Nie ma potrzeby składania wniosku w dwóch egzemplarzach, w sytuacji, gdy będzie on wnoszony do kolegium za pośrednictwem właściciela nieruchomości.

Zmiana art. 79 ust. 2 zmierzałaby w kierunku wyraźnego zastrzeżenia, że rozprawa powinna być przeprowadzona tylko w sprawach rokujących zawarciem ugody, w innych zaś dopuszczalne byłoby rozpatrzenie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Propozycja to realizuje pierwotne zamierzenia ustawodawcy, jakie przyświecały mu przy wprowadzeniu do postępowania przed kolegium w tego rodzaju sprawach obligatoryjnej rozprawy, ale umożliwiłaby jednak rezygnację z tej formy rozpatrzenia sprawy wszędzie tam, gdzie z jakichkolwiek przyczyn wykluczone będzie jej ugodowe zakończenie. Obowiązkowa rozprawa miała z założenia sprzyjać wypracowaniu w tym postępowaniu konsensusu i prowadzić do jego ugodowego zakończenia (co zresztą potwierdza treść art. 79 ust. 3). Bezwarunkowy charakter tego obowiązku prowadzi jednak do absurdu, bowiem de lege lata kolegium musi przeprowadzić rozprawę nawet w przypadku złożenia wniosku po terminie, oczywistego braku interesu prawnego wnioskodawcy, czy zajęcia przez użytkownika wieczystego lub organ nieprzejednanego stanowiska wykluczającego jakiekolwiek negocjacje. Utrzymywanie w takich realiach dalszego bezwarunkowego obowiązku przeprowadzania przez kolegium w tego typu sprawach rozpraw wydaje się bezcelowe, zwłaszcza jeśli się weźmie pod uwagę koszty związane z jej przygotowaniem oraz czas na to potrzebny, co niewątpliwie wydłuża okres rozpatrzenia sprawy. Propozycja wychodzi z założenia, że w zakresie obowiązków procesowych kolegium konieczne jest wyraźne wyartykułowanie, że rozpoznanie wniosku w formie rozprawy służyć ma właśnie jej ugodowemu zakończeniu, zaś w sprawach wykluczających z jakichkolwiek przyczyn taki wynik wystarczające jest rozpatrzenie wniosku na posiedzeniu niejawnym. Zmiana art. 79 ust. 3 polegająca na skreśleniu zdania pierwszego stanowiłaby logiczną konsekwencję nowelizacji ust. 2 tegoż artykułu.

Uchylenie ust. 9 w art. 79 ustawy uwzględniałoby charakter prawny orzeczeń wydawanych przez kolegium. Zarówno sprawa aktualizacji wysokości opłaty rocznej, jak i sprawa aktualizacji stawki procentowej opłaty rocznej nie mają charakteru sporu o zapłatę (świadczenie). Konsekwencją orzeczenia kolegium lub ugody przed nim zawartej jest „ustalenie” wysokości opłaty rocznej lub stawki procentowej, a nie „zasądzenie” określonego świadczenia. Nie sposób więc w takim przypadku mówić o - niezbędnym w przypadku każdego tytułu egzekucyjnego - przymiocie wykonalności, a więc możliwości wykonania w trybie przepisów o egzekucji sądowej. Skoro orzeczenia i ugody ustalające wysokość opłaty lub stawki procentowej z uwagi na swój charakter nie nadają się do egzekucji, pożądane jest uchylenie przepisu oddającego je pod egzekucję sądową oraz upoważniającego kolegium do nadania klauzuli wykonalności (która zresztą z uwagi na brak stosownej regulacji nadawana musiała być w postępowaniu niesformalizowanym i niezapewniającym stronom jakichkolwiek środków ochrony). Jedyną właściwą drogą dochodzenia i egzekwowania roszczeń z tytułu zaległych opłat rocznych pozostaje zatem - na zasadach ogólnych - droga sądowa. Wierzyciel powinien zatem uzyskać w postępowaniu sądowym odpowiednie orzeczenie zasądzające świadczenie pieniężne (nakaz zapłaty bądź wyrok). Dopiero takie orzeczenie, po nadaniu klauzuli wykonalności, stanowić może tytuł wykonawczy i podlegać egzekucji sądowej.

Konsekwentnie, zaproponowane wyżej zmiany wymagałyby też nowelizacji art. 81 ust. 1, dotyczącego aktualizacji opłaty rocznej z inicjatywy użytkownika wieczystego. Wynika ona z podtrzymania wyrażonej dotychczas w ustawie koncepcji oparcia postępowania w tych sprawach na analogicznych zasadach, jak w przypadku spraw aktualizacji wysokości opłaty rocznej z inicjatywy organu. Odpowiednie zmiany w art. 78 i art. 79 wymagały jednak automatycznie korekty art. 81 ust. 1 w kierunku wprowadzenia i w tym przypadku obowiązku składania wniosku za pośrednictwem organu wykonującego zadania właściciela.

Sugerowana powyżej nowelizacja wychodziłaby naprzeciw postulatowi racjonalizacji postępowania w sprawie aktualizacji opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego przed samorządowymi kolegiami odwoławczymi i czyniła to postępowanie ekonomiczniejszym. Dotychczasowa praktyka orzecznicza samorządowych kolegiów odwoławczych w sprawach tej kategorii wykazała, że przyjęta w ustawie o gospodarce nieruchomościami idea uzależniająca dopuszczalność drogi sądowej od uprzedniego wystąpienia do kolegium z wnioskiem o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona lub uzasadniona w innej wysokości, spełniła swój zasadniczy cel, zapobiegając przeciążeniu sądów sprawami tego typu. Szczegółowe rozwiązania w tym zakresie, a w szczególności składanie wniosków bezpośrednio do kolegium oraz obowiązkowa rozprawa, utrudniają jednak niezwłoczne rozpatrzenie wniosków i czynią to postępowanie nieekonomicznym. Proponowane zmiany pozostałyby wierne pierwotnym założeniom, jakie przyświecały ustawodawcy przy konstruowaniu obecnego modelu postępowania przed kolegium, ich celem jest zaś jedynie usprawnienie tego postępowania przy uwzględnieniu specyfiki organów w nim uczestniczących oraz optymalizacja związanych z nim kosztów.


Dostęp do informacji publicznej


1. Uwagi ogólne

W dziedzinie unormowanej ustawą z dnia 6 września 2001 r. o dostę­pie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782), dalej jako „u.d.i.p.”, podobnie jak w latach poprzednich, organy nie wypracowały jednolitego stanowiska wobec uprawnień obywateli wynikających z ustawy. Problemy, jakie wynikają z praktyki stosowania obowiązujących przepisów wynikają przede wszystkim z:

- braku precyzyjnej definicji „informacji publicznej”. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Ogólnikowość tego pojęcia polega na tym, że ustawodawca dokonał wyjaśnienia pojęcia nieznanego przez inne nieznane (ignotum per ignotum). Wątpliwości nie usuwa treść art. 6 u.d.i.p., bowiem wymienia się tam wiele rodzajów informacji publicznej, używając pojęcia „w szczególności”, co wskazuje, że katalog nie jest katalogiem zamkniętym;

- braku możliwości naliczania opłat za udostępnienie informacji publicznej na wniosek. Możliwość naliczania takich opłat chociażby w minimalnym zakresie niewątpliwie uchroniłaby podmioty zobowiązane przed zalewem wniosków o udostępnienie informacji publicznej (w szczególności dotyczącej okresów wieloletnich). Wprawdzie ustawa dopuszcza możliwość nałożenia na wnioskodawcę obowiązku pokrycia kosztów dodatkowych, ale jednocześnie nie precyzuje, co należy przez nie rozumieć. Brak jest przy tym w ustawie przepisów dotyczących skutków uchylenia się wnioskodawcy od pokrycia kosztów dodatkowych, jakie poniósł organ. Powstanie obowiązku uiszczenia przez wnioskodawcę opłaty w wysokości odpowiadającej kosztom związanym ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia informacji i wezwanie do uiszczenia tej opłaty, powoduje przesunięcie terminu udostępnienia tej informacji. Organ nie może natomiast uzależnić udostępnienia informacji od uiszczenia opłaty;

- niejednoznacznego określenia relacji ustawy o dostępie do informacji publicznej z przepisami innych ustaw, odmiennie regulujących zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, np. składanie w trybie dostępu do informacji publicznej wniosków o udostępnienie informacji o wysokości wynagrodzenia niektórych osób pełniących funkcje publiczne, pomimo obowiązku składania przez te osoby oraz publikowania oświadczeń majątkowych;

- braku przepisów dotyczących postępowania z informacjami o charakterze wewnętrznym (np. informacje o numerach telefonów służbowych funkcjonariuszy publicznych, dokumentacji z narad, list obecności);

- braku definicji informacji przetworzonej (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), a także określenia, kto i na jakich zasadach jest uprawniony do stwierdzenia takiego istotnego interesu publicznego w przypadku konkretnego żądania oraz odrębnej procedury postępowania towarzyszącego rozpatrywaniu wniosku, który został zakwalifikowany jako odnoszący się do informacji wymagającej przetworzenia. Niejednolite orzecznictwo sądów w tym zakresie sprawia, że granica między tym, co uzasadnia przetworzenie, a tym, co działania takiego nie wymaga, jest coraz bardziej płynna. Organy, chcąc uchylić się od udzielenia informacji, najczęściej po prostu odmawiają udostępnienia informacji publicznej właśnie z powodu tego, że informacja, o którą ubiega się wnioskodawca, jest informacją wymagającą przetworzenia, a wnioskodawca wezwany do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu takiej informacji, takiego interesu nie wykazał. W większości spraw Kolegium uznawało za nieprawidłowe zakwalifikowanie żądnej informacji do kategorii informacji przetworzonej.

Wciąż problemem jest niewystarczające uzasadnienie decyzji organów pierwszej instancji w zakresie wyjaśnienia przyczyn odmowy. W większości przypadków organy uzasadniając odmowę udostępnienia żądanej informacji, poprzestają na podaniu stosownego (choć nie zawsze) przepisu prawa materialnego lub zacytowaniu orzecznictwa sądów administracyjnych. Trzeba mieć jednak na uwadze to, że ocena, czy konkretna informacja (dokumentacja) może być skutecznie objęta tajemnicą, wymaga specjalistycznej wiedzy. Organy i inne podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji w żaden sposób nie są przygotowane merytorycznie do takiej weryfikacji.

Niemniejszym problemem jest brak ustawowych uregulowań proceduralnych kształtujących zasady postępowania udostępnienia informacji publicznej. Prowadzi to do wybiórczego i „kreacyjnego” stosowania przepisów obowiązującego prawa, w tym Kodeksu postępowania administracyjnego, względem poszczególnych czynności towarzyszących udostępnianiu informacji publicznych.

W 2014 r. Kolegium było wielokrotnie adresatem, wniesionych w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, wniosków o udostępnienie informacji dotyczącej, w tym wniosków o udostępnienie informacji w sprawach dotyczących tzw. „roszczeń reprywatyzacyjnych lub restytucyjnych” obecnych i byłych właścicieli w odniesieniu do wskazanych we wnioskach nieruchomości. W tych ostatnich przypadkach Kolegium udzielało informacji o braku właściwości Kolegium w tego rodzaju sprawach. Natomiast w odniesieniu do innych wniosków - udzielało informacji co do istoty. Ani razu nie było potrzeby podejmowania decyzji odmownej.


2. Omówienie wybranych rozstrzygnięć


Tajemnica przedsiębiorcy

Wnioskodawca wystąpił o udostępnienie informacji dotyczącej „umów, zleceń i innych porozumień zawartych przez Powiat w okresie od 1 stycznia 2012 r. do 31 grudnia 2012 r. w przedmiocie publikacji materiałów prasowych”. Organ pierwszej instancji zwrócił się do podmiotów, z którymi zawarł stosowne umowy lub inne porozumienia z zapytaniem, czy rezygnują z prawa ochrony danych z tytułu tajemnicy przedsiębiorcy. W odpowiedzi, żaden z przedsiębiorców nie zrezygnował z prawa ochrony danych z tytułu tajemnicy przedsiębiorcy. W związku z tym, organ pierwszej instancji odmówił udostępnienia żądanej informacji wskazując, że z uwagi na ustawowe ograniczenie w udostępnianiu informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy oraz w związku z oświadczeniami przedsiębiorców należało uznać, że wnioskowane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorcy i nie mogą zostać udostępnione. Na potwierdzenie stanowiska organ przywołał wyrok NSA z dnia 5 lipca 2013 r., I OSK 511/13.

Kolegium rozpatrując odwołanie od tej decyzji wstępnie wyjaśniło, że prawo dostępu do informacji publicznej jest gwarantowane przez Konstytucję RP. Zasadniczym przepisem w tym zakresie jest art. 61 Konstytucji RP, który określa krąg podmiotów upoważnionych do uzyskania informacji, podmioty zobowiązane do jej udzielenia oraz granice tego prawa. Zgodnie z ust. 1 wspomnianego artykułu: „Obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa”. Z kolei art. 61 ust. 2 stanowi, że „Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu”. Ograniczenie prawa, o którym mowa wyżej, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP).  Kolegium nawiązało jeszcze do art. 54 ust. 1 Konstytucji RP, który zapewnia każdemu wolność pozyskiwania informacji. Z przywołanych przepisów Konstytucji RP wynika, że prawo dostępu do informacji jest zasadą, a wszelkie ograniczenia są wyjątkami, które należy interpretować w sposób ścisły.

Dalej Kolegium stwierdziło, że wnioskowana informacja stanowi informację publiczną, czego zresztą nie kwestionował organ pierwszej instancji. Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu oraz ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych w tejże ustawie. Zarówno w literaturze prawniczej, jak i orzecznictwie przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Za taką uznaje się treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi, bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Informacją publiczną są zatem zarówno treści dokumentów bezpośrednio wytworzone przez organy władzy publicznej, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Wobec takiego rozumienia informacji publicznej nie można mieć wątpliwości, że umowy, zlecenia czy np. porozumienia zawierane przez starostę stanowią informację publiczną.

Decyzją pierwszoinstancyjną odmówiono udostępnienia żądanej informacji publicznej z uwagi na ustawowe ograniczenie w udostępnianiu informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy oraz w związku z oświadczeniami przedsiębiorców, zgodnie z którymi nie rezygnują oni z przysługującego im prawa ochrony danych z tytułu tajemnicy przedsiębiorcy. W ocenie Kolegium stanowisko organu pierwszej instancji nie miało jednak uzasadnionych podstaw, w świetle wyżej sformułowanej zasady obowiązku udostępnienia informacji publicznej. Stosownie do art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ustawa nie zawiera jednak definicji tajemnicy przedsiębiorcy. Tym niemniej orzecznictwo sądowoadministracyjne i literatura prawnicza stoją na stanowisku, że dokonując wykładni zawartego w art. 5 ust. 2 ustawy terminu „tajemnica przedsiębiorcy” należy posiłkowo odwołać się do rozumienia pojęcia „tajemnica przedsiębiorstwa” na gruncie ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zakazie nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503, z późn. zm.), zgodnie z którą, przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności (art. 11 ust. 4). Zważyć tym samym trzeba, że tajemnicę przedsiębiorcy stanowią informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane są z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności. Jak wskazał WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 3 kwietnia 2014 r., II SA/Go 94/14, „utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga więc podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań. Wśród tych działań wymienia się np. konieczność poinformowania pracownika o poufnym charakterze wiedzy, techniki, urządzenia (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 czerwca 2003 r., IV CKN 211/01, LEX nr 585877)”. Z kolei WSA we Wrocławiu, w wyroku z dnia 27 stycznia 2014 r., IV SA/Wr 697/13 stwierdził: „Aby można było uznać daną informację publiczną za tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 zd. 1 u.d.i.p., w związku z art.11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji), przedsiębiorca winien przede wszystkim wykazać, że podjął kroki mające na celu zachowanie jej w poufności. Niewątpliwe jest przy tym, że wprowadzenie poufności informacji powinny nastąpić w dacie sporządzenia przedmiotowych dokumentów i powinno być dokonane w taki sposób, aby było czytelne i wiarygodne dla wszystkich osób zainteresowanych w danej sprawie”. W świetle powyższego Kolegium doszło do przekonania, że aby móc uznać daną informację objętą tajemnicą przedsiębiorcy, działania w celu zachowania poufności wnioskowanych informacji powinny były nastąpić w dacie sporządzenia żądanych dokumentów oraz winny być dokonane w sposób czytelny i wiarygodny. Tymczasem w dokumentach dotyczących wnioskowanej informacji takich zastrzeżeń zabrakło. Brak było w aktach sprawy jakichkolwiek dowodów potwierdzających, że przedsiębiorcy podjęli w chwili zawierania umów z organem pierwszej instancji działania zmierzające do zachowania poufności wnioskowanych informacji, np. przez podpisanie stosownych klauzul w umowach. Nadto ani organ pierwszoinstacyjny, ani strony przedmiotowych umów nie wskazywały, aby takie działania w ogóle miały miejsce. Kolegium podkreśliło, że informacja, co do której nie podjęto środków w celu zabezpieczenia jej poufności, nie może stanowić informacji poufnej, chronionej przez ustawę jako tajemnica przedsiębiorstwa. Stanowisko takie zaprezentował NSA w wyroku z dnia 5 lipca 2013 r., I OSK 511/13, gdzie wyraźnie wskazano, że „utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga więc podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań. W rozpoznawanej sprawie przedsiębiorca podjął działania w celu zachowania treści umowy z dnia 1 czerwca 2012 r. w tajemnicy, czego wyrazem jest § 7 umowy.”

Skoro w badanej sprawie zaniechano podjęcia niezbędnych działań w celu zabezpieczenia poufności żądanych dokumentów w momencie ich wytwarzania, czy nawet jeszcze przed wpłynięciem wniosku o udostępnienie żądanej informacji publicznej, to Kolegium stwierdziło, że nie może to stanowić podstawy ograniczenia dostępu do tego typu dokumentów ze względu na przesłankę określoną w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Z tego powodu zwracanie się do podmiotów, z którymi organ zawarł przedmiotowe umowy lub porozumienia, o udzielenie informacji, „czy rezygnują z prawa ochrony danych z tytułu tajemnicy przedsiębiorcy”, było bezcelowe. Przy tym, ani organ pierwszej instancji, ani przedsiębiorcy nie wykazali, aby informacje zawarte w żądanych umowach stanowiły informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne lub inne posiadające wartość gospodarczą w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji i z uwagi na tę wartość mogły zostać objęte tajemnicą przedsiębiorstwa. Wyjaśnienia złożone przez przedsiębiorców nie przywoływały żadnych konkretnych sytuacji powodujących, że ujawnienie treści umów może stanowić cenne źródło informacji dla innych konkurencyjnych podmiotów lub wpływać na ich sytuację lub pozycję wobec konkurencji. Ponadto trudno było uznać, aby żądana informacja - treść umów, zleceń i innych porozumień, zawartych przez organ władzy publicznej z przedsiębiorcami, których przedmiotem były publikacje materiałów prasowych - mogła stanowić tajemnicę tych podmiotów, skoro jest ona w posiadaniu podmiotu publicznoprawnego i nie została wytworzona przez tego przedsiębiorcę.


Charakter prawny informacji o kwalifikacjach kandydata do pełnienia funkcji dyrektora szkoły

Wnioskodawca wystąpił do organu pierwszej instancji o udostępnienie kserokopii wszystkich dokumentów potwierdzających kwalifikacje osoby (określonej z imienia i nazwiska) do pełnienia funkcji dyrektora Szkoły Podstawowej. Organ pierwszej instancji, odmówił udostępnienia informacji publicznej. Decyzję tę wydano na podstawie art. 16, w związku z art. 5 u.d.i.p. W uzasadnieniu decyzji wskazano: „… możliwe byłoby udostępnienie kserokopii dokumentów związanych z powierzeniem podmiotu funkcji dyrektora placówki oświatowej (np. w postaci opinii rady pedagogicznej, koncepcji funkcjonowania i rozwoju szkoły, zarządzenia wójta szkoły w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora szkoły). Nie jest natomiast możliwe udostępnienie kserokopii dokumentów potwierdzających kwalifikacje podmiotu do pełnienia funkcji dyrektora szkoły (świadectwa pracy, dyplom ukończenia wyższej uczelni, dyplom ukończenia studiów podyplomowych w zakresie organizacji i zarządzania oświatą, dokumenty potwierdzające awans zawodowy nauczyciela, karta oceny pracy nauczyciela, oświadczenia złożone przez pracownika), ze względu na fakt, iż dokumenty te zawierają dane podlegające ochronie danych osobowych”.

Kolegium, rozpatrując odwołanie wyjaśniło, że ustawa o dostępie do informacji publicznej ma zastosowanie wyłącznie wówczas, gdy wniosek administrowanego dotyczy informacji publicznej. Najistotniejszym w rozpatrywanej sprawie było zatem ustalenie, czy dokumenty, których kserokopii żądał wnioskodawca, są informacją publiczną. Podmiot, do którego wniesiono podanie, zatytułowane „wniosek o udostępnienie informacji publicznej”, obowiązany jest przeanalizować jego treść celem ustalenia, czy rzeczywiście dotyczy ono udostępnienia informacji publicznej. Co ważne, podmiot do którego wniosek został skierowany, nie jest upoważniony do jego modyfikacji. Nie każda wypowiedź sformułowana przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, w tym negatywnie ustosunkowująca się do wniosku o udostępnienie informacji, jest decyzją administracyjną. „Na podstawie tej ustawy decyzja może być wydana wówczas, gdy wchodzi w grę zakres podmiotowy i przedmiotowy ustawy, następuje jednak odmowa udzielenia informacji i to tylko z uwagi na ochronę danych osobowych, tajemnicę zawodową, służbową, państwową, skarbową, statystyczną czy inną tajemnicę ustawowo chronioną bądź prawo do prywatności albo umorzenie postępowania (por. art. 1, art. 4, art. 6, art. 16 i art. 22 u.d.i.p.). Analizując żądanie strony można zauważyć, że domagała się ona z jednej strony informacji o obowiązującym prawie, z drugiej zaś strony zastosowania tego prawa w konkretnej sprawie indywidualnej, poprzez przyjęcie szkody i odpowiedzialności odszkodowawczej organu. W pierwszej sytuacji - nie znajduje zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej na podstawie jej art. 1 ust. 2, dostęp do treści aktów prawnych (z wyjątkiem aktów nieogłoszonych i ich projektów) regulowany jest bowiem odrębną ustawą z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (…). W drugiej sytuacji sprawa nie ma charakteru informacji publicznej, nie dotyczy bowiem faktów, lecz stosowania prawa w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej. Nie może być więc ona rozstrzygana decyzją wydaną na podstawie art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, która nie znajduje w tym przypadku zastosowania, nie jest bowiem spełniony jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. W takiej sytuacji organ nie miał podstawy do wydania decyzji w sprawie, lecz powinien wnioskodawcę poinformować pismem, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej bądź dotyczy takiej informacji, w stosunku do której istnieje odmienny tryb dostępu” - wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2002 r., II SA 3301/02 (CBOSA). W razie, gdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczy informacji niemającej statusu informacji publicznej (np. dotyczy stanu psychicznego pracownika zatrudnionego w urzędzie gminy), wówczas pismem należy poinformować wnoszącego o tym, że wniosek nie dotyczy w ogóle informacji publicznej; w takim przypadku wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest pozornie umocowany w ustawie. Odmowa żądanej informacji, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., następuje jedynie wtedy, gdy wniosek rzeczywiście dotyczy informacji publicznej (A. Ostapski, Udostępnianie informacji publicznej na wniosek - zagadnienia ogólne, podmioty uprawnione, załatwienie  wniosku, LEX/el. 2013,  aktualizacja 2014, e-publikacja).

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. Stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d) i pkt 3 lit. g) u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach, a także o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o naborze kandydatów do zatrudnienia na wolne stanowiska, w zakresie określonym w przepisach odrębnych.

Według art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, z późn. zm.), dalej jako „u.s.o.”, stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza organ prowadzący szkołę lub placówkę. Kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu. Kandydatowi nie można odmówić powierzenia stanowiska dyrektora (art. 36a ust. 2). Stosownie do art. 36a ust. 6 u.s.o., w celu przeprowadzenia konkursu organ prowadzący szkołę lub placówkę powołuje komisję konkursową. Minister Edukacji Narodowej, rozporządzeniem z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. Nr 60, poz. 373, z późn. zm.), dalej jako „rozporządzenie”, określił regulamin konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki oraz tryb pracy komisji konkursowej, uwzględniając w szczególności sposób ogłaszania konkursu oraz sposób nadzorowania prawidłowości postępowania konkursowego przez organ prowadzący szkołę lub placówkę. Zgodnie z § 1 ust. 2 pkt 3 i 4 rozporządzenia, ogłoszenie konkursu zawiera: 1) wskazanie wymagań wobec kandydatów na stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły lub publicznej placówki, określonych w przepisach w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać osoba zajmująca stanowisko dyrektora oraz inne stanowisko kierownicze w poszczególnych typach publicznych szkół i rodzajach publicznych placówek; 2) wskazanie wymaganych dokumentów: a) uzasadnienia przystąpienia do konkursu oraz koncepcji funkcjonowania i rozwoju publicznego przedszkola, publicznej szkoły lub publicznej placówki, b) poświadczonej przez kandydata za zgodność z oryginałem kopii dowodu osobistego lub innego dokumentu potwierdzającego tożsamość oraz poświadczającego obywatelstwo kandydata, c) życiorysu z opisem przebiegu pracy zawodowej, zawierającego w szczególności informacje o stażu pracy pedagogicznej (w przypadku nauczyciela), albo stażu pracy dydaktycznej (w przypadku nauczyciela akademickiego), albo stażu pracy, w tym stażu pracy na stanowisku kierowniczym (w przypadku osoby niebędącej nauczycielem), d) oryginałów lub poświadczonych przez kandydata za zgodność z oryginałem kopii dokumentów potwierdzających posiadanie wymaganego stażu pracy, o którym mowa w lit. c), e) oryginałów lub poświadczonych przez kandydata za zgodność z oryginałem kopii dokumentów potwierdzających posiadanie wymaganego wykształcenia, w tym dyplomu ukończenia studiów wyższych lub świadectwa ukończenia studiów podyplomowych z zakresu zarządzania albo świadectwa ukończenia kursu kwalifikacyjnego z zakresu zarządzania oświatą, f) zaświadczenia lekarskiego o braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowniczym, g) oświadczenia, że przeciwko kandydatowi nie toczy się postępowanie o przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego lub postępowanie dyscyplinarne, h) oświadczenia, że kandydat nie był skazany prawomocnym wyrokiem za umyślne przestępstwo lub umyślne przestępstwo skarbowe, i) oświadczenia, że kandydat nie był karany zakazem pełnienia funkcji związanych z dysponowaniem środkami publicznymi, o którym mowa w art. 31 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, j) oświadczenia o dopełnieniu obowiązku, o którym mowa w art. 7 ust. 1 i ust. 3a ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów - w przypadku kandydata na dyrektora publicznej szkoły, k) oryginału lub poświadczonej przez kandydata za zgodność z oryginałem kopii aktu nadania stopnia nauczyciela mianowanego lub dyplomowanego - w przypadku nauczyciela, l) oryginału lub poświadczonej przez kandydata za zgodność z oryginałem kopii karty oceny pracy lub oceny dorobku zawodowego - w przypadku nauczyciela i nauczyciela akademickiego, m) oświadczenia, że kandydat nie był karany karą dyscyplinarną, o której mowa w art. 76 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (…) lub w art. 140 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym - w przypadku nauczyciela i nauczyciela akademickiego, n) oświadczenia, że kandydat ma pełną zdolność do czynności prawnych i korzysta z pełni praw publicznych - w przypadku osoby niebędącej nauczycielem, o) oświadczenia, że kandydat wyraża zgodę na przetwarzanie danych osobowych zgodnie z ustawą z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (…) w celach przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora. Na żądanie organu prowadzącego publiczne przedszkole, publiczną szkołę lub publiczną placówkę kandydat jest obowiązany przedstawić oryginały dokumentów, o których mowa w ust. 2 pkt 4 lit. b), d), e), k) i l) (§ 1 ust. 3 rozporządzenia).

Wymagania, jakim powinna odpowiadać osoba zajmująca stanowisko dyrektora oraz inne stanowisko kierownicze w poszczególnych typach szkół i rodzajach placówek, uwzględniając w szczególności kwalifikacje do zajmowania stanowiska nauczyciela w danej szkole lub placówce, przygotowanie w zakresie zarządzania, ocenę pracy i spełnianie warunków zdrowotnych do zajmowania stanowiska kierowniczego określa rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 października 2009 r. w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać osoba zajmująca stanowisko dyrektora oraz inne stanowisko kierownicze w poszczególnych typach publicznych szkół i rodzajach publicznych placówek (Dz. U. Nr 184, poz. 1436, z późn. zm.) - zob. w szczególności § 1.

Komisja konkursowa, na podstawie złożonej oferty, podejmuje uchwałę o dopuszczeniu lub odmowie dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego. Uchwała zapada zwykłą większością głosów w głosowaniu jawnym. W przypadku równej liczby głosów głos decydujący należy do przewodniczącego komisji (§ 4 ust. 1 rozporządzenia). Zgodnie z § 4 ust. 2 rozporządzenia, komisja podejmuje uchwałę o odmowie dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego, jeżeli: 1) oferta została złożona po terminie; 2) oferta nie zawiera wszystkich dokumentów wskazanych w ogłoszeniu konkursu; 3) z oferty wynika, że kandydat nie spełnia wymagań wskazanych w ogłoszeniu konkursu. Czynności komisji, o których mowa w ust. 1, odbywają się bez udziału kandydatów. Po ich zakończeniu przewodniczący komisji informuje ustnie kandydatów o dopuszczeniu albo odmowie dopuszczenia do postępowania konkursowego (§ 4 ust. 3 rozporządzenia). Z posiedzenia komisji sporządza się protokół, który podpisują obecni na posiedzeniu członkowie komisji (§ 7 ust. 1 rozporządzenia). Protokół zawiera w szczególności uchwałę o dopuszczeniu lub niedopuszczeniu kandydatów do dalszego postępowania konkursowego wraz z podaniem przyczyn odrzucenia ofert (§ 7 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia). Po zakończeniu obrad komisji przewodniczący komisji niezwłocznie powiadamia organ prowadzący publiczne przedszkole, publiczną szkołę lub publiczną placówkę o wyniku postępowania konkursowego oraz przekazuje temu organowi dokumentację postępowania konkursowego (§ 8 ust. 1 rozporządzenia).

Dalej Kolegium stwierdziło, że należy odróżnić informację publiczną od jej nośnika, jakim jest dokument prywatny i wskazać, że o ile udostępnieniu lub odmowie udostępnienia - w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej - podlegają informacje, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d) i pkt 3 lit. g), to nie jest informacją publiczną nośnik informacji w formie papierowego dokumentu prywatnego. Pogląd, iż dokument prywatny nie stanowi informacji publicznej wyrażony został, m. in., w wyroku NSA z dnia 20 marca 2008 r., II GSK 459/07 (CBOSA). „Żądanie udostępnienia akt sprawy jako całości, także akt zakończonego postępowania przygotowawczego, nie jest więc wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, ale żądaniem udostępnienia określonego zbioru materiałów. Tak sformułowany wniosek nie wskazuje na informacje publiczne, których udostępnienia domaga się wnioskodawca. Należy przy tym mieć na uwadze, że prawo do informacji dotyczy informacji o sprawie publicznej, a więc informacji o czymś, a nie udostępnienia zbioru materiałów jako takich. Wniosek taki nie zawiera zatem jednego z elementów niezbędnych do jego rozpoznania i nie może być załatwiony w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. (…) Wnioskodawca żądając dostępu do akt sprawy, które jako całość tworzą zbiór materiałów, domaga się w istocie nie udostępnienia informacji publicznej, lecz dostępu do tego zbioru.” – uchwała NSA z dnia 9 grudnia 2013 r., I OPS 7/13 (CBOSA).

Organ pierwszej instancji, rozpoznając wniosek, związany były jego treścią. Jak wynikało ze sformułowań wniosku, wnioskodawca żądał kserokopii złożonych przez kandydata na funkcję dyrektora szkoły dokumentów prywatnych (dokumentów źródłowych), które nie stanowią informacji publicznej. Prawo do informacji publicznej obejmuje prawo dostępu do informacji publicznej, nie zaś prawo domagania się udostępnienia samego egzemplarza dokumentu prywatnego, w którym informacja publiczna może być zawarta, a skoro tak, nie można domagać się oryginału tego rodzaju dokumentu lub jego kserokopii. Kolegium powołało następujący pogląd judykatury: „Nie stanowią informacji publicznej wszelkiego rodzaju dokumenty prywatne, które podmiot prywatny kieruje do organu administracji publicznej. Nie jest przy tym istotne, jakiego rodzaju postępowanie wszczyna dokument prywatny, bądź też, jakiej czynności organu oczekuje podmiot, składając dokument prywatny. Dokumenty prywatne, jako takie, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. (…) Dokument prywatny, w tym również korespondencja kierowana do organu wszczynająca postępowanie w sprawie przed organem administracji publicznej, współtworzy wraz z innymi dokumentami całość akt prowadzonej przed nim sprawy, jednakże fakt, że dokument prywatny trafia do organu i służy realizacji powierzonych prawem zadań organu bądź poinformowania organu o danej sytuacji, która może dotyczyć jego działalności, nie oznacza, że przez to nabiera on cech dokumentu urzędowego. Dokument skierowany do organu administracji publicznej przez podmiot prywatny nigdy nie stanie się dokumentem urzędowym tylko dlatego, że został doń zaadresowany i znajduje się w jego posiadaniu” - wyrok WSA w Gdańsku z dnia 20 marca 2013 r., II SAB/Gd 92/12 (LEX nr 1301237).

Żądanie udostępnienia kserokopii wszystkich dokumentów potwierdzających kwalifikacje kandydata do pełnienia funkcji dyrektora placówki oświatowej, tj. szkoły podstawowej - jako zbioru materiałów będących dokumentami prywatnymi - nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, o którym mowa w art. 10 ust. 1 u.d.i.p. Kolegium wyjaśniło jeszcze, że Wnioskodawca może wystąpić do organu pierwszej instancji z żądaniem udostępnienia informacji publicznej, która z tych dokumentów wynika, albo o udostępnienie protokołu komisji konkursowej zawierającego w swej treści uchwałę o dopuszczeniu ww. osoby do dalszego postępowania konkursowego, czy zarządzenia organu wykonawczego gminy o powierzeniu ww. osobie stanowiska dyrektora szkoły.


3. Wnioski pod adresem ustawodawcy

- doprecyzowanie (choćby przez stosowne odesłanie) pojęć: „funkcjonariusz publiczny”, „osoba pełniąca funkcje publiczne”, „sprawa publiczna”, „tajemnica przedsiębiorcy”, „informacja przetworzona”, „szczególnie istotny interes publiczny”, „niezwłoczne udostępnianie”;

- wprowadzenie wniosków sformalizowanych (wzory wniosków);

- doprecyzowanie relacji między postanowieniami ustawy o dostępie do informacji publicznej, a innymi przepisami, odrębnie kształtującymi zasady i tryb dostępu do informacji tożsamych z informacjami publicznymi;

- sformułowanie zasad postępowania z wnioskami: niekompletnymi (kwestia uzupełniania), „elektronicznymi”, powtarzającymi się, uciążliwymi;

- doregulowanie relacji ustawy o dostępie do informacji publicznej z przepisami postępowania administracyjnego, na przykład przez zawarcie w ustawie jednoznacznego przepisu, że kodeks postępowania administracyjnego ma zastosowanie do całego (od momentu jego wszczęcia) postępowania w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Na gruncie obecnej treści ustawy o udostępnieniu informacji publicznej mamy w istocie do czynienia z dwoma postępowaniami o różnym charakterze i dwiema sprawami administracyjnymi. W przypadku, gdy organ posiada żądaną informację i zamierza ją udostępnić bez opłat, przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania - informacja jest udostępniana, co przybiera postać czynności materialno-technicznej. Jednak w sytuacji załatwienia sprawy decyzją (umorzenie, odmowa udostępnienia informacji) przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mają zastosowanie i dlatego powinny odnosić się do całości postępowania;

- wyraźne wskazanie prawnej formy działania adresata wniosku w sytuacjach, gdy: żądanie nie dotyczy informacji publicznej, adresat żądania nie jest podmiotem zobowiązanym, adresat nie posiada informacji publicznej, informacja została zamieszczona w Biuletynie Informacji Publicznych, udzielenie informacji następuje na podstawie innych zasad i trybu, informacja została już wcześniej udostępniona wnioskodawcy, informacja publiczna, mimo że nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznych, znajduje się w obiegu publicznym;

- dookreślenie formy udostępnienia informacji w sytuacji, w której żądanie nie może być w pełni zrealizowane;

- doregulowanie zasad ustalania kosztów za udostępnienie informacji (np. ustalenie zasad wysokości kosztów za udostępnienie informacji, ustalenie bezpłatnego limitu za sporządzenie kopii papierowej) lub wyeliminowanie przepisu dotyczącego tzw. kosztów dodatkowych poniesionych przez zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej.


2. Kolegium, zgodnie z oczekiwaniami wyrażonymi w Informacji rocznej za 2013 r., w zasadzie na bieżąco rozpatrywało sprawy z zakresu opłat rocznych i stawek opłat rocznych za użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowych. Nieznaczna zalęgłość wynika w głównej mierze ze „zwyczajowego” wpływu tego typu spraw z końcem roku kalendarzowego. W przypadku spraw administracyjnych opóźnienia w ich rozpatrywaniu wynikają głównie z coraz bardziej złożonej materii tych spraw oraz z konieczności ścisłego przestrzegania reguł postępowania, co przy wielości stron z zasady przedłuża postępowanie (choć „legalnie”).

Nie bez znaczenia jest też zdecydowanie niewystarczająca obsada kadrowa w gronie członków etatowych Kolegium. Podejmowane systematycznie starania o zwiększenie liczby członków etatowych Kolegium nie zakończyły się sukcesem.


3. W 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił 4 skargi kasacyjne Kolegium.


4. Kolegium w 2014 roku nie było kontrolowane.


5. Prezes Kolegium nie wydawał w 2014 r. postanowień sygnalizacyjnych.


6. Członkowie Kolegium, w miarę wolnego czasu, kontynuowali w 2014 r. działalność pozaorzeczniczą, związaną ściśle z pracą w Kolegium.

Z udziałem członka etatowego Kolegium nadal funkcjonowało we Wrocławiu, pod kierunkiem prof. Leona Kieresa, Kolegium Redakcyjne Kwartalnika „Orzecznic­two w Sprawach Samorządowych”. Prezes Kolegium pełnił funkcję przewodni­czącego Kolegium Redakcyjnego dwumiesięcznika „Nowe Zeszyty Samorządowe”, a w skład Kolegium Redakcyjnego wchodził jeszcze jeden etatowy członek Kole­gium.

Członkowie Kolegium są autorami licznych opracowań naukowych, opracowań popularyzujących prawo, opinii prawnych, referatów i wystąpień wygłaszanych pod­czas konferencji naukowych. Część z tych opracowań zamieszczona została w Systemie Informacji prawnej LEX (pod hasłem: Tezy z piśmiennictwa).

Członkowie Kolegium są cenionymi wykładowcami. Współpracowali - przez prowadzenie zajęć kursowych (wykładów i ćwiczeń) oraz szkoleń - między innymi z:

- Wydziałem Prawa, Administracji i Ekonomii Uniwersytetu Wrocławskiego,

- Okręgową Izbą Radców Prawnych we Wrocławiu,

- podmiotami szkolącymi radnych jednostek samorządu terytorialnego oraz pracowników samorządowych tych jednostek.

Członkowie Kolegium i pracownicy Biura Kolegium, doskonaląc swoje kwalifikacje, brali udział w szkoleniach i konferen­cjach szkoleniowych, w tym w konferencjach organizowanych w gronie współpracujących już od kilku lat Kolegiów (w: Jeleniej Górze, Legnicy, Opolu, Wałbrzychu, Wrocławiu, Zielonej Górze, Lesznie i Poznaniu, a od 2014 r. też Sieradzu), oraz w szkoleniach organizowanych przez Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji w ramach projektu „Dobre prawo – sprawne rządzenie”.


6. W 2014 r. Kolegium nie wykonywało nowych zadań z zakresu prawa materialnego.


7. Kolegium w pełni wykonało budżet roku 2014.


8. Zatrudnienie w Kolegium nie zwiększyło się w 2014 r.

Płace, zarówno członków etatowych Kolegium, jak i pracowników Biura, pozostające od wielu lat na niezmienionym poziomie, rażąco odbiegają od wymogów stawianych przez ustawodawcę pracownikom Kolegium.

Liczba odsłon niniejszego tekstu: 2745 Wersja do druku  
Data ostatniej modyfikacji: 28 listopada 2017 r.